Advies van het Europees Comité van de Regio’s over het Europees Semester en het cohesiebeleid: structurele hervormingen afstemmen op langetermijninvesteringen

(2019/C 275/01)

Rapporteur	:	Rob Jonkman (NL/ECR), wethouder van de gemeente Opsterland
Referentiedocumenten	:	Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, de Europese Centrale Bank, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio’s en de Europese Investeringsbank — Jaarlijkse groeianalyse 2019: Voor een sterker Europa bij mondiale onzekerheid COM(2018) 770 final

BELEIDSAANBEVELINGEN

HET EUROPEES COMITÉ VAN DE REGIO’S

Inleiding

1.

Het Europees Semester is op EU-niveau het belangrijkste instrument voor de coördinatie van het (sociaal)economisch en begrotingsbeleid van de lidstaten, waarbij de lidstaten worden geacht hun economisch en begrotingsbeleid af te stemmen op de in EU-verband vastgestelde landenspecifieke aanbevelingen. De Europa 2020-strategie fungeert hierbij als beleidskader voor de aanbevelingen. Met de aanbevelingen beoogt de Europese Commissie lidstaten aan te moedigen tot het doorvoeren van structurele hervormingen om de economieën te versterken, werkgelegenheid en sociale inclusie te stimuleren en om het investeringsklimaat te verbeteren.

2.

Op basis van de aanbevelingen ontwikkelen lidstaten hun eigen nationale investeringsstrategieën, die samen met de jaarlijkse nationale hervormingsprogramma’s (NHP) worden voorgesteld als basis voor de prioritaire investeringsprojecten die met nationale en EU-middelen moeten worden ondersteund. Het Europees Semester beïnvloedt daardoor de beleidsvorming van overheden op EU-, nationaal, regionaal en lokaal niveau gedurende het jaar.

3.

Tijdens de huidige programmeringsperiode (2014-2020) is de EU begonnen met een nauwere coördinatie tussen het Europees Semester en de cohesieprogramma’s in de lidstaten en regio’s. Uit een recente studie van DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie (EMPL) blijkt dat de huidige ESI-fondsen relevant zijn voor ongeveer 60 % van de landenspecifieke aanbevelingen.

4.

De Commissie zet voor de volgende programmaperiode (2021-2027) in op een meer dwingende coördinatie tussen de landenspecifieke aanbevelingen en de cohesieprogramma’s om de effectiviteit van de interventies, gefinancierd uit het cohesiebeleid, te vergroten en om duurzamere resultaten te boeken. Om dit te bereiken, zal het Europees Semester 2019 meer gericht zijn op het beoordelen van de investeringsbehoeften als leidraad voor de programmeringsbeslissingen voor 2021-2027. De analyse in de landenverslagen van 2019 zal kijken naar de investeringsbehoeften in elk land, inclusief — waar relevant — de sectorale en regionale dimensies. Op basis van deze analyse zal een nieuwe bijlage bij het landenverslag aangeven welke investeringsbehoeften relevant zijn voor het cohesiebeleid 2021-2027.

5.

Voor de nieuwe cohesieprogramma’s stelt de Commissie in het voorstel voor de Verordening gemeenschappelijke bepalingen voor om bij ten minste twee gelegenheden rekening te houden met de landenspecifieke aanbevelingen: bij de aanvang van de programmering en in het kader van de tussentijdse evaluatie. Deze evaluatie is voorzien in 2025.

6.

Zowel bij de goedkeuring van de Partnerschapsovereenkomst als bij de ESIF-programma’s houdt de Commissie nadrukkelijk rekening met de landenspecifieke aanbevelingen.

7.

Het Comité betreurt dat de Commissie, vóór de presentatie van haar voorstellen voor de verordeningen die van toepassing zijn op de nieuwe financieringsprogramma’s van de EU vanaf 2021 en de nieuwe governancecyclus die na de Europese verkiezingen van mei 2019 van start gaat, nog geen voorstel heeft gedaan voor een opvolger van de Europa 2020-strategie, ondanks herhaalde verzoeken van het Comité en het Parlement en kritische opmerkingen van de Europese Rekenkamer. Het Comité is evenwel ingenomen met de publicatie op 30 januari 2019 van de discussienota van de Europese Commissie, “Naar een duurzaam Europa in 2030”, waaraan het CvdR aparte adviezen zal wijden over de governance-gerelateerde aspecten en over de uitvoering van de milieu- en klimaatgerelateerde doelstellingen. Wil Europa slagen in de paradigmaverschuiving en in 2030 duurzaam zijn, dan is volledige betrokkenheid van de lokale en regionale overheden nodig, aangezien zij verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van 65 % van de SDG-doelstellingen.

Het Comité over het Europees Semester in relatie tot cohesiebeleid

8.

Het Comité van de Regio’s verwijst naar zijn eerdere adviezen en resoluties uit 2017 en 2018 over het Europees Semester en de rol van lokale en regionale overheden daarin, de koppeling met het cohesiebeleid en de toepassing van de principes van subsidiariteit, partnerschap en multilevel governance.

9.

Het Comité ondersteunt het streven van de EU naar hervormingen in de lidstaten om de concurrentiekracht en groei te verhogen, om economische, sociale en territoriale cohesie en economische convergentie te versterken, alsmede de weerbaarheid tegen externe schokken te verhogen om de stabiliteit van de eurozone te verbeteren (1).

10.

Met oog op die hervormingen vraagt het Comité om een nieuw strategisch kader als opvolger van de Europa 2020-strategie. Deze nieuwe strategie is tevens een geschikt moment om de governance van het Europees Semester te hervormen, aangezien de regio’s en gemeenten — op goede uitzonderingen na — over het algemeen niet of nauwelijks betrokken worden bij het opstellen van de NHP’s (2). Dit ondermijnt het democratisch gehalte van het Europees Semester en de territoriale legitimiteit ervan.

11.

Het CvdR wijst erop dat er tot nu toe te weinig is gedaan om de lokale en regionale overheden te betrekken bij de opzet van nieuwe strategische kaders of de voorbereiding van de nationale hervormingsprogramma’s. Dit zou bijvoorbeeld kunnen worden verholpen door middel van de inzet van expertise uit het Netwerk van Regionale Hubs, dat onder coördinatie van het Comité van de Regio’s in 2019-2020 feedback uit 20 regio’s verzamelt over de uitvoering van EU-beleid.

12.

Het Comité vraagt wat betreft het Europees Semester aandacht voor het gebrek aan eigenaarschap en het gebrek aan administratieve capaciteit op alle bestuursniveaus om de tenuitvoerlegging van de landenspecifieke aanbevelingen tot een succes te maken. Het gebrek aan een heldere definitie van wat structurele hervormingen zijn, komt het proces van het Europees Semester hierbij niet ten goede. In lijn met het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel zouden alleen structurele hervormingen in aanmerking mogen komen voor zover zij relevant zijn voor de implementatie van de Verdragsdoelstellingen en moet de actie evenredig zijn aan wat nodig is om die doelstelling te verwezenlijken en direct gerelateerd zijn aan de bevoegdheden van de Unie (3).

13.

Het eigenaarschap wat betreft de landenspecifieke aanbevelingen kan volgens het Comité versterkt worden door de betrokkenheid van regio’s en gemeenten te vergroten om het Europees semester een territoriale dimensie te geven, zowel op analytisch niveau (door uitbreiding van de jaarlijkse groeianalyse, de NHP’s en de landenspecifieke aanbevelingen met analyses van territoriale trends en de territoriale impact van EU-beleid), als op operationeel niveau (door te zorgen voor een ruimere en systematische betrokkenheid van de lokale en regionale overheden, uitgaande van partnerschappen en multilevel governance) (4).

14.

Wat betreft de coördinatie tussen het Europees Semester, de landenspecifieke aanbevelingen en het cohesiebeleid verklaart het Comité dat het cohesiebeleid in principe op zichzelf staand beleid vormt en dat de doelstelling van het cohesiebeleid (economische, sociale en territoriale cohesie) te allen tijde gehandhaafd moet blijven. Dit vraagt om aandacht voor de mate van relevantie tussen de landenspecifieke aanbevelingen en de cohesieprogramma’s, en het belang van de samenwerking tussen nationale, regionale en lokale overheden, zowel wat betreft de NHP’s als de cohesieprogramma’s (5).

De positie van lokale en regionale overheden in het Europees Semester en het cohesiebeleid

15.

Het Comité constateert dat ondanks de koppeling tussen het Europees Semester en de huidige cohesieprogramma’s er nog altijd geen mechanisme op EU-niveau is vastgesteld om lokale en regionale overheden op gestructureerde wijze te betrekken bij het opstellen van de NHP’s en de investeringsstrategieën. Voor het opstellen, uitvoeren en evalueren van de ESIF-programma’s, alsmede de Partnerschapsovereenkomsten, is wel een Europese gedragscode inzake partnerschap vastgesteld. Op basis van deze gedragscode zijn lokale en regionale overheden directe partners van de Commissie en de lidstaten bij het gedeelde beheer van het cohesiebeleid.

16.

Het Comité benadrukt dat de aanbevelingen die in het kader van het Europees semester worden gedaan, voornamelijk betrekking hebben op beleidsterreinen waarop de EU en de lidstaten gedeelde bevoegdheden hebben en de EU alleen kan optreden om deze te ondersteunen.

17.

Het Comité benadrukt dat de gestructureerde betrokkenheid van de lokale en regionale overheden een permanent onderdeel van het Europees semester moet worden. Het betreurt dat in de jaarlijkse groeianalyse wordt verwezen naar de betrokkenheid van de sociale partners en de nationale parlementen, maar niet van de lokale en regionale autoriteiten, zoals in 2018 het geval was.

18.

Het Comité wijst erop dat dit in strijd is met de beginselen van subsidiariteit (artikel 5, lid 3, VEU en Protocol nr. 2), multilevel governance en partnerschap (zie artikel 6 over Partnerschap en meerlagig bestuur van het ontwerpvoorstel voor een verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds Plus, het Cohesiefonds, en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en de financiële regels voor die fondsen en voor het Fonds voor asiel en migratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Instrument voor grensbeheer en visa COM(2018) 375), omdat de landenspecifieke aanbevelingen via het cohesiebeleid rechtstreeks invloed uitoefenen op de beleidsvorming op lokaal en regionaal niveau en dit niveau daarmee binden op beleidsgebieden waarop het wettelijke bevoegdheden heeft. Hiermee wordt tevens ingegaan tegen de principes van het Europees Handvest inzake lokaal zelfbestuur van de Raad van Europa.

19.

Het Comité verwijst hierbij naar de mededeling van de Commissie over subsidiariteit (6) van 23 oktober 2018, waarin onder meer wordt erkend dat de lokale en regionale overheden verschillen van andere belanghebbenden, omdat zij het voortouw nemen bij de uitvoering van het recht van de Unie, en dat “er in veel gevallen ruimte is om de standpunten van de nationale en regionale parlementen en van de lokale en regionale overheden tijdens de wetgevingsprocedure beter te laten meewegen”.

20.

Het verwijst tevens naar de vierde aanbeveling van de Taskforce van de Commissie inzake subsidiariteit, evenredigheid en minder en efficiënter optreden, waarin staat dat “de lidstaten de richtsnoeren van de Europese Commissie moeten volgen en bij de voorbereiding van hun nationale hervormingsprogramma’s op een zinvolle manier met de lokale en regionale overheden moeten samenwerken om structurele hervormingen in het kader van het Europees semester uit te voeren en ten uitvoer te leggen teneinde de eigen verantwoordelijkheid voor en de uitvoering van deze hervormingen te verbeteren” (7).

21.

Het Comité benadrukt daarom dat de beste manier om schending van het subsidiariteitsbeginsel te voorkomen en te zorgen voor een doeltreffende coördinatie van het beleid erin bestaat de lokale en regionale overheden volledig en op gestructureerde wijze te betrekken bij het Europees semester, in het licht van de beginselen van partnerschap en multilevel governance. In dat kader is het zorgelijk dat in de Raadsonderhandelingen over de Verordening gemeenschappelijke bepalingen er gesproken wordt over een versoepeling van de beginselen van partnerschap en multilevel governance, aangezien dit de doeltreffende coördinatie tussen het Europees semester en het cohesiebeleid kan ondermijnen.

Op weg naar landenspecifieke aanbevelingen en nieuwe cohesieprogramma’s 2021-2027

22.

Met het oog op het verzoek van het Roemeense EU-voorzitterschap aan het Comité om een advies over de mate van flexibiliteit voor regio’s binnen de koppeling van de cohesieprogramma’s en de landenspecifieke aanbevelingen en hoe de regio’s een betere plek in het Europees Semester gegeven kan worden, merkt het Comité het volgende op.

23.

Het Comité is verheugd dat de Jaarlijkse Groeianalyse (AGS) voor 2019 aandacht besteedt aan de regionale dimensie van Europees investeringsbeleid, maar constateert dat hier slechts in beperkte mate sprake van is.

24.

Het Comité neemt er kennis van dat de landenverslagen 2019 voor het eerst een evaluatie bevatten van de regionale verschillen, alsook de “Investeringsrichtsnoeren voor financiering in het kader van het cohesiebeleid 2021-2027” (bijlage D) voor elke lidstaat, die aanzet tot overleg tussen de Commissie en de lidstaten over de programmering van het cohesiebeleid in 2021-2027.

25.

Het Comité is verheugd over de verklaring in de AGS 2019 dat “Europa behoefte heeft aan een langetermijnvisie”. Het benadrukt dat een gemeenschappelijke set van langetermijndoelstellingen het eenvoudiger maken om de noodzakelijke afwegingen tussen de doelstellingen van duurzame groei, cohesie, sociale insluiting, veerkracht en macro-economische stabiliteit te maken, waardoor de lidstaten een werkbaar en sociaal geaccepteerde mix van investeringen en structurele hervormingen bereiken.

26.

De Europese Commissie en de lidstaten dienen er daarom voor te zorgen dat alle bestuursniveaus vanaf 2019 betrokken worden bij de voorbereiding van de landenverslagen en de landenspecifieke aanbevelingen, met name door het in kaart brengen van de mix van investeringen en hervormingen die het meest geschikt zijn voor hun landen en regio’s, en het ontwerpen van het relevante beleid met het oog op de nationale verslagen.

27.

In dat kader herhaalt het Comité zijn positie voor het instellen van een gedragscode voor de inbreng van lokale en regionale overheden ter verbetering van de governance van het Europees Semester (8). Van belang is dat lokale en regionale overheden een formele plek in het proces van het Europees Semester verkrijgen, waardoor de landenspecifieke aanbevelingen via dialoog en horizontale coördinatie daar waar relevant vertaling vinden in investeringen in de nieuwe cohesieprogramma’s.

28.

Benadrukt wordt dat het programmeringsproces van de nieuwe cohesieprogramma’s eigenlijk al op 27 februari 2019 (9) begonnen is met de publicatie van de landenverslagen, die de weg effenen voor de landenspecifieke aanbevelingen en NHP’s en dat daardoor de tijd dringt om de formele positie van lokale en regionale overheden in het beleidsproces in het kader van het Europees Semester te waarborgen. Dit euvel kan eventueel worden verholpen door de huidige gedragscode inzake partnerschap uit te breiden tot en met het beleidsproces van het Europees Semester.

29.

Met het oog op een verbetering van de rol van lokale en regionale overheden in het Europees Semester steunt het Comité initiatieven waarbij goede voorbeelden van de betrokkenheid van lokale en regionale overheden in de NHP’s en investeringsstrategieën worden verzameld en uitgewisseld.

30.

Door gebrek aan formele betrokkenheid van lokale en regionale overheden in het beleidsproces van het Europees Semester dreigt wat betreft de programmering van de nieuwe cohesieprogramma’s een top-downaanpak, waarbij de keuzevrijheid op lokaal en regionaal niveau ongewenst wordt ingeperkt en de flexibiliteit geweld wordt aangedaan. Dit kan het gebrek aan eigenaarschap wat betreft de landenspecifieke aanbevelingen versterken en een succesvolle uitvoering van de nieuwe cohesieprogramma’s frustreren. Dat staat haaks op het streven van de Commissie om het cohesiebeleid meer resultaatgericht te maken en de meerwaarde van het beleid voor de EU en haar lidstaten te vergroten.

---

(1)  Resolutie van het Europees Comité van de Regio’s over het economisch beleid voor de eurozone en met het oog op de jaarlijkse groeianalyse 2019 (PB C 461 van 21.12.2018, blz. 1).

(2)  Resolutie van het Europees Comité van de Regio’s over het economisch beleid voor de eurozone en met het oog op de jaarlijkse groeianalyse 2019 (PB C 461 van 21.12.2018, blz. 1)

(3)  Advies van het Europees Comité van de Regio’s over het steunprogramma voor hervormingen en een Europese stabilisatiefunctie voor investeringen (PB C 86 van 7.3.2019, blz. 335).

(4)  Advies van het Europees Comité van de Regio’s over verbetering van de governance van het Europees semester: een gedragscode voor de inbreng van de lokale en regionale overheden (PB C 306 van 15.9.2017, blz. 24).

(5)  Advies van het Europees Comité van de Regio’s over de verordening gemeenschappelijke bepalingen (PB C 86 van 7.3.2019, blz. 41).

(6)  COM(2018) 703 final.

(7)  Rapport van de Taskforce over subsidiariteit, proportionaliteit en “minder meer efficiënt doen”: Actieve subsidiariteit. Een nieuwe manier van werken (juli 2018).

(8)  Advies van het Europees Comité van de Regio’s over verbetering van de governance van het Europees semester: een gedragscode voor de inbreng van de lokale en regionale overheden (PB C 306 van 15.9.2017, blz. 24).

(9)  https://ec.europa.eu/info/publications/2019-european-semester-country-reports_nl