EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 14.12.2020

COM(2020) 793 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

over de beoordeling van de Europese Unie in het kader van het beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie (UNCAC)

I. Context en achtergrond

De Europese Unie is gegrondvest op een aantal gemeenschappelijke waarden, waaronder de eerbiediging van de mensenrechten, de democratie, gelijkheid en de rechtsstaat. Corruptie ondermijnt het functioneren van de staat en de overheid op alle niveaus en werkt georganiseerde misdaad in de hand. De rechtsstelsels en het vertrouwen in overheidsinstanties kunnen worden versterkt door doeltreffende kaders voor corruptiebestrijding, transparantie en integriteit bij de uitoefening van overheidsbevoegdheden. Deze mededeling vormt een versterking en aanvulling van andere EU-instrumenten en de inspanningen van de Commissie ter bestrijding van corruptie. Zoals is uiteengezet in het eerste verslag over de rechtsstaat van de Commissie dat eerder dit jaar is goedgekeurd, is de strijd tegen corruptie essentieel voor het vrijwaren van de rechtsstaat en is hij vanwege zijn belang een van de vier pijlers van het verslag 1 . Een sterke rechtsstaat en een anti-corruptiecultuur zijn het gevolg van het vertrouwen van de burger dat integriteit de norm is en de naleving van de wet wordt gegarandeerd.

De EU heeft bij talrijke gelegenheden onderstreept dat zij achter het beoordelingsproces staat 2 . Zowel het Europees Parlement als de Raad hebben met nadruk gewezen op de noodzaak om de leidende rol van de EU bij de wereldwijde bestrijding van corruptie te versterken en door te gaan met het beoordelingsproces in het kader van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie (UNCAC, hierna “het verdrag” genoemd). Het Europees Parlement en de Raad hebben meer bepaald herinnerd aan het belang voor de EU om aan de beoordelingsverplichting te voldoen 3 .

De EU trad in 2008 tot het verdrag toe 4 . Dit verdrag is het meest omvattende internationale instrument voor corruptiebestrijding, zowel in termen van geografische spreiding (187 partijen), als wat de behandelde onderwerpen betreft. Alle EU-lidstaten zijn partij bij het verdrag 5 . De EU heeft ook een belangrijke rol gespeeld bij de goedkeuring van de resolutie inzake corruptiebestrijding die de Algemene Vergadering van de VN op 1 juni 2020 heeft aangenomen. Met deze resolutie werd de weg geëffend voor de speciale zitting van de Algemene Vergadering van de VN inzake uitdagingen en maatregelen op het gebied van corruptiepreventie en -bestrijding en inzake de intensivering van de internationale samenwerking. Deze speciale zitting staat op de agenda voor juni 2021.

Het verdrag is ook het enige juridisch bindende, universele internationale instrument inzake corruptiebestrijding. Het bestrijkt vijf gebieden: preventiemaatregelen (hoofdstuk II); strafbaarstelling en rechtshandhaving (hoofdstuk III); internationale samenwerking (hoofdstuk IV); terugvordering van activa (hoofdstuk V); en technische bijstand en informatie-uitwisseling (hoofdstuk VI). In het verdrag wordt corruptiebestrijding in een brede zin opgevat en de bepalingen ervan bestrijken zeer verscheidene vormen van corruptie, zoals omkoperij, ongeoorloofde beïnvloeding, ambtsmisbruik en diverse handelingen van corruptie zowel in de openbare als de particuliere sector. Het verdrag stelt een reeks normen, maatregelen en voorschriften vast die de landen kunnen toepassen om hun wet- en regelgeving te versterken met het oog op de bestrijding van corruptie. Het verdrag heeft voornamelijk tot doel maatregelen te versterken voor een meer efficiënte en doeltreffende preventie en bestrijding van corruptie, ter bevordering van integriteit, verantwoordingsplicht en correct beheer met betrekking tot openbare aangelegenheden en openbare eigendom, en voor het faciliteren en ondersteunen van internationale samenwerking en technische bijstand tegen corruptie.

Het is van cruciaal belang het gezag van de EU bij de bestrijding van corruptie te versterken en bijgevolg te garanderen dat de bestaande verplichtingen van de EU uit hoofde van het verdrag kunnen worden nagekomen vóór de speciale zitting van de Algemene Vergadering van de VN. Dit betekent met name deelname aan de beoordeling van de tenuitvoerlegging 6 .

In november 2009 hechtte de conferentie van verdragspartijen, die het belangrijkste besluitvormingsorgaan 7 van het verdrag is, haar goedkeuring aan Resolutie 3/1 waarmee een beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging van het verdrag werd ingesteld. De EU ondersteunde de instelling van dit beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging 8 . Volgens Resolutie 3/1 moeten de verdragsluitende partijen een beoordeling van de tenuitvoerlegging van het verdrag ondergaan. Het mechanisme, dat op collegiale toetsing is gebaseerd, leidt tot een evaluatie van de wijze waarop de regelgeving en praktijk van elke verdragsluitende staat in overeenstemming zijn met de beginselen, doelstellingen en vereisten van het verdrag. Deze evaluaties helpen tekortkomingen vast te stellen in het nationale beleid voor corruptiebestrijding, door de aanzet te geven tot de noodzakelijke wetgevende, institutionele en praktische hervormingen.

Internationale overeenkomsten die door de EU zijn gesloten, zijn bindend voor de instellingen van de Unie en haar lidstaten 9 , en het bij dit verdrag ingestelde beoordelingsmechanisme is verplichtend voor alle partijen bij het verdrag. De beoordelingsverplichting is bijgevolg ook van toepassing op de Europese Unie. Gezien de unieke positie van de Europese Unie als de enige regionale organisatie voor economische integratie die partij is bij het verdrag, zijn de modaliteiten voor deelname van de EU aan deze beoordeling echter vrij complex 10 .

Overeenkomstig artikel 17 van het Verdrag betreffende de Europese Unie oefent de Commissie coördinerende, uitvoerende en beheerstaken uit bij de tenuitvoerlegging van internationale overeenkomsten waarbij de Unie partij is, en zorgt zij voor de externe vertegenwoordiging van de Unie. Bijgevolg is de Commissie verantwoordelijk voor de sturing van het beoordelingsproces in het kader van het verdrag tegen corruptie teneinde te garanderen dat de Unie aan haar verplichtingen in het kader van dat verdrag voldoet.

In deze mededeling wordt daarom de aanpak van de Commissie ten aanzien van het beoordelingsproces gepresenteerd. De Unie is als geheel ertoe gebonden om het verdrag ten uitvoer te leggen en zich te onderwerpen aan het beoordelingsproces dat bij het verdrag is vastgesteld. Bij dit proces, dat door de Commissie moet worden gecoördineerd, moeten alle relevante instellingen van de Unie worden betrokken en mogelijk ook bepaalde agentschappen of organen, naargelang van de taken die zij hebben uit hoofde van de Verdragen of de wetgeving van de Unie op een gebied dat onder het toepassingsgebied van het verdrag valt. Zij moeten zich daarbij laten leiden door het beginsel van administratieve autonomie wat de eigen werking betreft.

De Commissie heeft de implicaties onderzocht die voortvloeien uit de unieke status van de EU als regionale organisatie voor economische integratie en partij bij het verdrag. Om de beoordeling doorgang te doen vinden moet eerst de bevoegdheidsverklaring worden geactualiseerd om rekening te houden met de juridische gevolgen van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (hoofdstuk II hieronder). Wat de praktische modaliteiten van de beoordeling betreft, moet een aantal noodzakelijke aanpassingen worden doorgevoerd om de Europese Unie aan de beoordeling te laten deelnemen (hoofdstukken III, IV en V hieronder).

II. Actualisering van de bevoegdheidsverklaring

Het verdrag bepaalt dat de akten van bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring van een regionale organisatie voor economische integratie een bevoegdheidsverklaring dienen te bevatten 11 . De Verklaring betreffende de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap met betrekking tot aangelegenheden die zijn geregeld bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie werd naar behoren aangemeld bij de secretaris-generaal van de Verenigde Naties op het ogenblik van de sluiting van het verdrag door de Unie 12 . In artikel 67, lid 3, van het verdrag is tevens bepaald dat de betrokken regionale organisatie de depositaris in kennis moet stellen van alle relevante wijzigingen van de omvang van haar bevoegdheden 13 .

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon werden de omvang en de uitoefening van de bevoegdheid van de Unie tot op zekere hoogte gewijzigd. De EU heeft bijvoorbeeld nieuwe bevoegdheden verworven in het kader van Titel V van het VWEU (de artikelen 82 en 83 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). De secretaris-generaal van de Verenigde Naties moet derhalve in kennis worden gesteld van deze ontwikkelingen 14 .

III. Start van de beoordeling van de EU in het kader van het verdrag    

Elke partij wordt beoordeeld door twee andere staten die partij zijn bij het verdrag, waarbij de beoordelende partijen door het lot worden bepaald 15 . Elke partij moet ook als beoordelaar optreden. De loting om de beoordelende partijen vast te stellen kan op eender welke vergadering van de werkgroep voor de beoordeling van de tenuitvoerlegging worden verricht. De beoordeling gaat officieel van start zodra het secretariaat van het verdrag (UNODC) de partij die zal worden beoordeeld, in kennis stelt van de aanvang van de landenbeoordeling 16 . De partijen moeten ook een contactpunt meedelen om de deelname aan de beoordeling te coördineren, alsmede een lijst van regeringsdeskundigen voor het beoordelingsproces (indien de partij als beoordelaar van andere partijen optreedt 17 ). 

IV. Modaliteiten en organisatie van de EU-beoordeling    

In 2009 hechtte de conferentie van verdragspartijen haar goedkeuring aan het mandaat van het beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging van het verdrag en richtte zij de werkgroep voor de beoordeling van de tenuitvoerlegging op om onder auspiciën van de conferentie toezicht op het beoordelingsproces te houden. De partijen worden beoordeeld overeenkomstig het mandaat van het beoordelingsmechanisme voor de tenuitvoerlegging. Het secretariaat heeft een model van tijdschema opgesteld voor de uitvoering van de beoordeling 18 .

Voor elke cyclus voorziet het beoordelingsproces erin dat de beoordeelde partij een zelfbeoordeling uitvoert en indient op basis waarvan de beoordeling zal worden uitgevoerd.

De beoordeling van de tenuitvoerlegging in het kader van het verdrag verloopt in twee cycli:

·Cyclus 1 richt zich op strafbaarstelling en rechtshandhaving (hoofdstuk III) en internationale samenwerking (hoofdstuk IV) en zal rapportage omvatten over a) strafbare feiten en rechtshandhaving; b) de bescherming van getuigen, deskundigen, slachtoffers en klokkenluiders; c) de gevolgen van corruptiedaden; d) samenwerking binnen en tussen internationale organisaties; e) samenwerking van internationale organisaties met de EU en de lidstaten; en f) gezamenlijke onderzoeken.

·Cyclus 2 bestrijkt de terugvordering van activa (hoofdstuk V) en preventie (hoofdstuk II), waaronder begrepen rechtshandhaving en wetgeving inzake overheidsopdrachten.  

Het beoordelingsproces zou daarom van start gaan met cyclus 1, gevolgd door cyclus 2.

De zelfbeoordeling moet de gebieden bestrijken die direct relevant zijn voor de EU en haar instellingen (en personeel), met betrekking tot aan het verdrag gerelateerde aangelegenheden, en afhankelijk van de betrokken cyclus: zoals preventiemaatregelen tegen corruptie, internationale samenwerking en terugvordering van activa.

De zelfbeoordeling van de EU zal geen kwesties behandelen die verband houden met de tenuitvoerlegging van het EU-recht door de lidstaten, aangezien dit onder de eigen beoordelingsprocedures van de lidstaten valt, maar veeleer de verplichtingen van de EU-instellingen uit hoofde van de Verdragen en de relevante EU-wetgeving belichten.

2. Deskreview en bezoek ter plaatse

Zodra de zelfbeoordeling is ingediend, voeren de beoordelende deskundigen een deskreview van de zelfbeoordeling uit. Indien de beoordeelde partij daarmee instemt, kan de deskreview met het oog op een constructieve dialoog worden aangevuld met een directe dialoog, bijvoorbeeld via een bezoek ter plaatse of een gezamenlijke vergadering in het bureau van de Verenigde Naties in Wenen. De bezoeken ter plaatse nemen de vorm aan van een vergadering tussen deskundigen die zijn aangewezen door de beoordelende partijen en de beoordeelde partij, met assistentie van het secretariaat. De belanghebbenden worden aangemoedigd om aan deze bezoeken op deskundigenniveau deel te nemen. De bedoeling van deze vergaderingen is bepaalde aspecten van de ingediende antwoorden te verduidelijken en indien nodig aanvullende informatie te verzamelen. Zoals in het mandaat van het mechanisme is vastgesteld, respecteren de beoordelende staten en het secretariaat de vertrouwelijkheid van alle informatie die in de loop van het landenbeoordelingsproces wordt verkregen of daarvoor wordt gebruikt.