Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad betreffende een algemeen milieuactieprogramma voor de Europese Unie voor de periode tot en met 2030

(COM(2020) 652 final — 2020/0300 (COD))

(2021/C 123/12)

Algemeen rapporteur:

Lutz RIBBE

Raadpleging	Europees Parlement, 11.11.2020 Raad, 5.11.2020
Rechtsgrondslag	Artikel 192, lid 1, en artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Milieu
Besluit van het bureau	1.12.2020
Goedkeuring door de voltallige vergadering	27.1.2021
Zitting nr.	557
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	227/4/4

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) ziet in het voorstel voor een 8e milieuactieprogramma (MAP) dat nu ter tafel ligt slechts een zeer marginale meerwaarde. Deze meerwaarde is gelegen in de aankondiging van een verbeterd monitoringmodel en betere rapportage. Voor het overige is het voorstel eerder bekoorlijk door algemene beschrijvingen van de situatie en intentieverklaringen dan door gedegen inhoud en acties. Het is echter niet nodig om alleen voor betere governance een “actieprogramma” op te stellen.

1.2.

Het EESC vraagt zich af of er echt behoefte is aan een 8e MAP om het milieubeleid van de EU, dat ten slotte met de Europese Green Deal (EGD) in het absolute middelpunt van het EU-beleid is komen te staan, nog meer impulsen te geven.

1.3.

1.4.

Het EESC zou het nut van het 8e MAP wel inzien als bijvoorbeeld de door de Commissie ingediende strategische initiatieven voor de uitvoering van de EGD, zoals de biodiversiteitsstrategie, de “van boer tot bord”-strategie of het actieplan voor een circulaire economie met hun respectieve en gedetailleerde vereisten, erin zouden worden opgenomen en er medebepalend voor zouden zijn. Sterker nog: de Raad en het Europees Parlement zouden de Commissie via een 8e MAP ook kunnen verplichten de EGD te consolideren en te verdiepen door haar de uitdrukkelijke opdracht te geven ten laatste voor het begin van het nieuwe mandaat een wetgevingsvoorstel in te dienen voor een “EU-agenda 2050” (als een gewijzigde en uitgebreide “EGD 2”), die als bijlage een concrete en gedetailleerde lijst maatregelen toevoegt aan het 8e MAP. Dit is echter niet gepland.

1.5.

Het EESC moedigt daarom een fundamenteel debat aan over de zin en het nut van de milieuactieprogramma’s en herhaalt zijn oproep om een eigen “EU-duurzaamheidsagenda 2050” op te stellen. Naar zijn mening vormt de EGD hiervoor een goede en solide basis.

2. Achtergrond van het advies

De milieuactieprogramma’s van de EU

2.1.

Sinds het begin van de jaren zeventig bestaan er op EU-niveau milieuactieprogramma’s (MAP’s); het 7e MAP liep af op 31 december 2020.

2.2.

In haar voorstel voor een 8e MAP schrijft de Commissie dat de milieuprogramma’s “de ontwikkeling van het milieubeleid van de EU hebben gestuurd”. Indirect moet zij echter ook toegeven dat deze programma’s uiteindelijk niet het verwachte effect hebben gehad. Zij komt dan ook tot de conclusie “dat er onvoldoende vooruitgang is geboekt op het gebied van natuurbescherming, gezondheid en beleidsintegratie”. Zij verwijst ook naar het verslag over het Europese milieu — stand van zaken en vooruitzichten 2020 — Kennis voor de overgang naar een duurzaam Europa” (SOER 2020) dat het Europees Milieuagentschap (EEA) op 4 december 2019 heeft gepubliceerd. Volgens dit verslag zijn de “huidige uitdagingen op het gebied van milieu, klimaat en duurzaamheid […] van ongekende omvang en urgentie en vereisen ze onmiddellijke, gecoördineerde maatregelen en structurele oplossingen”. Want “met het huidige groeimodel zal de druk op het milieu naar verwachting verder toenemen, met directe en indirecte schadelijke gevolgen voor de gezondheid en het welzijn van de mens. Dit geldt in het bijzonder voor de sectoren met het grootste milieueffect, met name levensmiddelen, mobiliteit, energie, infrastructuur en gebouwen”.

2.3.

Deze uitspraken stemmen overeen met het verslag inzake duurzame ontwikkeling in Europa 2020 (Europe Sustainable Development Report), dat afgelopen december werd gepresenteerd door het netwerk voor duurzame ontwikkelingsconcepten (Sustainable Development Solutions Network — SDSN) en het Instituut voor een Europees milieubeleid. Een van de belangrijkste conclusies van dit verslag is dat Europa bij het uitvoeren van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) voor de grootste uitdagingen staat op de gebieden duurzame landbouw en voeding, klimaat en biodiversiteit.

2.4.

De Commissie maakt duidelijk dat zij met de Europese Green Deal die op 11 december 2019 bekend is gemaakt een ambitieuze agenda heeft vastgesteld met behulp waarvan de EU a) tegen 2050 het eerste klimaatneutrale continent moet worden, b) het natuurlijk kapitaal van de EU moet worden beschermd, behouden en verbeterd, en c) de gezondheid en het welzijn van de burgers moeten worden beschermd tegen milieugerelateerde risico’s en effecten.

2.5.

De Raad, het Europees Parlement en het Comité van de Regio’s hebben de Commissie evenwel verzocht een voorstel voor een 8e MAP op te stellen, dat vervolgens door de Raad en het Europees Parlement wordt vastgesteld. De Commissie diende dit “Voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad betreffende een algemeen milieuactieprogramma voor de Europese Unie voor de periode tot en met 2030” (8e MAP), dat hier wordt behandeld, in op 14 oktober 2020, dus bijna een jaar na de presentatie van de EGD en twee en een halve maand voor het verstrijken van het 7e MAP.

Inhoud van het 8e MAP

2.6.

Het 8e MAP bestaat uit slechts zes artikelen.

2.7.

In artikel 2 worden de milieudoelstellingen van de EU opgesomd die al bekend zijn en ook zijn erkend door de Raad en het Europees Parlement, zoals vermindering van broeikasgassen, klimaatneutraliteit tegen 2050, aanpassing aan de klimaatverandering, streven naar het terugbrengen van vervuiling tot nul voor een gifvrij milieu, bescherming, behoud en herstel van de biodiversiteit enz., en worden deze tot “prioritaire thematische doelstellingen” van het 8e MAP bestempeld. In tegenstelling tot het 7e MAP worden er echter geen specifieke instrumenten of maatregelen beschreven om de doelstellingen of milieuacties te verwezenlijken. Dit is verwonderlijk, vooral omdat de lat soms bijzonder hoog wordt gelegd. Er wordt bijvoorbeeld verklaard dat “evolueren naar een regeneratief groeimodel [wordt nagestreefd] waarbij meer aan de planeet wordt teruggeven dan wordt onttrokken” (1).

2.8.

In artikel 3 worden slechts reeds lang bekende “voorwaarden” vermeld die nodig zijn voor de realisering van de prioritaire doelstellingen. Hierbij gaat het onder meer om:

—	de effectieve en efficiënte uitvoering van de bestaande wettelijke bepalingen op het gebied van milieu- en klimaatbescherming,

—	de mainstreaming van de vastgestelde prioriteiten in alle relevante strategieën, wetgevings- en niet-wetgevingsinitiatieven, programma’s, investeringen en projecten op EU-, nationaal, regionaal en lokaal niveau, en

—	de geleidelijke afschaffing van milieuonvriendelijke subsidies op EU- en nationaal niveau.

2.9.

In artikel 4 wordt de feitelijke focus van het 8e MAP beschreven. Deze is gelegen in de belofte om een beter monitoring- en rapportagekader te creëren dat beleidsmakers en het grote publiek in staat zal stellen een beter overzicht te krijgen van de vooruitgang (of de tekortkomingen). Er wordt onder meer op gewezen dat bijvoorbeeld de Raad en het EESC hebben opgeroepen om de economische prestaties en de maatschappelijke vooruitgang “niet alleen aan de hand van het bbp” te meten. Ook moeten er “kernindicatoren” worden ontwikkeld ter verbetering van de monitoring van bijvoorbeeld de biodiversiteit of de circulaire economie. Het Europees Milieuagentschap en het Europees Agentschap voor chemische stoffen krijgen hier een sleutelrol toebedeeld, reden waarom hun personeelsbestand moet worden uitgebreid.

2.10.

In artikel 5, ten slotte, wordt bepaald dat de Commissie uiterlijk op 31 maart 2029 een evaluatie van het 8e MAP moet uitvoeren; een tussentijdse evaluatie is derhalve niet gepland.

2.11.

Artikel 6 regelt de inwerkingtreding.

3. Opmerkingen

3.1.

Het EESC is het met de Commissie eens dat de milieuactieprogramma’s lange tijd de ontwikkeling van het EU-milieubeleid hebben gestuurd. Maar het milieubeleid van de jaren 70, 80 of 90 is niet meer te vergelijken met dat van nu; en daarmee rijst de vraag naar de rol en functie van de milieuactieprogramma’s.

3.2.

Het EESC vraagt zich daarom af of er daadwerkelijk behoefte is aan een 8e MAP om het milieubeleid van de EU, dat ten slotte met de EGD in het absolute middelpunt van het EU-beleid is komen te staan, nog meer impulsen te geven. Dit met name omdat het voorstel voor het 8e MAP meer wordt gekenmerkt door algemene beschrijvingen van de situatie en intentieverklaringen dan door gedegen inhoud en acties. Het is een actieprogramma zonder acties!

3.3.

Natuurlijk twijfelt ook het EESC er niet aan dat de in artikel 2 genoemde prioriteiten goed zijn en dat de in artikel 3 genoemde “voorwaarden voor de verwezenlijking van de prioritaire doelstellingen” correct zijn. Maar wat levert het voor het milieubeleid op als in het 8e MAP bijna alleen maar die doelstellingen worden herhaald die onder andere in de EGD zijn benoemd, zonder in de verste verte uitvoeringsinstrumenten of -acties te beschrijven, die bindend zouden worden door het besluit van de Raad en het Europees Parlement? En wat heeft het voor nut om louter reeds bekende “voorwaarden” op te sommen als er geen bindend plan wordt ingediend en vastgesteld om aan deze voorwaarden te voldoen?

3.4.

Het EESC ziet in het voorstel van de Commissie een sterke bevestiging van zijn standpunt, waar het al jarenlang steeds weer op wijst: er is geen gebrek aan kennis over wat er moet gebeuren. Het ontbreekt aan de uitvoering van bekende en vaak al enige tijd geleden genomen maatregelen en het ontbreekt aan politieke wil. Ook de Commissie en, in sommige gevallen, het Hof van Justitie van de Europese Unie klagen al jaren over de vaak ontoereikende uitvoering van veel toepasselijke milieuvoorschriften door de lidstaten. Geen enkel milieuactieprogramma kan een gebrek aan wetshandhaving of een gebrek aan politieke wil compenseren.

3.5.

Zelfs zonder milieuactieprogramma hebben de Europese instellingen en de lidstaten voldoende mogelijkheden om gedane beloften om te zetten in daden. Een voorbeeld hiervan is het biodiversiteitsbeleid.

3.6.

De bescherming, het behoud en het herstel van de natuur wordt sinds het 2e MAP (looptijd: 1977-1981) in alle (!) milieuactieprogramma’s expliciet genoemd als “prioritaire doelstelling”, en nu in het 8e MAP nog eens. Het spreekt niet in het voordeel van milieuactieprogramma’s wanneer biodiversiteit al meer dan 40 (!) jaar centraal staat in deze programma’s, maar de Commissie in haar biodiversiteitsstrategie van mei 2020 niettemin moet vaststellen dat de natuur “in crisis verkeert”.

3.7.

Afgezien van alle milieuactieprogramma’s zijn er echter duidelijke ideeën en voorstellen om hierin verbetering te brengen. In de door de Commissie ingediende biodiversiteitsstrategie (2) is bijvoorbeeld een uitgebreide lijst acties te vinden. Zowel de Raad als het Europees Parlement hadden onder meer bij de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) voldoende gelegenheid gehad om gevolg te geven aan daarin genoemde concrete vereisten. Deze kans is verspeeld. Het EESC ziet niet in wat er door het 8e MAP, waarover de Raad en het Europees Parlement een besluit moeten nemen, zou kunnen worden verbeterd.

3.8.

Hierdoor wordt echter ook duidelijk hoe een 8e MAP een meerwaarde zou kunnen hebben: indien de tot uitvoering van de EGD door de Commissie ingediende biodiversiteitsstrategie en de “van boer tot bord”-strategie (alsmede andere vergelijkbare strategiedocumenten) met hun specifieke gedetailleerde vereisten er formeel in zouden worden opgenomen, waardoor de Raad en het Parlement zich zouden uitspreken voor uitvoering van de concrete voorstellen.

3.9.

Sterker nog: de Raad en het Europees Parlement zouden de Commissie via een 8e MAP ook kunnen verplichten de EGD te consolideren en te verdiepen door haar de uitdrukkelijke opdracht te geven ten laatste voor het begin van het nieuwe mandaat een wetgevingsvoorstel in te dienen voor een “EU-agenda 2050” (als een gewijzigde en uitgebreide “EGD 2”), die als bijlage een concrete en gedetailleerde lijst maatregelen toevoegt aan het 8e MAP.

3.10.

Dit alles is momenteel echter niet gepland en daarom wordt de meerwaarde van het 8e MAP in zijn huidige vorm gemarginaliseerd tot de aankondiging van een verbeterd monitoringmodel en betere rapportage. Maar voor betere monitoring en governance, hoe belangrijk beide ook zijn, is geen “actieprogramma” nodig.

4. Slotopmerkingen

4.1.

De Commissie schat het belang en de impact van de laatste milieuactieprogramma’s en het komende 8e MAP duidelijk hoger in dan het EESC. Zo wordt de verklaring van de Commissie dat het 7e MAP “vooruitliep op de Agenda 2030 van de Verenigde Naties” absoluut niet gedeeld. De Agenda 2030 van de VN is zo complex dat dit niet kan worden weerspiegeld in het Europese milieubeleid, hoe innovatief dit beleid ook moge zijn. In elk milieubeleid moet natuurlijk ook aandacht worden besteed aan kwesties als armoede, honger, onderwijs of gender, maar die kunnen daarin niet uitvoerig worden behandeld.

4.2.

Dat is precies waarom het EESC zich heeft uitgesproken voor het opstellen van een eigen “EU-agenda 2050” door de EU, die uiteraard ook een sterke milieubeleidsas moet omvatten. Zelfs de huidige EGD is niet voldoende om de Agenda 2030 van de VN uit te voeren, aangezien de sociale kwesties, zowel in Europese als algemene context, niet voldoende aan de orde worden gesteld. Het EESC hecht er echter belang aan te benadrukken dat het de EGD ziet als een goede en solide basis voor een alomvattende duurzaamheidsstrategie “EU-agenda 2050”.

4.3.

Het EESC beveelt ook aan de politieke ambities die in de teksten van de Commissie worden beschreven zo te formuleren dat de Europese burgers zich bij de uitvoering daarvan iets kunnen voorstellen. In het 8e MAP wordt gesproken over het bevorderen van een “regeneratief groeimodel” waardoor aan de planeet “meer wordt teruggeven dan wordt onttrokken”. Voor veel burgers en ook politici zal onduidelijk zijn wat er schuilgaat achter dat “regeneratieve groeimodel” en wat het in de dagelijkse realiteit zou betekenen om meer terug te geven aan de planeet dan eraan te onttrekken.

4.4.

Ten slotte beveelt het EESC sterk aan een algemeen debat op gang te brengen over de rol van mogelijk toekomstige milieuactieprogramma’s. Daarbij zou het helpen om niet pas negen maanden voor het verstrijken van het 8e MAP een evaluatie uit te voeren.

Brussel, 27 januari 2021.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Christa SCHWENG

(1) https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2020:0652:FIN:NL:PDF, artikel 2, lid 2, onder c).

(2) EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 COM(2020) 380 final.