EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 21.11.2018

COM(2018) 809 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

Italië

Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

Italië

Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

1.

2.Inleiding

In artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna "VWEU" genoemd) is de buitensporigtekortprocedure vastgesteld. Die procedure wordt nader gepreciseerd in Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten 1 , die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact (SGP). In Verordening (EU) nr. 473/2013 2 zijn specifieke voorschriften vastgelegd die in het kader van de buitensporigtekortprocedure op de lidstaten van de eurozone van toepassing zijn.

Overeenkomstig artikel 126, lid 2, VWEU dient de Commissie op basis van de volgende twee criteria na te gaan of de hand wordt gehouden aan de begrotingsdiscipline: a) de vraag of de verhouding tussen het voorziene of feitelijke overheidstekort en het bruto binnenlands product (bbp) de referentiewaarde van 3 % overschrijdt, en b) de vraag of de verhouding tussen de overheidsschuld en het bbp de referentiewaarde van 60 % overschrijdt, tenzij deze verhouding in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert.

Artikel 126, lid 3, VWEU, bepaalt dat indien een lidstaat niet voldoet aan één of beide bovenstaande criteria, de Commissie een verslag dient op te stellen. In dat verslag moet "er tevens rekening mee [worden] gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn".

In dit verslag, dat de eerste stap in de buitensporigtekortprocedure vormt, wordt onderzocht of Italië in 2017 het schuldcriterium van het Verdrag in acht heeft genomen, waarbij terdege rekening wordt gehouden met de economische achtergrond en andere relevante factoren. Op 29 oktober 2018 heeft de Commissie aan de Italiaanse autoriteiten een brief gezonden waarin zij haar voornemen aankondigde om in het najaar 2018 een nieuwe beoordeling te maken van de vraag of Italië het schuldcriterium in acht heeft genomen, rekening houdende met de substantiële verandering in de relevante factoren die het ontwerpbegrotingsplan 2019 is.

Op 23 mei 2018 heeft de Commissie een verslag uitgebracht op grond van artikel 126, lid 3, VWEU 3 , omdat Italië in 2017 onvoldoende vooruitgang richting de naleving van het schuldcriterium had geboekt. De conclusie van het verslag was dat de criterium op dat moment als zijnde in acht genomen diende te worden beschouwd, met name gelet op de ex-postnaleving door Italië van het preventieve deel in 2017. In het verslag werd ook gewezen op een risico op een aanzienlijke afwijking van het aanpassingstraject richting de door de Raad voor 2018 aanbevolen budgettaire middellangetermijndoelstelling, op basis van zowel de kabinetsplannen als de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie.

De Italiaanse begrotingsplannen voor 2019 zijn evenwel een substantiële verandering van de relevante factoren die de Commissie de voorbije maand mei had geanalyseerd. Meer bepaald heeft Italië op 16 oktober 2018 zijn ontwerpbegrotingsplan 2019 ingediend 4 , dat voor 2019 een verslechtering van het (herberekende) structurele saldo 5 met 0,9 % van het bbp inhield. Op 23 oktober 2018 heeft de Commissie een advies vastgesteld over het ontwerpbegrotingsplan 2019 6 , waarin zij een bijzonder ernstig geval van niet-naleving constateerde van de begrotingsaanbeveling die de Raad op 13 juli 2018 aan Italië had gericht, en heeft zij Italië verzocht een herzien ontwerpbegrotingsplan in te dienen. Op 13 november 2018 heeft Italië een herzien ontwerpbegrotingsplan 2019 ingediend. De aanpassingen in het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 waren zeer beperkt en bestonden vooral in een hogere doelstelling voor de privatiseringen voor 2019 (1 % van het bbp in plaats van 0,3 %). Op 21 november 2018 heeft de Commissie haar advies over het Italiaanse herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 vastgesteld en bevestigd dat er sprake was van een bijzonder ernstig geval van niet-naleving van de begrotingsaanbeveling voor 2019. Dit rechtvaardigt een nieuwe beoordeling van de inachtneming van de schuldreductiebenchmark in 2017.

De gegevens die de autoriteiten in oktober 2018 hadden genotificeerd 7 en die nadien door Eurostat zijn gevalideerd 8 , laten zien dat het Italiaanse overheidstekort is afgenomen tot 2,4 % van het bbp in 2017 (tegenover 2,5% in 2016), terwijl de schuld zich had gestabiliseerd op 131,2% van het bbp (tegenover 131,4% in 2016), d.w.z. boven de referentiewaarde van 60 % van het bbp. Voor 2018 wordt in het Italiaanse herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 gerekend met een lichte daling van de schuldquote tot 130,9 %. In 2019 zou de schuldquote verder dalen (met 1,7 procentpunt) tot 129,2 %. Op basis van de genotificeerde gegevens en de najaarsprognoses 2018 van de Commissie heeft Italië de schuldreductiebenchmark niet in acht genomen in 2016 (afwijking van 5,2 % van het bbp) noch in 2017 (afwijking van 6,6 % van het bbp) (zie tabel 1).

Al met al wordt door de niet-inachtneming van de schuldreductiebenchmark door Italië in 2017 het bewijs geleverd dat er op het eerste gezicht sprake is van een buitensporig tekort in de zin van het stabiliteits- en groeipact, evenwel voordat alle factoren in aanmerking worden genomen zoals hieronder beschreven. Bovendien is de verwachting, op basis van zowel de kabinetsplannen als de najaarsprognoses 2018 van de Commissie, dat Italië de schuldreductiebenchmark niet in acht zal nemen in 2018 (afwijking van, respectievelijk, 3,7 % en 6,6 % van het bbp) noch in 2019 (afwijking van, respectievelijk, 3,6 % en 6,7 % van het bbp).

De Commissie heeft bijgevolg dit verslag opgesteld om de afwijking van de schuldreductiebenchmark grondig te beoordelen en uit te maken of de inleiding van een buitensporigtekortprocedure gewettigd is nadat alle relevante factoren in aanmerking zijn genomen. In deel 2 van dit verslag wordt het tekortcriterium onderzocht. In deel 3 wordt het schuldcriterium onderzocht. Deel 4 gaat in op overheidsinvesteringen en andere relevante factoren en bevat onder meer de beoordeling van de inachtneming van het vereiste aanpassingstraject richting de budgettaire middellangetermijndoelstelling (hierna "MTD" genoemd). In het verslag wordt rekening gehouden met de op 8 november 2018 gepubliceerde najaarsprognoses 2018 van de Commissie. De prognoses van de Commissie zijn gebaseerd op het ontwerpbegrotingsplan 2019 - en niet op het herziene ontwerpbegrotingsplan - maar de verschillen tussen de beide documenten zijn minimaal.

Tabel 1: Overheidstekort en -schuld (% van het bbp)a

3.Tekortcriterium

Tussen 2010 en 2013 heeft Italië een aanzienlijke budgettaire inspanning geleverd: het primaire overschot nam toe tot meer dan 2 % van het bbp en het land kon de buitensporigtekortprocedure in 2013 verlaten door zijn nominale tekort vanaf 2012 niet langer op een niveau boven 3 % van het bbp te houden (een daling van meer dan 5 % ten opzichte van 2009). De begrotingskoers is de jongste jaren echter versoepeld. In 2017 is het primaire overschot gedaald tot 1,4 % en het nominale tekort gestabiliseerd rond 2,4 % van het bbp. Beide waarden zouden in 2018 wel verbeteren. In 2019 en 2020 zal zowel het nominale saldo als het primaire saldo substantieel verslechteren, vooral als gevolg van de maatregelen die opgenomen zijn in het ontwerpbegrotingsplan 2019 en die in het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 worden bevestigd.

In 2017 is voor Italië een overheidstekort van 2,4 % van het bbp gemeld. Volgens zowel het herziene ontwerpbegrotingsplan als de najaarsprognoses 2018 van de Commissie zal de referentiewaarde uit het Verdrag van 3 % van het bbp in de periode 2018-2019 in acht worden genomen. De referentiewaarde zal echter worden overschreden in 2020 volgens de prognoses van de Commissie, in de aanname van ongewijzigd beleid. In het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 wordt gerekend met een overheidstekort van 1,8 % van het bbp in 2018 en van 2,4 % in 2019. Volgens de Italiaanse Nota di Aggiornamento al DEF (NADEF), waarin de begrotingsdoelstellingen van het Italiaanse stabiliteitsprogramma 2018 worden geactualiseerd, zal het nominale tekort in 2020 dalen tot 2,1 % van het bbp. De voor 2019 verwachte toename van het overheidstekort vloeit grotendeels voort uit de begrotingsmaatregelen die in het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 worden overwogen, met een netto tekortverhogend effect van rond 1,2 % van het bbp in de kabinetsprognoses. De daling van het overheidstekort die voor 2020 verwacht wordt, valt grotendeels toe te schrijven aan het effect (rond 0,7 % van het bbp) van hogere btw-tarieven die voor 2020 bij wet zijn vastgelegd als een garantieclausule. In de najaarsprognoses 2018 van de Commissie wordt voor Italië gerekend met een overheidstekort van 1,9 % van het bbp in 2018, dat in 2019 zal oplopen tot 2,9 %. Het tekort dat de Commissie voor 2018 voorspelt, ligt iets hoger dan dat waarmee in het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 wordt gerekend, en dat verschil valt vooral te verklaren door voorzichtigere aannames over de omvang van de overheidsuitgaven, met inbegrip van de rente-uitgaven. Ook het tekort dat de Commissie voor 2019 voorspelt, ligt hoger dan dat waarmee in het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 wordt gerekend, en dat verschil valt vooral te verklaren door een bbp-groei die lager ligt en rente-uitgaven die hoger zijn dan in de kabinetsprognoses. In de najaarsprognoses 2018 van de Commissie wordt ermee gerekend dat het Italiaanse overheidstekort uitkomt op 3,1 % van het bbp in 2020, in de aanname van ongewijzigd beleid. Dat het overheidstekort voor 2020 volgens de prognoses van de Commissie hoger uitkomt dan volgens de kabinetsprognoses, valt vooral te verklaren door het feit dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de hogere btw-tarieven die bij wet voor 2020 zijn vastgelegd als garantieclausule, terwijl de andere factoren een lagere nominale bbp-groei en hogere rente-uitgaven zijn. 

Zodoende neemt Italië momenteel het tekortcriterium in acht zoals dat in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/97 is omschreven, ook al bestaat er een risico dat het tekortcriterium in 2020 niet in acht zal worden genomen volgens de najaarsprognoses 2018 van de Commissie, in de aanname van ongewijzigd beleid.

4.Schuldcriterium

Nadat de Italiaanse schuldquote tijdens de "double dip"-recessie van 2008-2013 jaarlijks met gemiddeld 5 procentpunt was toegenomen, is deze in 2014-2015 blijven toenemen tegen een trager tempo van gemiddeld 1 procentpunt per jaar, voordat ze in 2016 met 131,4 % een piek bereikte en in 2017 licht afnam tot 131,2 %. Op basis van het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 zal de schuldquote geleidelijk dalen tot 130,9 % in 2018, 129,2 % in 2019 en 127,3 % in 2020. Volgens de prognoses van de Commissie zal de schuldquote in de periode 2018-2020 stabiel blijven rond 131 %. Tot 2018 hebben gunstige - zij het verslechterende - financieringsvoorwaarden het economische herstel helpen schragen en het "sneeuwbaleffect" helpen terugdringen. Daarna zullen, als gevolg van de stijgende financieringskosten, een lager primair saldo en privatiseringsopbrengsten die onder de doelstelling liggen, een rem zijn op de schuldafbouw. De risico's voor schuldherfinanciering zijn weliswaar beperkt op de korte termijn, maar de hoge overheidsschuld blijft een belangrijke bron van kwetsbaarheid voor de Italiaanse economie.

Na de intrekking van de buitensporigtekortprocedure in juni 2013 was Italië onderworpen aan een overgangsperiode van drie jaar richting de schuldreductiebenchmark; deze periode begon te lopen in 2013 en liep af in 2015. In 2016, na het eind van de overgangsperiode, is de schuldreductiebenchmark van kracht geworden. Op basis van de genotificeerde gegevens en de prognoses van de Commissie bedroeg de afwijking van de schuldbenchmark 5,2 % van het bbp in 2016 en 6,6 % in 2017. Voorts is de verwachting, op basis van het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019, dat Italië de schuldreductiebenchmark niet in acht zal nemen in 2018 (afwijking ten opzichte van de schuldbenchmark met 3,7 % van het bbp) noch in 2019 (afwijking ten opzichte van de schuldbenchmark met 3,6 % van het bbp). Deze conclusie wordt bevestigd op basis van de prognoses van de Commissie (afwijking van de schuldbenchmark van, respectievelijk, 6,6 % van het bbp in 2018 en 6,7 % in 2019).

Meer bepaald is de schuldquote in 2017 uitgekomen op 131,2 %, d.w.z. 0,2 procentpunt lager dan in 2016. Deze daling was slechts ten dele het gevolg van een nog steeds schuldverhogend "sneeuwbaleffect", aangezien de reële impliciete kostprijs van de schuld 9 weliswaar geleidelijk aan afnam (tot 2,4 % tegenover 2,7 % in 2013), maar boven de reële bbp-groei bleef (1,6 %). In feite werkt de reële rente op de spotmarkt voor nieuwe uitgiften van overheidspapier, die in de periode 2015-2017 rond nul bewoog, slechts geleidelijk door in de reële kosten van de schuldendienst van het uitstaande schuldvolume, gelet op de looptijd van de Italiaanse schuld en de doorrolperiode, in combinatie met een lage inflatie (bbp-deflatorgroei van 0,6 %) (zie ook tabel 2 en grafiek 1). Het positieve rente-groeiverschil (0,9 procentpunt tegenover 0,8 in 2016) betekende een nog grotere schuldvergrotende impact van het "sneeuwbaleffect" (1,1 % van het bbp tegenover 1,0 % in 2016 - zie tabel 2). Daartegenover staat dat een grotendeels stabiel primair overschot van 1,4 % van het bbp heeft geholpen om de schulddynamiek in 2017 om te buigen. De stock-flow adjustment was licht tekortverhogend in 2017 (0,2%), grotendeels als gevolg van de steun voor de banksector, 10 deels gecompenseerd door een inkrimping van de liquiditeitsbuffer, terwijl er geen opbrengsten uit privatiseringen waren 11 .

Voor 2018 wordt in het Italiaanse herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 ermee gerekend dat de schuldquote licht zal dalen tot 130,9 %, een daling met 0,3 procentpunt tegenover 2017. De verwachte dynamiek wordt vooral veroorzaakt door een afnemend, maar nog steeds schuldverhogend "sneeuwbaleffect" (0,5 % van het bbp) 12 , en een lichte verbetering van het primaire saldo (tot 1,8 % van het bbp) die de schuldverhogende stock-flow adjustment (1,0 % van het bbp) meer dan compenseert. De Commissie rekent ermee dat de schuldquote in 2018 zal afnemen tot 131,1 % van het bbp, iets boven het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019. Het verschil valt te verklaren door een iets lager verwacht primair saldo en een groter "sneeuwbaleffect" in verband met marginaal hogere prognoses voor de reële impliciete kostprijs van de schuld.

Voor 2019 wordt in het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 gerekend met een grote daling van de schuldquote - met 1,7 procentpunt - tot 129,2 %. Dit laatste is vooral toe te schrijven aan een schuldverhogende stock-flow adjustment (0,1 % van het bbp), in hoofdzaak te verklaren door hoge privatiseringsopbrengsten waarmee het kabinet rekent (1 % van het bbp), en een marginaal schuldverhogend "sneeuwbaleffect", te verklaren door een sterke verwachte stijging van de nominale groei ten opzichte van 2018, die een krimpend primair overschot (bij 1,2 % van het bbp) zou moeten compenseren. De Commissie verwacht dat de schuldquote in 2019 grotendeels stabiel zal blijven, op 131,0 %. Het verschil houdt verband met aanzienlijk lagere prognoses voor nominale groei en een hogere prognose voor rente-uitgaven - die tot uiting komt in een nog steeds aanzienlijk schuldverhogend "sneeuwbaleffect" -, alsmede met een lager verwacht primair overschot (1 % van het bbp) en lagere privatiseringsopbrengsten. Risico's voor de schuldprognoses in zowel de prognoses van de Commissie als het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 houden verband met slechter dan verwachte groeivooruitzichten, een sterkere verslechtering van het primaire saldo, lagere inflatie of privatiseringsopbrengsten, en hogere dan verwachte rente-uitgaven.

De Commissie verwacht dat de schuldquote ook in 2020 grotendeels stabiel zal blijven, doordat een verdere verslechtering van het primaire saldo en oplopende rente-uitgaven de nominale bbp-groei zullen compenseren.

Zoals aan grafiek 1 valt af te lezen, hielden de geleidelijke daling van de reële impliciete kosten voor de schuldendienst (zwarte stippellijn) en het herstel van de reële bbp-groei (ononderbroken blauwe lijn) tot 2016 in dat het verschil tussen beide waarden geleidelijk aan kromp (gele schaduw); dit verschil zal over de periode 2018-2019 grotendeels stabiel blijven en daarna in 2020 licht toenemen als gevolg van de stijging van de reële impliciete kostprijs van de schuld. Al met al is het schuldverhogende "sneeuwbaleffect" in 2017 teruggevallen tot 1,1 % van het bbp, hetgeen te vergelijken valt met het gemiddelde van vóór de crisis: 1,2 % over de periode 2000-2007. Het "sneeuwbaleffect" biedt dus slechts een gedeeltelijke verklaring voor het feit dat Italië in 2017 en in de komende jaren de schuldreductiebenchmark niet in acht neemt.

Al met al blijkt uit deze analyse dat, op het eerste gezicht, niet aan het schuldcriterium in de zin van het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1467/97 lijkt te zijn voldaan, ongeacht of nu het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 dan wel de prognoses van de Commissie als basis worden gebruikt. Dit geldt voordat alle hierna beschreven relevante factoren worden onderzocht.

Tabel 2: Schulddynamieka

Grafiek 1: Oorzaken van het "sneeuwbaleffect" op de overheidsschuld

Bron: Najaarsprognoses 2018 van de Commissie

5.Relevante factoren

In artikel 126, lid 3, VWEU is het volgende bepaald: "In het verslag van de Commissie wordt er tevens rekening mee gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn." Die factoren worden nader omschreven in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad, waarin ook is bepaald dat terdege rekening moet worden gehouden met "alle andere factoren die naar het oordeel van de betrokken lidstaat relevant zijn om de naleving van de tekort- en schuldcriteria uitvoerig te kunnen beoordelen, welke factoren die lidstaat aan de Raad en de Commissie kenbaar heeft gemaakt".

In geval van een kennelijke schending van het schuldcriterium is een analyse van de relevante factoren des te meer gerechtvaardigd omdat de schulddynamiek in sterkere mate dan het tekort wordt beïnvloed door factoren die buiten de macht van de overheid vallen, dan bij het tekort het geval is. Dit wordt erkend in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, waarin is bepaald dat de relevante factoren bij de nalevingsbeoordeling op basis van het schuldcriterium in aanmerking moeten worden genomen, ongeacht de omvang van de inbreuk. In dat verband moeten ten minste de volgende drie belangrijke aspecten worden onderzocht bij de beoordeling van de naleving van het schuldcriterium (zoals ook in het verleden is gebeurd) 13 , gezien de invloed ervan op de dynamiek en de houdbaarheid van de overheidsschuld:

1.inachtneming van de MTD of van het aanpassingstraject richting die doelstelling, hetgeen wordt geacht de houdbaarheid of een snelle vooruitgang richting houdbaarheid te waarborgen onder normale macro-economische omstandigheden. Omdat qua opzet de landspecifieke MTD rekening houdt met het schuldniveau en impliciete verplichtingen, moet inachtneming van de MTD of het aanpassingstraject in de richting daarvan ervoor zorgen dat de schuldquotes ten minste op de middellange termijn naar een prudent niveau convergeren;

2.structurele hervormingen die reeds zijn geïmplementeerd of nader uitgewerkt in een plan voor structurele hervormingen, waarvan wordt verwacht dat zij via het effect ervan op de groei de houdbaarheid op middellange termijn bevorderen en aldus helpen om de schuldquote op een bevredigend neerwaarts pad te brengen. Al met al wordt aangenomen dat de inachtneming van de MTD (of van het aanpassingstraject in de richting daarvan), samen met het doorvoeren van structurele hervormingen (in de context van het Europees semester), de schulddynamiek onder normale economische omstandigheden op een houdbaar pad zal brengen wegens het gecombineerde effect daarvan op het schuldniveau zelf (via het realiseren van een gezonde begrotingssituatie die met de MTD overeenstemt) en op de economische groei (via de hervormingen);

3.ongunstige macro-economische omstandigheden, en met name lage inflatie, die een belemmering kunnen vormen voor de verlaging van de schuldquote en die de naleving van de voorschriften van het stabiliteits- en groeipact bijzonder moeilijk kunnen maken. Een klimaat van lage inflatie maakt het voor een lidstaat nog lastiger om aan de schuldreductiebenchmark te voldoen. Onder dergelijke omstandigheden is de naleving van de MTD of van het aanpassingstraject in de richting daarvan een relevante factor die van essentieel belang is bij de beoordeling van de naleving van het schuldcriterium.

In het licht van het bovenstaande wordt in de volgende onderdelen gekeken naar: 1) de economische situatie op middellange termijn, met onder meer de stand van zaken op het gebied van de uitvoering van structurele hervormingen; 2) de begrotingssituatie op middellange termijn, met inbegrip van een beoordeling van de verwezenlijking van de vereiste aanpassingsinspanning in de richting van de MTD en de ontwikkeling van de overheidsinvesteringen; 3) de ontwikkelingen van de schuldpositie van de overheid op middellange termijn, met inbegrip van de vooruitzichten voor de houdbaarheid ervan; 4) andere door de Commissie relevant geachte factoren, en 5) andere door de lidstaat kenbaar gemaakte factoren.

5.1.Economische situatie op middellange termijn

Macro-economische omstandigheden, met een nominale bbp-groei van meer dan 2 % sinds 2016 ondanks recentelijk verscherpte neerwaartse risico's, kunnen niet als een verzachtende factor worden aangevoerd om de sterke afwijkingen door Italië bij de inachtneming van de prospectieve schuldreductiebenchmark te verklaren. Daartegenover staat dat een geringe productiviteitsgroei nog steeds Italiës potentiële groei inperkt en een rem is voor een snellere verlaging van de schuldquote. Italië heeft weliswaar enige vooruitgang geboekt bij het aanpakken van de landspecifieke aanbevelingen 2017, maar bij de maatregelen in het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 blijkt het te gaan om het terugschroeven van de vooruitgang uit het verleden, alsmede wat betreft de structurele begrotingsaspecten van de aanbevelingen die de Raad op 13 juli 2018 aan Italië heeft gedaan.

Conjunctuurklimaat, potentiële groei en inflatie

In 2017 bedroeg de reële bbp-groei in Italië 1,6 %. In zowel het ontwerpbegrotingsplan 2019 als de prognoses van de Commissie wordt ermee gerekend dat deze reële bbp-groei afzwakt in 2018 (tot respectievelijk 1,2 % en 1,1 %). In 2019 zal de reële bbp-groei volgens het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 versnellen tot 1,5 %, terwijl de Commissie een beperkter herstel verwacht voor zowel 2019 (1,2 %) als 2020 (1,3 %). De potentiële groei zal in 2017, volgens ramingen, uiteindelijk met 0,3 % positief geworden zijn (een toename ten opzichte van -0,2 % in 2016) en zal over de periode 2018-2020 verder aantrekken, zij het nog steeds op zeer lage niveaus. Daardoor zal de negatieve output gap van Italië volgens de Commissie snel dichtgroeien - van -3,6 % van het potentiële bbp in 2015 tot -0,3 % in 2018 - waarna hij in 2019 positief zal worden (bij 0,3 %) en verder zal oplopen in 2020 (tot 0,8 %).

Ondanks de vooruitgang die in het verleden is geboekt voor belangrijke hervormingsgebieden (bijv. arbeidsmarkthervormingen, hervormingen van de overheidsdiensten, strijd tegen belastingontduiking, herstel van de balansen van banken) blijven de gevolgen van de crisis en de resterende structurele zwakke punten drukken op de Italiaanse potentiële groei 14 . Het Italiaanse bbp ligt nog onder het niveau van vóór de crisis en is de afgelopen vijftien jaar niet gegroeid, terwijl de rest van de eurozone een jaarlijkse groei van gemiddeld 1,2 % kende. Dit valt ook te verklaren door structurele factoren die de doelmatige inzet van middelen belemmeren en een rem zetten op de productiviteit. Het feit dat in Italië de ouderdomspensioenen en de kosten van de schuldendienst nog steeds een groot aandeel hebben in de totale overheidsuitgaven, beperkt de ruimte voor groeibevorderende uitgavenposten zoals onderwijs en infrastructuur. De hoge belastingdruk op productiefactoren en de nog steeds geringe fiscale compliance blijven de economische groei afremmen. De groei van de werkgelegenheid werd geschraagd door arbeidsmarkthervormingen en prikkels om mensen in dienst te nemen, maar veel sterker nog door tijdelijke contracten, terwijl nog steeds hoge percentages langdurige werkloosheid en jeugdwerkloosheid wegen op toekomstige economische groeivooruitzichten. Het ondernemingsklimaat belemmert nog steeds het ondernemerschap, onder meer door zwakke punten in de overheidsdiensten en zeer lange civiel- en strafrechtelijke procedures. Ten slotte zijn de investeringen nog steeds gering, met name in immateriële activa. In dat verband is het belangrijk dat Italië zijn hervormingsinspanningen voortzet om de groeivooruitzichten op middellange termijn te verbeteren en de overheidsfinanciën van het land beter houdbaar te maken.

Nadat de aan de hand van de geharmoniseerde consumentenprijsindex (HICP) gemeten inflatie in 2015 en 2016 rond 0 % bleef, vooral door de lage geaggregeerde vraag, beperkte loondruk en een daling van de energieprijzen, is deze in 2017 opgelopen tot 1,3 %, vooral als gevolg van hogere energieprijzen. Op basis van de prognoses van de Commissie is de verwachting dat de inflatie in 2018 stabiel zal blijven op 1,3 % en in 2019 verder zal oplopen tot 1,5 %, grotendeels onder invloed van hogere olieprijzen, waarna ze in 2020 licht zal afnemen tot 1,4 %. De kerninflatie zal de komende jaren geleidelijk toenemen - in lijn met bescheiden loongroei - en in 2020 uitkomen op 1,4 %.

Tot voor kort werden de mogelijkheden voor Italië om grote begrotingsinspanningen te leveren om zijn schuldquote duidelijk naar beneden te krijgen, afgeremd door ongunstige economische vooruitzichten en het daarmee samenhangende risico dat begrotingsbeleid contraproductief kon worden, aangezien de schuldquote en het primaire saldo negatief werden beïnvloed door het gematigde prijsverloop. Bovendien maakte lage inflatie het voor Italië moeilijker om zijn overheidsuitgaven, uitgedrukt als bbp-percentage, te verminderen door lonen en pensioenrechten in nominale termen te bevriezen, met tegelijk lager dan normale belastingontvangsten. Ten slotte leiden ongunstige macro-economische omstandigheden, met krappere financieringsvoorwaarden, tot bovengemiddelde budgettaire multiplicatoren, nog versterkt door de verkrapping van het monetaire beleid als gevolg van de "zero lower bound" 15 . De reële bbp-groei is versneld tot 1,1 % in 2016 en 1,6 % in 2017, terwijl de nominale bbp-groei voor het eerst sinds de wereldwijde financiële crisis boven 2% uitkomt (2,3 % in 2016 en 2,1% in 2017). Hoewel de reële bbp-groei volgens de prognoses van de Commissie opnieuw sterk zal vertragen tot 1,1 % in 2018 en slechts zeer beperkt zal herstellen tot 1,2 % in 2019 en 1,3 % in 2020, houden de onderliggende prijsontwikkelingen (bbp-deflator) een verwachte versnelling van de nominale bbp-groei in tot 2,4 % in 2018, 2,5 % in 2019 en 2,7% in 2020. Macro-economische omstandigheden lijken niet langer als verzachtende factor te kunnen worden aangevoerd om de grote afwijkingen van Italië bij de inachtneming van de prospectieve schuldreductiebenchmark te verklaren, ook al lijken de Italiaanse groeivooruitzichten naar de toekomst toe onderhevig aan toegenomen neerwaartse risico's. Met name zou een aanhoudende stijging van het rendement op overheidspapier de fundingvoorwaarden en de kapitaalbuffers voor banken kunnen doen verslechteren en zodoende negatief uitwerken op de reële bbp-groei doordat kredietkosten en kredietaanbod worden belemmerd. Dit kan dan weer de budgettaire houdbaarheidsrisico's voor Italië versterken.

Tabel 3: Macro-economische en budgettaire ontwikkelingena

Structurele hervormingen

Door de landelijke verkiezingen die op 4 maart 2018 werden gehouden, bevatte het nationale hervormingsprogramma 2018 16 dat het demissionaire kabinet in april 2018 had aangenomen, geen voorstellen voor nieuwe wetgevingsinitiatieven, maar gaf het een overzicht van de hervormingen die op dat moment al waren goedgekeurd in een aantal sectoren zoals overheidsdiensten, rechtspraak, mededinging, arbeidsmarkt, onderwijs en concurrentievermogen.

In het landverslag 2018 van de Commissie was het oordeel dat Italië enige vooruitgang had geboekt bij het aanpakken van de landspecifieke aanbevelingen 2017, maar ook dat de hervormingsdynamiek was vertraagd en dat er in diverse sectoren nog grote uitdagingen bleven bestaan. De Italiaanse macro-economische onevenwichtigheden - vooral in verband met een zeer hoge overheidsschuld en zwakke productiviteitsgroei - waren niet verder verslechterd, maar bleven wel groot 17 . Bijgevolg was de conclusie van de Commissie dat Italië nog buitensporige macro-economische onevenwichtigheden vertoonde 18 .

Het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 introduceerde diverse nieuwe beleidsinitiatieven, die nader zijn uitgewerkt in twee wetgevingsvoorstellen: het "fiscale decreet" 19 van 23 oktober 2018 en de ontwerpbegrotingswet, die op 31 oktober 2018 bij het Parlement is ingediend, en die thans beiden in behandeling zijn.

Het "fiscale decreet" bevat maatregelen om fiscale compliance aan te moedigen, alsmede diverse maatregelen om uitstaande belastingschulden uit het verleden te innen en de belastingregisters op te schonen. Wat het eerste punt betreft, de elektronische facturatie wordt nu ook verplicht voor transacties met eindverbruikers. Tegelijk introduceerde het "fiscale decreet" een nieuwe en voor belastingplichtigen gunstigere mogelijkheid om belastingschulden uit het verleden te voldoen, door betalingen in tranches over meerdere jaren, zonder boete en tegen gunstige rente. Een andere maatregel zal belastingplichtigen - onder bepaalde voorwaarden en binnen bepaalde grenzen - ook de mogelijkheid bieden om in het verleden niet aangegeven inkomsten alsnog aan te geven door slechts 20 % van de overeenkomstige belastingschuld te voldoen, gespreid over meerdere tranches en zonder rente en boete. Het "fiscale decreet" bevat ook diverse kleinere bepalingen om oude uitstaande belastingschulden van beperkte omvang te verlagen en om de prikkels voor belastingplichtigen te verminderen om de looptijd van belastinggeschillen te verlengen. Al met al wordt het positieve effect op de ontvangsten geraamd op rond 0,1 % van het bbp in 2020.

De ontwerpbegrotingswet bevat talrijke maatregelen die een breed aantal sectoren raakt, zoals belastingheffing, overheidsinvesteringen, de sociale zekerheid en het pensioenstelsel. Wat belastingheffing betreft, diverse aanpassingen van belastingregelingen, met name die voor ondernemingen en zelfstandigen, zullen de belastingdruk herverdelen over sectoren, met een totaal positief effect op de ontvangsten in 2019. De maatregelen om de belastingdruk te verminderen, zijn de volgende:

1) Het toepassingsbereik van de vereenvoudigde belastingregeling voor zelfstandigen wordt verruimd, door de toegangsvoorwaarden ervan te versoepelen. Momenteel kunnen zelfstandigen met een jaaromzet onder sectorspecifieke drempels ervoor kiezen om, in plaats van inkomstenbelasting, een forfaitair belastingtarief van 15 % te voldoen over hun voor specifieke "winstgevendheidscoëfficiënten" bijgestelde jaaromzet. In de nieuwe regeling zullen alle drempels voor de jaaromzet (die momenteel van sector tot sector verschillen en kunnen oplopen tot 55 000 EUR) worden geharmoniseerd en opgetrokken tot 65 000 EUR. Daarnaast worden meerdere andere toegangsvoorwaarden geschrapt. De maatregel zal de ontvangsten naar verwachting structureel met 0,1 % van het bbp doen dalen.

2) Een vergelijkbare bepaling wordt ingevoerd voor werknemers die als ondernemer actief zijn en een jaaromzet van tussen 65 000 EUR en 100 000 EUR behalen: hun overeenkomstige inkomsten worden, buiten de standaardregeling voor de inkomstenbelasting, belast tegen een forfaitair tarief van 20 % 20 . Het verwachte verlies aan ontvangsten bedraagt 0,1 % van het bbp in 2021.

3) Het tarief van de vennootschapsbelasting wordt verlaagd van 24 % naar 15 % voor winst die vennootschappen gebruiken om meer te investeren of nieuwe werknemers in dienst te nemen, met een verwacht structureel verlies aan ontvangsten van rond 0,1 % van het bbp.

Tegelijkertijd zullen diverse andere bestaande bepalingen die de belastingdruk voor ondernemingen verminderden, worden ingetrokken of in omvang worden beperkt. Meer bepaald worden een eerder bij wet ingevoerde vereenvoudigde belastingregeling voor inkomsten uit ondernemingsactiviteiten (Imposta sul Reddito Imprenditoriale - IRI) en de bestaande vermogensaftrek (Aiuto alla Crescita Economica -ACE) ingetrokken (met als gevolg hogere ontvangsten van 0,1 % van het bbp in 2019 en 0,2 % vanaf 2020). De tijdelijke investeringsaftrek (Superammortamento) zal niet worden verlengd, terwijl de tijdelijke innovatieaftrek (Iperammortamento) zal worden verlengd, maar zal worden beperkt in omvang. Voorts wordt de fiscale aftrekbaarheid van specifieke kosten voor bepaalde categorieën ondernemingen - met name banken - beperkt, met een tijdelijk positief effect op de ontvangsten van 0,2 % van het bbp in 2019. Meer specifiek wordt de fiscale aftrekbaarheid van goodwill en andere immateriële activa met betrekking tot transacties uit het verleden verminderd door deze te spreiden over elf jaar, wordt de fiscale aftrekbaarheid voor in 2018 geleden kredietverliezen uitgesteld tot 2026, wordt de fiscale aftrekbaarheid door de toepassing van nieuw boekhoudbeginselen verminderd door deze te spreiden over tien jaar, en wordt de vooraf te betalen assurantiebelasting verhoogd.

De ontwerpbegrotingswet bevat ook diverse bepalingen ten behoeve van overheidsinvesteringen. De op de begroting uitgetrokken middelen voor overheidsinvesteringen zullen in 2019 met 0,2 % van het bbp worden verhoogd door de oprichting van twee fondsen: één voor investeringen gepland op centraal niveau (Fondo Investimenti Amministrazioni centrali) en één voor investeringen gepland op lokaal niveau (Fondo Investimenti enti territoriali). Daarnaast zullen twee instanties worden opgericht die de administratieve procedures moeten versoepelen: een centrale instantie (InvestItalia) zal binnen ministeries de werkzaamheden coördineren bij het bepalen van de investeringsstrategieën op landelijk niveau, zal de uitvoering van de programma's monitoren en zal knelpunten aanpakken; daarnaast komt er een onafhankelijk instantie voor projectplanning (Centrale per la progettazione delle opere pubbliche) die lokale en centrale overheidsdiensten tijdens de uitvoering van de projecten technische ondersteuning zal bieden.

De twee belangrijkste maatregelen in het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 zijn het reddito di cittadinanza ("burgerschapsinkomen") en de Quota 100-regeling in, respectievelijk, de sociale zekerheid en het pensioenstelsel. De ontwerpbegrotingswet bevat alleen de middelen die zijn uitgetrokken voor deze maatregelen, die met afzonderlijke wetten zullen worden vormgegeven en ten uitvoer zullen worden gelegd. Het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 vermeldt wel de belangrijkste aspecten van die maatregelen.

Het "burgerschapsinkomen" is een regeling voor een minimuminkomen dat, volgens de kabinetsplannen, een maandinkomen wil garanderen van 780 EUR, hetgeen overeenkomt met de relatieve armoedegrens. Het precieze bedrag van de uitkeringen en de toegangsvoorwaarden moeten echter nog in een later stadium bij wet worden vastgesteld. De op de begroting uitgetrokken middelen belopen 9 miljard EUR per jaar vanaf 2019, waaronder 1 miljard EUR om de arbeidsbemiddelingsbureaus te versterken. Aangezien naar dit fonds rond 2 miljard EUR zal gaan die voordien bestemd was voor de armoedebestrijdingsregeling (Reddito di inclusione), bedraagt het netto-effect op de overheidsuitgaven 0,4% van het bbp.

De Quota 100-regeling is een vroegpensioenregeling die de minimumdrempel voor vroegpensioen vastlegt op de leeftijd van 62 jaar en op 38 jaar premiebetalingen. De in de begroting uitgetrokken middelen belopen 6,7 miljard EUR in 2019 en 7 miljard EUR vanaf 2020 (0,4 % van het bbp).

De maatregelen in het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 laten voor 2019 een risico zien dat hervormingen worden teruggedraaid die Italië had aangenomen in lijn met landspecifieke aanbevelingen uit het verleden, maar ook wat betreft structurele begrotingsaspecten van de aanbeveling die de Raad aan Italië op 13 juli 2018 heeft gedaan. Met name is het zo dat daar waar de Raad Italië had aanbevolen het aandeel van de ouderdomspensioenen in zijn overheidsuitgaven terug te dringen om ruimte te creëren voor andere sociale uitgaven, nu de nieuw ingevoerde mogelijkheid voor vroegpensioen eerdere pensioenhervormingen terugdraait die de houdbaarheid op lange termijn van de aanzienlijke Italiaanse overheidsschuld moesten schragen. Voorts kan de grotere flexibiliteit voor het vroegpensioen een negatief effect hebben op het arbeidsaanbod, en zo potentiële groei afremmen.

De aangescherpte bepaling inzake elektronische facturatie zal naar verwachting de compliancekloof voor btw helpen te verminderen, doordat de belastingdienst sneller en accuratere informatie krijgt, waardoor deze gerichte inspecties kan uitvoeren die afschrikkend kunnen werken voor belastingplichtigen. Toch zullen de nieuwe mogelijkheden voor belastingplichtigen om belastingschulden uit het verleden te voldoen of om niet aangegeven inkomsten alsnog aan te geven tegen gunstige voorwaarden, naar verwachting een tegengesteld effect sorteren, doordat niet-compliant gedrag impliciet wordt beloond.

De voorgenomen aanpassingen van belastingregelingen voor zelfstandigen en vennootschappen moeten fiscale prikkels beter afstemmen op economische groei. Deze verandering van strategie is echter aan neerwaartse risico's onderhevig, omdat een aantal ingetrokken maatregelen succesvol is gebleken bij het ondersteunen van investeringen en het versterken van het vermogen van ondernemingen. De intrekking van de bestaande gunstige belastingregeling voor ingehouden winsten in het kader van de regeling vermogensaftrek (ACE), die breed gebruikt werd door ondernemingen, kan de bevoordeling van schulden in het vennootschapsbelastingstelsel verder versterken, waardoor de prikkels voor alternatieve vormen van financiering naast bancaire kredieten potentieel verminderen. Tegelijkertijd kunnen de verlaagde vennootschapsbelastingtarieven voor ondernemingen die personeel in dienst nemen of investeren, ook al worden de prikkels daarmee beter afgestemd op de economische groei, bij de praktische uitvoering complex blijken en kunnen zij de rapportagevereisten voor ondernemingen verzwaren. Voorts verhoogt het hervormingspakket al bij al de belastingdruk op ondernemingen in 2019, terwijl het slechts een grotendeels neutraal effect heeft in 2020.

De maatregelen die een lagere fiscale aftrekbaarheid van kosten inhouden, kunnen, doordat de belastingdruk voor banken daarmee impliciet wordt vergroot, ongunstig uitpakken voor het kredietaanbod, hetgeen het risico vergroot van het mogelijke negatieve effect van hogere rendementen op overheidspapier en hogere fundingkosten voor banken.

Nu voor overheidsinvesteringen meer middelen beschikbaar komen en de bestuurlijke capaciteit wordt versterkt, zal dit waarschijnlijk de economische groei schragen, al dreigt het effect van een en ander te worden vertraagd door achterstand bij de uitvoering en administratieve knelpunten.

Al met al lijkt de samenstelling van het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 niet bij te dragen tot het versterken van de potentiële groei, omdat hiermee eerdere structurele hervormingen worden teruggeschroefd, fiscale compliance dreigt te worden ontmoedigd, de belastingdruk op ondernemingen op geaggregeerd niveau toeneemt en kan leiden tot een beperking van het kredietaanbod door de slechtere fundingvoorwaarden voor banken als gevolg van hogere rendementen op overheidspapier.

5.2.Budgettaire situatie op middellange termijn

De ex-postbeoordeling van de inachtneming door Italië van het preventieve deel wijst op enige afwijking van het aanpassingstraject richting de MTD in 2017, nadat is rekening gehouden met de marges op grond van de flexibiliteitsclausules en voor buitengewone gebeurtenissen. Daartegenover staat dat, wat 2018 betreft, de budgettaire aanpassing niet adequaat zal zijn gelet op de houdbaarheidsuitdagingen waar Italië voor staat. Wat 2019 betreft, heeft de Commissie in haar advies van 23 oktober 2018 het Italiaanse ontwerpbegrotingsplan 2019 een bijzonder ernstige niet-naleving van de aanbeveling die de Raad op 13 juli 2018 aan Italië had gericht, genoemd. Die beoordeling is bevestigd in het advies van de Commissie van 21 november 2018 over het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 van Italië. De omvang van de afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject richting de MTD zal naar verwachting verder toenemen in 2020 volgens de prognoses van de Commissie, in de aanname van ongewijzigd beleid.

Structureel saldo en aanpassing richting de MTD

Box 1: Flexibiliteit in het kader van het preventieve deel Nadat Italië in 2013 de buitensporigtekortprocedure had verlaten, nam het land tot in 2017 in grote lijnen de voorschriften van het preventieve deel in acht. Over de periode 2015-2017 kon Italië deze inachtneming in grote lijnen evenwel behalen mede dankzij de flexibiliteit die de Commissie had toegestaan, in overeenstemming met haar mededeling "Optimaal benutten van de flexibiliteit binnen de bestaande regels van het stabiliteits- en groeipact" van januari 2015, en zoals bevestigd door de landspecifieke aanbevelingen van de Raad. Italië heeft sterk kunnen profiteren van de flexibiliteit binnen het kader van het stabiliteits- en groeipact. In 2015 kreeg het land voor 0,03 % van het bbp flexibiliteit toegestaan wegens buitengewone gebeurtenissen, in verband met de vluchtelingencrisis. Datzelfde jaar werd het structurele benchmarkvereiste van 0,5 % van het bbp gehalveerd tot 0,25 % van het bbp, doordat meer met de heersende conjunctuur werd rekening gehouden. In 2016 werd een totale flexibiliteit van 0,83 % van het bbp toegekend in verband met de clausule inzake structurele hervormingen, de investeringsclausule en de clausule inzake buitengewone gebeurtenissen. Het beroep op die laatste clausule werd toegestaan in verband met de vluchtelingencrisis en de extra beveiligingskosten als gevolg van de terreurdreiging. In 2017 werd een totale flexibiliteit van 0,35 % van het bbp toegestaan op grond van de clausule inzake buitengewone gebeurtenissen, als gevolg van de vluchtelingencrisis en de noodzaak om het nationale grondgebied tegen aardbevingsrisico's te beschermen. Wat 2018 betreft, was de Commissie van mening dat een structurele begrotingsinspanning die 0,3 % van het bbp onder het benchmarkvereiste lag, adequaat zou zijn om tot een evenwicht tussen de Italiaanse stabilisatiebehoeften en de houdbaarheidsuitdagingen te komen. Al met al kreeg Italië over de periode 2015-2018 de toestemming om met bijna 1,8 procentpunt van het bbp tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject richting de MTD.

Voor 2017 kreeg Italië de aanbeveling om een structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp of meer te behalen, zodat het voldoende vooruitgang richting zijn MTD zou boeken. Het ontwerpbegrotingsplan 2018 bracht echter de bevestiging dat het uiteindelijke begrotingseffect van de uitzonderlijke instroom van vluchtelingen en van een plan voor preventieve investering ter bescherming van het nationale grondgebied tegen aardbevingsrisico's aanzienlijk was in 2017, met rond 0,35 % van het bbp, slechts iets hoger dan de ex-anteraming. Op grond daarvan heeft de Commissie bevestigd dat mocht worden gebruikgemaakt van de marge die op grond van de clausule voor buitengewone gebeurtenissen was toegestaan 21 . Daarom is de vereiste aanpassing richting de MTD voor 2017 verlaagd, om met die kosten rekening te houden.

De algehele beoordeling die in het voorjaar 2018 is bekendgemaakt op grond van de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie, wezen op enige afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject richting de MTD in zowel 2016 als 2017. Diezelfde beoordeling vindt bevestiging in de najaarsprognoses 2018 van de Commissie.

Voor 2018 Italië kreeg de aanbeveling ervoor te zorgen de netto primaire overheidsuitgaven nominaal met ten minste 0,2 % te doen dalen in 2018, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van ten minste 0,6 % van het bbp. In haar mededeling van mei 2017 over het Europees semester 2017 22 heeft de Commissie evenwel verklaard niet te zullen aarzelen om gebruik te maken van haar beoordelingsmarge ingeval grote begrotingsaanpassingen een bijzonder significante impact op groei en werkgelegenheid kunnen hebben. Al met al was de Commissie van oordeel dat, om tot een evenwicht tussen de actuele Italiaanse stabilisatiebehoeften en de houdbaarheidsuitdagingen te komen, een structurele begrotingsinspanning van ten minste 0,3 % van het bbp adequaat zou zijn in 2018, zonder dat er van enige extra afwijkingsmarge over één jaar sprake is. Dit stemt overeen met een nominale groeivoet van de netto primaire overheidsuitgaven van maximaal 0,5 %.

Op basis van het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 wijst de uitgavenbenchmark op een ontoereikende begrotingsaanpassing in 2018, omdat de groeivoet van de overheidsuitgaven in Italië, ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde en eenmalige maatregelen, hoger zal uitkomen dan door de Raad was aanbevolen. Bovendien wijkt de door het kabinet voorgenomen verbetering van het (herberekende) structurele saldo voor 2018 (0,2 % van het bbp) af van de adequate structurele aanpassing van 0,3 % van het bbp. Een algehele evaluatie op basis van de kabinetsplannen wijst op een risico van een aanzienlijke afwijking van het aanpassingstraject richting de door de Raad aanbevolen budgettaire middellangetermijndoelstelling voor 2018. Op basis van de najaarsprognoses 2018 van de Commissie wordt de algehele beoordeling op basis van de kabinetsplannen bevestigd. Volgens de prognoses van de Commissie zal in 2018 het structurele saldo met -1,8 % van het bbp stabiel blijven. Op basis van de prognoses van de Commissie wijst de uitgavenbenchmark ook op een inadequate begrotingsaanpassing in 2018, terwijl ook de pijler van het structurele saldo in dezelfde richting wijst.

Voor 2019 heeft de Commissie in haar advies van 23 oktober 2018 het herziene Italiaanse ontwerpbegrotingsplan 2019 een bijzonder ernstige niet-naleving van de begrotingsaanbeveling die de Raad op 13 juli 2018 aan Italië had gericht, genoemd. Die beoordeling is bevestigd door het advies van de Commissie van 21 november 2018 over het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 van Italië.

Voor 2019 kreeg Italië de aanbeveling ervoor te zorgen dat de nominale groeivoet van de netto primaire overheidsuitgaven in 2019 niet hoger ligt dan 0,1 %, hetgeen overeenstemt met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp.

Op basis van het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 wijst de uitgavenbenchmark op een risico van een aanzienlijke afwijking zowel in 2019 (afwijking van 1,3 % van het bbp) als over 2018 en 2019 samen (gemiddelde afwijking van 0,9 % van het bbp per jaar, rekening houdende met de door de Raad voor beide jaren aanbevolen aanpassing), omdat de groeivoet van de overheidsuitgaven, ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde en eenmalige maatregelen, de door de Raad aanbevolen groeivoet zal overschrijden. De pijler van het structurele saldo wijst in dezelfde richting. Het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 rekent ermee dat het (herberekende) structurele saldo in 2019 met 0,9 % van het bbp verslechtert. De pijler van het structurele saldo wijst op een risico van een aanzienlijke afwijking zowel over één jaar (afwijking van 1,5 % van het bbp in 2019) als over 2018 en 2019 samen (gemiddelde afwijking van 1,0 % van het bbp per jaar, rekening houdende met de door de Raad voor beide jaren aanbevolen aanpassing). Aan die conclusie zou niet worden afgedaan indien rekening wordt gehouden met de lagere eis voor 2018 als gevolg van de toepassing van de discretionaire marge. Een algehele evaluatie op basis van de kabinetsplannen wijst op een bijzonder ernstige niet-naleving van het aanpassingstraject richting de door de Raad aanbevolen budgettaire middellangetermijndoelstelling voor 2019. Aan die conclusie zou evenmin worden afgedaan wanneer op het vereiste van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact het begrotingseffect (rond 0,2 % van het bbp) in mindering zou worden gebracht van het buitengewone onderhoudsprogramma voor het wegennet en wegverbindingen na de instorting van de Morandi-brug in Genua en van een preventief plan ter beperking van hydrogeologische risico's als gevolg van ongunstige weersomstandigheden, gesteld dat deze worden beschouwd als buitengewone gebeurtenissen die buiten de macht van de betrokken lidstaat vallen in de zin van artikel 5, lid 1, en artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97.

Op basis van de najaarsprognoses 2018 van de Commissie wordt de algehele beoordeling op basis van de kabinetsplannen bevestigd, omdat ook de uitgavenbenchmark wijst op een risico van een aanzienlijke afwijking zowel in 2019 (afwijking van 1,5 % van het bbp) als over 2018 en 2019 samen (gemiddelde afwijking van 1,3 % van het bbp per jaar, rekening houdende met de door de Raad voor beide jaren aanbevolen aanpassing). De pijler van het structurele saldo wijst in dezelfde richting. Volgens de najaarsprognoses 2018 van de Commissie zal het structurele saldo van Italië in 2019 verder verslechteren met 1,2 % van het bbp en uitkomen op -3,0 % van het bbp. De pijler van het structurele saldo wijst op een risico van een aanzienlijke afwijking zowel over één jaar (afwijking van 1,8 % van het bbp in 2019) als over 2018 en 2019 samen (gemiddelde afwijking van 1,2 % van het bbp per jaar).

Overheidsinvesteringen

Wat betreft overheidsinvesteringen, de Italiaanse bruto-investeringen in vaste activa bedroegen gemiddeld rond 3 % van het bbp over de periode 1999-2010, maar de noodzaak van snelle aanpassingen om te reageren op de staatsschuldencrisis heeft tot een substantiële daling van de overheidsinvesteringen geleid - tot gemiddeld rond 2,4 % van het bbp over de periode 2011-2016. In 2017 bereikte de overheidsinvesteringsquote een nieuw dieptepunt, met 2 % van het bbp (-5,3 % jaar-op-jaar in nominale termen). Die quote zal volgens het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 licht afnemen tot 1,9 % van het bbp in 2018 (-2,2 % jaar-op-jaar in nominale termen). Voor 2019 en 2020 rekent het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 ermee dat overheidsinvesteringen geleidelijk aan zullen herstellen, geschraagd door extra middelen die worden uitgetrokken en door de maatregelen die worden genomen om de administratieve procedures te versnellen. Kortom, overheidsinvesteringen lijken, gezien de brede daling over langere tijd, geen verzachtende factor te zijn die rechtvaardigt waarom Italië de schuldreductiebenchmark niet in acht neemt.

5.3.Schuldpositie van de overheid op middellange termijn

De overheidsschuld van Italië blijft een belangrijke bron van kwetsbaarheid voor de economie. Nieuw genomen maatregelen zullen, samen met ongunstige demografische trends, waarschijnlijk de positieve trend ombuigen die door de voorbije pensioenhervormingen is bereikt, en zullen de budgettaire houdbaarheid op lange termijn aantasten. De budgettaire houdbaarheid op lange termijn werd ook belemmerd door de stijging van de rente op overheidsobligaties die in 2018 viel waar te nemen, en zou nog verder kunnen verslechteren indien de reële rente nog sterker zou stijgen dan momenteel wordt verwacht.

Nadat de schuldquote van Italië in 2017 op 131,2 % was uitgekomen, zal deze zich, volgens de najaarsprognoses 2018 van de Commissie, grotendeels stabiliseren rond 131 % over de periode 2018-2020. Voor 2018 zullen een beperkte stijging van het primaire overschot, slechts marginaal dalende rente-uitgaven en privatiseringsobrengsten die lager dan verwacht uitvallen, het tempo van de schuldreductie blijven hinderen. Voor 2019 en 2020 zullen de aanzienlijke verslechtering van het primaire saldo en de stijgende rente-uitgaven de schuldreductie verdere belemmeren.

Volgens de door de Commissie gehanteerde S0-risico-indicator voor de budgettaire houdbaarheid op korte termijn, blijkt Italië niet te kampen met houdbaarheidsuitdagingen op korte termijn, al lijken er wel kwetsbare punten aan de begrotingszijde te zijn 23 . De risico's als gevolg van de macrofinanciële context blijven namelijk al bij al beperkt, mede dankzij het nog steeds accommoderende monetaire beleid van de ECB. Wel is Italië blootgesteld aan plotse toenames van risicoaversie op de financiële markten door zijn verbeterende, maar nog steeds grote doorrolbehoeften in verband met zijn overheidsschuld (rond 17 % van het bbp in 2018). Zoals sinds mei 2018 viel waar te nemen, kunnen dergelijke toenames leiden tot een hoge volatiliteit op de markten voor overheidsobligaties en tot aanzienlijk hogere kosten voor de schuldendienst, met daarna het risico op negatieve overloopeffecten voor de banksector en de financieringsvoorwaarden van ondernemingen en huishoudens.

Op middellange termijn staat Italië voor grote houdbaarheidsuitdagingen. Het structurele primaire overschot van het land zal volgens de prognoses verder verslechteren tot 0,9 % van het bbp in 2019 en 0,4 % van het bbp in 2020, een daling tegenover 3,6 % in 2015. Een en ander kan de houdbaarheidsrisco's op middellange termijn aanscherpen, aangezien een zwakke begrotingspositie voor nog hogere risicopremies kan zorgen. Dit wordt in beeld gebracht door de schuldhoudbaarheidsanalyse op middellange termijn (DSA) en de S1-risico-indicator voor budgettaire houdbaarheid 24 , die beide op een "hoog risico" wijzen 25 . Het hoge en naar verwachting toenemende schuldvolume in 2029 in het basisscenario en de gevoeligheid ervan voor macro-economisch-budgettaire schokken wegen mee in deze beoordeling. Om tegen 2033 een schuldquote van 60 % van het bbp te bereiken, zou Italië dus een grote cumulatieve budgettaire inspanning moeten leveren, ten belope van 9,4 procentpunt van het bbp over de periode 2021-2025.

Op lange termijn zal Italië ook te maken krijgen met aanzienlijke houdbaarheidsuitdagingen, als gevolg van zowel de aanzienlijke budgettaire aanpassing die nodig is om de schuldquote te stabiliseren, vooral in het licht van de toekomstige kosten van de vergrijzing, als de kwetsbaarheden die verband houden met de hoge schuldenlast. De S2-risico-indicator voor de budgettaire houdbaarheid op lange termijn 26 laat aanzienlijke risico's zien, aangezien een permanente toename van het structurele primaire overschot met rond 2,9 procentpunt van het bbp nodig zou zijn om de schuldquote op lange termijn stabiel te houden, mede als gevolg van de kosten van de vergrijzing. Gezien de kwetsbaarheden die verband houden met de hoge schuldenlast - die in beeld worden gebracht door de DSA-risicobeoordeling - wijst ook die uitkomst op een "hoog risico" voor de lange termijn. Immers, de houdbaarheid op lange termijn die door vroegere pensioenhervormingen werd gewaarborgd - doordat de impliciete verplichtingen voortvloeiend uit de vergrijzing van de bevolking werden omgebogen - verslechtert nu. Dit komt door de verslechterende demografische tendensen die Eurostat voorspelt, en door recentelijk goedgekeurde hervormingen. Met name bevatten de begrotingen 2017 en 2018 al maatregelen die pensioenhervormingen gedeeltelijk terugschroefden, hetgeen bijdroeg aan de stijging op middellange termijn van de Italiaanse uitgaven voor ouderdomspensioenen. In dit verband bevat het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 verdere bepalingen die vooruitgang uit het verleden zullen terugschroeven, waardoor de overheidsuitgaven voor ouderdomspensioenen substantieel zullen toenemen. Ook al zal de precieze vormgeving van de hervorming na de goedkeuring van de begroting 2019 nader worden uitgewerkt in wetgevingsdecreten, toch blijkt volgens de informatie uit het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 dat de voorgenomen hervorming een substantiële versoepeling inhoudt van de voorwaarden voor vroegpensioen, doordat de betrokken drempel op een leeftijd van 62 jaar en op 38 jaar premiebetalingen wordt vastgesteld. De aanvullende kosten, geraamd op rond 0,4 % van het bbp in 2019, zouden dus voor een aanzienlijke stijging zorgen van de Italiaanse uitgaven voor ouderdomspensioenen, die - met rond 15 % van het potentiële bbp in 2016 - al tot de hoogste in de Unie en in de OESO-landen behoren. Voorts zou de grotere flexibiliteit voor vroegpensioen ook een negatief effect kunnen hebben op het arbeidsaanbod, in een context waarin Italië nu al achter loopt op het EU-gemiddelde voor de arbeidsparticipatie van oudere werknemers (55-64 jaar) - en zo de potentiële groei kunnen belemmeren. Al met al kan een verder terugschroeven van de uitvoering van eerdere pensioenhervormingen de houdbaarheidsrisico's op lange termijn voor Italië aanzienlijk verslechteren.

De privatiseringsopbrengsten zijn achtergebleven bij de doelstelling van 0,5 % van het bbp waarmee het kabinet had gerekend voor zowel 2016 en 2017; in 2016 bedroegen zij namelijk 0,05 % van het bbp en in 2017 minder dan 0,01 % van het bbp. Naar de toekomst rekent het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 nog steeds met jaarlijks 0,3 % van het bbp aan privatiseringsopbrengsten over de periode 2018-2020. Wat betreft 2018 neemt de Commissie eventuele privatiseringsopbrengsten niet vooraf mee, gelet op het trackrecord van privatiseringen tot dusver en de geringe vooruitgang die tot aan het eind van het jaar is geboekt. Wat betreft 2019 zijn, gelet op de geloofwaardige en goed uitgewerkte voorstellen waarover momenteel overleg loopt, de verwachte opbrengsten voor de helft meegenomen in de prognoses. Voor 2020 worden voorzichtigheidshalve vooraf geen privatiseringsopbrengsten meegenomen in de prognoses.

Tegen deze achtergrond kan de voorgenomen budgettaire verslechtering en de mogelijke negatieve impact op de potentiële groei van de voorgenomen pensioenhervorming de budgettaire houdbaarheidsrisico's voor Italië op de middellange en lange termijn aanzienlijk verscherpen, hetgeen een passend reductietraject van de grote overheidsschuld in het gedrang brengt.

5.4.Andere door de Commissie relevant geachte factoren

Wat de andere door de Commissie relevant geachte factoren betreft, wordt vooral aandacht besteed aan de financiële bijdragen ter bevordering van de internationale solidariteit en ter verwezenlijking van de beleidsdoelen van de Unie, de schuld in de vorm van bilaterale en multilaterale steun tussen lidstaten in het kader van het waarborgen van de financiële stabiliteit, alsmede de schuld die met financiële stabilisatieoperaties tijdens ernstige financiële spanningen verband houdt (artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97). Wat betreft de overheidssteun voor de financiële sector tijdens de financiële crisis, de latente verplichtingen in verband met maatregelen voor liquiditeitssteun aan financiële instellingen bedroeg eind 2017 rond 1,5 % van het bbp (op een totaal volume latente verplichtingen van 3,7 % van het bbp), een stijging ten opzichte van de 0,5 % van het bbp eind 2016.

Steun aan financiële instellingen met een effect op de overheidsschuld beliep 1 % van het bbp in 2017 (tegenover 0,2 % eind 2016). Die steun hield voornamelijk verband met de liquidatie van twee Italiaanse regionale kredietverschaffers (Banca Popolare di Vicenza en Veneto Banca) en de preventieve herkapitalisatie van Banca Monte dei Paschi di Siena. Het effect daarvan op het tekort bedroeg rond 0,4 % van het bbp. Een ander risico voor de overheidsfinanciën hield verband met het mogelijke (eenmalige) effect van de steun voor financiële instellingen ook op het tekort voor 2019 en 2020, alsmede met het aanzienlijke volume uitstaande handelsschulden van overheidsdiensten.

In artikel 12, lid 1, van Verordening (EU) nr. 473/2013 is bepaald dat in dit verslag tevens rekening moet worden gehouden "met de mate waarin de betrokken lidstaat het in artikel 7, lid 1, [van genoemde verordening] bedoelde advies" van de Commissie over het ontwerpbegrotingsplan "in acht heeft genomen". In 2017 wees het advies van de Commissie over het ontwerpbegrotingsplan 2018 van Italië 27 op een risico op niet-naleving van de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact en is de autoriteiten verzocht binnen de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om naleving te waarborgen. Niettemin is, ondanks de gesignaleerde risico's op niet-naleving van het stabiliteits- en groeipact, de begroting 2018 goedgekeurd zonder grote aanpassingen tegenover het ontwerpbegrotingsplan. In 2018 is in het advies van de Commissie over het ontwerpbegrotingsplan 2019 van Italië gewezen op een bijzonder ernstig geval van niet-naleving van de aanbeveling die de Raad op 13 juli 2018 aan Italië had gericht, en is de autoriteiten verzocht een herzien ontwerpbegrotingsplan in te dienen. Op 13 november 2018 heeft Italië evenwel een herzien ontwerpbegrotingsplan ingediend waarin de voor 2019 geplande begrotingsdoelstellingen werden bevestigd.

5.5.Andere door de lidstaat kenbaar gemaakte factoren

Op 13 november 2018 hebben de Italiaanse autoriteiten documenten gezonden met betrekking tot relevante factoren in de zin van artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97 (hierna "de Italiaanse opmerkingen" genoemd). In de analyse in de andere delen van dit verslag is reeds grotendeels ingegaan op de belangrijkste factoren die de autoriteiten kenbaar hebben gemaakt.

In de Italiaanse opmerkingen wordt met nadruk gewezen op de solide begrotingsprestaties van Italië, zoals die mogen blijken uit een consistent trackrecord van aanzienlijke primaire overschotten die echter nog steeds grotendeels worden tenietgedaan door het obligatierendement binnen de eurozone en de groeiverschillen die het voor Italië lastig maken om de inachtneming van de schuldreductiebenchmark te waarborgen.

De eerste relevante factor die in de Italiaanse opmerkingen ter sprake komt, zijn de vooruitzichten voor de nominale bbp-groei, die worden gekenmerkt door recentelijk toegenomen neerwaartse risico's, in het licht waarvan al te grote begrotingsinspanningen contraproductief zouden kunnen uitpakken en, door een ongunstig noemereffect, inachtneming van de schuldreductiebenchmark zouden kunnen belemmeren.

De tweede - en daarmee samenhangende - relevante factor is de onderschatting van de slapte van de Italiaanse economie, zelfs na de herziening van de "gezamenlijk overeengekomen methode" voor het ramen van de output gap in overeenstemming met enkele technische aanpassingen die de Italiaanse delegatie aan de Output Gaps Working Group (OGWG) had voorgesteld. Hoewel die technische aanpassingen een verbreding van de Italiaanse output gap voor 2017 tot -1,2 % van het potentiële bbp inhielden (tegenover -0,6 % op basis van de najaarsprognoses 2017 van de Commissie), wijzen de herziene ramingen van de Commissie er nog steeds op dat de economische activiteit in 2019 haar potentieel zou moeten verwezenlijken. De inschatting is namelijk dat in dat jaar de output gap positief wordt en uitkomt op +0,3 % van het potentiële bbp, hetgeen volgens de Italiaanse autoriteiten economisch gezien contra-intuïtief is, gelet op het nog steeds hoge Italiaanse werkloosheidspercentage van 11 % en de lonen en prijzen die nagenoeg stabiel zijn. In de Italiaanse opmerkingen worden dus alternatieve ramingen gegeven, waaruit blijkt dat er volgens de kabinetsprognoses nog steeds een output gap van rond -3 % van het potentiële bbp is, waardoor Italië nagenoeg zijn MTD heeft bereikt van een begroting die structureel in evenwicht is. Bovendien zou Italië voldoen aan de schuldreductiebenchmark in zijn "conjunctuurgezuiverde vorm" in de bijkomende aanname van een "normaal" inflatiepercentage (op basis van de bbp-deflator) van 2 %.

De derde relevante factor waarop in de Italiaanse opmerkingen wordt gewezen, is de logica die in de begrotingsplannen van het kabinet in het ontwerpbegrotingsplan 2019 achter het ondersteunen van sociale inclusie en overheidsinvesteringen zit. Met name wordt het "burgerschapsinkomen" dat in de ontwerpbegrotingsplan 2019 is opgenomen, in die opmerkingen beschouwd als zijnde in overeenstemming met de landspecifieke aanbevelingen van 2018 om de sociale uitgaven te verhogen, het actieve arbeidsmarktbeleid te hervormen en de arbeidsparticipatie van vrouwen te vergroten door het gezinsbeleid rationaliseren. Voorts wordt de verhoging van de overheidsinvesteringen met 0,2 % van het bbp in 2019 beschouwd als zijnde in overeenstemming met de landspecifieke aanbeveling om onderzoek, innovatie, digitale vaardigheden en infrastructuur te stimuleren door doelgerichtere investeringen en grotere participatie in het hoger beroepsonderwijs.

De vierde relevante factor die in de Italiaanse opmerkingen aan bod komt, is het brede scala groeibevorderende structurele hervormingen die het kabinet wil doorvoeren in uiteenlopende sectoren gaande van de rechtspraak tot de overheidssector.

Andere relevante factoren waar de Italiaanse autoriteiten op wijzen met betrekking tot de Italiaanse overheidsschuld, zijn onder meer de houdbaarheid ervan (aangezien de lidstaat ondanks de slechtere demografische prognoses nog steeds geringe houdbaarheidsrisico's op lange termijn vertoont), de betaalbaarheid ervan (gezien de neerwaartse trend bij de rente-uitgaven) en het zeer lage niveau van latente verplichtingen en particuliere schulden. In de Italiaanse opmerkingen wordt ook beklemtoond dat risico's voor Italiaanse overheidsfinanciën, zoals de recente stijging van het rendement op overheidspapier, beperkt zijn, gelet op de sterke financiële positie van Italië, de structuur van zijn overheidsschuld - lange looptijden en vaste rente -, en de recentelijk herstelde winstgevendheid van de banksector.

5.    Conclusies

De overheidsschuldquote van Italië is met 131,2 % in 2017 de op één na hoogste in de Unie en een van de hoogste ter wereld. In 2017 vertegenwoordigde dit een gemiddelde last van 37 000 EUR per inwoner, plus een gemiddelde jaarlijkse kostprijs van de schuldendienst van rond 1 000 EUR per inwoner. Het grote volume overheidsschulden ontneemt Italië de begrotingsruimte die het land nodig heeft om zijn economie te stabiliseren ingeval van macro-economische schokken. Het vormt ook een intergenerationele last die drukt op de levensstandaard van toekomstige generaties Italianen. Het feit dat de kosten voor de schuldendienst in Italië een aanzienlijk groter bedrag aan overheidsmiddelen opslorpen dan in de rest van de eurozone, eist ook zijn tol waar het gaat om de productieve uitgaven van het land: de rente-uitgaven van Italië beliepen in 2017 rond 65,5 miljard EUR of 3,8 % van het bbp, d.w.z. ruwweg het bedrag aan overheidsmiddelen dat naar onderwijs gaat. Bovendien stelt een grote overheidsschuld, doordat het aan voorzichtig begrotingsbeleid ontbreekt, het land bloot aan schokken in het vertrouwen van markten in het rendement van overheidspapier, met een negatief effect op zowel de rente die het land moet betalen als de algemene financieringskosten voor de reële economie, hetgeen dan weer een negatief effect op de groei kan hebben. De hoge Italiaanse overheidsschuld is een belangrijke bron van kwetsbaarheid voor de Italiaanse economie en het krachtig terugdringen van deze schuld moet een prioriteit blijven - in het beste belang van Italië.

Op 23 mei 2018 heeft de Commissie een verslag uitgebracht op grond van artikel 126, lid 3, VWEU 28 , omdat Italië in 2017 onvoldoende vooruitgang richting de naleving van het schuldcriterium had geboekt. De conclusie van het verslag was dat het schuldcriterium op dat moment als zijnde in acht genomen diende te worden beschouwd, met name gelet op de naleving door Italië van het preventieve deel.

De Italiaanse begrotingsplannen voor 2019 zijn evenwel een substantiële verandering van de relevante factoren die de Commissie de voorbije maand mei had geanalyseerd. Meer bepaald heeft Italië in zijn ontwerpbegrotingsplan 2019 gerekend met een sterke verslechtering van het structurele saldo voor 2019, in een grootteorde van 0,9 % van het bbp, terwijl de Raad had aanbevolen dat Italië zijn structurele saldo met ten minste 0,6 % van het bbp moest verbeteren. Daarom heeft de Commissie op 23 oktober 2018 een advies vastgesteld 29 over het ontwerpbegrotingsplan 2019, waarin zij een bijzonder ernstig geval van niet-naleving constateerde van de begrotingsaanbeveling die de Raad op 13 juli 2018 aan Italië had gericht, en heeft zij Italië verzocht een herzien ontwerpbegrotingsplan in te dienen. Op 13 november 2018 heeft Italië een licht herzien ontwerpbegrotingsplan ingediend, waarvan de begrotingsdoelstellingen echter ongewijzigd bleven ten opzichte van de oorspronkelijke versie, met onder meer de voor 2019 geplande grote structurele verslechtering.

Op 21 november 2018 heeft de Commissie haar advies vastgesteld over het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 van Italië 30 en het risico bevestigd van een risico op een aanzienlijke afwijking van het aanpassingstraject richting de door de Raad voor 2018 aanbevolen budgettaire middellangetermijndoelstelling en van de bijzonder ernstige niet-naleving van de begrotingsaanbeveling voor 2019, op basis van zowel de kabinetsplannen als de najaarsprognoses 2018 van de Commissie. Die conclusie rechtvaardigt een nieuwe beoordeling van de Commissie van het gegeven dat Italië op het eerste gezicht het schuldcriterium in 2017 niet naleefde.

De Italiaanse bruto overheidsschuld kwam in 2017 namelijk uit op 131,2 % van het bbp, ruim boven de referentiewaarde uit het Verdrag van 60 % van het bbp, en Italië heeft volgens de begrotingsresultaten de schuldreductiebenchmark in 2017 niet nageleefd. Bovendien is de verwachting dat Italië, op basis van zowel de kabinetsplannen als de najaarsprognoses 2018 van de Commissie, niet zal voldoen aan de schuldreductiebenchmark in 2018 noch in 2019. Die bevindingen zijn een duidelijke aanwijzing dat Italië, voordat alle relevante factoren in aanmerking worden genomen, op het eerste gezicht niet aan het schuldcriterium als omschreven in het Verdrag lijkt te hebben voldaan. Conform het Verdrag zijn in dit verslag ook de relevante factoren onderzocht.

Met name is het zo dat Italië weliswaar enige vooruitgang heeft geboekt bij het aanpakken van de landspecifieke aanbevelingen 2017 die de Raad de lidstaat heeft gedaan, maar dat de maatregelen in het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 lijken te wijzen op een risico dat hervormingen die in overeenstemming met eerdere landspecifieke aanbevelingen zijn vastgesteld, worden teruggeschroefd, alsmede wat betreft de structurele begrotingsaspecten van de jongste aanbevelingen die de Raad Italië heeft gedaan. Zo worden onder meer, daar waar de Raad Italië had aanbevolen het aandeel van de ouderdomspensioenen in zijn overheidsuitgaven terug te dringen om ruimte te creëren voor andere sociale uitgaven, met de nieuw ingevoerde mogelijkheid voor vroegpensioen eerdere pensioenhervormingen teruggedraaid die de houdbaarheid op lange termijn van de aanzienlijke Italiaanse overheidsschuld schragen. Bovendien zou de introductie van een fiscale amnestie de fiscale compliance verder kunnen ontmoedigen. Al met al overweegt het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019 geen doeltreffende maatregelen om iets te doen aan de zwakke potentiële groei van Italië en met name aan de langslepende stagnatie van de productiviteit. Meer bepaald kan de mogelijkheid van vroegpensioen negatief uitwerken op het arbeidsaanbod. Bovendien zouden de nieuw ingevoerde maatregelen waarbij de belastingdruk voor banken wordt verhoogd, in combinatie met het effect van het hogere rendement op overheidspapier, een belemmering kunnen zijn voor het kredietaanbod. Op grond van dit alles kan het effect van de beleidsmaatregelen die aan het ontwerpbegrotingsplan 2019 ten grondslag liggen, veel kleiner zijn dan het kabinet verwacht, zelfs op korte termijn.

Ten slotte is het zo dat, daar waar de ex-postbeoordeling van de inachtneming door Italië van het preventieve deel in mei 2018 nog wees op een inachtneming in grote lijnen van het aanbevolen aanpassingstraject richting de MTD in 2017, wanneer maar rekening wordt gehouden met de flexibiliteit die de Commissie voor buitengewone gebeurtenissen had toegestaan, een algehele beoordeling op basis van zowel de kabinetsplannen als de najaarsprognoses 2018 van de Commissie wijst op een risico van een aanzienlijke afwijking van het aanpassingstraject richting de door de Raad voor 2018 aanbevolen budgettaire middellangetermijndoelstelling en van een geval van bijzonder ernstige niet-naleving voor 2019. Aan die conclusie zou evenmin worden afgedaan wanneer op het vereiste van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact het begrotingseffect (rond 0,2 % van het bbp) in mindering zou worden gebracht van het buitengewone onderhoudsprogramma voor het wegennet en wegverbindingen na de instorting van de Morandi-brug in Genua en een preventief plan ter beperking van hydrogeologische risico's als gevolg van ongunstige weersomstandigheden, gesteld dat deze worden beschouwd als buitengewone gebeurtenissen die buiten de macht van de betrokken lidstaat vallen in de zin van artikel 5, lid 1, en artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97.

De in dit verslag gepresenteerde analyse omvat de beoordeling van alle relevante factoren en met name: i) het feit dat macro-economische omstandigheden, ondanks recentelijk verscherpte neerwaartse risico's, niet als een verzachtende factor kunnen worden aangevoerd om de grote afwijkingen door Italië bij de inachtneming van de prospectieve schuldreductiebenchmark te verklaren, gelet op een nominale bbp-groei van meer dan 2 % sinds 2016; ii) het feit dat de kabinetsplannen betekenen dat groeibevorderende structurele hervormingen uit het verleden worden teruggeschroefd, met name de pensioenhervormingen uit het verleden, en vooral iii) het vastgestelde risico op een aanzienlijke afwijking van het aanpassingstraject richting de aanbevolen budgettaire middellangetermijndoelstelling voor 2018 en van de bijzonder ernstige niet-naleving van de aanbeveling voor 2019 die de Raad op 13 juli 2018 aan Italië had gericht, op basis van zowel de kabinetsplannen als de najaarsprognoses 2018 van de Commissie. Al met al blijkt uit de bovenstaande analyse dat het schuldcriterium in de zin van het Verdrag en van Verordening (EG) nr. 1467/97 als niet nageleefd dient te worden beschouwd, en dat dus een buitensporigtekortprocedure op basis van de schuld gerechtvaardigd is.

(1) PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6. In dit verslag wordt ook rekening gehouden met de "Specificaties inzake de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact en de richtsnoeren inzake de vorm en de inhoud van stabiliteits- en convergentieprogramma's", die op 15 mei 2017 door het Economisch en Financieel Comité zijn aangenomen en te vinden zijn op: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9344-2017-INIT/en/pdf

(2)  Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone (PB L 140 van 27.5.2013, blz. 11).

(3) Verslag van de Commissie COM(2018) 428 final van 23.5.2018: "Italy - Report prepared in accordance with Article 126(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union".

(4)   https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/2019_dbp_it_en_1.pdf  

(5) Het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, dat de Commissie aan de hand van de gezamenlijk overeengekomen methode heeft herberekend.

(6) Advies van de Commissie C(2018) 7510 final van 23.10.2018 over het ontwerpbegrotingsplan van Italië en met het verzoek aan Italië om een herzien ontwerpbegrotingsplan in te dienen.

(7) Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 479/2009 moeten de lidstaten de Commissie tweemaal per jaar in kennis stellen van hun voorziene en feitelijke overheidstekort- en schuldniveau. De meest recente notificatie van Italië is te vinden op: http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/excessive-deficit-procedure/edp-notification-tables  

(8) Eurostat News Release nr. 163/2018 van 22.10.2018, te vinden op: https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/9328077/2-22102018-AP-EN.pdf/e1b423ef-a337-42ea-90cb-4a6775ba4c07  

(9) De reële impliciete kostprijs van schuld op tijdstip t kan worden gedefinieerd als het nominale rendement dat de overheid bij de aflossingen en rentebetalingen op tijdstip t-1 heeft betaald, exclusief het effect van de inflatie op tijdstip t. In tabel 2 kan de jaarmutatie van de schuldquote als gevolg van de reële impliciete kostprijs van de schuld worden verkregen door de respectieve bijdragen uit rente-uitgaven (schuldverhogend) en bbp-deflator (schuldverlagend) bij elkaar op te tellen.

(10) In feite hebben, volgens de genotificeerde gegevens, de reddingsoperaties voor Banca Monte dei Paschi di Siena en de twee banken uit de regio Veneto een effect op de schuld gehad van bijna 1 % van het bbp en op het tekort van bijna 0,4 % van het bbp.

(11) Andere kleinere transacties met een negatief effect op de stock-flow adjustment zijn niet gemeld. Zie ook het Rapporto sul debito pubblico 2017 (Rapport over de overheidsschuld 2017) van het Italiaanse ministerie van Economie en Financiën, onder: http://www.dt.tesoro.it/export/sites/sitodt/modules/documenti_it/debito_pubblico/presentazioni_studi_relazioni/Rapporto_sul_Debito_Pubblico_2017.pdf  

(12) Met name wordt het "sneeuwbaleffect" verminderd dankzij een vele hogere inflatie en marginaal lagere rente-uitgaven.

(13) Zie de verslagen opgesteld overeenkomstig 126, lid 3: COM(2015) 113 final van 27.2.2015; COM(2016) 305 final van 18.5.2016, en COM(2018) 428 final van 23.5.2018.

(14) Zie werkdocument van de diensten van de Commissie, Country Report Italy 2018. Including an In-Depth Review on the prevention and correction of macroeconomic imbalances, SWD(2018) 210 final van 7.3.2018.

(15) Zie bijv. Blanchard O. en D. Leigh (2013), op www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2013/wp1301.pdf  

(16)   http://www.dt.mef.gov.it/export/sites/sitodt/modules/documenti_it/analisi_progammazione/documenti_programmatici/def_2018/DEF_2018_-_Sez.3_-_PNR.pdf  

(17) Zie Country Report Italy 2018, reeds aangehaald.

(18) Zie de mededeling van de Commissie "Europees semester 2018: beoordeling van structurele hervormingen, preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden, en resultaten van diepgaande evaluaties ingevolge Verordening (EU) nr. 1176/2011", COM(2018) 120 final.

(19) Decreto-legge nr. 119 van 23 oktober 2018, Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria (Dringende maatregelen op fiscaal en budgettair gebied).

(20) Aangezien die maatregel vanaf 2020 ten uitvoer zal worden gelegd, is deze alleen in de ontwerpbegrotingswet opgenomen en niet in het herziene ontwerpbegrotingsplan 2019.

(21) De in aanmerking komende uitgaven bedragen namelijk 0,16 % van het bbp voor de uitzonderlijke instroom van vluchtelingen en 0,19 % van het bbp voor bescherming tegen aardbevingsrisico's.

(22)   https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-european-semester-country-specific-recommendations-commission-recommendations-communication.pdf  

(23) De S0-indicator voor de budgettaire houdbaarheid op korte termijn (een indicator voor het vroegtijdig opsporen van begrotingsrisico's op korte termijn, die voortvloeien uit kenmerken van de economie over een periode van één jaar wat betreft begroting, macrofinanciële situatie en concurrentievermogen, gebaseerd op een reeks van vijfentwintig budgettaire en macrofinanciële variabelen) zal in 2018 onder de "hoog risico"-drempel blijven, maar zal, met een waarde 0.36, nog steeds een van de hoogste in de EU blijven, in hoofdzaak als gevolg van de zeer hoge overheidsschuld van Italië. Voorts staat de budgettaire subindex boven de kritieke drempel.

(24) De S1-indicator voor de budgettaire houdbaarheid op middellange termijn laat zien welke extra aanpassingsinspanningen vereist zijn, in termen van een gecumuleerde gestage verbetering van het structurele primaire saldo over een periode van vijf jaar (vanaf 2021) om tegen 2033 uit te komen op een schuldquote van 60 % van het bbp, rekening houdende met betalingen voor toekomstige extra uitgaven als gevolg van de vergrijzing.

(25) Zie het te verschijnen Fiscal Sustainability Report 2018 van de Europese Commissie. Meer methodologische toelichting is ook te vinden in de Debt Sustainability Monitor 2017 van de Commissie.

(26) De S2-indicator voor de budgettaire houdbaarheid op lange termijn laat zien welke onmiddellijke aanpassing van het huidige structurele primaire saldo vereist is (en vervolgens steeds constant op de aangepaste waarde wordt gehouden) om de schuldquote te stabiliseren over de oneindige tijdshorizon, inclusief de betaling van extra uitgaven als gevolg van de vergrijzing.

(27) Advies van de Commissie C(2017) 8019 final van 22.11.2017 over het ontwerpbegrotingsplan van Italië.

(28) Verslag van de Commissie COM(2018) 428 final van 23.5.2018: "Italy - Report prepared in accordance with Article 126(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union".

(29) Advies van de Commissie C(2018) 7510 final van 23.10.2018 over het ontwerpbegrotingsplan van Italië en met het verzoek aan Italië om een herzien ontwerpbegrotingsplan in te dienen.

(30) Advies van de Commissie C(2018) 8030 final van 22.11.2018 over het herziene ontwerpbegrotingsplan van Italië.