Aanbeveling voor een

AANBEVELING VAN DE RAAD

over het nationale hervormingsprogramma 2020 van het Verenigd Koninkrijk en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2020 van het Verenigd Koninkrijk

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,

Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 1 , en met name artikel 9, lid 2,

Gezien Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden 2 , en met name artikel 6, lid 1,

Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,

Gezien de resoluties van het Europees Parlement,

Gezien de conclusies van de Europese Raad,

Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,

Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,

Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,

Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,

Overwegende hetgeen volgt:

(1)Op 17 december 2019 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse strategie voor duurzame groei en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2020 voor coördinatie van het economisch beleid. Daarbij is terdege rekening gehouden met de op 17 november 2017 door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie geproclameerde Europese pijler van sociale rechten. Op 17 december 2019 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij het Verenigd Koninkrijk niet heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen.

(2)Na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU op 31 januari 2020 en de inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord, kwam het Verenigd Koninkrijk in een overgangsperiode terecht die loopt tot en met 31 december 2020. In het Gemengd Comité dat door het terugtrekkingsakkoord is ingesteld, kunnen de EU en het Verenigd Koninkrijk vóór 1 juli 2020 eenmalig een besluit vaststellen om deze periode met één of twee jaar te verlengen. In deze periode blijft het recht van de Unie - met inbegrip van de wetgeving met betrekking tot het Europees Semester - van toepassing op en binnen het Verenigd Koninkrijk.

(3)Op 26 februari 2020 is het landverslag 2020 voor het Verenigd Koninkrijk gepubliceerd 3 . Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die het Verenigd Koninkrijk bij de uitvoering van de op 9 juli 2019 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen 4 heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren werden goedgekeurd, en de vooruitgang die het Verenigd Koninkrijk richting zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt.

(4)Op 11 maart 2020 heeft de Wereldgezondheidsorganisatie de uitbraak van COVID-19 officieel uitgeroepen tot een wereldwijde pandemie. Deze pandemie vormt een ernstige bedreiging voor de volksgezondheid en treft burgers, bedrijven en economieën. Zij zet de nationale gezondheidszorgstelsels onder zware druk, verstoort de mondiale toeleveringsketens, veroorzaakt volatiliteit op de financiële markten en sterke schommelingen in de consumentenvraag, en heeft negatieve gevolgen voor meerdere sectoren. Zij vormt een bedreiging voor de banen en het inkomen van mensen en voor ondernemingen. De pandemie heeft geleid tot een grote economische schok die nu al ernstige gevolgen heeft in de Europese Unie. Op 13 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling 5 aangenomen waarin wordt opgeroepen tot een gecoördineerde economische aanpak van de crisis door alle actoren op nationaal en Unieniveau.

(5)Meerdere lidstaten hebben een noodtoestand uitgeroepen of noodmaatregelen getroffen. Elke noodmaatregel moet strikt proportioneel, noodzakelijk en beperkt in de tijd zijn, en moet overeenstemmen met de Europese en internationale normen. Ze moeten onderworpen zijn aan democratisch toezicht en onafhankelijke rechterlijke controle.

(6)Op 20 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact 6 . De clausule, die in artikel 5, lid 1, artikel 6, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 en artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is neergelegd, vergemakkelijkt de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang. In haar mededeling heeft de Commissie de Raad haar standpunt meegedeeld dat, gezien de verwachte ernstige economische neergang ten gevolge van de COVID-19-uitbraak, de huidige omstandigheden de activering van de clausule toelaten. Op 23 maart 2020 stemden de ministers van Financiën van de lidstaten in met de beoordeling van de Commissie. De activering van de algemene ontsnappingsclausule maakt het mogelijk tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn, op voorwaarde dat daardoor de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn niet in gevaar komt. Voor het correctieve deel kan de Raad, op aanbeveling van de Commissie, ook besluiten een herzien begrotingstraject vast te stellen. De algemene ontsnappingsclausule schorst de procedures van het stabiliteits- en groeipact niet. De clausule staat lidstaten toe af te wijken van de budgettaire verplichtingen die normaliter van toepassing zijn en stelt de Commissie en de Raad in staat om de nodige maatregelen op het gebied van beleidscoördinatie binnen het kader van het pact te nemen.

(7)Er is voortdurende actie nodig om de verspreiding van de pandemie te beperken en te beheersen, om de veerkracht van de nationale gezondheidszorgstelsels te versterken, om de sociaal-economische gevolgen te verzachten door middel van ondersteunende maatregelen voor bedrijven en huishoudens en om te zorgen voor adequate gezondheids- en veiligheidsomstandigheden op de werkplek met het oog op de hervatting van de economische activiteit. De Unie moet ten volle gebruik maken van de verschillende instrumenten waarover zij beschikt om de lidstaten op deze gebieden te ondersteunen. Tegelijkertijd moeten de lidstaten en de Unie samenwerken om de maatregelen voor te bereiden die nodig zijn voor een terugkeer naar een normale werking van onze samenlevingen en economieën en naar duurzame groei, waarin zij onder meer de groene transitie en de digitale transformatie moeten integreren, net als de lessen die uit de crisis worden getrokken.

(8)De COVID-19-crisis toont aan hoe flexibel de eengemaakte markt zich kan aanpassen aan buitengewone omstandigheden. Om een vlotte en soepele overgang naar de herstelfase en het vrije verkeer van goederen, diensten en werknemers te waarborgen, moeten uitzonderlijke maatregelen die de werking van de eengemaakte markt belemmeren, worden geschrapt zodra zij niet langer onmisbaar zijn. De huidige crisis toont aan dat er behoefte is aan crisisparaatheidsplannen in de gezondheidssector, met inbegrip van met name verbeterde aankoopstrategieën, gediversifieerde toeleveringsketens en strategische reserves van essentiële goederen. Dat zijn cruciale elementen voor de ontwikkeling van uitgebreidere crisisparaatheidsplannen.

(9)Als gevolg van de uiteenlopende specialisatiepatronen zullen de sociaal-economische gevolgen van de pandemie waarschijnlijk ongelijk verdeeld zijn over de regio’s in het Verenigd Koninkrijk. Dit brengt een aanzienlijk risico met zich mee dat de regionale verschillen binnen het Verenigd Koninkrijk zich verder doorzetten. De huidige situatie vraagt om gerichte beleidsreacties.

(10)Op 30 april 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk zijn nationale hervormingsprogramma 2020 ingediend en op 7 mei 2020 zijn convergentieprogramma 2020. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma’s rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

(11)Het Verenigd Koninkrijk valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact en is onderworpen aan de schuldregel. Op 13 juli 2018 heeft de Raad het Verenigd Koninkrijk de aanbeveling gedaan ervoor te zorgen dat de nominale groei van de netto primaire overheidsuitgaven 7 in 2019-2020 niet meer dan 1,6 % bedraagt, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp. De algehele beoordeling van de Commissie bevestigt het risico op een significante afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn in 2019-2020 en over 2018-2019 en 2019-2020 samen. De begrotingsresultaten voor 2019-2020 zullen beschikbaar zijn in het najaar 2020.

(12)In haar convergentieprogramma 2019-2020 voorziet de regering dat het nominale saldo zal verslechteren van een tekort van 2,2 % van het bbp in 2019-2020 tot een tekort van 2,5 % van het bbp in 2020-2021. Verwacht wordt dat het tekort zal oplopen tot 3,1 % van het bbp in 2021-2020 en vervolgens zal dalen tot 2,4 % van bbp tegen 2024-2025. Na in 2019-2020 te zijn gedaald tot een geraamd percentage van 83,2 % van het bbp, zal de overheidsschuldquote volgens het convergentieprogramma 2019-2020 naar verwachting verder dalen tot 82,9 % van het bbp in 2020-2021. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, lijkt evenwel niet langer realistisch te zijn, aangezien het geen rekening houdt met de economische gevolgen van de COVID-19-pandemie. De prognoses in het programma houden ook geen rekening met de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk heeft aangekondigd naar aanleiding van de COVID-19-pandemie. De macro-economische en budgettaire vooruitzichten zijn onderhevig aan grote onzekerheid als gevolg van de COVID-19-pandemie.

(13)Als reactie op de COVID-19-pandemie heeft het Verenigd Koninkrijk begrotingsmaatregelen vastgesteld om de capaciteit van het gezondheidszorgstelsel te vergroten, de pandemie in te dammen en bijstand te verlenen aan personen en sectoren die bijzonder getroffen zijn. Deze maatregelen zijn niet opgenomen in de prognoses van het convergentieprogramma, maar in de prognoses van de Commissie wordt wel rekening gehouden met deze maatregelen. De begrotingsmaatregelen bedragen ongeveer 5,5 % van het bbp en omvatten steun aan werknemers, zelfstandigen en bedrijven, alsook sociale maatregelen. Daarnaast heeft het Verenigd Koninkrijk maatregelen aangekondigd die, ook al hebben zij geen rechtstreekse gevolgen voor de begroting, toch zullen bijdragen tot de ondersteuning van de liquiditeit van ondernemingen. Deze maatregelen omvatten garanties op leningen ten belope van ongeveer 16 % van het bbp. De volledige uitvoering van deze maatregelen, gevolgd door een heroriëntering van het begrotingsbeleid naar het tot stand brengen van prudente begrotingssituaties als de economische omstandigheden dat toelaten, zal bijdragen tot het behoud van budgettaire houdbaarheid op middellange termijn.

(14)Op basis van de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie bij ongewijzigd beleid wordt het overheidssaldo van het Verenigd Koninkrijk geraamd op -10,7 % van het bbp in 2020-2021 en -6,2 % in 2021-2022. Verwacht wordt dat de overheidsschuldquote in 2020-2021 en 2022 op respectievelijk 102,5 % en 100,2 % van het bbp zal uitkomen. In het macro-economische scenario dat aan het convergentieprogramma ten grondslag ligt, wordt geen rekening gehouden met de gevolgen van de COVID-19-pandemie, en de prognoses in het scenario zowel wat de schuld als wat het tekort betreft, wijken derhalve sterk af van die van de Commissie.

(15)Op 20 mei 2020 heeft de Commissie een overeenkomstig artikel 126, lid 3, VWEU opgesteld verslag uitgebracht wegens de verwachte overschrijding van de tekortdrempel van 3 % van het bbp in 2020-2021. Al bij al wijst de analyse erop dat niet is voldaan aan het tekortcriterium als vastgelegd in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/97.

(16)De huidige COVID-19-crisis brengt economische en sociale beleidsuitdagingen met zich, die in de afgelopen decennia ongekend waren. De werkloosheid zou naar verwachting met bijna 3 procentpunten stijgen van 3,8 % in 2019 tot 6,7 % in 2020, waarna zij lichtjes zou afnemen tot 6 % in 2021. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft noodmaatregelen genomen om de negatieve gevolgen van de schok op te vangen. De kosten van de directe budgettaire ondersteuning zullen afhangen van de mate waarin op deze steun een beroep wordt gedaan, maar kunnen oplopen tot ongeveer 110 miljard GBP (5,5 % van het bbp), aangevuld met 330 miljard GBP (16 % van het bbp) aan kredietgaranties voor bankleningen. Er zijn regelingen voor werktijdverkorting ingevoerd om de werkgelegenheid te beschermen en er zijn ook maatregelen genomen ter ondersteuning van zelfstandigen. Naast de uitbreiding van de dekking zijn ook de voorwaarden om aanspraak te kunnen maken op voorschotten van de socialezekerheidsregeling Universal Credit tijdelijk versoepeld. De basisuitkering in het kader van Universal Credit is tijdelijk verhoogd voor een periode van twaalf maanden. Lokale overheden zullen ook aanspraak kunnen maken op een aanvullende eenmalige financiering ter ondersteuning van economisch kwetsbare personen en huishoudens. De regering kondigde ook een moratorium van drie maanden aan op de hypotheekbetalingen voor huiseigenaren die als gevolg van het coronavirus in moeilijkheden verkeren.

(17)Ter ondersteuning van de financiële positie van ondernemingen heeft de Bank of England haar rentetarief tweemaal verlaagd, in totaal van 0,75 % tot 0,1 %, het contracyclisch kapitaalbufferpercentage van het Verenigd Koninkrijk verlaagd tot 0 % waarbij is afgeweken van een eerder uitgestippeld traject in de richting van 2 % tegen december 2020, haar programma voor het opkopen van obligaties verhoogd tot 645 miljard GBP en haar steun voor commerciële kredietverstrekking aan de reële economie uitgebreid in combinatie met kredietgaranties van de overheid. De regering heeft voor de sectoren een moratorium van een jaar ingesteld waarbij de betaling van bedrijfsbelasting wordt opgeschort. Voort is uitstel van btw-betalingen verleend en zijn subsidies in contanten aan kleinere ondernemingen toegekend. Er is ook liquiditeitssteun beschikbaar gesteld in de vorm van garanties en gecombineerde subsidies in het kader van een steunregeling onder de noemer Coronavirus Business Interruption Loan Scheme voor middelgrote ondernemingen (kmo’s) onder een bepaalde omzetdrempel die gebruik maakt van een breed scala aan bedrijfsfinancieringsproducten, zoals doorlopende kredietfaciliteiten en andere producten, met inbegrip van termijnleningen. Voorts is een algemene regeling voor het verstrekken van liquiditeit aan kmo’s, maar ook aan grotere ondernemingen, waarbij het kan gaan om investeringssteun, opgezet waarop alle activiteitensectoren aanspraak kunnen maken. Bij het ontwerpen en uitvoeren van deze maatregelen moet rekening worden gehouden met de veerkracht van de banksector.

(18)De COVID-19-pandemie heeft tekortkomingen aan het licht gebracht op het gebied van de paraatheid en de capaciteit van de gezondheidszorgstelsels in het Verenigd Koninkrijk om op dergelijke uitbraken te reageren, met name wat betreft zorgvoorzieningen, personeel en voorraden. Dit heeft geleid tot noodoplossingen zoals het opzetten van tijdelijke veldhospitalen voor COVID-19-patiënten in het hele Verenigd Koninkrijk. De maakindustrie in het Verenigd Koninkrijk werd aangespoord haar productielijnen te wijzigen om dringend aanvullende medische apparatuur, zoals beademingsapparaten, te produceren om het niveau van de vraag te kunnen dekken. De COVID-19-crisis heeft de bestaande tekorten aan gezondheidswerkers nog versterkt. Het beheer van vergelijkbare crises in de toekomst vraagt om investeringen in de gezondheidszorg in het gehele Verenigd Koninkrijk, met inbegrip van doeltreffende maatregelen op het gebied van de volksgezondheid waarvoor de nodige middelen moeten worden uitgetrokken. Deze investeringen moeten gericht zijn op het verschaffen van de nodige uitrusting, faciliteiten en de vereiste geschoolde arbeidskrachten, en in het algemeen op het vermogen om naast de zorg voor patiënten met COVID-19 of vergelijkbare besmettelijke ziekten alle gezondheidszorgdiensten te presteren waarvan kan worden verwacht dat deze wordt geleverd.

(19)De huidige crisis zal waarschijnlijk een grotere impact hebben op de meest kwetsbaren, met als gevolg een verdere toename van de armoede. Het risico op armoede of sociale uitsluiting liep reeds op vóór de crisis, ondanks een werkloosheid die nooit eerder zo laag was. Er is ook veel armoede onder werkenden en kinderarmoede. Verlagingen en hervormingen van sociale uitkeringen dreigen het sterke effect van het Britse belasting- en uitkeringsstelsel op het gebied van de armoedevermindering te ondermijnen. De steun aan de meest kwetsbaren, met inbegrip van kinderen in armoede, kan beslist nog worden versterkt, met name nu de crisis naar verwachting de inkomensongelijkheid nog verder zal doen toenemen.

(20)Het verbeteren van de arbeidsproductiviteit blijft een grote uitdaging voor het Verenigd Koninkrijk. De output per uur is in het Verenigd Koninkrijk aanzienlijk lager dan in de meeste andere ontwikkelde economieën, en ligt nauwelijks hoger dan vóór de financiële crisis. De groei van het bbp is het gevolg van de groei van de werkgelegenheid, waarbij de productiviteit in het recente verleden vrijwel niet is gestegen. Ondanks een krappe arbeidsmarkt is de arbeidsproductiviteit in het Verenigd Koninkrijk sinds begin 2018 in essentie vlak. De reële loongroei is ook traag gebleven. Veel delen van het Verenigd Koninkrijk zijn relatief arm met relatief weinig investeringen in vaardigheden en infrastructuur. Beperkte loopbaanperspectieven voor mensen die laagbetaald werk verrichten, hebben een negatieve invloed op zowel de productiviteit als de armoede. Deze toestand zal blijven voortduren en zelfs verslechteren als gevolg van de COVID-19-crisis. De recente pandemie houdt ook aanzienlijke uitdagingen in voor de onderwijs- en opleidingsstelsels in het Verenigd Koninkrijk, met name als gevolg van afstandsonderwijs en de verschillen in toegang tot gestructureerd leren. Bijgevolg is er ruimte om de productiviteit te verhogen door het aanpakken van fundamentele problemen, zoals lage investeringen in uitrusting, infrastructuur en O&O, en de kloof op het gebied van vaardigheden, in het bijzonder inzake basisvaardigheden en technische vaardigheden. Het Verenigd Koninkrijk streeft ernaar meer te investeren in onderzoek en innovatie en het gebruik van bestaande technologieën in de hele economie te verbeteren.

(21)Om het economisch herstel te bevorderen, zal het van belang zijn om mature publieke investeringsprojecten te vervroegen en private investeringen te bevorderen, onder meer door relevante hervormingen. In het Verenigd Koninkrijk is er een aanhoudend woningtekort. Er doen zich capaciteitsproblemen voor terwijl er nog steeds onvoldoende woningen worden gebouwd om aan de geraamde behoeften te voldoen. Het aantal bouwgronden en de ligging ervan wordt beperkt door de strikte regulering van de grondmarkt, in het bijzonder rond grote gemeenten en steden. De bouwsector blijft van cruciaal belang voor huisvesting en de verwezenlijking van toekomstige doelstellingen op het gebied van energie-efficiëntie en klimaat, maar het verminderen van de hoeveelheid energie voor huisverwarming wordt bemoeilijkt door de ouderdom van de woningvoorraad en de langzame vervanging ervan. Na decennia van onvoldoende overheidsinvesteringen begint de regering de achterstand inzake infrastructuur aan te pakken. Er is bemoedigende vooruitgang geboekt op het gebied van investeringen in hernieuwbare energiebronnen en in de energiesector is er een aanzienlijke emissiereductie bereikt. Bij de overgang naar klimaatneutraliteit wordt het Verenigd Koninkrijk evenwel nog steeds geconfronteerd met knelpunten in de gehele economie. De wegen-, spoor-en luchtvaartnetwerken in het Verenigd Koninkrijk worden bijna op volle capaciteit gebruikt en dit draagt bij tot congestie en luchtverontreiniging. Het Verenigd Koninkrijk heeft de ambitie om het voortouw te nemen bij emissievrije voertuigen, maar het grootste deel van het spoorwegnet is nog niet geëlektrificeerd. Hoewel de dekking van volledige glasvezelnetwerken in het Verenigd Koninkrijk nog steeds bescheiden is, neemt de netwerkconcurrentie toe op de markt voor netwerken die volledig met glasvezelverbindingen zijn uitgerust, aangezien de regering de overheidssteun voor de uitrol van glasvezelnetwerken aanzienlijk heeft verhoogd. Dergelijke investeringen in digitale infrastructuur moeten echter gepaard gaan met betere digitale vaardigheden, aangezien het Verenigd Koninkrijk te kampen heeft met een structureel tekort aan ICT-specialisten.

(22)Terwijl de huidige aanbevelingen gericht zijn op het aanpakken van de sociaal-economische gevolgen van de pandemie en het bevorderen van het economisch herstel, hadden de landspecifieke aanbevelingen 2019 die de Raad op 9 juli 2019 heeft aangenomen, ook betrekking op hervormingen die essentieel zijn om uitdagingen op middellange tot lange termijn aan te pakken. Deze aanbevelingen zijn nog steeds relevant en zullen in het kader van het Europees Semester tot het einde van de overgangsperiode gemonitord blijven worden.

(23)Het Europees semester biedt het kader voor de voortdurende coördinatie van het economisch en werkgelegenheidsbeleid in de Unie, dat kan bijdragen tot een duurzame economie. De lidstaten hebben in hun nationale hervormingsprogramma’s 2020 de stand van zaken opgemaakt over de voortgang bij de uitvoering van de duurzameontwikkelingsdoelen van de Verenigde Naties (SDG’s). Door onderstaande aanbevelingen volledig uit te voeren zal het Verenigd Koninkrijk bijdragen aan de vooruitgang in de richting van de SDG’s en aan de gemeenschappelijke inspanning om in de Unie te komen tot concurrerende duurzaamheid.

(24)In de context van het Europees Semester 2020 heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van het Verenigd Koninkrijk verricht. Deze analyse is gepubliceerd in het landverslag 2020 8 . Voorts heeft de Commissie zowel het convergentieprogramma 2020 als het nationale hervormingsprogramma 2020 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot het Verenigd Koninkrijk zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaal-economisch beleid in het Verenigd Koninkrijk, maar is zij ook nagegaan of de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten.