Aanbeveling voor een

AANBEVELING VAN DE RAAD

over het nationale hervormingsprogramma 2019 van Kroatië en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2019 van Kroatië

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 121, lid 2, en artikel 148, lid 4,

Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 1 , en met name artikel 9, lid 2,

Gezien Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden 2 , en met name artikel 6, lid 1,

Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,

Gezien de resoluties van het Europees Parlement,

Gezien de conclusies van de Europese Raad,

Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,

Gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité,

Gezien het advies van het Comité voor sociale bescherming,

Gezien het advies van het Comité voor de economische politiek,

Overwegende hetgeen volgt:

(1)Op 21 november 2018 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2019 voor coördinatie van het economisch beleid. Er werd terdege rekening gehouden met de Europese pijler van sociale rechten, die op 17 november 2017 door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie is afgekondigd. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 21 maart 2019 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 21 november 2018 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Kroatië heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen.

(2)Op 27 februari 2019 is het landverslag 2019 voor Kroatië 3 gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Kroatië bij de tenuitvoerlegging van de op 13 juli 2018 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en de vooruitgang die Kroatië in de richting van zijn nationale Europa 2020doelstellingen heeft geboekt. Het landverslag bevatte ook een op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 uitgevoerde diepgaande evaluatie, waarvan de uitkomsten ook op 27 februari 2019 zijn bekendgemaakt 4 . Op basis van haar analyse is de Commissie tot de conclusie gekomen dat Kroatië, in een context van lage potentiële groei, macro-economische onevenwichtigheden vertoont, die verband houden met hoge niveaus van overheidsschuld, particuliere schuld en buitenlandse schuld. De onevenwichtigheden zijn de laatste jaren echter kleiner geworden dankzij een robuuste nominale groei en een prudent begrotingsbeleid. De negatieve externe nettoverplichtingen zijn aan het verbeteren ten gevolge van de aanhoudende overschotten op de lopende rekening. Sinds de piek in 2015 is de overheidsschuld aanzienlijk gedaald. De schuldafbouw in de particuliere sector gaat voort hoewel het tempo naar verwachting zou terugvallen nu de kredietverlening en de investeringen weer aantrekken. De financiële sector is goed gekapitaliseerd en is winstgevend, maar het aandeel niet-renderende leningen blijft, ondanks een dalende trend, hoog. De beleidsvoering is versterkt, maar een grondige tenuitvoerlegging van structurele maatregelen blijft van cruciaal belang met het oog op de versterking van de weerbaarheid van de economie. Ondanks enige vooruitgang zijn er nog steeds problemen met de volledigheid, de nauwkeurigheid en de tijdschema's van economische statistieken en statistieken betreffende overheidsfinanciën.

(3)Op 18 april 2019 heeft Kroatië zijn nationale hervormingsprogramma 2019 en zijn convergentieprogramma 2019 ingediend. Om met de onderlinge verbanden rekening te houden, zijn beide programma’s tegelijkertijd geëvalueerd.

(4)De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn tot op zekere hoogte meegenomen in de programmering voor de Europese structuur- en investeringsfondsen ('ESI-fondsen') voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad 5 kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de desbetreffende programma's te evalueren en wijzigingen daarop voor te stellen, indien dit nodig is om de uitvoering van de betrokken aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft in richtsnoeren met betrekking tot de toepassing van de maatregelen die de effectiviteit van de ESI-fondsen koppelen aan gezonde economische governance 6 , nader aangegeven hoe zij van die bepaling zou gebruikmaken.

(5)Kroatië valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact en is aan de schuldregel onderworpen. Vertrekkend van een overheidsoverschot van 0,2 % van het bbp in 2018, wordt in het convergentieprogramma 2019 ermee gerekend dat het nominale saldo zal verslechteren tot een tekort van -0,3 % van het bbp in 2019, om nadien geleidelijk te verbeteren tot een overschot van 0,8 % van het bbp in 2022. Uitgaande van het herberekende structurele saldo 7 , wordt voorzien dat de begrotingsdoelstelling op middellange termijn — die is gewijzigd van een structureel tekort van 1,75 % van het bbp in 2019 tot 1 % van het bbp vanaf 2020 — gedurende de gehele programmaperiode zal worden overtroffen. Volgens het convergentieprogramma 2019 zal de overheidsschuldquote naar verwachting afnemen van 71,6 % van het bbp in 2019 tot 68,5 % van het bbp in 2020 en verder blijven dalen tot 62 % van het bbp in 2022. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel. Toch lijken de voorgenomen begrotingsdoelstellingen voorzichtig. In de voorjaarsprognoses 2019 van de Commissie wordt uitgegaan van een overheidssaldo van 0,1 % en 0,5 % van het bbp in respectievelijk 2019 en 2020. Volgens de voorjaarsprognoses 2019 van de Commissie zal het structurele saldo -0,8 % van het bbp bedragen in 2019 en -0,5 % van het bbp in 2020, en zodoende boven de begrotingsdoelstelling op middellange termijn blijven. De verwachting is dat Kroatië in 2019 en 2020 aan de schuldregel zal voldoen. Al met al is de Raad van oordeel dat Kroatië in 2019 en 2020 aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact zal voldoen.

(6)In december 2018 heeft het Kroatische parlement de wet inzake budgettaire verantwoordelijkheid aangenomen. Het doel is de structuur en het mandaat van het comité begrotingsbeleid te versterken en becijferde begrotingsregels vast te stellen, met inbegrip van een regel voor een structureel begrotingsevenwicht. In maart 2019 werd het mandaat van de nationale rekenkamer versterkt door de invoering van sanctiemechanismen voor gevallen van niet-naleving van haar aanbevelingen en de uitbreiding van de reikwijdte van haar audits. Het begrotingskader zal verder worden versterkt door de aanneming van de gewijzigde begrotingswet. Dit zal naar verwachting leiden tot een betere begrotingsplanning, een betere verzameling van begrotingsgegevens en betere criteria voor de verstrekking van overheidsgaranties.

(7)De territoriale versnippering van de Kroatische overheidsdiensten is van invloed op de efficiëntie ervan en vergroot de regionale verschillen. Veel kleine lokale overheidsinstanties hebben vaak niet voldoende financiële en administratieve middelen om de onder hun bevoegdheid vallende diensten te verlenen. Dit leidt tot grote verschillen in de openbare dienstverlening tussen financieel en administratief sterke en zwakke lokale instanties in Kroatië. Op het niveau van de centrale overheid hebben de autoriteiten stappen gezet in de richting van de vereenvoudiging van het omslachtige systeem van overheidsagentschappen, maar het wettelijk kader dat het systeem homogener moet maken, is nog niet klaar. Het is de bedoeling de bevoegdheden van bijkantoren van het centrale bestuur die op lokaal niveau actief zijn, over te hevelen naar het bestuur van de districten.

(8)De schulden van het gezondheidszorgstelsel zijn in 2018 verder opgelopen, wat een risico vormt voor de overheidsfinanciën. De financiering van het stelsel is gebaseerd op bijdragen van de beroepsbevolking en overdrachten uit de overheidsbegroting, hoewel deze laatste de kosten nog nooit volledig hebben gedekt. De financiële situatie van het gezondheidszorgstelsel zal naar verwachting verbeteren als gevolg van de verhoging van de premie voor de ziektekostenverzekering in 2019 en van de accijnzen op tabak in december 2018. De voortdurende functionele integratie van ziekenhuizen en acties ter verbetering van de eerstelijnszorg kunnen leiden tot meer efficiëntie bij de uitgaven, maar de uitvoering ervan verloopt traag.

(9)Het raamwerk voor loonvorming is niet consistent in alle geledingen van de overheid en de overheidsdiensten, wat van invloed is op de gelijke behandeling en een belemmering vormt voor de centrale controle op de loonkosten bij de overheid. De nieuwe wetgeving inzake de loonvorming voor ambtenaren is al meermaals uitgesteld. Het doel van de wet is te komen tot een grotere harmonisatie in alle geledingen van de overheid door de invoering van gemeenschappelijke salarisschalen en coëfficiënten voor de complexiteit van banen, op basis van meer consistente functiebeschrijvingen en competentiekaders. Kroatië heeft een kader voor de sociale dialoog, maar de sociale partners uiten hun bezorgdheid over het feit dat de werkmethoden en procedures een echte dialoog in de weg staan. De versnippering van de vakbonden verzwakt ook de doeltreffendheid van de sociale dialoog.

(10)In 2018 bleef de werkloosheid snel dalen. Ook de jeugdwerkloosheid is aanzienlijk afgenomen, maar blijft hoog. De activiteits- en werkgelegenheidsgraad in Kroatië blijft echter laag, waarbij vervroegde pensionering en zorgtaken inactiviteit sterk in de hand werken. De toegang tot werkgelegenheid moet worden verbeterd, bijvoorbeeld door te anticiperen op en te zorgen voor passende vaardigheden. Er zijn nog steeds tal van factoren die inactiviteit in de hand werken en de huidige maatregelen om mensen te helpen de arbeidsmarkt te betreden, lijken niet te volstaan. De capaciteit van arbeidsmarktinstanties blijft beperkt en de samenwerking tussen diensten voor arbeidsvoorziening, sociale diensten en andere relevante belanghebbenden is zwak. In 2019 is een belangrijk pakket met hervormingen van het pensioenstelsel in werking getreden. De drie hoofddoelstellingen van de hervorming zijn: i) ontwerpgerelateerde inconsistenties, die hebben geleid tot een oneerlijke behandeling van bepaalde groepen gepensioneerden, wegwerken; ii) de adequaatheid van het pensioenstelsel verbeteren door de beroepsloopbaan te verlengen, en iii) de institutionele structuur en de prestaties van de tweede pensioenpijler versterken.

(11)Sociaal-economische verschillen hebben grote gevolgen voor het onderwijsniveau in Kroatië. Het land presteert onder het EU-gemiddelde wat betreft onderwijs, met name voor- en vroegschoolse educatie en kinderopvang, basisvaardigheden, het aantal hoger opgeleiden, deelname van volwassenen aan onderwijs of opleiding, en arbeidsmarktrelevantie van beroepsonderwijs en -opleiding. Kroatië voert de hervorming van de leerplannen uit als proefproject, maar de hervorming zal alleen maximaal effect sorteren als zij volledig wordt uitgevoerd en gepaard gaat met de opleiding van leerkrachten.

(12)Ondanks de nog steeds relatief hoge werkloosheid is er in een aantal sectoren van de economie sprake van een tekort aan arbeidskrachten, voornamelijk als gevolg van lacunes in vaardigheden. Het verbeteren van digitale vaardigheden kan de productiviteit verhogen en een aantal lacunes in vaardigheden opvullen. De beperkte arbeidsmarktrelevantie van beroepsonderwijs en -opleiding is mede de oorzaak van een lage arbeidsparticipatie bij afgestudeerden. Er nemen weinig studenten deel aan programma’s die leren op de werkplek omvatten. De oprichting van regionale competentiecentra en het experimentele programma voor duaal onderwijs moeten de kwaliteit van beroepsonderwijs en –opleiding verbeteren en het in kaart brengen van de behoeften aan vaardigheden vergemakkelijken. Er nemen weinig mensen deel aan programma's voor volwassenenonderwijs die worden aangeboden in het kader van maatregelen om mensen te helpen werk of een opleiding te vinden. Dit geldt met name voor degenen die het meest behoefte hebben aan onderwijs, zoals laaggeschoolden en werklozen.

(13)Het aandeel van de bevolking dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, neemt af, maar blijft boven het EU-gemiddelde. Dit risico heeft vooral betrekking op ouderen en mensen met een handicap. Het vermogen van sociale uitkeringen om armoede terug te dringen, is nog steeds zwak in vergelijking met het EU-gemiddelde. De autoriteiten hebben maatregelen genomen om de registratie van sociale uitkeringen die op lokaal niveau worden verstrekt, te verbeteren door de indeling ervan te harmoniseren. Dit moet leiden tot een beter overzicht van de op het hele grondgebied verstrekte uitkeringen, die dan kunnen worden gebruikt om de doeltreffendheid van het stelsel voor sociale bescherming te verbeteren en de meest behoeftigen te bereiken.

(14)Het vervoersnetwerk is niet in balans, met een grote achterstand op het vlak van de spoorweginfrastructuur, wat leidt tot een lage kwaliteit van de dienstverlening en belemmeringen voor de mobiliteit van werknemers. Kleinere steden beschikken niet over een adequate infrastructuur voor openbaar vervoer. De uitstoot van broeikasgassen door het wegvervoer is de afgelopen vijf jaar aanzienlijk toegenomen. Het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in de vervoerssector ligt ver onder de 2020-doelstelling van 10 %. Extra inspanningen en investeringen zijn nodig om het hoge aandeel van auto's op fossiele brandstoffen daadwerkelijk te verminderen, de intermodaliteit te bevorderen en meer in het algemeen de toenemende uitstoot van broeikasgassen door de vervoerssector te beteugelen.

(15)De hoge energie-intensiteit van Kroatië kan worden verminderd door investeringen in energie-efficiëntie en slimme energiesystemen. Bijzondere aandacht kan uitgaan naar het verminderen van het energieverbruik in gebouwen en het verbeteren van de energie-efficiëntie van stadsverwarmingsnetwerken. Ook investeringen in wind- en zonne-energie hebben een aanzienlijk potentieel, net als hernieuwbare energie voor verwarming en koeling. De bevordering ervan zou de eilanden van Kroatië ook in staat stellen zelfredzamer te worden op het gebied van energie, in overeenstemming met het initiatief 'Schone energie voor de eilanden van de EU'. Bovendien is Kroatië bijzonder kwetsbaar voor klimaatrisico's, met name overstromingen en bosbranden.

(16)Investeringen kunnen ook de overgang naar een circulaire economie bevorderen. Zij zijn nodig om de gescheiden inzameling en recycling van afval als alternatief voor het storten van afval te ondersteunen, alternatieven voor grondstoffen te ontwikkelen, de vraag naar gerecycleerd materiaal te doen toenemen en het publiek bewuster te maken van duurzame consumptie- en gedragspatronen. Daarnaast zijn er ook aanzienlijke investeringen nodig om de opvang en behandeling van afvalwater in agglomeraties met een inwonerequivalent van meer dan 2 000 te waarborgen. Door investeringen in waternetwerken kan de lekkage van drinkwater worden verminderd en kan er worden voldaan aan kwaliteitseisen die nog niet zijn gehaald.

(17)De onderzoeks- en innovatiecapaciteit en de invoering van geavanceerde technologieën vereisen investeringen om de innovatieprestaties te versterken en de productiviteitsgroei te bevorderen, die wordt belemmerd door een versnipperd en inefficiënt onderzoeks- en innovatiebeleid. De strategie voor 'slimme specialisatie' 2016-2020 (S3) van Kroatië heeft tot doel innovatie te bevorderen, versnippering in het systeem tegen te gaan en ervoor te zorgen dat de onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten worden georganiseerd rond belangrijke economische prioriteiten, maar verwacht wordt dat de uitvoering ervan verder zal worden versneld. Investeringen kunnen de samenwerking tussen universiteiten en bedrijven ondersteunen om de overdracht van technologie en de commercialisering van onderzoeksresultaten mogelijk te maken en kunnen governance versterken.

(18)Er is langzaam vooruitgang geboekt wat betreft de maatregelen ter verbetering van corporate governance in staatsbedrijven. Er is een nieuwe code betreffende corporate governance aangenomen en er is opdracht gegeven voor het opstellen van een planning voor de middellange termijn en verslagen over prestaties. Toch blijft de sterke aanwezigheid van staatsbedrijven in veel sectoren, in combinatie met hun lage winstgevendheid en zwakke productiviteit, wegen op de economie. In 2018 werd de lijst van bedrijven van bijzonder belang verder ingekort en meer bedrijven komen nu formeel in aanmerking voor verkoop, maar een duidelijke privatiseringsstrategie ontbreekt. De inspanningen van de autoriteiten lijken gericht te zijn op het afstoten van de grote resterende minderheidsbelangen en het activeren van niet-productieve activa. Corruptie wordt gepercipieerd als een wijdverbreid en toenemend probleem. Doeltreffende instrumenten om corruptie te voorkomen en te bestraffen ontbreken, met name op lokaal niveau. Het blijft nodig om de toezicht- en sanctiemechanismen voor aangestelde personen bij lokale overheidsbedrijven te versterken.

(19)Buitensporige bestuurlijke en wettelijke eisen en parafiscale (niet-fiscale) heffingen belasten het bedrijfsleven en vooral de kleinere bedrijven. Het in kaart brengen van de administratieve lasten is afgerond, waardoor de autoriteiten kunnen voortgaan met de tenuitvoerlegging van gerechtvaardigde vereenvoudigingsmaatregelen. Het snoeien in de parafiscale heffingen heeft vertraging opgelopen. Het hoge aantal overgereguleerde professionele diensten belemmert de mededinging. In bepaalde sectoren, en vooral de sector van de taxidiensten, is er vooruitgang geboekt, maar voor veel economisch belangrijke beroepen gelden er nog steeds buitensporige beperkingen.

(20)Aanzienlijke vertragingen en lange procedures bij burgerlijke en handelsrechtbanken tasten de rechtszekerheid aan, terwijl inefficiëntie in het strafrecht de strijd tegen economische en financiële criminaliteit bemoeilijkt. De perceptie van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht is verder verslechterd. In 2018 zijn er wijzigingen van de wet inzake de nationale raad voor de rechterlijke macht aangenomen. Met uitzondering van de situatie bij de hoge handelsrechtbank, was de verdere afname van de achterstand vooral het gevolg van een daling van het aantal binnenkomende zaken. Elektronische communicatie wordt momenteel getest bij sommige rechtbanken, maar moet nog worden uitgebreid op nationaal niveau.

(21)De programmering van de EU-middelen voor de periode 2021-2027 kan helpen een aantal lacunes die zijn vastgesteld in de aanbevelingen en met name op de in bijlage D bij het landverslag 8 vermelde gebieden, op te vullen. Dit zou Kroatië in staat stellen deze middelen optimaal te gebruiken met betrekking tot de daar genoemde sectoren, rekening houdend met regionale verschillen. De versterking van de bestuurlijke capaciteit van het land om deze middelen te beheren, is een belangrijke factor voor het succes van deze investeringen. De institutionele structuur voor overheidsopdrachten moet worden versterkt om de naleving van voorschriften te verbeteren en strategische aanbestedingen mogelijk te maken, zodat beleidsdoelstellingen worden bereikt en overheidsmiddelen efficiënt worden besteed.

(22)In de context van het Europees Semester 2019 heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Kroatië verricht. Die analyse is gepubliceerd in het landverslag 2019. Voorts heeft de Commissie zowel het convergentieprogramma 2019 als het nationale hervormingsprogramma 2019 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Kroatië zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaal-economisch beleid in Kroatië, maar is zij ook nagegaan in hoeverre de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen. Dit weerspiegelt de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten.