Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling, als onderdeel van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer, van het instrument voor financiële steun voor douanecontroleapparatuur

(COM(2018) 474 final — 2018/0258 (COD))

(2019/C 62/11)

Rapporteur:

Antonello PEZZINI

Raadpleging	Europees Parlement: 2.7.2018 Raad: 4.7.2018
Rechtsgrondslag	Artikelen 114, lid 1, en 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bevoegde afdeling	Interne Markt, Productie en Consumptie
Goedkeuring door de afdeling	2.10.2018
Goedkeuring door de voltallige vergadering	17.10.2018
Zitting nr.	538
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	200/0/5

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Gezien de toenemende problemen in verband met de controle op de buitengrenzen van de EU acht het Europees Economisch en Sociaal Comité het absoluut zaak om werk te maken van een systeem waarmee de mensen en de veiligheid van de grenzen kunnen worden beschermd en tegelijkertijd gezorgd kan worden voor een bloeiend handelsverkeer met derde landen.

1.2.

Dat is een van de grote uitdagingen waar de EU voor staat, en het pakket „grensbeheer”, dat voor de komende meerjarenbegroting van de EU is opgesteld, vormt volgens het EESC een eerste stap in de goede richting.

1.3.

Om de sociale cultuur en de sociale, economische, financiële en milieubelangen van de lidstaten zo goed mogelijk te beschermen, is het naar het oordeel van het EESC van essentieel belang dat de EU kan beschikken over kwalitatief goede en innovatieve douaneapparatuur met het oog op: — de — tot dusverre niet doeltreffende — bestrijding van illegale handel; — de stroomlijning en vereenvoudiging van legale handelspraktijken; — het waarborgen van de veiligheid van de interne markt van de EU; — de bescherming van het milieu en de volksgezondheid; — de eerbiediging van de fundamentele arbeidsrechten; — de bescherming van de consumentenbelangen; — een optimaal beheer van douanerisico’s; — de inning van douanerechten.

1.4.

Voor het nieuwe instrument acht het EESC het ook belangrijk om: — prioriteit te schenken aan apparatuur voor de grenzen die wat controles betreft het meest onder druk staan, zoals de zeegrenzen; — vaart te zetten achter het werk van de beoordelingsteams die op dit gebied actief zijn (1); — te garanderen dat de middelen geografisch eerlijk worden verdeeld; — proportioneel te werk te gaan wat het goederen- en personenverkeer betreft, in synergie met het Fonds voor veiligheid.

1.5.

Het EESC waardeert de inspanningen die de Commissie levert om de EU-grenscontroles te verbeteren en de benodigde fondsen en instrumenten kracht bij te zetten, teneinde te zorgen voor innovatieve en hoogwaardige douanecontroles en voor een zo mogelijk uniforme toepassing van de douanewetgeving in de kantoren aan de buitengrenzen (2).

1.6.

De financiële middelen voor het nieuwe instrument zijn volgens het EESC onvoldoende om de nagestreefde doelen te verwezenlijken, waarbij niet mag worden vergeten dat er ook behoefte is aan apparatuur voor controles op de fytosanitaire veiligheid en aan geavanceerde spectroscopie-instrumenten voor goederencontainers (3).

1.7.

Verder acht het EESC het belangrijk dat er zo snel mogelijk wordt gezorgd voor de levering van apparatuur aan de douanekantoren waar de grenscontroledruk het grootst is, zoals die aan zee. Deze moeten bij de subsidieverlening prioriteit krijgen. In het kader van het nieuwe instrument zou het bovendien wenselijk zijn om te voorzien in het vormen van een reserve die snel kan worden aangewend voor de inzet van nieuwe, innovatieve apparatuur, waarbij tegelijkertijd de mogelijkheid zou moeten bestaan om de lijst van reeds toegestane apparatuur te herzien.

1.8.

Het EESC zou graag zien dat de jaarlijkse werkprogramma’s en de mechanismen voor de toekenning van de rechtstreeks door de Commissie beheerde subsidies (4) zo transparant mogelijk worden vormgegeven.

1.9.

Het EESC pleit voor nauwe coördinatie, in het bijzonder met het Douane-programma, dat bedoeld is voor de financiering van een hele reeks infrastructuurvoorzieningen en informaticasystemen, waaronder de digitalisering van de interactie tussen marktdeelnemers en douanediensten, met Horizon Europa en met andere betrokken fondsen.

1.10.

Het EESC zou op middellange termijn graag een verslag over de tenuitvoerlegging en werking van het nieuwe instrument krijgen dat een analyse op basis van kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren bevat.

1.11.

Als er tijdig werk wordt gemaakt van een gemeenschappelijke terminologische basis — zoals bij luchtverkeersleiders bestaat — voor de termen die door douanekantoren regelmatig worden gehanteerd, zou het gemakkelijker worden om het zo gewenste ene, homogene Europese douanesysteem tot stand te brengen.

1.11.1.

Het EESC beveelt aan om de douaneapparatuur tijdig te moderniseren teneinde onverwijld rekening te houden met de ontwikkeling van het internet der dingen, cyberbeveiliging, digitale traceerbaarheid en de meest geavanceerde technologische toepassingen. Zo moet het sneller mogelijk worden om gemoderniseerde apparatuur in te zetten en opleidingen aan te bieden met het oog op het gebruik ervan.

1.11.2.

Tevens dienen er gemeenschappelijke opleidingskaders (5) te worden uitgewerkt aan de hand van het „EU-competentiekader voor de douanesector”, dat erop gericht is de prestatienormen voor de douane in de hele EU te harmoniseren en te verhogen.

1.11.3.

In de tussentijd is het belangrijk om voor gesubsidieerde douane-uitrusting en douaneapparatuur gemeenschappelijke normen en protocollen vast te stellen — een opdracht die bijv. aan de Europese normeringsinstanties zou kunnen worden gegeven.

2.   Inleiding

2.1.

De Commissie stelt voor om in de komende meerjarenbegroting 2021-2027 de middelen voor het beheer van de grenzen van de EU te verdrievoudigen. Deze middelen zijn bestemd om de grenzen te versterken en om de mobiliteit van goederen, diensten en personen, met inbegrip van migranten, te verbeteren. Volgens het Commissievoorstel zullen de middelen hiervoor worden verhoogd van de huidige 13 miljard euro naar 34,9 miljard euro.

2.2.

De Commissie is voornemens om een apart nieuw fonds voor geïntegreerd grensbeheer in het leven te roepen. Het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) zal verder worden versterkt, met een nieuw permanent orgaan van ca. 10 000 grenswachten en extra financiële middelen, bedoeld om de douanecontroles te versterken en de controleapparatuur te verbeteren. Er zal een nieuw fonds voor geïntegreerd grensbeheer (IBMF) worden opgericht ter waarde van ruim 9,3 miljard euro.

2.2.1.

Deze investeringen zullen worden gebruikt om Frontex te versterken, systematische grenscontroles te verrichten, nieuwe grootschalige en interoperabele IT-systemen in te voeren en een toekomstig inreis- en uitreissysteem op te zetten om het grensverkeer te regelen.

2.3.

Het nieuwe IBMF zal bestaan uit twee verschillende instrumenten. Het eerste is voor een „geïntegreerd beheer van grenzen en visa”. Het tweede, dat in de periode 2021-2027 op 1,3 miljard euro kan rekenen, is voor „douanecontroleapparatuur” en zou ertoe moeten bijdragen om in de diverse grenskantoren adequate en gelijkwaardige douanecontroles uit te voeren.

2.3.1.

Dit laatste fonds is bedoeld voor het aanschaffen, onderhouden en updaten van moderne en betrouwbare douanecontroleapparatuur.

2.4.

Ruim 50 jaar na haar inwerkingtreding op 1 juli 1968 is de douane-unie uitgegroeid tot een onmisbare pijler van de interne markt, die de EU-grenzen en de burgers beschermt tegen verboden en gevaarlijke goederen, zoals wapens en verdovende middelen, en tegen namaak-goederen, en die er bovendien toe bijdraagt dat het aandeel van de EU in de wereldhandel voortdurend groeit: in 2017 is 16 % van de wereldhandel door de douane van de EU verwerkt.

2.5.

Om de goede werking van de douane-unie te waarborgen maken de EU-lidstaten gebruik van een gemeenschappelijk pakket normen dat gebaseerd is op het douanewetboek van de Unie. Dit in 2013 goedgekeurde wetboek wordt sinds 2016 in alle EU-lidstaten toegepast. Sedert 2016 vormt het wetboek het nieuwe rechtskader voor het beheer van de invoer, uitvoer, doorvoer en opslag van goederen in het douanegebied en in de handel met derde landen.

2.5.1.

Daarnaast past de douane meer dan 60 niet rechtstreeks douanegerelateerde wetten toe die betrekking hebben op onder meer: — goederen voor tweeledig (civiel en militair) gebruik; — vuurwapens; — drugsprecursoren; — valutabewegingen in contant geld; — intellectuele-eigendomsrechten; — volksgezondheid; — productveiligheid; — consumentenbescherming; — instandhouding van wilde dieren en planten; — milieubescherming.

2.6.

Sinds jaar en dag acht het EESC „een goed functionerende douane-unie een conditio sine qua non voor het Europese integratieproces, die op uniforme wijze op het hele grondgebied van de EU moet zorgen voor een efficiënt, veilig en transparant vrij verkeer van goederen, een optimale bescherming van de consument en het milieu, en een doeltreffende aanpak van fraude en vervalsing” (6).

2.7.

„Voor een vlotter handelsverkeer en een betere coördinatie van de maatregelen op het gebied van preventie en bestrijding is het even belangrijk als noodzakelijk dat er moderniseringsmaatregelen worden getroffen, zoals vereenvoudiging van de douanewetgeving en voltooiing van de interoperabele informatisering van de douane”, zo heeft het EESC eerder benadrukt (7).

2.8.

Al in 2012 heeft de Raad erop gewezen (8) dat het nodig is om de interne governance van de douane-unie te verbeteren en om samen te werken met andere agentschappen en met de particuliere sector, ter wille van een betere dienstverlening aan de marktdeelnemers. In de conclusies van de Raad van juni 2014 wordt bovendien geadviseerd om de beoordeling van prestaties te verbeteren, waarbij specifieke sectoren worden genoemd, en wordt erop aangedrongen om geschikte prestatie-indicatoren op te stellen.

2.9.

In zijn conclusies over douanefinanciering van 23 maart 2017 heeft de Raad de Commissie verzocht om „een oordeel te vormen over de mogelijkheid om benodigde technische apparatuur te financieren uit toekomstige financiële programma’s van de Commissie, en ten behoeve van de financiering de coördinatie te verbeteren en de samenwerking tussen douaneautoriteiten en andere rechtshandhavingsautoriteiten te versterken”.

2.10.

Het Europees Parlement stelt in zijn resolutie van 7 april 2017 (9) vast „dat de doeltreffendheid van douaneprocedures van cruciaal belang is niet alleen voor de handelsfacilitatie, maar ook voor een doortastende en passende wetshandhaving ten aanzien van het bestrijden van namaak en smokkel van accijnsgoederen die in de EU worden ingevoerd” en „dat douanediensten zich op het raakvlak bevinden tussen de bescherming van het goederenverkeer en dus de bescherming van de consument binnen de EU enerzijds en de tenuitvoerlegging van de bepalingen van handelsovereenkomsten anderzijds”.

3.   De voorstellen van de Commissie

3.1.

Voorgesteld wordt om via een verordening een nieuw financieel instrument voor douanecontroleapparatuur te creëren in het kader van een fonds voor geïntegreerd grensbeheer (IBMF), dat ten laste moet komen van de begrotingslijn „Migratie- en grensbeheer”. Doel ervan is de lidstaten meer steun te verlenen om ervoor te zorgen dat de douanecontroles in de hele douane-unie op gelijkwaardige wijze worden uitgevoerd en dat de bestaande onevenwichtigheden tussen douanekantoren in de verschillende lidstaten worden weggewerkt.

3.2.

Het nieuwe financieringsinstrument, waarvoor in de periode 2021-2027 een bedrag van 1,3 miljard euro wordt uitgetrokken, is bestemd voor douaneapparatuur voor vier soorten grenzen (land-, zee- en luchtgrenzen (10) en posthubs).

3.3.

De financiering zal door alle lidstaten kunnen worden gebruikt en voor iedere soort grens zullen de behoeften worden beoordeeld. Het deskundigenteam voor de douane aan de oostelijke en zuidoostelijke landgrens (CELBET), samengesteld uit de elf lidstaten die bevoegd zijn voor de landgrenzen van de EU, is al met zijn werkzaamheden ter zake begonnen, terwijl de werkzaamheden ten aanzien van andere grenstypen binnenkort zullen aanvangen, zodat de behoeften van de lidstaten zullen kunnen worden beoordeeld en fondsen zullen kunnen worden toegekend zodra het instrument voor de 27 lidstaten in 2021 in werking treedt (11).

3.4.

Er wordt gestreefd naar meer coördinatie, rechtszekerheid, efficiëntie en complementariteit aan de hand van een gecentraliseerde aanpak en rechtstreeks beheer. Er zullen subsidies tot 80 % van de subsidiabele kosten beschikbaar zijn voor de lidstaten, ter ondersteuning van de aanschaf, het onderhoud en de ontwikkeling van voor verschillende grenstypen bedoelde douanecontroleapparatuur die aan vooraf vastgestelde normen voldoet.

3.5.

Het instrument hangt nauw samen met het nieuwe Douane-programma (12), waarvan de samenwerkingsinstrumenten zullen worden ingezet voor het beoordelen van de behoeften aan innovatieve douanecontroleapparatuur en waar nodig voor „gezamenlijke” (13) training van douanepersoneel, teneinde de apparatuur beter te gebruiken.

4.   Algemene opmerkingen

4.1.

Gezien de toenemende uitdagingen in verband met de controle op de buitengrenzen van de EU acht het EESC het absoluut zaak om werk te maken van een robuust systeem waarmee het mogelijk wordt om zowel de mensen, de sociale markteconomie, de veiligheid van de duurzame productie en handel tussen de lidstaten als het handelsverkeer met derde landen te beschermen.

4.2.

Het EESC waardeert het dat de Europese Commissie ervoor ijvert de fondsen en actiemiddelen kracht bij te zetten teneinde de controles aan de buitengrenzen te verbeteren en innovatieve en hoogwaardige douanecontroles te waarborgen, als onderdeel van het streven om de douane-unie te versterken.

4.3.

Volgens het EESC is het budget dat voor het nieuwe instrument wordt uitgetrokken — 1,3 miljard euro, d.w.z. ca. 186 miljoen euro per jaar — echter zwaar onvoldoende. Dit bedrag komt neer op minder dan een dertigste van de totale middelen (34,9 miljard euro) die in de periode 2021-2027 voor grens- en migratiebeheer worden toegewezen.

4.4.

Ook acht het EESC het belangrijk om: — prioriteit te schenken aan apparatuur voor de grenzen die wat controles betreft het meest onder druk staan, zoals de zeegrenzen; — vaart te zetten achter het werk van de beoordelingsteams die op dit gebied actief zijn (14); — te garanderen dat de middelen geografisch eerlijk worden verdeeld; — proportioneel te werk te gaan wat het goederen- en personenverkeer betreft, in complementariteit met het Fonds voor veiligheid.

4.4.1.

Om de sociale cultuur en de economische en financiële belangen van de Unie en haar lidstaten zo goed mogelijk te beschermen is het naar het oordeel van het EESC van fundamenteel belang dat de EU kan beschikken over hoogwaardige en innovatieve douaneapparatuur met het oog op: — de — tot dusverre niet doeltreffende — bestrijding van illegale handel (15); — de stroomlijning en vereenvoudiging van procedures voor legale handel; — het waarborgen van de veiligheid van de interne markt van de EU; — de bescherming van het milieu en de volksgezondheid; — de eerbiediging van de fundamentele arbeidsrechten; — de consumentenbescherming; — risicobeheer; — de inning van douanerechten.

4.5.

Het EESC zou graag zien dat er zo veel mogelijk aandacht wordt gegeven aan de jaarlijkse werkprogramma’s en geplande acties, alsook aan de mechanismen voor de toewijzing van de door de Commissie beheerde subsidies, waarbij gebundelde aanschaf van apparatuur (die innovatief moet zijn) moet worden bevorderd (16).

4.6.

Het EESC pleit voor nauwe coördinatie met het Douane-programma, dat bedoeld is voor de financiering van infrastructuurvoorzieningen en IT-systemen, waaronder de digitalisering van de interactie tussen marktdeelnemers en douanediensten, en met het programma Horizon Europa, dat nuttig is om innovatieve douanecontroletechnieken in kaart te brengen.

5.   Specifieke opmerkingen

5.1.

Daar er ieder jaar ruim 200 miljoen TEU (17) wordt vervoerd, d.w.z. meer dan 10 miljoen containers, is het erg lastig om aan vele land- en zeegrenzen nauwkeurige controles te verrichten. Daarom zou het nuttig zijn om controles langs de vervoerswegen uit te voeren, gebruikmakend van een verandering in materialen waarvan containers worden gemaakt (18). Zo kan de inhoud van containers worden herkend door middel van drones of via het Galileo-systeem.

5.2.

Het zou een goede zaak zijn om de Conventie van Genève van 1972 en de ISO-normen van 1967, die dateren van vóór de ingrijpende 21e-eeuwse ontwikkelingen waar het gaat om de mondialisering en de — thans zorgwekkende — groei van het verschijnsel namaak (19), te actualiseren.

5.3.

De „gereedschapskist” met douaneapparatuur (equipment tools) moet tijdig worden gemoderniseerd om onverwijld rekening te houden met de ontwikkeling van het internet der dingen, cyberbeveiliging, digitale traceerbaarheid en de meest geavanceerde technologische toepassingen. Zo moet het sneller mogelijk worden om gemoderniseerde apparatuur in te zetten en opleidingen aan te bieden met het oog op een oordeelkundig gebruik ervan, via het European Union Customs Competency Framework (EU Customs CFW) (20). Het is in dit verband belangrijk dat het nieuwe instrument voor financiële steun voorziet in het vormen van een reserve die snel kan worden aangewend voor de inzet van innovatieve apparatuur, waarbij tegelijkertijd de lijst van toegestane apparatuur wordt herzien.

---

(1)  Momenteel is voor slechts elf lidstaten met externe landgrenzen in het Oosten en Zuid-Oosten van de EU de noodzakelijke inventaris van de apparatuur en soorten maatregelen gemaakt en aangegeven welke normen er voor elke categorie worden voorgesteld.

(2)  Het gaat hierbij om 2 140 douanekantoren, zie https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-report-2016-taxation-and-customs-union_en.

(3)  Zeer nuttig om de inhoud van de talloze containers te controleren.

(4)  De van het financieel reglement afwijkende subsidies worden toegekend aan de lidstaten, die eigenaar van het materiaal worden; artikelen 7, 10.2, 195f en 197 van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van 18.7.2018.

(5)  Het European Union Customs Competency Framework (EU Customs CFW) is bedoeld om de prestatienormen voor de douane in de hele EU te harmoniseren en te verhogen. © Europese Unie, 2015. In het EU-competentiekader voor de douanesector wordt aangegeven uit welke onderdelen het competentiekader voor de douanesector moet bestaan en op basis van welke benadering de EU de competenties heeft vastgesteld. Ook wordt erin uitgelegd waarom er op de verschillende gebieden voor bepaalde competenties is besloten. Daarbij wordt vooral ingegaan op de criteria die voor de vaststelling van de lijst met operationele vaardigheden zijn gebruikt (bijv. verwijzing naar het douanewetboek van de Unie, samenhang met praktische vaardigheden op de werkplaats en toekomstgerichtheid).

(6)  Zie PB C 229 van 31.7.2012, blz. 68.

(7)  Ibidem voetnoot 6.

(8)  Zie PB C 80 van 19.3.2013, blz. 11.

(9)  Zie http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A8-2017-0162+0+DOC+XML+V0//NL#title1PE 595.633v02-00 A8-0162/2017.

(10)  Er zijn ca. 400 burgerluchthavens in de EU.

(11)  Het voorstel is ingediend voor een Unie van 27 lidstaten, daar het Verenigd Koninkrijk te kennen heeft gegeven de EU en Euratom te willen verlaten.

(12)  Zie COM(2018) 442 final, waarover het EESC advies INT/860 heeft opgesteld (zie blz. 45 van dit Publicatieblad).

(13)  Zie de verlenging van het programma „werkbezoeken”.

(14)  Momenteel is voor slechts elf lidstaten met externe landgrenzen in het Oosten en Zuid-Oosten van de EU de noodzakelijke inventaris van de apparatuur en soorten maatregelen gemaakt en aangegeven welke normen er voor elke categorie worden voorgesteld.

(15)  In 2017 zijn er 31,4 miljoen namaakproducten in beslag genomen, met een waarde van 582 miljoen euro. 25 % daarvan betrof levensmiddelen, 11 % speelgoed en 8 % sigaretten (Bron: Europese Commissie).

(16)  Zie COM(2018) 178 final, Verslag van de Commissie over de IT-strategie voor de douane.

(17)  TEU (Twenty-foot Equivalent Unit), 1 TEU komt overeen met 1 container van 20 voet, d.w.z. 28 ton gewicht en 40 m3.

(18)  Veel containers bestaan nu al uit hout of andere materialen.

(19)  Zie PB C 345 van 13.10.2017, blz. 25.

(20)  Zie voetnoot 6.