Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van het Fonds voor interne veiligheid

(COM(2018) 472 final — 2018/0250 (COD))

(2019/C 62/31)

Rapporteur:

José Antonio MORENO DÍAZ

Raadpleging	Europees Parlement, 2.7.2018 Raad, 25.7.2018
Rechtsgrondslag	Artikel 82, lid 1, artikel 84, artikel 87, lid 2, en artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Bevoegde afdeling:	Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap
Goedkeuring door de afdeling	26.9.2018
Goedkeuring door de voltallige vergadering	18.10.2018
Zitting nr.	538
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	141/3/4

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het EESC is het ermee eens dat er meer middelen moeten worden toegewezen aan operationele en preventieve activiteiten en programma’s op het gebied van veiligheid en dat ter versterking hiervan een flexibel en transparant fonds moet worden opgericht waarvan de middelen worden verdeeld op basis van operationele criteria en de doeleinden van het fonds, die op duidelijke en voorspelbare wijze worden vastgesteld.

1.2.

Het Fonds voor interne veiligheid moet leiden tot een meer op preventie gericht beleid. Met dit doel voor ogen is het van cruciaal belang om rekening te houden en samen te werken met het maatschappelijk middenveld, met name voor wat betreft het bieden van bijstand aan en het opvangen van slachtoffers, het toezicht op de actoren die een rol spelen op veiligheidsgebied en de preventie van radicalisering.

1.3.

De middelen die het fonds binnen en buiten de Unie verstrekt, moeten exclusief worden toegewezen aan overheidsinstanties die op effectieve wijze garanderen dat de mensenrechten worden geëerbiedigd.

1.4.

Het EESC moet bij de oprichting en de ontwikkeling van dit fonds als waarnemer fungeren zodat terdege rekening wordt gehouden met de standpunten van het maatschappelijk middenveld in de EU.

1.5.

Het EESC wijst erop dat het noodzakelijk is specifiek aandacht te besteden aan het risico dat is gemoeid met de gewelddadige radicalisering van extreemrechtse groeperingen.

1.6.

Het EESC wijst erop dat het noodzakelijk is de financieringsmechanismen en kapitaalstromen van georganiseerde criminele groeperingen aan te pakken.

1.7.

We moeten verder gaan dan alleen reactief optreden: er moet meer aandacht komen voor preventief beleid, waarbij de onderliggende oorzaken worden aangepakt die ertoe leiden dat mensen radicaliseren en een gevaar vormen voor de maatschappij; ook moet worden ingegrepen in de financieringsstromen van gewelddadige groepen.

1.8.

Mensenrechten moeten integraal deel uitmaken van en een voorwaarde vormen voor elk optreden, in overeenstemming met de filosofie die ten grondslag ligt aan de Unie. Daarom moet het fonds middelen weigeren aan spelers die niet kunnen aantonen dat zij in dit opzicht aan de minimumnormen voldoen. Dit blijkt ook uit het recente voorstel van de Commissie (1) over financiële maatregelen om de rechtsstaat in de lidstaten te waarborgen en uit de oprichting binnen het EESC van de Groep grondrechten en de rechtsstaat.

2. Tekst van het voorstel

2.1.

In dit document worden wat de methodologie betreft de definities van de verschillende concepten uit artikel 2 van het voorstel van de Commissie gebruikt.

2.2.

Het EESC is het eens met de analyse van de veiligheidssituatie in het voorstel, waarin wordt geconcludeerd dat de veiligheidsdreigingen in Europa groter en diverser zijn geworden en inmiddels de vorm aannemen van terroristische aanslagen, nieuwe vormen van georganiseerde misdaad en cybermisdaad.

2.3.

Veiligheid is van nature een grensoverschrijdend vraagstuk en de EU dient daarom krachtig en op gecoördineerde wijze te reageren. Zij wordt namelijk niet alleen geconfronteerd met uitdagingen op het gebied van de interne veiligheid, maar ook met complexe externe dreigingen die geen enkele lidstaat alleen het hoofd kan bieden.

2.4.

Veiligheid blijft de komende jaren een cruciaal thema voor de EU. In een snel veranderende en onzekere wereld verwachten de Europese burgers dat de Unie en hun nationale regeringen veiligheid bieden. Er moet dan ook actie worden ondernomen op educatief en pedagogisch niveau om gewelddadig gedrag te voorkomen; daarbij kan gebruik worden gemaakt van schoolboeken en lesmateriaal waarin de eerbiediging van de grondrechten, pluralisme en diversiteit centraal staan.

2.5.

De opgaven waarvoor de Unie — met name als gevolg van internationaal terrorisme — staat, kunnen zonder enige twijfel niet door individuele lidstaten alleen, zonder financiële en technische ondersteuning van de EU, worden opgelost. In een tijdperk waarin terrorisme, afkomstig van binnen en buiten de grenzen van de EU en zowel religieus van aard als samenhangend met politiek extremisme, vooral uit extreemrechtse hoek, en andere gevaren die samenhangen met drugshandel, mensenhandel met het oog op uitbuiting en andere zware delicten, geen grenzen kennen, blijft het de verantwoordelijkheid van de lidstaten om de openbare veiligheid van hun onderdanen te garanderen, met volledige inachtneming van de grondrechten die ook in de teksten van de EU en de internationale verdragen zijn verankerd.

2.6.

De EU kan en moet dergelijke maatregelen ondersteunen; in lijn daarmee is in de Verdragen voorzien in de noodzaak een hoog niveau van veiligheid te waarborgen, waarbij met name aandacht moet uitgaan naar preventiemaatregelen en coördinatie en samenwerking tussen de politiële en justitiële autoriteiten en andere bevoegde autoriteiten, zoals de gedecentraliseerde agentschappen.

2.7.

Het Agentschap voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol), het Agentschap voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol) en het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD) spelen een belangrijke operationele, coördinerende en ondersteunende rol bij de uitvoering van de prioriteiten, doelstellingen en activiteiten van de EU op het gebied van veiligheid.

2.8.

Het Fonds voor interne veiligheid wordt opgericht om de grensoverschrijdende samenwerking en de uitwisseling van informatie tussen de rechtshandhavingsambtenaren van de lidstaten en andere relevante autoriteiten te vergemakkelijken. Deze samenwerking heeft met name betrekking op de interoperabiliteit van de verschillende EU-informatiesystemen op het gebied van veiligheid, met het oog op een effectiever en efficiënter grens- en migratiebeheer, het faciliteren van gezamenlijke operationele acties en het verlenen van steun voor opleiding, voor de bouw van essentiële infrastructuur die relevant is voor de veiligheid, voor het opzetten van de verzameling en verwerking van passagiersgegevens conform het desbetreffende EU-acquis en voor de aankoop van de nodige technische apparatuur.

2.9.

Het fonds is gericht op het intensiveren van grensoverschrijdende operationele samenwerking met betrekking tot het voorkomen, opsporen en onderzoeken van grensoverschrijdende criminaliteit, en op het ondersteunen van inspanningen om de capaciteiten voor de preventie van deze criminaliteit, met inbegrip van terrorisme, te versterken, met name door middel van nauwere samenwerking tussen de overheid, het maatschappelijk middenveld en particuliere partners uit alle lidstaten.

2.10.

De participatie van het maatschappelijk middenveld in initiatieven op veiligheidsgebied heeft een nuttige en noodzakelijke bijdrage geleverd aan de eerbiediging van de grondrechten, het toezicht op de autoriteiten zodat deze hun boekje niet te buiten gaan en het melden van bepaalde gedragingen die ongewenst zijn, maar een constante verleiding vormen. In een democratische context mag niet worden gekozen voor een aanpak die exclusief is gericht op doeltreffendheid en veiligheid. Het nieuwe fonds moet derhalve zowel kunnen worden gebruikt voor de financiering van programma’s die dit toezicht versterken als voor de ondersteuning van juridische structuren die het mogelijk maken het optreden van rechtshandhavingsambtenaren te onderwerpen aan onafhankelijke controles van rechterlijke instanties. Daarnaast moet het deze ambtenaren helpen hun cruciale taak op het gebied van preventie van radicalisering, opleiding en bewustwording te vervullen.

2.11.

Niet-gouvernementele organisaties en de rest van het maatschappelijk middenveld dragen door middel van de volgende activiteiten zowel in kwantitatief als in kwalitatief opzicht bij aan de veiligheid:

—	preventie en vervolging van excessief optreden van de rechtshandhavingsambtenaren van de lidstaten of optreden waarbij de mensenrechten niet naar behoren worden geëerbiedigd;

—	preventie en vervolging van alle vormen van ideologische radicalisering;

—	bewustwording van het publiek ten gunste van de slachtoffers, hun sociale integratie en de nodige ondersteuning;

—	verbeteren van de organisatie en de kans bieden aan slachtoffers en al wie solidariteit toont, maar ook aan al wie zich zorgen maakt om de veiligheidsproblematiek, om voorstellen te doen en actie te ondernemen;

—	maatregelen op onderwijsgebied, met name voor de jongste leerlingen, waarbij zowel bewustwording als preventie van radicalisering van cruciaal belang zijn;

—

diverse andere maatregelen die zowel de binnenlandse veiligheid als de veiligheid aan de grenzen indirect kunnen verbeteren, zoals de hierboven genoemde maatregelen in verband met toezicht op het optreden van rechtshandhavingsambtenaren, onderwijs en bewustmaking, bescherming en opvang van slachtoffers enz.;

—	in dezelfde geest zou het maatschappelijk middenveld voortdurend toezicht moeten kunnen uitoefenen op het gebruik van het fonds.

2.12.

Dit hele spectrum van activiteiten moet rechtstreeks worden gesteund door de autoriteiten van de Unie, en aangezien hiermee een bijdrage wordt geleverd aan de veiligheid, moet hiervoor aanspraak kunnen worden gemaakt op een deel van de eerder genoemde middelen.

2.13.

Zowel de EU als de lidstaten moeten zich ervan bewust zijn dat ook bepaalde maatschappelijke organisaties al dan niet rechtstreeks standpunten kunnen verdedigen of kunnen aanzetten tot acties die indruisen tegen de EU-waarden en -rechten.

2.14.

Het voorstel beoogt in de eerste plaats te zorgen voor meer flexibiliteit bij het beheer van het toekomstige fonds dan waarin tijdens de huidige programmeringsperiode is voorzien. Ook moet worden gezorgd voor de nodige instrumenten om te garanderen dat de financiering wordt toegespitst op prioriteiten en acties met een significante toegevoegde waarde voor de Unie. Er zijn nieuwe mechanismen nodig voor toewijzing van de middelen via stelsels van direct, indirect en gedeeld beheer, om zo de nieuwe uitdagingen en prioriteiten het hoofd te kunnen bieden. Eveneens moeten de in het vorige lid bedoelde actieve maatschappelijke organisaties de mogelijkheid krijgen met het oog op de eerder bedoelde doelstellingen aan deze mechanismen deel te nemen. In dit licht wil het EESC bij de oprichting en de ontwikkeling van dit fonds graag als waarnemer fungeren om de meningen van het maatschappelijk middenveld in de EU te consolideren.

2.15.

Met het oog op de aanzienlijke middelen die aan het fonds worden toegewezen, te weten 2 500 000 000 EUR, moeten de criteria voor de verdeling van dit bedrag worden verduidelijkt. Zo moet duidelijk worden bepaald binnen welke begrotingsposten de middelen zullen worden toegewezen, waarbij echter wel de nodige speelruimte moet worden gelaten.

2.16.

Bij de vaststelling van de begrotingsposten moet worden uitgegaan van de beginselen van eenvoud en wederzijds vertrouwen, zodat overmatige bureaucratie bij de toegang tot het fonds wordt vermeden. Als dit hoofdstuk duidelijkheid en voorspelbaarheid creëert, zal het voor de verantwoordelijken in de verschillende lidstaten gemakkelijker worden taakgroepen of acties voor snelle interventie te starten, waarbij zij de garantie hebben dat deze worden gedekt of ondersteund door het fonds.

2.17.

Het EESC is ingenomen met het voorstel en beschouwt de oprichting van een Fonds voor interne veiligheid middels een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van het Fonds voor interne veiligheid en op basis van artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, als een positieve ontwikkeling, die strookt met de in artikel 67 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie genoemde doelstellingen, de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid die in artikel 80 van het VWEU worden genoemd, het subsidiariteitsbeginsel — aangezien het een niet-exclusieve bevoegdheid betreft — en het evenredigheidsbeginsel.

2.18.

Hoe dan ook wordt met de oprichting van een Fonds voor interne veiligheid beoogd een instrument te verschaffen dat een aanvulling vormt op de werkzaamheden van de rest van de agentschappen en fondsen waarover de Unie reeds beschikt en van de rest van de nationale organen. Het primaire doel van het fonds is om de veiligheid in de Unie te vergroten, in het bijzonder door middel van de bestrijding van terrorisme en radicalisering, zware en georganiseerde misdaad en cybermisdaad, en door bijstand en bescherming te verschaffen voor slachtoffers van delicten. Om dit algemene doel te bereiken, zal het fonds specifieke doeleinden nastreven, zoals de uitwisseling van informatie, de intensivering van gezamenlijke grensoverschrijdende acties en de versterking van de capaciteiten met betrekking tot preventie, altijd in samenwerking met de verschillende overheidsinstellingen, het maatschappelijk middenveld en de particuliere partners van de lidstaten (2). In dit opzicht is het belangrijk ook de financieringsmechanismen en kapitaalstromen van misdaadorganisaties aan te pakken; hiermee dient in het kader van het fonds rekening te worden gehouden.

2.19.

Ten slotte zij erop gewezen dat het EESC als waarnemer heeft deelgenomen aan de Deskundigengroep op hoog niveau van de Commissie inzake radicalisering, die in 2017 door de Commissie werd opgericht (3).

3. Aanbevelingen

3.1.

Het fonds moet de onderliggende oorzaken aanpakken die tot gevolg hebben dat mensen zich aansluiten bij groepen die een gevaar vormen voor de maatschappij of deze oprichten; zo zijn diepgaande studies en onderzoek nodig om bepaalde situaties te voorkomen.

3.2.

De oprichting van het fonds is mogelijk dankzij de investeringen en resultaten die eraan zijn voorafgegaan, zoals het kaderprogramma „Veiligheid en bescherming van de vrijheden”, het instrument voor politiële samenwerking en het onderdeel over drugsbeleid van het programma „Justitie”. In ieder geval moet het volgende voornemen verder worden uitgewerkt: „De faciliteit maakt het mogelijk nieuwe prioriteiten aan te pakken of dringende acties te ondernemen en uit te voeren aan de hand van de uitvoeringsvorm die het meest geschikt is om de beleidsdoelstelling te verwezenlijken” (4). Innovatie is een prioriteit, zeker wanneer de groepen die worden bestreden ruim gebruikmaken van innovatieve methoden.

3.3.

De criteria voor de verdeling van het fonds moeten puur operationeel zijn, zodat activiteiten en programma’s kunnen worden gefinancierd zonder rekening te hoeven houden met irrelevante criteria als de omvang van de bevolking of het land. De middelen van het fonds moeten bovendien op volledig transparante wijze worden toegewezen en beheerd, met volledige openheid tegenover de media en het maatschappelijk middenveld, zodat deze kunnen controleren of wordt voldaan aan de voorwaarden voor de verstrekking van de middelen.

3.4.

Het is ook belangrijk dat bij de oprichting van het fonds wordt voorzien in een toekomstige evaluatie van de impact en doelmatigheid ervan, in de vorm van een geactualiseerd onderzoek naar de algemene stand van zaken en een periodieke bijwerking om de ontwikkelingen in kaart te brengen.

3.5.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité wijst erop dat sommige van deze nieuwe prioriteiten niet in het document zijn opgenomen en dat hier specifiek aandacht aan dient te worden besteed, aangezien ze een belangrijke rol kunnen spelen, met name in het kader van de doelstelling om radicalisering te voorkomen, waarbij mogelijk zelfs sprake is van een bepaalde mate van betrokkenheid van bepaalde autoriteiten.

3.6.

Hiermee wordt gedoeld op extreemrechtse, neonazi-, antisemitische en „white supremacy”-bewegingen en andere bewegingen die discrimineren op grond van ras, afkomst, seksuele voorkeur enz., die een daadwerkelijke bedreiging vormen voor de veiligheid en de rechtstaat en die onder de bevoegdheid van de Unie vallen, met name omdat deze bewegingen, ondanks dat ze ultranationalistisch zijn, de voordelen van internationalisering beginnen in te zien en hun activiteiten beginnen te coördineren met groeperingen met vergelijkbare overtuiging in andere landen (5).

3.7.

Slachtoffers van netwerken van mensenhandel lijken alleen te kunnen worden beschermd en geholpen als ze op effectieve en efficiënte wijze meewerken aan de vervolging van degenen die verantwoordelijk zijn voor deze mensenhandel. Een fundamentele doelstelling van de werkzaamheden van de Unie en van het fonds is echter om de slachtoffers te beschermen en deze bescherming mag niet afhankelijk worden gesteld van hun medewerking aan de vervolging van de veroorzakers van hun misère.

3.8.

Als er, via het fonds, voldoende middelen worden toegewezen, zowel rechtstreeks aan de slachtoffers als aan instellingen die bijdragen aan hun bescherming en integratie, zal deze medewerking hieruit echter automatisch voortvloeien en zal dit, in ieder geval op de middellange termijn, bijdragen aan de vervolging van daders en aan preventie.

3.9.

Preventie van radicalisering is een belangrijk hoofdstuk, en op dit terrein mogen we ons niet vastpinnen op één bepaalde vorm van radicalisering, namelijk de ernstige aanslagen van de afgelopen jaren door extremistische islamistische groeperingen, maar moet ook aandacht uitgaan naar het hele spectrum van ideologisch en politiek extremisme, dat in een geheel afwijkende context ontstaat en groeit, en aan de potentiële slachtoffers ervan.

3.10.

Een ander hoofdstuk van het voorstel waarbij het EESC graag een kritische kanttekening wil plaatsen, is het hoofdstuk over ex-postevaluaties, de raadpleging van belanghebbenden en de effectbeoordelingen. Uiteraard zijn deze aspecten positief vanuit een oogpunt van efficiëntie met betrekking tot de doelstellingen, kosten, logica, relevantie, samenhang en complementariteit van de ten uitvoer gelegde instrumenten. In de analyse wordt echter niet ingegaan op de vraag of deze instrumenten, naast verbeteringen op het gebied van samenwerking, de uitwisseling van kennis en goede praktijken en het vertrouwen tussen de autoriteiten, ook hebben geleid tot een verbetering met betrekking tot de grondrechten, een onderwerp waaraan slechts een kleine paragraaf wordt gewijd in de vorm van een overbodige toezegging aan het eind van rubriek 3.

3.11.

Gezien de historische spanning tussen veiligheid en grondrechten, moeten met een instrument zoals hier wordt voorgesteld, gericht op het vergroten van de veiligheid, zonder enige twijfel specifieke doelstellingen op het gebied van zowel de eerbiediging van de mensenrechten als veiligheid worden nagestreefd. Meer veiligheid mag nooit ten koste gaan van de grondrechten.

3.12.

Indien een land, of het nu wel of niet tot de Unie behoort, niet kan aantonen dat zijn rechtshandhavingsambtenaren zich aan de regels houden en de nodige opleidingen hebben gevolgd en dat hun optreden op grond van dit hoofdstuk wordt onderworpen aan een controlemechanisme, mag dit land geen financiering uit het fonds ontvangen en zal het van deelname aan het fonds worden uitgesloten. Het naleven van minimumnormen op het gebied van de eerbiediging van mensenrechten moet een conditio sine qua non zijn om steun te krijgen van de rest van de leden van de EU, of deze steun nu via dit veiligheidsfonds of via een ander solidariteitsmechanisme loopt.

3.13.

Met betrekking tot de passage over de samenhang met ander beleid van de Unie, wil het EESC er graag op wijzen dat het noodzakelijk is synergieën en samenhang tot stand te brengen met het Fonds voor asiel, migratie en integratie en het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer, evenals met het Europees Grens- en kustwachtagentschap. Juist in dit hoofdstuk worden vraagtekens gezet bij het optreden van deze fondsen en dit Agentschap, die buitensporige prioriteit hebben toegekend aan de doelstelling van veiligheid, ten koste van andere terreinen waarvoor alle Europese autoriteiten en belanghebbenden verantwoordelijkheid dragen, hetgeen rechtstreeks verband houdt met de oproep hieraan meer aandacht te besteden, wat moet leiden tot betere garanties met betrekking tot de grondrechten.

3.14.

Het fonds kan en moet kunnen worden gebruikt om acties in het kader van samenwerking met derde landen te steunen, maar de financiële middelen mogen niet rechtstreeks worden toegekend aan de autoriteiten van die landen, maar moeten worden bestemd voor werkzaamheden en programma’s die de autoriteiten van de lidstaten en derde landen gezamenlijk uitvoeren. De samenwerking moet volledig afhankelijk worden gesteld van het toezicht op het gebruik van de door het fonds toegewezen middelen, de eerbiediging van de mensenrechten door de binnen deze samenwerking begunstigde landen en, in het bijzonder, van het erkende publieke karakter — waarbij zowel het zeggenschap als het beheer in handen moeten zijn van statelijke actoren — van de deelnemende entiteiten die deze financiering kunnen ontvangen. Er moet hoe dan ook worden voorkomen dat de middelen uit het fonds bijdragen aan de financiering van ongecontroleerde groepen of cellen die mogelijk een risico vormen voor de veiligheid van hun land of voor die van de Unie.

3.15.

De internationale instrumenten van het maritieme recht, evenals het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen en de rest van het rechtscorpus inzake de bescherming van personen die zich in de lastige situatie bevinden van grensoverschrijding via niet-conventionele kanalen, verplichten de Unie en al haar lidstaten reddingsoperaties op zee op te nemen in de belangrijkste aandachtspunten van hun beleid voor grensbeveiliging, met toereikende opvang voor de personen die op zee worden gered in de dichtstbijzijnde haven en voor verstekelingen die in deze havens aankomen, waarbij hun grondrechten worden geëerbiedigd en de procedures voor terugkeer en repatriëring worden toegepast met inachtneming van al hun rechten, met name het recht om te worden erkend als vluchteling. Met het fonds dat wordt opgericht, moeten ook die doeleinden worden nagestreefd, zowel door middel van de financiering van de behoeften van de lidstaten als door ondersteuning van het maatschappelijk middenveld, zoals eerder werd aangegeven.

Brussel, 18 oktober 2018.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Luca JAHIER

(1) COM(2018) 324 final.

(2) Artikel 3, leden 1 en 2, van het voorstel.

(3) Eindverslag van de Deskundigengroep op hoog niveau inzake radicalisering (HLCEG-R).

(4) Bladzijde 3 van de toelichting bij het voorstel.

(5) In het eindverslag van de Deskundigengroep op hoog niveau van de Commissie inzake radicalisering (HLCEG-R), „Aanbevelingen op beleidsterreinen, 2.5 Over ideologie en polarisatie”, geeft de groep aan dat er ook aandacht moet worden besteed aan het groeiende extremisme van extreemrechts en de sterke tendens naar polarisatie die in de maatschappij kan worden waargenomen.