Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake oneerlijke handelspraktijken in de relaties tussen ondernemingen in de voedselvoorzieningsketen

(COM(2018) 173 final)

(2018/C 440/28)

Rapporteur:

Peter SCHMIDT

Raadpleging	Raad van de Europese Unie, 30.4.2018 Europees Parlement, 2.5.2018
Rechtsgrondslag	Artikel 43, lid 2, en artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Besluit van het bureau	22.5.2018
Bevoegde afdeling	Afdeling Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Milieu
Goedkeuring door de afdeling	5.9.2018
Goedkeuring door de voltallige vergadering	19.9.2018
Zitting nr.	537
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	172/1/3

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Oneerlijke handelspraktijken (OHP’s) in de voedselvoorzieningsketen zijn het gevolg van machtsongelijkheid tussen partijen in de keten en hebben negatieve economische, sociale en milieueffecten tot gevolg. Het EESC is ingenomen met het voorstel van de Commissie om het aantal gevallen van OHP’s terug te dringen, hetgeen kan worden beschouwd als een noodzakelijke eerste stap op weg naar bescherming van zwakkere marktdeelnemers — met name landbouwers, werknemers en bepaalde marktdeelnemers — en een betere governance in de voedselvoorzieningsketen. Een manier om OHP’s doeltreffend aan te pakken op EU-niveau is via regelgeving en wetgevingsmaatregelen waaraan doeltreffende en krachtige handhavingsmechanismen zijn gekoppeld.

1.2.

Het EESC betreurt echter dat de Commissie alleen een gemeenschappelijke minimumnorm voor bescherming in de hele EU heeft ingevoerd door slechts een bepaald aantal OHP’s te verbieden, terwijl er een verbod op alle wanpraktijken nodig is.

1.3.

Volgens het EESC is het beperken van de bescherming tegen OHP’s tot kleine en middelgrote leveranciers die leveren aan afnemers die niet klein of middelgroot zijn, onvoldoende om het probleem van machtsongelijkheid effectief aan te pakken en zal dit geen noemenswaardig effect hebben. De bescherming moet worden uitgebreid tot alle leveranciers, groot en klein, zowel binnen als buiten de EU. Zelfs wanneer grote marktdeelnemers het slachtoffer zijn van OHP’s, komt het economisch effect veelal bij de zwakste schakels in de keten terecht.

1.4.

Het EESC is zeer te spreken over het voorstel van de Commissie om een geharmoniseerd EU-netwerk van handhavingsautoriteiten op te zetten. Maar ook de handhavingsmechanismen moeten worden versterkt, bijvoorbeeld met een speciale ombudsmanprocedure, groepsvorderingen en wetshandhaving door de autoriteiten, om de anonimiteit van de klager te beschermen. Dergelijke mechanismen moeten ook ruimte laten voor eventuele sancties. Om de klachtenprocedure te vergemakkelijken, zouden schriftelijke overeenkomsten verplicht moeten zijn. Dat zou eerlijke onderhandelingen ten goede komen.

1.5.

Behalve het aanpakken van OHP’s zou de Commissie ook bedrijfsmodellen die een rol spelen in het duurzaam maken van de toeleveringsketen (bijv. door deze te verkorten, de transparantie te vergroten enz.) en het weer in evenwicht brengen en efficiënter maken ervan, moeten aanmoedigen en steunen om tot een evenwichtiger machtsverdeling te komen.

1.6.

Last but not least wijst het EESC er nogmaals op dat de bevordering van eerlijker handelspraktijken onderdeel moet zijn van een alomvattend EU-voedselbeleid, dat ervoor moet zorgen dat de voedselvoorzieningsketen in economisch, sociaal en milieuopzicht duurzamer wordt, met het oog op de verwezenlijking van de VN-doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling.

2. Inleiding

2.1.

Oneerlijke handelspraktijken (OHP’s) worden gedefinieerd als „praktijken die sterk afwijken van goed handelsgedrag, die in strijd zijn met de goede trouw en een eerlijke behandeling en die door een handelspartner eenzijdig worden opgelegd aan een andere handelspartner” (1). Met name de voedselvoorzieningsketen is vatbaar voor OHP’s, vanwege de grote verschillen tussen kleine en grote spelers. Oneerlijke handelspraktijken kunnen in alle stadia van de voedselvoorzieningsketen voorkomen en OHP’s die in het ene deel van de keten ontstaan, kunnen effect hebben op andere delen van de keten afhankelijk van de marktmacht van de betrokken actoren (2).

2.2.

Zoals uitgebreid beschreven in het EESC-advies over een eerlijkere agrovoedselvoorzieningsketen van oktober 2016 (3), heeft concentratie van onderhandelingsmacht ertoe geleid dat er misbruik wordt gemaakt van een dominante positie waardoor zwakkere marktdeelnemers steeds vaker te maken krijgen met OHP’s. Het economische risico komt hierdoor hogerop in de voedselvoorzieningsketen te liggen, wat vooral negatief uitpakt voor consumenten en voor bepaalde andere betrokkenen, zoals landbouwers, werknemers en kleine en middelgrote ondernemingen. Het probleem van OHP’s wordt erkend door alle belanghebbenden in de voedselvoorzieningsketen, en naar verluidt heeft een meerderheid van de marktdeelnemers OHP’s aan den lijve ondervonden (4).

2.3.

Met name de gevolgen voor de consument moeten worden onderstreept. Druk op de prijzen waardoor voedselverwerkers gedwongen worden om zo goedkoop mogelijk te produceren, kan de kwaliteit en veiligheid van het voor consumenten beschikbare voedsel aantasten. Om de kosten te drukken, gebruiken bedrijven soms goedkopere grondstoffen, wat zijn weerslag kan hebben op de kwaliteit en voedingswaarde van levensmiddelen. Zo worden er in veel producten transvetten gebruikt in plaats van gezondere oliën en vetten uit Europa (5).

2.4.

De druk op de zwakste schakels in de voedselvoorzieningsketen neemt toe. Volgens recente gegevens van Eurostat neemt het aandeel van detailhandelaren in de bruto toegevoegde waarde nog steeds toe. Dit is het gevolg van de hogere concentratie van de detailhandel en de verwerkende sector in de voedselvoorzieningsketen, die te wijten is aan een misverstand in het kartelrecht. Om ervoor te zorgen dat de inkomsten in de voedselvoorzieningsketen eerlijk worden verdeeld, moet de werking van de keten worden verbeterd. Gezien de rol van detailhandelaren in de levering van dagelijkse goederen mag hun belang echter niet worden onderschat.

2.5.

Bestrijding van OHP’s is een van de noodzakelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat de voedselvoorzieningsketen beter werkt; daarnaast moet ook de prijsvolatiliteit op de markten worden verminderd en moet de rol van producentenorganisaties worden versterkt. In juni 2016 verzocht het Europees Parlement, in een resolutie (6), de Commissie om een rechtskader voor oneerlijke handelspraktijken voor te stellen, een verzoek dat in oktober 2016 werd herhaald door het EESC en in november 2016 door de taskforce Landbouwmarkten.

2.6.

In twintig lidstaten zijn al diverse wetgevingsinitiatieven genomen om OHP’s aan te pakken. Samen met het bestaande initiatief voor de toeleveringsketen (Supply Chain Initiative, SCI) heeft dit het bewustzijn omtrent de ongelijke machtsverhoudingen in de voedselvoorzieningsketen vergroot. Toch hebben erg weinig nationale of vrijwillige initiatieven tot dusver het probleem van OHP’s opgelost. De Commissie is in april 2018 met een specifiek wetgevingsvoorstel gekomen, waarin wordt erkend dat de lappendeken van OHP-regels in de lidstaten of het ontbreken ervan afbreuk dreigt te doen aan een van de verdragsdoelstellingen, nl. het verzekeren van een redelijke levensstandaard voor de landbouwgemeenschap (7).

3. Het voorstel van de Commissie

3.1.

Met dit voorstel voor een richtlijn wil de Commissie het aantal gevallen van oneerlijke handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen terugdringen door een gemeenschappelijke minimumnorm voor bescherming in de Unie in te voeren, die bestaat uit een lijst van specifieke verboden OHP’s, nl. late betalingen voor bederfelijke voedingsproducten, lastminuteannuleringen van bestellingen, eenzijdige of retroactieve wijzigingen van overeenkomsten en de verplichting voor de leverancier om te betalen voor de verspilling van producten. Andere praktijken worden alleen toegestaan indien partijen daarover vooraf een duidelijke en ondubbelzinnige overeenkomst hebben gesloten: het retourneren van onverkochte voedingsproducten door de afnemer aan de leverancier; het vragen van een vergoeding door de afnemer aan de leverancier voor de opslag, uitstalling of opname in het assortiment van voedingsproducten; het betalen door de leverancier voor de promotie of marketing van voedingsproducten die door de afnemer worden verkocht.

3.2.

De bescherming tegen OHP’s is alleen van toepassing op de verkoop van voedingsproducten door kleine en middelgrote leveranciers aan afnemers die niet klein of middelgroot zijn (8).

3.3.

Daarnaast stelt de Commissie voor dat de lidstaten een overheidsinstantie aanwijzen die de nieuwe regels handhaaft. Indien de regels worden overtreden, is de handhavingsinstantie bevoegd om een evenredige en afschrikkende sanctie op te leggen. De handhavingsautoriteit kan op eigen initiatief of op basis van een klacht een onderzoek instellen. Partijen die een klacht indienen, kunnen in dit geval om geheimhouding en anonimiteit verzoeken om hun positie ten opzichte van hun handelspartner te beschermen. Er zal ook een coördinatiemechanisme in het leven worden geroepen door de Commissie om de uitwisseling van goede praktijken tussen de handhavingsautoriteiten mogelijk te maken.

4. Algemene opmerkingen

4.1.

Het EESC is ingenomen met het voorstel van de Commissie dat een cruciale eerste stap is op weg naar een wetgevingsproces om OHP’s in heel de EU aan banden te leggen, zoals krachtig bepleit in zijn advies van 2016. Dit is noodzakelijk om de zwakkere schakels in de voedselvoorzieningsketen, nl. boeren en werknemers, te beschermen en ervoor te zorgen dat hun inkomen minder wisselend, en dus stabieler, is. Het voorstel draagt er met name toe bij dat hun slechte onderhandelingspositie wordt aangepakt en de governance van de voedselvoorzieningsketen wordt verbeterd.

4.2.

In haar voorstel erkent de Commissie dat het onwaarschijnlijk is dat het EU-initiatief voor de toeleveringsketen (SCI) zal uitgroeien tot een alomvattend governancekader dat wetgevingsmaatregelen, onder meer inzake handhaving, overbodig zou maken (9). In dit verband herhaalt het EESC dat het SCI en andere op vrijwilligheid gebaseerde nationale regelingen nuttig kunnen zijn als aanvulling op — en niet als vervanging van — efficiënte en robuuste wetshandhavingsmechanismen op het niveau van de lidstaten (10).

4.3.

Het EESC constateert tot zijn genoegen dat de Commissie voorstander is van een geharmoniseerd EU-netwerk van handhavingsautoriteiten, zoals het in een eerder advies heeft bepleit. Doeltreffende samenwerking tussen handhavingsautoriteiten is van cruciaal belang om grensoverschrijdende oneerlijke handelspraktijken die anders wellicht ongestraft zouden blijven aan te pakken.

4.4.

Het EESC betreurt echter dat de Commissie voor minimale harmonisatie heeft gekozen, wat onvoldoende is om alle wanpraktijken in de hele voedselvoorzieningsketen aan te pakken. Het Comité vindt het vooral zeer jammer dat alleen kopers zich schuldig kunnen maken aan wanpraktijken en dat slechts een beperkt aantal OHP’s wordt verboden, zoals verder wordt uitgelegd in punt 5.

4.5.

Het EESC plaatst ook vraagtekens bij het voorstel van de Commissie om de bescherming tegen OHP’s te beperken tot kleine en middelgrote leveranciers aan afnemers die niet klein of middelgroot zijn. Om effect te sorteren en succesvol te zijn, moet bescherming tegen OHP’s van toepassing zijn op alle spelers in de toeleveringsketen, ongeacht hun grootte, zodat alle handelsbetrekkingen de impact hiervan ondervinden. Het EESC erkent echter de kwetsbaarheid van kleine en middelgrote ondernemingen. In het voorstel wordt ook voorbijgegaan aan de kwesties van ongelijke onderhandelingsposities en economische afhankelijkheid, die niet noodzakelijkerwijs samenvallen met de economische dimensie van marktdeelnemers.

4.6.

Het voorstel reikt niet ver genoeg en zou ook van toepassing moeten zijn op niet voor de voeding bestemde landbouwproducten, zoals tuinbouwproducten, en veevoer.

4.7.

Het aanpakken van oneerlijke handelspraktijken is een essentieel onderdeel (samen met het verminderen van de marktvolatiliteit en het versterken van de rol van producentenorganisaties) van de verduurzaming van de voedselvoorzieningsketen in economisch, sociaal en milieuopzicht. Het EESC herhaalt dat de bevordering van eerlijker handelspraktijken onderdeel moet zijn van een alomvattend EU-voedselbeleid dat gericht is op de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties. Een dergelijk alomvattend beleid moet met name eerlijke prijzen voor de producenten garanderen, zodat de landbouw levensvatbaar blijft (11).

4.8.

Hoewel dit buiten het bestek van het voorstel van de Commissie valt, wijst het EESC er nogmaals op dat de samenleving als geheel meer oog moet krijgen voor de waarde van voedsel en pleit het voor een Europese informatie- en bewustwordingscampagne over „de waarde van voedsel” en de voorkoming van voedselverspilling in samenwerking met de betreffende organisaties (12).

5. Specifieke opmerkingen

Lijst van verboden OHP’s

5.1.

Oneerlijke handelspraktijken kunnen ruwweg worden omschreven als praktijken die aanzienlijk afwijken van goed handelsgedrag en in strijd zijn met de goede trouw en een eerlijke behandeling (13). Hieronder vallen ook alle praktijken waarbij een ongerechtvaardigde of onevenredige overdracht van risico aan een contractpartij plaatsvindt.

5.2.

De Commissie heeft slechts een specifiek aantal OHP’s verboden. Het EESC wijst er nogmaals op dat alle oneerlijke praktijken moeten worden verboden, bijvoorbeeld ook (maar niet uitsluitend) de volgende praktijken, zoals reeds aanbevolen in zijn eerder uitgebrachte advies:

—	oneerlijke overdracht van commercieel risico;

—	onduidelijke of ongespecificeerde contractvoorwaarden;

—	eenzijdige wijzigingen met terugwerkende kracht in de contractvoorwaarden, m.i.v. de prijs;

—	lagere productkwaliteit of consumenteninformatie zonder enige communicatie met en raadpleging of instemming van de kopers;

—	bijdragen in reclame- of marketingkosten;

—	te late betalingen;

—	tarieven voor het opnemen van producten in het assortiment of voor goede trouw;

—	kosten om een goede plaats in de schappen te krijgen;

—	vorderingen voor verspilde of onverkochte producten;

—	gebruik van specificaties voor de schone schijn om zendingen levensmiddelen af te wijzen of de betaalde prijs te verlagen;

—	druk om de prijzen te verlagen;

—	kosten voor fictieve diensten;

—	afbestellingen op het laatste moment en vermindering van de geplande hoeveelheden;

—	dreigementen om een product uit het assortiment te schrappen;

—	vaste prijzen die bedrijven aan leveranciers opleggen als voorwaarde om op een leverancierslijst te worden opgenomen („pay to stay”).

De lidstaten zouden de kans moeten krijgen om de lijst aan te vullen, afhankelijk van de specifieke situatie in hun land.

5.3.

Het EESC zou graag zien dat er een doeltreffend verbod komt op het verkopen door de levensmiddelendetailhandel van producten onder de kostprijs (14). Het EESC wil vooral dat leveranciers, zoals boeren, een eerlijke en rechtvaardige prijs betaald krijgen die hun een inkomen garandeert dat passend is voor investeringen, innovatie en duurzame productie.

5.4.

De OHP’s die in het voorstel van de Commissie expliciet worden verboden, hebben allemaal betrekking op situaties waarin sprake is van een bestaande overeenkomst. Het komt echter veel vaker voor dat marktdeelnemers bijv. onder druk worden gezet voordat er een overeenkomst is gesloten. Als een van de voorbeelden moet ook worden genoemd: het geval van een onderneming (met een machtige marktpositie) die zonder een gegronde en objectieve reden een gunst verlangt van een andere onderneming (zie ook § 19, lid 2, punt 5, van de Duitse wet inzake beperkingen van de mededinging (GWB)). Deze bepaling van de Duitse antitrustwetgeving is een geschikt middel gebleken om misbruik van afnemersmacht tegen te gaan. De uitspraak van het Duitse federale gerechtshof (Bundesgerichtshof, BGH) in de zaak-Hochzeitsrabatte m.b.t. de relatie tussen een machtige Duitse detailhandelaar in levensmiddelen en zijn leveranciers illustreert dit op treffende wijze (15).

Definitie „kleine en middelgrote leveranciers”

5.5.

Het beperken van de bescherming tegen oneerlijke handelspraktijken tot kleine en middelgrote leveranciers is niet voldoende om het probleem van onevenwichtigheden in de voedselvoorzieningsketen doeltreffend aan te pakken. Het EESC wijst op het „domino-effect” dat kan ontstaan wanneer grote marktdeelnemers het slachtoffer worden van OHP’s. OHP’s hebben een duidelijk negatief effect, ongeacht wie verantwoordelijk is. Het economisch effect komt onvermijdelijk terecht bij de zwakste schakels in de voedselvoorzieningsketen, nl. boeren, werknemers, bepaalde marktdeelnemers en ook consumenten.

5.6.

Een ander argument voor het uitbreiden van de bescherming is dat met name grote marktdeelnemers soms kleine en middelgrote leveranciers discrimineren en uitsluiten van de toeleveringsketen vanwege het risico op klachten. Ook in deze context erkent het EESC de kwetsbaarheid van kleine en middelgrote ondernemingen.

Handhaving

5.7.

Met het oog op een doeltreffende wetshandhaving moet een onderscheid worden gemaakt tussen privaatrechtelijke handhaving (nog niet voorzien in het voorstel van de Commissie) en wetshandhaving door de autoriteiten. Van meet af aan moet worden benadrukt dat voldoende rekening dient te worden gehouden met het recht van de betrokken partij op anonimiteit, aangezien veel ondernemingen wellicht aarzelen om op te treden tegen wanpraktijken uit angst voor represailles, zoals van de lijst worden gehaald (de „angstfactor”).

5.7.1.

Privaatrechtelijke handhaving

In het geval van privaatrechtelijke handhaving moet de betrokken partij een beroep kunnen doen op vorderingen tot staking en/of ongedaanmaking, alsook op schadevorderingen. Maar vanwege de „angstfactor” zijn dergelijke middelen van tamelijk geringe betekenis. Bovendien moeten alle betrokken organisaties om een vordering tot staking of een vordering tot ongedaanmaking kunnen verzoeken. Dat zou bijzondere bescherming van de anonimiteit van de betrokken partij waarborgen, ingeval de oneerlijke handelspraktijk verschillende ondernemingen treft (bijv. een handelaar in levensmiddelen die van al zijn leveranciers/afnemers verlangt dat zij bijdragen in eventuele bijkomende kosten).

De betrokken partij of vereniging moet de mogelijkheid krijgen om deze vorderingen hetzij bij een rechter hetzij bij een Europese Ombudsman in te dienen. De ombudsmanprocedure heeft als voordeel dat het geschil niet in het openbaar hoeft te worden beslecht. Er moet een specifieke ombudsmanprocedure komen. De Europese Ombudsman moet ook specifieke beslissingsbevoegdheden krijgen. Procedures die op vrijwilligheid zijn gebaseerd, zijn in veel gevallen wellicht niet effectief of bieden niet echt een oplossing.

Daarnaast moedigt het EESC de marktdeelnemers aan om initiatieven te ontplooien om een cultuuromslag te bevorderen en een eerlijker toeleveringsketen tot stand te brengen.

5.7.2.

Wetshandhaving door de autoriteiten

Vanwege de „angstfactor” speelt handhaving door de autoriteiten een bijzonder belangrijke rol op dit gebied en daarom is regelgeving geboden. Autoriteiten zoals de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten moeten dan ook uitgebreide onderzoeks- en handhavingsbevoegdheden krijgen. De mededingingsregels van Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van artikel 81 (nu artikel 101) en artikel 82 (nu artikel 102) van het Verdrag kunnen in dit verband als voorbeeld dienen. (Artikel 6 van het voorstel voor een richtlijn heeft in vergelijking hiermee veel minder slagkracht.) Artikel 17 van de verordening voorziet met name in onderzoeken naar sectoren van de economie en naar soorten overeenkomsten. Als de autoriteiten de bevoegdheid zouden hebben om winstbelasting te heffen, dan zou dit het afschrikkingseffect nog vergroten.

Alternatieve voedselvoorzieningsketens

5.8.

Het EESC herhaalt dat alternatieve businessmodellen die ertoe bijdragen dat de afstand in de toeleveringsketen tussen voedselproducenten en consumenten, inclusief digitale platforms, korter wordt, moeten worden aangemoedigd en ondersteund, en dat de rol en positie van coöperaties en producentenorganisaties moeten worden versterkt om het machtsevenwicht te herstellen (16). Dit moet in een toekomstig advies van het EESC aan de orde komen.

Brussel, 19 september 2018.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Luca JAHIER

(1) Europese Commissie, 2014.

(2) Verslag van de taskforce Landbouwmarkten, november 2016: https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/agri-markets-task-force/improving-markets-outcomes_en.pdf

(3) PB C 34 van 2.2.2017, blz. 130.

(4) Mededeling van de Europese Commissie van 15 juli 2014 — Bestrijding van oneerlijke handelspraktijken tussen ondernemingen in de voedselvoorzieningsketen.

(5) PB C 34 van 2.2.2017, blz. 130.

(6) Resolutie van het Europees Parlement van 7 juni 2016 over oneerlijke handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen (2015/2065(INI)).

(7) COM(2018) 173 final.

(8) Zoals gedefinieerd in Verordening (EU) 1308/2013.

(9) COM(2018) 173 final.

(10) PB C 34 van 2.2.2017, blz. 130.

(11) PB C 129 van 11.4.2018, blz. 18.

(12) PB C 34 van 2.2.2017, blz. 130.

(13) COM(2014) 472 final.

(14) PB C 34 van 2.2.2017, blz. 130.

(15) Zie: Bundesgerichtshof (BGH), 23.1.2018, KVR 3/17, Wirtschaft und Wettbewerb (WuW) 2018, 209 — Hochzeitsrabatte.

(16) PB C 34 van 2.2.2017, blz. 130.