Interpretatieve mededeling van de Commissie over de verwerving van landbouwgrond en het recht van de Europese Unie

In de rechtsstelsels van sommige lidstaten wordt aan landbouwgrond bescherming verleend. Omdat landbouwgrond een schaars en bijzonder goed is, gelden vaak bepaalde voorwaarden en beperkingen om landbouwgrond te verwerven. Met dergelijke nationale wetten inzake de eigendom van grond, die in verschillende lidstaten van de EU bestaan, worden uiteenlopende doelen nagestreefd, gaande van het behouden van de landbouwbestemming van de grond tot het tegengaan van grondconcentratie. Deze wetten hebben het gemeenschappelijke kenmerk dat ze als doelstelling hebben buitensporige grondspeculatie te voorkomen. Sommige van de bekommernissen die de aanleiding vormden voor deze wetten, met name grondconcentratie en speculatie, zijn onlangs hoger op de politieke agenda komen te staan. Op 27 april 2017 heeft het Europees Parlement een verslag over de concentratie van landbouwgrond en toegang tot grond voor landbouwers (1) aangenomen.

De verwerving van landbouwgrond valt onder het toepassingsgebied van het EU-recht. Investeerders uit de EU genieten de fundamentele vrijheden, eerst en vooral het vrije verkeer van kapitaal en de vrijheid van vestiging. Deze vrijheden maken integraal deel uit van de interne markt waar goederen, personen, diensten en kapitaal vrij kunnen circuleren. De interne markt omvat mede de landbouw (2). De Commissie heeft onlangs benadrukt dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) wil bijdragen aan haar tien prioriteiten, waaronder een diepere en billijkere interne markt (3). Terzelfder tijd wordt ook in het EU-recht erkend dat landbouwgrond specifiek van aard is. De Verdragen staan beperkingen toe van buitenlandse investeringen in landbouwgrond indien die evenredig zijn voor de bescherming van rechtmatige openbare belangen, zoals het voorkomen van buitensporige grondspeculatie, het behouden van de boerenstand of het steunen en ontwikkelen van een rendabele landbouw. Dit blijkt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU). Anders dan de andere fundamentele vrijheden uit hoofde van het Verdrag geldt het vrij verkeer van kapitaal — met de mogelijke rechtmatige beperkingen ervan zoals vastgesteld door het HvJ-EU — ook voor investeerders uit derde landen. Deze interpretatieve mededeling heeft dus zowel betrekking op verwervingen door investeerders uit de EU als op verwervingen door investeerders van buiten de EU.

In deze interpretatieve mededeling van de Commissie komen de voordelen van en de problemen met buitenlandse (4) investeringen in landbouwgrond aan bod (1). Daarnaast wordt het toepasselijke EU-recht toegelicht (2) en de desbetreffende jurisprudentie van het HvJ-EU (3). Ten slotte worden in deze mededeling enkele algemene conclusies getrokken uit de rechtspraak met betrekking tot de vraag hoe rechtmatige openbare belangen kunnen worden verzoend met het EU-recht (4). Deze mededeling heeft dus tot doel input te leveren voor het debat over buitenlandse investeringen in landbouwgrond, bijstand te verlenen aan de lidstaten die hun wetgeving aan het aanpassen zijn of dat in een latere fase wensen te doen, en de ruimere verspreiding van beste praktijken te helpen bevorderen. Terzelfder tijd is deze mededeling een reactie op het verzoek van het Europees Parlement richtsnoeren te publiceren voor het reguleren van de markten voor landbouwgrond overeenkomstig het EU-recht (5).

Landbouwgrond is een bijzonder goed. In 2012 hebben de Verenigde Naties de staten opgeroepen ervoor te zorgen dat de bodem verantwoordelijk wordt beheerd. Daartoe heeft de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) vrijwillige richtsnoeren voor verantwoord beheer van bodemgebruik gepubliceerd (6). In die richtsnoeren wordt erop gewezen dat grond van cruciaal belang is „voor de verwezenlijking van mensenrechten, voedselzekerheid, uitroeiing van armoede, duurzaam inkomen, sociale stabiliteit, huisvestingszekerheid, plattelandsontwikkeling en sociale en economische groei” (7). Landbouwgrond maakt bijna de helft van het grondgebied van de EU uit en staat bloot aan druk van niet-agrarische bestemmingen alsook, in sommige perioden, de stijgende vraag naar voedsel, energie en biomassa. Jaarlijks gaat er in Europa voor een grotere oppervlakte dan de stad Berlijn grond verloren aan stadsuitbreiding en vervoersinfrastructuur (8).

In sommige nationale grondwetten (9) en in veel nationale wetten inzake de eigendom van grond wordt aan landbouwgrond bijzondere bescherming verleend. Onlangs is de bescherming van landbouwgrond in een aantal landen hoog op de politieke agenda komen te staan. Sinds 2013, en met name na afloop van de overgangsperioden die bij de toetredingsverdragen (10) waren toegestaan, hebben Hongarije, Slowakije, Letland, Litouwen, Bulgarije, Roemenië en Polen wetten inzake de eigendom van grond aangenomen om ongewenste ontwikkelingen op hun grondmarkten tegen te gaan.

In de landen die de afgelopen jaren uitgebreide grondhervormingen hebben doorgemaakt (11), kan het vandaag dringend nodig zijn om de markten voor landbouwgrond te reguleren. In sommige lidstaten hebben teruggave en privatisering van staatsgronden plaatsgevonden, of is dit nog aan de gang (12). Bovendien zijn de prijzen van landbouwgrond in die lidstaten nog altijd laag in vergelijking met de prijzen in andere lidstaten (zie afbeelding 1 in de bijlage), ook al was er de afgelopen tien jaar sprake van een stijging (zie afbeelding 2 in de bijlage) (13). Tegen deze achtergrond hebben landbouwers hun bezorgdheid geuit over de mogelijke interesse in landbouwgrond bij andere investeerders.

De wet- en regelgeving inzake de verkoop van grond heeft doorgaans tot doel de agrarische kenmerken van de goederen te behouden, correcte exploitatie van de grond en de rentabiliteit van de bestaande bedrijven te garanderen, en grondspeculatie tegen te gaan. Daartoe wordt in dergelijke wet- en regelgeving vaak een administratieve vergunning voor de verkoop van grond vereist, en kunnen de bevoegde autoriteiten of lichamen bezwaar maken tegen een verkoop die in strijd is met de doelstellingen van de wet- en regelgeving. Dit is vaak het geval wanneer de grond wordt verkocht aan een niet-landbouwer terwijl een plaatselijke landbouwer die grond nodig heeft, in de grond geïnteresseerd is. De bevoegde autoriteiten kunnen ook ingrijpen als zij van oordeel zijn dat de verkoopprijs niet in verhouding staat tot de waarde van de grond. In sommige wet- en regelgeving inzake grondverkoop wordt aan de openbare autoriteiten of lichamen een voorkooprecht toegekend, zodat zij de grond overeenkomstig het landbouwbeleid kunnen doorverkopen aan een andere koper of kunnen verpachten. Een andere regelgevingsaanpak om plaatselijke grondconsolidatie te bewerkstelligen, bestaat in de toekenning van voorkooprechten aan bepaalde categorieën belanghebbenden, zoals de pachter of de eigenaar van een aangrenzend perceel van de verkochte grond (14).

In Europa lijken de buitenlandse investeringen in landbouwgrond beperkt van omvang. Vooral in de EU-15 (15) zijn inkomende investeringen in landbouwgrond uitzonderlijk gebleven (16). De belangstelling van buitenlandse investeerders gaat meer uit naar centrale en oostelijke Europese landen, waar de landbouw sinds 1989 een opmerkelijke transitie heeft doorgemaakt van staatsboerderijen of -coöperaties naar particuliere landbouw in markteconomieën.

Het is moeilijk om betrouwbare gegevens te verzamelen over buitenlandse investeringen in specifiek landbouwgrond. Uit informatie die de Commissie uit de database Land Matrix (17) heeft gehaald, blijkt bijvoorbeeld dat buitenlandse investeerders sinds 2004 over ongeveer 68 000 ha in Bulgarije, 8 000 ha in Litouwen en 84 000 ha in Roemenië rechten van gebruik of zeggenschap hebben verworven. Deze geraamde verwervingen maken 1,3 % van het totale bouwland in Bulgarije uit, 2,3 % in Litouwen en 0,4 % in Roemenië (18). De situatie lijkt niet wezenlijk anders te zijn in andere centrale en oostelijke Europese landen. Voor zover beschikbaar wijzen officiële statistieken uit Hongarije en Polen of studies over Slowakije en Letland erop dat buitenlandse investeerders eigenaar zijn van of zeggenschap hebben over ongeveer 1 % van het gebruikte bouwland (19).

Buitenlandse investeerders lijken echter meer en meer belangstelling voor landbouwgrond te krijgen. Met name de mondiale financiële crisis blijkt effect te hebben gehad op de investeringen in landbouwgrond. Financiële investeerders die in die woelige periode op de financiële markten naar alternatieven zochten, hebben kapitaal in landbouwgrond gestoken (20). In dezelfde periode is de belangstelling van investeerders ook groter geworden door zorgen over de voedselzekerheid en programma’s op het gebied van biobrandstoffen en biogas (21).

De bezorgdheid over buitenlandse investeringen in landbouwgrond is niet nieuw. Door de recente toename van de investeringen in landbouwgrond zijn de zorgen in sommige lidstaten echter groter geworden. Om te beginnen is soms de indruk ontstaan dat buitenlandse investeerders plaatselijke landbouwers verdringen. Ten tweede is recenter de bezorgdheid ontstaan dat de (afnemende) hoeveelheid landbouwgrond kwetsbaar is geworden voor speculanten of investeerders zonder scrupules. De vrees bestaat dat de grondconcentratie en speculatie toenemen en dat die toename een negatief effect heeft op de voedselzekerheid, de werkgelegenheid, het milieu, de bodemkwaliteit en de plattelandsontwikkeling (22). Sommige critici plaatsen vraagtekens bij de voordelen van buitenlandse verwervingen in de EU en voeren aan dat grote internationale beleggingsfondsen en bedrijven kleine en arme landbouwers hulpbronnen afnemen en de plattelandsontwikkeling verstoren (23).

Ook de Europese instellingen delen deze bezorgdheid. Op 21 januari 2015 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité zijn advies „De opkoop van landbouwgrond — Een waarschuwing voor Europa en een bedreiging voor agrarische familiebedrijven” uitgebracht (24). Daarin werd het vrije kapitaalverkeer als een motor achter verwervingen van grond aangewezen en werd gesproken over „opkoop van grond” („land grabbing”).

Ook het Europees Parlement heeft belangstelling getoond voor het thema. Het bestelde een studie over de hoeveelheid opgekochte landbouwgrond in de EU, die in mei 2015 werd gepubliceerd (25). Op 27 april 2017 heeft het Europees Parlement een verslag aangenomen over de stand van zaken in verband met de concentratie van landbouwgrond in de EU en manieren om landbouwers betere toegang tot land te geven (26). In het verslag wordt gewezen op de mate van concentratie van landbouwgrond in de handen van enkele agrarische en niet-agrarische ondernemingen en de inherente risico’s daarvan, zoals moeilijke toegang tot landbouwgrond voor landbouwers (vooral kleine bedrijven en familiebedrijven). Het Parlement roept dan ook op de ontwikkelingen op de grondmarkten (aankoopprijzen) beter te volgen. Het roept met name de Commissie op om alle relevante beleidsterreinen, zoals landbouw, financiën en investeringen, „te toetsen aan de hand van de vraag of zij de concentratie van landbouwgrond in de EU stimuleren of afremmen”. Het Parlement roept de Commissie ook op „een duidelijke en volledige lijst van criteria” te publiceren „aan de hand waarvan de lidstaten duidelijk kunnen zien welke maatregelen ter regulering van de grondmarkt toelaatbaar zijn” op grond van het recht van de Europese Unie.

Wat de ruimere beleidsagenda betreft, worden andere beleidsterreinen beschouwd als een mogelijke beïnvloedingsfactor. Uit de antwoorden op de recente openbare raadpleging over de vereenvoudiging en de modernisering van het GLB kwamen een aantal problemen naar voren waarover landbouwers zich grote zorgen maken, zoals administratieve eisen, wet- en regelgeving inzake grond en in het bijzonder de hoge prijzen van landbouwgrond in sommige lidstaten. Daarnaast was al bezorgdheid geuit over het feit dat de rechtstreekse betalingen tussen de lidstaten van niveau verschillen, waardoor misschien niet altijd een gelijk speelveld gegarandeerd was wat de toegang tot landbouwgrond betreft. Het verschil in rechtstreekse betalingen is aan bod gekomen in het laatste meerjarig financieel kader (MFK 2014-2020) via de zogenaamde externe convergentie van rechtstreekse betalingen; dit probleem kan opnieuw opduiken.

Daarnaast kunnen andere EU-maatregelen relevant zijn in het kader van de verwerving van landbouwgrond. Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad (27) is onlangs van toepassing geworden. De richtlijn heeft tot doel meer transparantie te bieden over de werkelijke eigenaars van ondernemingen en trusts. Ook daardoor kan de bezorgdheid worden weggenomen die momenteel wordt aangepakt met beperkingen van de verwerving van landbouwgrond in sommige landen, waar de autoriteiten vrezen dat de voorwaarden die aan verkrijgers worden opgelegd, worden omzeild via overdrachten van aandelen tussen rechtspersonen die eigenaar zijn van landbouwgrond. Het recente Commissievoorstel tot wijziging van deze richtlijn zal zorgen voor nog meer transparantie.

Met betrekking tot investeerders uit derde landen ten slotte heeft het recente Commissievoorstel voor een kader voor de screening van buitenlandse directe investeringen tot doel rechtszekerheid te bieden voor de lidstaten die mechanismen hebben of willen invoeren om directe investeringen uit derde landen te screenen, gelet op de exclusieve bevoegdheid van de Unie op het gebied van het gemeenschappelijk handelsbeleid, dat buitenlandse directe investeringen omvat (28). Bij dit voorstel wordt een kader voor de lidstaten, en in sommige gevallen de Commissie, ingevoerd om directe investeringen uit derde landen in de Europese Unie door te lichten, waarbij de lidstaten rekening kunnen houden met hun individuele situatie en nationale omstandigheden teneinde wezenlijke belangen op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid te beschermen. Op grond van de nieuwe regels kunnen de lidstaten passende screeningmechanismen voor buitenlandse directe investeringen aannemen of behouden, mits aan bepaalde voorwaarden die in de verordening zijn vastgelegd, wordt voldaan (29).

d) De voordelen van buitenlandse investeringen in goed gereguleerde grondmarkten

In haar onderzoek concludeert de FAO dat nationale economieën, plaatselijke gemeenschappen en de landbouwsector wereldwijd gebaat zijn bij buitenlandse investeringen in landbouw als de nationale instellingen en voorschriften alle marktspelers de juiste stimulansen geven (30). In Europa zijn buitenlandse investeringen ook een belangrijke bron van broodnodig kapitaal, technologie en kennis geweest en hebben ze geholpen de agrarische productiviteit en productkwaliteit te verbeteren (31).

Het vrije kapitaalverkeer is van cruciaal belang om grensoverschrijdende investeringen en toegang tot financiering voor plaatselijke ondernemingen te bevorderen. Landbouwbedrijven hebben het vaak moeilijk om financiering te vinden voor de nodige investeringen. Net als andere kleine ondernemingen hebben kleine landbouwbedrijven te kampen met kredietbeperkingen en er zijn aanwijzingen dat de landbouw in veel landen ondergekapitaliseerd is (32).

De gunstige effecten van buitenlandse investeringen zijn aangetoond door verschillende studies die in opdracht van de Commissie werden uitgevoerd met het oog op de evaluatie van de overgangsperioden (33), en door externe studies (34). In zoverre buitenlandse investeringen toegestaan zijn (bijvoorbeeld via pacht, vestiging, rechtspersonen of investeringen in de voedingsindustrie), is aangetoond dat ze productiviteitswinsten in de landbouwsector stimuleren (35). Met recht kan dus worden geconcludeerd dat buitenlandse investeringen meerwaarde kunnen bieden voor onderbenutte grond en ervoor kunnen zorgen dat verlaten grond opnieuw wordt bewerkt. Dergelijke investeringen kunnen de markttoegang voor landbouwers en ook de arbeidsvoorwaarden voor werknemers in de landbouwsector verder verbeteren. Ten slotte kunnen buitenlandse investeringen het uitvoerpotentieel voor landbouwproducten versterken.

e) Het optreden in rechte van de Commissie met betrekking tot recente wetten inzake de eigendom van grond in sommige lidstaten

De recente wijzigingen van de wetgeving in Hongarije, Slowakije, Letland, Litouwen, Bulgarije en Roemenië vallen samen met de afloop van de overgangsperioden waarin zij op grond van de toetredingsverdragen investeerders uit de EU beperkingen mochten opleggen met betrekking tot het kopen van landbouwgrond.

Bij de nieuwe wetten werden de in de toetredingsverdragen bedoelde beperkingen opgeheven. Terzelfder tijd werden bij die wetten een aantal beperkingen ingevoerd, met als gestelde doelen het tegengaan van grondconcentratie en speculatie, het behouden van landbouwgrond voor goed en efficiënt agrarisch gebruik, het instandhouden van een plattelandsbevolking, het tegengaan van grondversnippering of het stimuleren van rendabele middelgrote landbouwbedrijven. Daartoe wordt in de betrokken wetten de verwerving van grond aan bepaalde voorwaarden onderworpen. Het gaat onder meer om voorafgaande administratieve vergunning en met name eisen dat de verkrijger van landbouwgrond de grond zelf bewerkt, gekwalificeerd is als landbouwer of in het betrokken land woont of actief is. Voorts worden in de nieuwe wetten bepaalde categorieën verkrijgers (zoals pachters, aangrenzende landbouwers of plaatselijke bewoners) bevoordeeld of wordt verkoop aan rechtspersonen verboden.

De Commissie erkent de geldigheid van de bovengenoemde doelstellingen als zodanig. Bij onderzoek van de nieuwe wetten was er echter het bezwaar dat sommige bepalingen indruisen tegen fundamentele beginselen van de EU, namelijk het vrije kapitaalverkeer. Volgens de Commissie houden ze met name een discriminatie in, niet formeel maar in de praktische uitvoering, van onderdanen uit andere EU-landen, of worden andere onevenredige beperkingen opgelegd die negatieve gevolgen hebben voor investeringen. Om die reden heeft de Commissie in 2015 inbreukprocedures ingeleid tegen Bulgarije, Hongarije, Litouwen, Letland en Slowakije (36). Omdat geen van deze landen de aangevoerde bezwaren kon wegnemen, heeft de Commissie de procedures op 26 mei 2016 voortgezet naar de tweede en laatste stap vóór een mogelijke verwijzing naar het HvJ-EU (37).

Er is geen afgeleide Europese wetgeving in verband met de verwerving van landbouwgrond. De lidstaten zijn bevoegd en vrij om hun grondmarkten te reguleren. Daarbij moeten zij echter de basisbeginselen van het Verdrag eerbiedigen, in de eerste plaats de fundamentele vrijheden en het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit.

Het recht landbouwgrond te verwerven, te exploiteren of te vervreemden valt onder de beginselen inzake het vrije verkeer van kapitaal die in de artikelen 63 en volgende van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) zijn vastgesteld (38). Deze Verdragsbepalingen verlenen zowel aan de investeerder als aan de ontvanger van de investering afdwingbare rechten. De regel luidt dat alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen de lidstaten onderling maar ook tussen lidstaten en derde landen verboden zijn. Het HvJ-EU heeft de term beperking uitgelegd als alle maatregelen die investeringen beperken, die investeringen kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk maken, of die investeerders kunnen afschrikken (39).

Indien investeringen in landbouwgrond dienen voor agrarische ondernemersactiviteiten, kunnen ze ook vallen onder de vrijheid van vestiging: artikel 49 VWEU verbiedt alle beperkingen voor de vestiging van onderdanen (rechtspersonen of natuurlijke personen) van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat voor de uitoefening van een zelfstandige economische activiteit zoals landbouw.

Een essentieel onderdeel van alle fundamentele vrijheden is het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit. Dit verbiedt zowel directe als indirecte discriminatie (verkapte vormen van discriminatie). Indirecte discriminatie slaat op nationale bepalingen met betrekking tot de uitoefening van fundamentele vrijheden die niet uitdrukkelijk discrimineren op grond van nationaliteit maar die in feite tot een gelijkwaardig resultaat leiden.

In artikel 345 VWEU is bepaald dat „de Verdragen de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet laten”. Nationale regelingen inzake de verwerving of de exploitatie van agrarische onroerende goederen betreffen het eigendomsrecht, maar artikel 345 VWEU belet niet dat de fundamentele vrijheden of andere basisbeginselen van het Verdrag van toepassing zijn. Het HvJ-EU heeft in vaste rechtspraak een ruime lezing van artikel 345 VWEU afgewezen. Bijvoorbeeld in het arrest Konle betreffende de verwerving van onroerend goed heeft het Hof met betrekking tot dat artikel (toen nog artikel 222) het volgende verduidelijkt: „Ofschoon elke lidstaat krachtens artikel 222 van het Verdrag bevoegd blijft voor de regeling van de eigendom van onroerend goed, heeft deze bepaling niet ten gevolge, dat een dergelijke regeling buiten de werkingssfeer van de fundamentele verdragsregels valt” (40). Artikel 345 VWEU garandeert dan ook de bevoegdheid van de lidstaten om beslissingen inzake het eigendomsrecht te nemen, doch binnen de voorschriften van het EU-recht.

b) Beperkingen van de fundamentele vrijheden en mogelijke rechtvaardigingsgronden

Algemeen kunnen nationale maatregelen die de uitoefening van fundamentele vrijheden kunnen belemmeren, slechts worden toegestaan als wordt voldaan aan een aantal voorwaarden: de maatregelen zijn niet discriminerend, ze zijn gerechtvaardigd door een hoger openbaar belang, ze zijn geschikt om de doelstelling te bereiken en ze gaan niet verder dan nodig om die doelstelling te bereiken en kunnen niet worden vervangen door minder beperkende alternatieve middelen (evenredigheidsbeginsel, zie punt 3b hieronder voor nadere toelichting). Voorts moeten nationale maatregelen voldoen aan andere algemene beginselen van het EU-recht zoals het rechtszekerheidsbeginsel.

Met name voor het vrije verkeer van kapitaal is in artikel 65 VWEU bepaald dat deze vrijheid niets afdoet aan bepaalde rechten van de lidstaten. Het gaat onder meer om het recht specifieke bepalingen van hun belastingwetgeving toe te passen, voorzorgs- en toezichtsmaatregelen te nemen in het bijzonder op fiscaal gebied en met betrekking tot het prudentiële toezicht op financiële instellingen. Voorts, en van algemener belang, behoudt artikel 65, lid 1, onder b), VWEU de lidstaten het recht voor „maatregelen te nemen die op grond van de openbare orde of de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn”.

Op het kapitaalverkeer uit en naar derde landen zijn andere overwegingen van toepassing. Het HvJ-EU heeft beklemtoond dat dit „in een andere juridische context plaatsvindt” dan het kapitaalverkeer binnen de Unie. In het geval van beperkingen ten aanzien van derde landen kunnen bijgevolg op grond van het Verdrag aanvullende rechtvaardigingsgronden aanvaardbaar zijn (41). Rechtvaardigingsgronden kunnen ook ruimer worden uitgelegd (42). Voorts, en in de praktijk van groter belang, is dat alle beperkingen die vóór de liberalisering van het kapitaalverkeer bestonden, worden gedoogd op grond van artikel 64, lid 1, VWEU. De relevante datum is 31 december 1993 voor alle lidstaten met uitzondering van Bulgarije, Estland en Hongarije (31 december 1999) en Kroatië (31 december 2002). Dit betekent dat de beperkingen voor onderdanen van derde landen die vóór die data van kracht waren, niet kunnen worden aangevochten op grond van het beginsel van het vrije verkeer van kapitaal uit hoofde van het Verdrag.

Ten slotte kunnen andere bepalingen van het EU-recht een rol spelen in het proces van verwerving, exploitatie of vervreemding van landbouwgrond, bijvoorbeeld het recht op eigendom (artikel 17 van het Handvest), de vrijheid van beroep (artikel 15 van het Handvest) en de vrijheid van ondernemerschap, met inbegrip van de contractvrijheid (artikel 16 van het Handvest).

Daarnaast moeten ook de beginselen van rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen worden geëerbiedigd. Deze beginselen vereisen met name dat een regeling die nadelige gevolgen voor particulieren heeft, duidelijk en nauwkeurig is en dat de toepassing ervan voor de justitiabelen voorzienbaar is (43). Iedere justitiabele bij wie een overheid gegronde verwachtingen heeft gewekt, kan zich op het vertrouwensbeginsel beroepen (44). Ten slotte moeten de grondrechten worden geëerbiedigd.

Sommige nationale wetten inzake de eigendom van grond die het vrije verkeer van kapitaal beperken, zijn aangevochten voor nationale rechtbanken, die het HvJ-EU vervolgens om een correcte uitlegging van het EU-recht hebben gevraagd. Het HvJ-EU heeft bijgevolg al de gelegenheid gehad om in prejudiciële beslissingen toe te lichten hoe het EU-recht moet worden toegepast op grensoverschrijdende investeringen in landbouwgrond.

a) Landbouwbeleidsdoelstellingen die beperkingen van de fundamentele vrijheden kunnen rechtvaardigen

Het HvJ-EU heeft de specifieke aard van landbouwgrond erkend. In zijn arresten over de verwerving van agrarische onroerende goederen heeft het een aantal doelstellingen van het overheidsbeleid erkend die in beginsel beperkingen voor investeringen in landbouwgrond kunnen rechtvaardigen, bijvoorbeeld:

Bij diverse gelegenheden heeft het HvJ-EU benadrukt dat de betrokken doelstellingen stroken met de doelstellingen van het GLB op grond van artikel 39 VWEU. Die bepaling wil onder meer de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard verzekeren, waarbij rekening wordt gehouden met de bijzondere aard van het landbouwbedrijf (bv. maatschappelijke structuur, structurele en natuurlijke ongelijkheid tussen de verschillende landbouwgebieden). Het is belangrijk erop te wijzen dat de rechtspraak van het HvJ-EU zaak per zaak tot stand is gekomen, en dat de maatregelen altijd zijn beoordeeld in de context van de specifieke omstandigheden van elke zaak. Overeenkomstig vaste rechtspraak moeten uitzonderingen op de fundamentele vrijheden strikt worden uitgelegd. Zuiver economische doeleinden kunnen in geen geval afwijkingen van de fundamentele vrijheden rechtvaardigen.

Hoewel het HvJ-EU op dit gebied verschillende beleidsdoelstellingen als rechtmatig heeft aanvaard, is het overgegaan tot een diepgaand onderzoek wanneer het gaat om de evenredigheid van nationale maatregelen die fundamentele vrijheden beperken. Bij de beoordeling van de evenredigheid moet met alle feitelijke en juridische omstandigheden van de zaak rekening worden gehouden, zowel uit het oogpunt van de uitoefening van de fundamentele vrijheden door de verkopers en de mogelijke kopers als uit het oogpunt van het nagestreefde openbaar belang. Het evenredigheidsbeginsel vereist dat de beperkende bepalingen geschikt zijn om het beoogde doel te verwezenlijken, met inbegrip van het feit dat de verwezenlijking van het rechtmatige algemene doel coherent en systematisch moet worden nagestreefd (50). Ze mogen evenmin verder gaan dan nodig is voor het bereiken van het algemeen belang. Ten slotte is een beperkende maatregel niet evenredig als er een mogelijk alternatief bestaat waardoor het betrokken algemeen belang kan worden nagestreefd met maatregelen die het vrije verkeer van kapitaal of de vrijheid van vestiging minder beperken (51).

Het is aan de nationale autoriteiten om aan te tonen dat hun wetgeving voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. Dit betekent dat de wetgeving geschikt en noodzakelijk moet zijn om het gestelde doel te bereiken en dat dit doel niet kan worden bereikt met gebodsbepalingen of beperkingen die minder ver gaan of minder nadelig zijn voor de handel binnen de Unie (52). De rechtvaardigingsgronden die een lidstaat kan aanvoeren, moeten gepaard gaan met deugdelijk bewijs of een onderzoek van de geschiktheid en evenredigheid van de beperkende maatregel (53).

4. Conclusies met betrekking tot de regulering van de verwerving van landbouwgrond

In deze interpretatieve mededeling van de Commissie is besproken waarom wet- en regelgeving inzake landbouwgrond nodig kan zijn, en welke vormen die wet- en regelgeving kan aannemen. Veel voorschriften bestaan al vele jaren, andere zijn recenter. In dit laatste hoofdstuk worden enkele kenmerken van de wetten tot regulering van de grondmarkten besproken die bijzondere aandacht vereisen. Er worden enkele conclusies getrokken uit de rechtspraak die de lidstaten sturing kunnen geven om hun markten voor landbouwgrond te reguleren overeenkomstig het EU-recht, rekening houdend met de balans tussen de kapitaalbehoeften van plattelandsgebieden en het nastreven van rechtmatige beleidsdoelstellingen.

Uit de rechtspraak kan worden afgeleid dat het vrije verkeer van kapitaal wordt beperkt door de verkoop van landbouwgrond afhankelijk te stellen van een voorafgaande administratieve vergunning, maar dat dit onder bepaalde omstandigheden naar EU-recht kan worden gerechtvaardigd. Het HvJ-EU heeft erkend dat een verkoop van landbouwgrond die in strijd is met het nagestreefde agrarische doel, niet zou kunnen worden verhinderd door controle uit te oefenen na de verkoop. Alternatieven voor regelingen van voorafgaande vergunning zouden wellicht minder rechtszekerheid bieden in verband met de grondtransactie. Zo zouden interventies a posteriori, zoals de nietigverklaring van de transactie, de rechtszekerheid aantasten, die van wezenlijk belang is voor elk stelsel van overdracht van onroerende goederen (54). Op die basis kunnen regelingen van voorafgaande vergunning dus aanvaardbaar zijn in sommige omstandigheden.

Het HvJ-EU heeft met name ook benadrukt dat een regeling van voorafgaande administratieve toestemming geen discretionaire bevoegdheden mag toekennen die tot willekeurig gebruik door de bevoegde autoriteiten en willekeurige besluiten kunnen leiden. Een dergelijke regeling kan volgens het HvJ-EU geen rechtvaardiging vormen voor een discretionair optreden van de nationale autoriteiten waardoor de EU-voorschriften van hun nuttig effect worden beroofd. Wil een dergelijke regeling dus verenigbaar zijn met het EU-recht, „dan moet deze regeling gebaseerd zijn op objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn, om op deze wijze een grens te stellen aan de wijze van uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten” (55). De criteria moeten precies zijn (56). Bovendien moet eenieder die wordt geraakt, over een rechtsmiddel beschikken (57).

Met betrekking tot een regeling van voorafgaande vergunning waarbij vergunning kon worden verleend op grond van „andere bijzondere omstandigheden”, heeft het HvJ-EU geoordeeld dat dergelijke criteria voor de vergunning te vaag waren en het voor particulieren niet mogelijk maakten de omvang van hun uit de beginselen van vrij verkeer van kapitaal voortvloeiende rechten en verplichtingen te kennen (58). Daarnaast heeft het HvJ-EU geoordeeld dat het onevenredig is om als voorwaarde voor de verwerving de verplichting op te leggen een „voldoende band met de gemeente” te hebben, wat de wet die in die zaak aan de orde was, zo omschreef dat de verkrijger „op grond van een zwaarwichtige en langdurige omstandigheid een maatschappelijke, familiale, sociale of economische band met de betrokken gemeente moet hebben opgebouwd” (59).

Uit de rechtspraak van het HvJ-EU blijkt dat voorkooprechten ten gunste van bepaalde categorieën kopers (zoals pachters) onder bepaalde omstandigheden gerechtvaardigd kunnen zijn op grond van landbouwbeleidsdoelstellingen. In de zaak Ospelt en Schlössle Weissenberg (60) heeft het HvJ-EU zich gebogen over een regeling van voorafgaande vergunning voor de verwerving van landbouwgrond. Het onderzocht de evenredigheid van een verbod op de verwerving van grond door niet-landbouwers, met als doel een rendabele boerenstand en de landbouwbestemming van grond te behouden.

Het HvJ-EU ging na of er maatregelen waren die het vrije verkeer van kapitaal minder beperkten dan een verbod op verwerving door niet-landbouwers. In die specifieke context concludeerde het dat een recht van voorkoop ten voordele van de pachters zou kunnen worden overwogen. Indien de grond niet door de pachters zelf wordt gekocht, kan hij worden gekocht door eigenaars die de grond niet zelf bewerken maar zich ertoe verbinden de landbouwbestemming van de grond te behouden.

Als de doelstelling de bevordering van verwerving van grond door landbouwers is, kunnen voorkooprechten ten gunste van pachters of landbouwers meer algemeen worden beschouwd als een evenredige beperking van het vrije kapitaalverkeer, voor zover ze minder beperkend zijn dan een verbod op verwerving door niet-landbouwers.

Overheidsinterventies om buitensporige prijzen voor landbouwgrond tegen te gaan, kunnen onder bepaalde omstandigheden gerechtvaardigd zijn naar EU-recht. Dit geldt met name voor regels op grond waarvan nationale autoriteiten de verkoop van grond kunnen verbieden als de prijs op basis van objectieve criteria als buitensporig speculatief kan worden beschouwd.

Het is weliswaar niet automatisch zo dat prijsregulering buitenlandse investeringen in landbouwgrond beperkt, maar in het licht van de definitie die door het HvJ-EU is gegeven, worden begrenzingen van de vrijheid van de partijen om de prijs te bepalen, doorgaans gekwalificeerd als beperkingen (61). Zowel de grensoverschrijdende investeerder als de ontvanger van een investering zijn immers in beginsel belemmerd in hun vrijheid als zij de prijs niet vrij kunnen bepalen volgens de regel van vraag en aanbod. Een beperking van de vrije prijsbepaling kan echter onder bepaalde omstandigheden gerechtvaardigd zijn (62). Het tegengaan van onredelijke (buitensporig speculatieve) prijzen, hetzij te hoog hetzij te laag, lijkt een geoorloofde reden te zijn in het licht van de landbouwbeleidsdoelstellingen die door het HvJ-EU zijn erkend. Prijsreguleringen die gebaseerd zijn op objectieve, niet-discriminerende, precieze en goed opgestelde criteria kunnen geschikt zijn om buitensporige grondspeculatie tegen te gaan of om professionele landbouwers bij de verwerving van nieuwe percelen kosten te besparen die de rentabiliteit van hun bedrijf in gevaar kunnen brengen. Terzelfder tijd kunnen ze ook noodzakelijk zijn als blijkt dat ze niet verder gaan dan nodig om buitensporige speculatie tegen te gaan of de rentabiliteit van landbouwbedrijven te handhaven. Daarna moet worden nagegaan of er geen minder belastende maatregelen dan prijscontroles zijn om onredelijke prijzen te voorkomen. De evenredigheid van een nationale wet inzake prijsregulering moet worden bepaald in het licht van alle feitelijke en juridische omstandigheden van de specifieke zaak. De argumenten voor evenredigheid zijn wellicht sterker met betrekking tot markten die kwetsbaar voor buitensporige speculatie, zoals sommige markten voor landbouwgrond.

De conclusies inzake prijscontroles worden bevestigd door de rechtspraak van het HvJ-EU inzake staatssteun in de context van de privatisering van landbouwgrond. Het HvJ-EU heeft vastgesteld dat de verkoop van overheidsgrond voor een lagere prijs dan de marktwaarde staatssteun kan vormen (63). De reden is dat een dergelijke verkoop de koper een voordeel verleent en terzelfder tijd een derving van inkomsten, en dus een vermindering van de staatsbegroting, impliceert. Om te voorkomen dat staatssteun wordt verleend, en zo aan artikel 107 VWEU te voldoen, moet de privatisering van landbouwgrond dus plaatsvinden tegen een prijs die de marktwaarde zo dicht mogelijk benadert. Daartoe moet aan de methode voor de waardering van de grond een actualisatiemechanisme verbonden zijn om rekening te houden met recente ontwikkelingen op de markt (bijvoorbeeld aanzienlijke prijsstijgingen) (64).

In een recenter arrest heeft het HvJ-EU deze rechtspraak verder ontwikkeld. Het gaf enkele verduidelijkingen over de marktwaarde waartegen overheidsgrond moet worden verkocht. In die zaak werd de verkoop van een perceel landbouwgrond aan de hoogste bieder in een openbare aanbesteding op grond van een nationale bepaling niet goedgekeurd door de bevoegde autoriteit, omdat diens bod ernstig onevenredig was ten opzichte van de marktwaarde. Het HvJ-EU aanvaardde dat de verkoop aan de hoogste bieder niet automatisch resulteert in een prijs die overeenkomt met de marktwaarde en dus dat het hoogste bod onevenredig kan zijn. Dit kan het geval zijn indien dat bod duidelijk hoger is dan alle andere aangeboden prijzen of ramingen van deskundigen (65). Het HvJ-EU verwees naar de gedetailleerde bespreking van de advocaat-generaal van de manier om de marktwaarde te beoordelen (66). Het concludeerde dat een prijsregulering die de verkoop van overheidsgrond aan de hoogste bieder verbiedt, niet als staatssteun kan worden aangemerkt mits de toepassing daarvan resulteert in een prijs die de marktwaarde van het betrokken perceel het dichtst mogelijk nadert (67).

Hoewel het HvJ-EU heeft erkend dat het verzekeren van de exploitatie van landbouwgronden door de eigenaar ervan een rechtmatig algemeen doel is (68), aanvaardt het in zijn bestaande rechtspraak niet dat een algemene voorwaarde voor de verwerving van grond dat de verkrijger de grond zelf bewerkt, een evenredige maatregel is. In het arrest Ospelt en Schlössle Weissenberg heeft het HvJ-EU zich gebogen over een specifieke nationale beperking voor de verwerving van landbouwgrond met als doel het behoud van de landbouwbestemming van de grond. Op grond van de betrokken wet was de verwerving van landbouwgrond slechts toegelaten als de verkrijger zich onder meer ertoe verbond de grond zelf te bewerken (69). In de betrokken zaak werd de vergunning geweigerd, ook al had de verkrijger (een rechtspersoon) ermee ingestemd de percelen landbouwgrond verder te verpachten aan dezelfde pachters. Het HvJ-EU concludeerde dat de verplichting de grond zelf te bewerken als voorwaarde voor de verwerving van landbouwgrond, onevenredig was omdat die voorwaarde de mogelijkheid van verpachting van de grond aan landbouwers die geen eigen middelen hebben om grond te verwerven, verminderde. Het nagestreefde doel kan worden bereikt met minder beperkende maatregelen, met name door de verwerving afhankelijk te stellen van de garantie van de verkrijger dat de grond zijn landbouwbestemming behoudt (70).

Naast mogelijke juridische bezwaren uit het oogpunt van het vrije verkeer van kapitaal lijkt de verplichting de grond zelf te bewerken, ook in te druisen tegen de grondrechten. Als de verkrijger van landbouwgrond ermee moet instemmen de grond in persoon te bewerken, zal dit van invloed zijn op zijn capaciteit om andere beroepsactiviteiten uit te oefenen en dus op zijn vrijheid van ondernemerschap (artikel 16 van het Handvest van de grondrechten). Hetzelfde kan gelden voor zijn recht een vrijelijk gekozen of aanvaard beroep uit te oefenen (artikel 15 van het Handvest van de grondrechten).

De verwerving afhankelijk stellen van de voorwaarde dat de verkrijger specifieke kwalificaties als landbouwer bezit, vormt een beperking waarvan kan worden betwijfeld of zij evenredig is.

Om te beginnen lijkt het niet nodig dat de verkrijger zelf passende kwalificaties bezit zolang hij garanties kan geven dat de grond correct zal worden bewerkt (71).

Ten tweede, en belangrijker, lijkt de voorwaarde van kwalificaties in het algemeen verder te gaan dan nodig om een correcte exploitatie van de grond of hoge agrarische productiviteit en kwaliteit te verzekeren. In feite is „landbouwer” in geen enkele lidstaat een gereglementeerd beroep in die zin dat er bij wet specifieke kwalificaties worden vereist (72). Er kan dus niet worden geconcludeerd dat een doeltreffende landbouwsector verplichte beroepskwalificaties veronderstelt. Tegen deze achtergrond moet de voorwaarde van een specifieke kwalificatie voor de verwerving van grond een bijzondere rechtvaardiging krijgen in de nationale wetgeving, anders zou het een ongerechtvaardigde en onevenredige beperking van het vrije kapitaalverkeer lijken te zijn. Om tot een andere conclusie te komen, zouden de lidstaten moeten aantonen waarom voor de verwerving van grond bepaalde kwalificaties worden vereist, terwijl landbouwactiviteiten doorgaans toegelaten zijn zonder een formeel bekwaamheidsattest. Deze overwegingen stellen niet ter discussie dat voor een succesvolle en duurzame landbouw een passende beroepsopleiding nodig is.

Het HvJ-EU heeft zich meermaals moeten uitspreken over nationale voorschriften die vereisen dat de verkrijger van landbouwgrond op of nabij de betrokken grond woont. In een eerste prejudiciële beslissing toen de bepalingen inzake het vrije verkeer van kapitaal in het Verdrag nog niet rechtstreeks toepasselijk waren, verklaarde het HvJ-EU dat een dergelijk vereiste onder strenge voorwaarden verenigbaar is met de vrijheid van vestiging (73). Uit recentere rechtspraak is het echter duidelijk dat woonplaatsvereisten onverenigbaar zijn met de beginselen van het vrije verkeer van kapitaal.

In de zaak Ospelt en Schlössle Weissenberg verklaarde het HvJ-EU dat een voorwaarde dat de verkrijger op de grond moet wonen, niet rechtmatig is (74). Vier jaar later, in 2007, achtte het HvJ-EU het vereiste dat de verkrijger zijn vaste woonplaats heeft op het eigendom dat het voorwerp van de verkoop is, onevenredig. Het concludeerde dat een dergelijk woonplaatsvereiste bijzonder ingrijpend is, omdat het niet alleen het vrije verkeer van kapitaal en de vrijheid van vestiging beperkt, maar ook het recht van de verkrijger om vrij zijn woonplaats te kiezen (75).

In deze zaak was een van de redenen achter het opleggen van een vaste woonplaats op het eigendom, het ontmoedigen van grondspeculatie. Het HvJ-EU besprak in detail diverse rechtvaardigingsgronden voor een dergelijk vereiste en wees ze allemaal af. Het concludeerde dat om grondspeculatie tegen te gaan, maatregelen moesten worden overwogen die het vrije kapitaalverkeer en de grondrechten minder belemmeren dan woonplaatsvereisten. Het gaf voorbeelden als hogere belastingen op de wederverkoop van gronden binnen korte termijn na de verwerving ervan, of het vereiste van een significante minimumduur voor pachtovereenkomsten (76).

Wat geldt voor de verplichting de woonplaats te vestigen op de te verwerven grond, geldt ook voor een vereiste ingezetene te zijn van het land of te wonen in de gemeente waar de grond gelegen is. Alle woonplaatsvereisten komen in feite neer op een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit. Volgens vaste rechtspraak van het HvJ-EU kan „een nationale regeling […] die een onderscheid maakt aan de hand van het woonplaatscriterium, in die zin dat zij aan niet-ingezetenen bepaalde belastingvoordelen onthoudt die zij ingezetenen wel toekent, […] evenwel in het nadeel werken van hoofdzakelijk onderdanen van andere lidstaten. De niet-ingezetenen zijn immers in de meeste gevallen buitenlanders” (77). In dit verband moet worden opgemerkt dat voor alle vereisten kennis te hebben van de taal van het betrokken land, zo goed als dezelfde bezwaren gelden.

Een nationale regel die de verkoop van landbouwgrond aan rechtspersonen verbiedt, is een beperking van het vrije kapitaalverkeer en, in voorkomend geval, de vrijheid van vestiging. Uit de rechtspraak van het HvJ-EU kan worden geconcludeerd dat een dergelijke beperking wellicht niet kan worden gerechtvaardigd. Bij het onderzoek van een voorwaarde dat de verkrijger de grond zelf bewerkt, concludeerde het HvJ-EU immers dat een dergelijke beperking het gevolg heeft dat rechtspersonen worden uitgesloten van de verwerving van landbouwgrond. In die zaak stelde het HvJ-EU de vraag of dit nodig was om de doelstelling van de betrokken wet te bereiken, namelijk het behoud van de landbouwbestemming van de grond. Indien een rechtspersoon het landbouwbedrijf tot doel heeft, is het verbod op verkoop aan rechtspersonen een hinderpaal voor transacties die op zich geenszins een gevaar opleveren voor de landbouwbestemming (78). Uit de rechtspraak van het HvJ-EU kan worden geconcludeerd dat een dergelijk verbod niet gerechtvaardigd is, omdat het niet nodig is om de aangevoerde doelstelling te bereiken. In deze context gaf het HvJ-EU ook voorbeelden van minder beperkende maatregelen, met name aan de verkoop van een rechtspersoon de voorwaarde te verbinden dat de grond voor lange duur zal worden verpacht (79).

Bovengrenzen voor de hoeveelheid grond die kan worden verworven of in bezit kan zijn, zijn beperkingen van het vrije kapitaalverkeer, aangezien de beslissingen van investeerders om landbouwgrond te verwerven daardoor worden begrensd. Ze kunnen weliswaar worden gerechtvaardigd voor specifieke beleidsdoelstellingen, maar het kan worden betwijfeld of ze evenredig zijn, afhankelijk van de nationale omstandigheden. Sommige verwervingsplafonds lijken in strijd te zijn met bepaalde doelstellingen waarvan het HvJ-EU heeft erkend dat ze een hoger openbaar belang dienen, namelijk het vergroten van de omvang van landbouwbedrijven zodat ze rendabel zijn, of om de ontwikkeling van rendabele bedrijven mogelijk te maken. Uit een ander oogpunt, namelijk dat landbouwgrond een eindige hulpbron is, lijken sommige andere verwervingsplafonds geschikt om buitensporige grondconcentratie tegen te gaan en familiebedrijven en de ontwikkeling van middelgrote landbouwbedrijven te ondersteunen. In dat geval moet worden onderzocht of ze niet verder gaan dan nodig, en of ze kunnen worden vervangen door minder beperkende alternatieve middelen. Of een verwervingsplafond daadwerkelijk gerechtvaardigd en evenredig is, moet dus in elke nationale context worden onderzocht, in het licht van alle feitelijke en juridische omstandigheden van de zaak.

De Commissie heeft tot dusver nota genomen van twee soorten verwervingsplafonds in nationale wetgevingen. Enkele lidstaten vereisen een specifieke vergunning van een regulator voor verwervingen boven een bepaalde omvang. Andere lidstaten hebben absolute plafonds ingevoerd of reeds bestaande absolute plafonds bevestigd.

Als een nationaal verwervingsplafond door een rechtmatige reden van openbaar belang (zoals het doel een meer evenwichtige eigenaarsstructuur te bereiken) wordt gerechtvaardigd en voldoet aan de EU-grondrechten en de algemene beginselen van het EU-recht, zoals non-discriminatie en evenredigheid, kan het verenigbaar worden geacht met het EU-recht. De beoordeling zal ook in sterke mate afhangen van het feit of de nationale voorschriften zijn gebaseerd op objectieve en goed omschreven criteria, en of er voorzien is in rechtsmiddelen voor de betrokken personen.

Voorkooprechten en andere voorrechten ten gunste van plaatselijke kopers vereisen bijzondere aandacht en grondig onderzoek. Voorrechten voor plaatselijke bewoners kunnen gelijkstaan met bevoordeling van de eigen onderdanen van een lidstaat. Ze kunnen dus een verkapte discriminatie op grond van nationaliteit vormen, wat verboden is op grond van artikel 63 VWEU (en artikel 49 VWEU), aangezien ze de eigen onderdanen bevoordelen, misschien niet formeel, maar in de praktijk. In feite kan amper worden betwist dat de grote meerderheid van plaatselijke kopers onderdanen van de betrokken lidstaat zijn, zodat het veel minder waarschijnlijk is dat buitenlanders het aan plaatselijke bewoners verleende voorrecht genieten dan onderdanen van het betrokken land (80). Hoe dan ook, zelfs als wordt geoordeeld dat dergelijke maatregelen zonder onderscheid van toepassing zijn, dan nog zouden ze het vrije kapitaalverkeer en, in voorkomend geval, de vrijheid van vestiging beperken, omdat ze investeringen in landbouwgrond door niet-plaatselijke bewoners kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken (81).

Om verenigbaar te zijn met de beginselen van het vrije kapitaalverkeer, moeten voorrechten voor plaatselijke verkrijgers net als andere beperkingen op evenredige wijze rechtmatige doelstellingen van openbaar belang nastreven. Het kan niet worden uitgesloten dat lidstaten openbare doelstellingen aanvoeren die het HvJ-EU als rechtmatig heeft erkend, zoals het vergroten van de omvang van landbouwbedrijven zodat er in plaatselijke gemeenschappen rendabele landbouwbedrijven worden ontwikkeld, of het handhaven van een permanente bewoning van het platteland. Op dit niveau is de voorwaarde dat de voorrechten een afspiegeling zijn van de sociaal-economische aspecten van de nagestreefde doelstellingen. Dit kan het geval zijn als voorkooprechten worden verleend aan plaatselijke landbouwers om bijvoorbeeld versnippering van het grondbezit aan te pakken, of als andere bijzondere rechten worden verleend aan plaatselijke bewoners om problemen ten gevolge van hun geografische situatie (bijvoorbeeld minder ontwikkelde regio’s) te verzachten.

Voorrechten voor plaatselijke bewoners die niet nodig zijn om het nagestreefde doel te bereiken, zijn uiteraard niet gerechtvaardigd (82). Dit volgt in het bijzonder uit het arrest van het HvJ-EU in de zaak Libert. In die zaak onderzocht het HvJ-EU de evenredigheid van een nationaal voorschrift op grond waarvan de grond in een bepaalde gemeente maar kon worden verworven onder de volgende voorwaarden: ten eerste dat de persoon aan wie het onroerend goed zou moeten worden overgedragen, gedurende ten minste zes jaar voorafgaand aan de voorgenomen overdracht onafgebroken zijn woonplaats in de doelgemeente of in een aangrenzende gemeente heeft gehad; ten tweede dat de toekomstige koper of huurder op de datum van de overdracht werkzaamheden verricht in de betrokken gemeente, voor zover deze werkzaamheden gemiddeld ten minste een halve werkweek in beslag nemen; ten derde dat de toekomstige koper of huurder op grond van een zwaarwichtige en langdurige omstandigheid een maatschappelijke, familiale, sociale of economische band met de betrokken gemeente heeft opgebouwd. Het HvJ-EU achtte dit nationale voorschrift onevenredig. Volgens het HvJ-EU houdt geen van die voorwaarden rechtstreeks verband met de sociaal-economische aspecten van het door de lidstaat aangevoerde doel uitsluitend de minst kapitaalkrachtige endogene bevolking op de vastgoedmarkt te beschermen. Aan de voorwaarden van de wet kan namelijk niet alleen worden voldaan door de minst kapitaalkrachtige endogene bevolking, maar ook door andere personen die over voldoende middelen beschikken en dan ook niet specifiek behoefte hebben aan sociale bescherming op de vastgoedmarkt. Die maatregelen gaan dus verder dan nodig om het nagestreefde doel te bereiken. Bovendien moet worden opgemerkt dat andere, minder beperkende maatregelen dan die van het betrokken nationale voorschrift in overweging moesten worden genomen (83).

De lidstaten mogen de verwerving van landbouwgrond door EU-burgers van een andere lidstaat niet afhankelijk stellen van het feit dat hun eigen onderdanen landbouwgrond mogen verwerven in het land van oorsprong van de EU-burger van de andere lidstaat. De voorwaarde van wederkerigheid is al lang door het HvJ-EU afgewezen als onverenigbaar met de beginselen van het EU-recht. De verplichting het EU-recht na te leven hangt niet af van de naleving door andere lidstaten (84). Ingeval een lidstaat het EU-recht niet naleeft, hebben alle andere lidstaten het recht de lidstaat die zijn verplichtingen niet nakomt, voor het HvJ-EU te brengen (artikel 259 VWEU). Bovendien ziet de Commissie als hoedster van het Verdrag toe op de naleving van het EU-recht door de lidstaten, en is zij bevoegd om inbreukprocedures in te leiden, zo nodig door de lidstaten die hun verplichtingen niet nakomen, voor het HvJ-EU te brengen.

Uit het bovenstaande volgt duidelijk dat de lidstaten op grond van het EU-recht rekening mogen houden met rechtmatige beleidsdoelstellingen. Ze kunnen een passend beleid bepalen voor hun markten voor landbouwgrond. Het HvJ-EU heeft verschillende landbouwbeleidsdoelstellingen erkend die beperkingen van de fundamentele vrijheden kunnen rechtvaardigen. De belangrijkste voorwaarde is dat de doelstellingen duidelijk zijn vastgelegd en dat de gekozen instrumenten evenredig zijn met deze doelstellingen in die zin dat ze niet verder gaan dan nodig en dat ze niet discriminerend zijn.

De Commissie heeft als de hoedster van de Verdragen de plicht erop toe te zien dat nationale maatregelen aan het EU-recht voldoen. De diensten van de Commissie blijven beschikbaar om de autoriteiten van de lidstaten bij te staan om ervoor te zorgen dat nationale wetgevingsmaatregelen met het EU-recht stroken. Als eerste stap is voor november 2017 een bijeenkomst met deskundigen uit de lidstaten gepland om deze mededeling te presenteren en te bespreken. Deze contacten kunnen nuttig zijn voor de lidstaten om tot een goed begrip en een juiste uitlegging van het EU-recht te komen. Ze kunnen ook de diensten van de Commissie helpen om de specifieke omstandigheden die in elk land aanwezig kunnen zijn, beter te begrijpen. Daarnaast is de Commissie voornemens de lidstaten bijstand te blijven verlenen in de uitwisseling van beste praktijken op het gebied van de regulering van de markten voor landbouwgrond.

(1) Europees Parlement, Verslag over de stand van zaken in verband met de concentratie van landbouwgrond in de EU: manieren om landbouwers betere toegang tot land te geven, 2016/2141(INI).

(2) Zie artikel 38, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

(3) IP/17/187 van 2 februari 2017; https://ec.europa.eu/commission/priorities_nl

(4) De term „buitenlandse investeerders” die in deze mededeling wordt gebruikt, verwijst naar investeerders uit de EU en, in de mate waarin het vrij verkeer van kapitaal van toepassing is, ook naar investeerders uit derde landen (zie hoofdstuk 2 a). Er zij aan herinnerd dat vanuit een praktisch oogpunt de meeste verwervingen van landbouwgrond in de EU plaatsvinden in een EU-context.

(5) Zie Europees Parlement, Verslag over de stand van zaken in verband met de concentratie van landbouwgrond in de EU: manieren om landbouwers betere toegang tot land te geven, 2016/2141(INI), punt 37.

(6) „Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests in the Context of National Food Security”.

(7) Zie punt 2.4.1 van de vrijwillige richtsnoeren. Ook in het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité van 21 januari 2015, De opkoop van landbouwgrond – Een waarschuwing voor Europa en een bedreiging voor agrarische familiebedrijven (initiatiefadvies), wordt in punt 6.3 gewezen op het cruciale belang van grond voor de voedselzekerheid, omdat het een eindige hulpbron is.

(8) http://ec.europa.eu/agriculture/events/2015/outlook-conference/brochure-land_en.pdf

(9) Bijvoorbeeld in artikel 21, lid 1, van de Bulgaarse grondwet is het volgende bepaald: „Grond is fundamenteel nationaal erfgoed dat bijzondere bescherming van de Staat en de samenleving geniet.”.

(10) De toetredingsverdragen voorzagen in overgangsafwijkingen van het beginsel van vrij kapitaalverkeer met betrekking tot de verwerving van landbouwgrond. De toetredende lidstaten mochten gedurende de overgangsperiode hun nationale regelingen handhaven, op grond waarvan de verwerving van gronden door onderdanen van andere EU-lidstaten of EER-landen verboden was. Deze afwijkingen liepen af op 1 januari 2014 voor Bulgarije en Roemenië, op 1 mei 2014 voor Hongarije, Letland, Litouwen en Slowakije, en op 1 mei 2016 voor Polen (de afwijking voor Kroatië zal aflopen in 2020, maar Kroatië heeft de mogelijkheid om te verzoeken om een verlenging met drie jaar).

(11) Bijvoorbeeld het Comité inzake landbouw van het Hongaarse Parlement heeft daarop gewezen in zijn initiatiefadvies van 26 mei 2015 over het door hem gestarte onderzoek naar de wetten inzake het gebruik en de eigendom van landbouwgrond in de nieuwe lidstaten: http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/hungary/unsolicited_en.htm

(12) M.H. Orbison, Land reform in Central and Eastern Europe after 1989 and its outcome in the form of farm structures and land fragmentation, 2013, http://www.fao.org/docrep/017/aq097e/aq097e.pdf

(13) P. Ciaian, D. Drabik, J. Falkowski, d’A. Kancs, Market Impacts of new Land Market Regulations in Eastern EU States, JRC Technical Reports, 2016.

(14) Zie ook: J. Swinnen, K. van Herck, L. Vranken, The Diversity of Land Markets and Regulations in Europe, and (some of) its Causes, The Journal of Development Studies, 2016, volume 52, nr. 2, 186-205.

(15) De landen die tot 2004 de Europese Unie vormden: België, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zweden.

(16) Er zijn bijvoorbeeld meldingen van recente Chinese investeringen in een aantal Franse landbouwbedrijven en wijngaarden: R. Levesque, Chinese purchases in the Berry, La Revue foncière, mei-juni 2016, blz. 10.

(17) Een initiatief van de International Land Coalition (ILC): www.landmatrix.org

(18) Werkdocument van de diensten van de Europese Commissie, The Movement of Capital and the Freedom of Payments, 5 maart 2015, SWD(2015) 58 final, blz. 21. In dit verband moet echter worden opgemerkt dat gegevens niet altijd vlot te krijgen zijn, zodat de bestaande ramingen aanzienlijk uiteenlopen. Zo zijn er bijvoorbeeld ook meldingen dat de buitenlandse eigendom van landbouwgrond in Roemenië met 57 % is gestegen tussen 2010 en 2013 en ongeveer 7 % van het totale landbouwareaal in Roemenië in 2013 uitmaakt: P. Ciaian, D. Drabik, J. Falkowski, d’A. Kancs, Market Impacts of new Land Market Regulations in Eastern EU States, JRC Technical Reports, 2016, blz. 10.

(19) Studie van 2015 van het Europees Parlement, directoraat-generaal Intern Beleid, Extent of Farmland Grabbing in the EU, blz. 19-20.

(20) In de studie van 2015 van het Europees Parlement, directoraat-generaal Intern Beleid, Extent of Farmland Grabbing in the EU, worden op blz. 23 enkele voorbeelden gegeven (investeringen door de Nederlandse Rabobank-groep in Polen en Roemenië; de Italiaanse verzekeringsmaatschappij Generali in Roemenië, het Duitse Allianz in Bulgarije, de Belgische bank- en verzekeringsgroep KBC in Oost-Duitsland en Litouwen).

(21) Het effect van de financiële en economische crisis op de landbouw is niet eenduidig. In 2009 werd de crisis gevoeld in het landbouwinkomen, maar er kwam snel herstel waardoor de kloof met het gemiddelde brutoloon in de economie verder werd gedicht. Terzelfder tijd was er een tijdelijke vertraging in de uitstroom van arbeid uit de landbouw, en zelfs een stagnatie of een stijging in sommige lidstaten.

(22) Maria Heubuch, Fractie De Groenen/Vrije Europese Alliantie, Europees Parlement (ed.), Land Rush. The Sellout of Europe’s Farmland, 2016; Friends of the Earth, Farming Money. How European Banks and private finance benefit from food speculation and land grabs, 2012, http://www.foeeurope.org/sites/default/files/publications/farming_money_foee_jan2012.pdf

(23) J.C. Franco en S.M. Borras (eds.), Land concentration, land grabbing and people’s struggles in Europe, Transnational Institute, Amsterdam, 2013; J.D. Van der Ploeg, J.C. Franco en S.M. Borras, Land concentration and land grabbing in Europe: a preliminary analysis, Canadian Journal of Development Studies/Revue canadienne d’études du développement, 2015, 36:2, 147-162; Ecoruralis, Land Issues and Access to Land, 2016, http://www.ecoruralis.ro/web/en/Programs_and_Activities/Land_Issues_and_Access_to_Lan%20d/ (bekeken in 2016).

(24) Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité van 21 januari 2015, De opkoop van landbouwgrond — Een waarschuwing voor Europa en een bedreiging voor agrarische familiebedrijven (initiatiefadvies), punten 1.9 en 1.12.

(25) Studie van 2015 van het Europees Parlement, directoraat-generaal Intern Beleid, Extent of Farmland Grabbing in the EU, blz. 17, 24 en 25.

(26) Zie Europees Parlement, Verslag over de stand van zaken in verband met de concentratie van landbouwgrond in de EU: manieren om landbouwers betere toegang tot land te geven, 2016/2141(INI).

(27) Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en Richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB L 141 van 5.6.2015, blz. 73).

(30) http://www.fao.org/investment-in-agriculture/en/. Zie ook OESO, Policy Framework for Investment in Agriculture, 2013.

(31) Verslag van de Commissie aan de Raad, Evaluatie van de overgangsregeling voor de verwerving van agrarisch onroerend goed als vastgesteld in het Toetredingsverdrag van 2005, 14 december 2010, blz. 2; verslag van de Commissie aan de Raad, Evaluatie van de overgangsregeling voor de verwerving van agrarisch onroerend goed als vastgesteld in het Toetredingsverdrag van 2003, 16 juli 2008, blz. 7; persbericht van de Europese Commissie http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-1750_en.htm?locale=en; persmemo van de Europese Commissie http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-244_en.htm?locale=en

(32) K. Hedman Jansson, E. Rabinowicz, C.J. Lagerkvist, The Institutional Framework for Agricultural Credit Markets in the EU, in: J. Swinnen en L. Knops (eds.), Land, Labour and Capital Markets in European Agriculture, Centre for European Policy Studies (CEPS), 2013, blz. 254; S. Myyrä, Agricultural Credit in the EU, in: J. Swinnen en L. Knops (zie voorgaande verwijzing), blz. 260. Onvolkomenheden van de kapitaalmarkten die relevant zijn voor landbouwers, zijn vastgesteld en besproken door het Centre for European Policy Studies (CEPS) en het LICOS Centre for Institutions and Economic Performance van de Universiteit van Leuven in: Review of the Transitional Restrictions Maintained by Member States on the Acquisition of Agricultural Real Estate, eindverslag 2007, blz. 13-17; Centre for European Policy Studies (CEPS): Review of the transitional restrictions maintained by Bulgaria and Romania with regard to the acquisition of agricultural real estate, eindverslag, oktober 2010, blz. 19-23.

(33) Zie Centre for European Policy Studies (CEPS) en LICOS Centre for Institutions and Economic Performance van de Universiteit van Leuven in: Review of the Transitional Restrictions Maintained by Member States on the Acquisition of Agricultural Real Estate, eindverslag 2007, executive summary, blz. ii; Centre for European Policy Studies (CEPS): Review of the transitional restrictions maintained by Bulgaria and Romania with regard to the acquisition of agricultural real estate, eindverslag, oktober 2010, executive summary.

(34) Zie bijvoorbeeld J.F.M. Swinnen, L. Vranken, Reforms and agricultural productivity in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Republics: 1989-2005, Journal of Productivity Analysis, juni 2010, volume 33, nummer 3, blz. 241-258, hoofdstukken 2 en 7 (concluding remarks); L. Dries, E. Germenji, N. Noev, J.F.M. Swinnen, Farmers, Vertical Coordination, and the Restructuring of Dairy Supply Chains in Central and Eastern Europe, in World Development, 2009, volume 37, nr. 11, blz. 1755; L. Dries/J.F.M. Swinnen, Foreign Direct Investment, Vertical Integration And Local Suppliers: Evidence from the Polish Dairy Sector, in: World Development, 2004, volume 32, nr. 9, blz. 1525 e.v., 1541.

(35) J. Swinnen, K. van Herck, L. Vranken, The Diversity of Land Markets and Regulations in Europe, and (some of) its Causes, The Journal of Development Studies, 2016, volume 52, nr. 2, 202.

(38) Dit is bevestigd in verschillende arresten van het HvJ-EU, zie bijvoorbeeld arrest van 25 januari 2007, Festersen, C-370/05, ECLI:EU:C:2007:59, punten 21-23, en arrest van 23 september 2003, Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, ECLI:EU:C:2003:493, punt 24.

(39) Zie met betrekking tot de definitie van beperkingen van het kapitaalverkeer arrest van het Hof van Justitie van 23 oktober 2007, Commissie/Duitsland (Volkswagen), C-112/05, ECLI:EU:C:2007:623, punt 19; arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2013, Libert e.a., C-197/11 en C-203/11, ECLI:EU:C:2013:288, punt 44; arrest van het Hof van Justitie van 15 juli 2004, Lenz, C-315/02, ECLI:EU:C:2004:446, punt 21.

(40) Arrest van het Hof van Justitie van 1 juni 1999, Konle, C-302/97, ECLI:EU:C:1999:271, punt 38. Zie ook arrest van het Hof van Justitie van 4 juni 2002, Commissie/Portugal, C-367/98, ECLI:EU:C:2002:326, punt 48; arrest van het Hof van Justitie van 13 mei 2003, Commissie/Spanje, C-463/00, ECLI:EU:C:2003:272, punt 56 („gouden aandelen”). Zie ook arrest van het Hof van Justitie van 29 maart 2001, Portugal/Commissie, C-163/99, ECLI:EU:C:2001:189, en arrest van het Hof van Justitie van 13 mei 2003, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-98/01, ECLI:EU:C:2003:273 („bijzonder aandeel in BAA”); arrest Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, reeds aangehaald, punt 24; arrest van het Hof van Justitie van 2 juni 2005, Commissie/Italië, C-174/04, ECLI:EU:C:2005:350 („schorsing van stemrechten in geprivatiseerde ondernemingen”); arrest van het Hof van Justitie van 6 december 2007, Federconsumatori e.a., C-463/04 en C-464/04, ECLI:EU:C:2007:752; arrest van het Hof van Justitie van 8 november 2012, Commissie/Griekenland, C-244/11, ECLI:EU:C:2012:694, punten 15 en 16 („gouden aandelen in strategische naamloze vennootschappen”). Zie ook de conclusie van advocaat-generaal Roemer van 27 april 1966, Consten en Grundig, 56/64 en 58/64, Jurispr. 1966, blz. 352 (366); arrest van het Hof van Justitie van 22 oktober 2013, Essent e.a., C-105/12 tot en met C-107/12, ECLI:EU:C:2013:677, punt 36.

(41) Arrest van het Hof van Justitie van 18 december 2007, Skatteverket/A, C-101/05, ECLI:EU:C:2007:804, punt 36; arrest van het Hof van Justitie van 12 december 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation, C-446/04, ECLI:EU:C:2006:774, punt 171.

(42) Zie bijvoorbeeld arrest Test Claimants in the FII Group Litigation, C-446/04, reeds aangehaald.

(43) Arrest van het Hof van Justitie van 7 juni 2005, VEMW e.a., C-17/03, ECLI:EU:C:2005:362, punt 80.

(44) Arrest van het Hof van Justitie van 22 juni 2006, België/Commissie (Forum 187), C-182/03 en C-217/03, ECLI:EU:C:2006:416, punt 147.

(45) Arrest van het Hof van Justitie van 6 november 1984, Fearon/Irish Land Commission, C-182/83, ECLI:EU:C:1984:335, punt 3.

(46) Arrest Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, reeds aangehaald, punten 39 en 43.

(48) Arrest Konle, C-302/97, reeds aangehaald, punt 40; arrest van het Hof van Justitie van 5 maart 2002, Reisch e.a., C-519/99 tot en met C-524/99 en C-526/99 tot en met C-540/99, ECLI:EU:C:2002:135, punt 34.

(49) Arrest van het Hof van Justitie van 13 juli 2000, Albore, C-423/98, ECLI:EU:C:2000:401, punten 18 en 22.

(50) Zie arrest van het Hof van Justitie van 6 november 2003, Gambelli e.a., C-243/01, ECLI:EU:C:2003:597, punt 67; arrest van het Hof van Justitie van 10 maart 2009, Hartlauer, C-169/07, ECLI:EU:C:2009:141, punt 55, en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

(51) Met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel, zie met name arrest Commissie/Portugal, C-543/08, reeds aangehaald, punt 83.

(52) Arrest van het Hof van Justitie van 23 december 2015, The Scotch Whisky Association, C-333/14, ECLI:EU:C:2015:845, punt 53.

(54) Zie bv. arrest Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, reeds aangehaald, punten 43-45. In andere zaken kwam het HvJ-EU tot een andere uitkomst: in het arrest Reisch heeft het Hof bijvoorbeeld geoordeeld dat de verplichting tot voorafgaande vergunning die in die zaak aan de orde was, door een stelsel van voorafgaande verklaring kon worden vervangen, zodat het evenredig was (C-515/99, reeds aangehaald, punten 37 en 38, en de aldaar aangehaalde rechtspraak). In dit verband moet worden opgemerkt dat een verplichting tot verklaring doorgaans een beperking vormt, die moet worden gerechtvaardigd en het evenredigheidsbeginsel, het beginsel van rechtszekerheid en de fundamentele vrijheden moet eerbiedigen (zie bijvoorbeeld arrest Reisch, C-515/99, reeds aangehaald, punt 32; arrest van het Hof van Justitie van 1 december 2005, Burtscher, C-213/04, ECLI:EU:C:2005:731, punt 43).

(55) Zie bijvoorbeeld arrest van 1 oktober 2009, Woningstichting Sint Servatius, C-567/07, ECLI:EU:C:2009:593, punt 35.

(56) Arrest van het Hof van Justitie van 21 december 2016, AGET Iraklis, C-201/15, ECLI:EU:C:2016:972, punten 99-101.

(57) Arrest van 14 maart 2000, Église de scientologie, C-54/99, ECLI:EU:C:2000:124, punt 17; arrest van het Hof van Justitie van 20 februari 2001, Analir e.a., C-205/99, ECLI:EU:C:2001:107, punt 38.

(59) Arrest Libert e.a., C-197/11 en C-203/11, reeds aangehaald, punten 57-59. Zie ook de twijfels van het HvJ-EU in arrest Woningstichting Sint Servatius, C-567/07, reeds aangehaald, punten 37 en 38, met betrekking tot het criterium „in het belang van de volkshuisvesting”.

(60) Arrest Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, reeds aangehaald, punt 52.

(61) Zie met betrekking tot de definitie van beperkingen van het kapitaalverkeer arrest Volkswagen, C-112/05, reeds aangehaald, punt 19; arrest Libert e.a., C-197/11 en C-203/11, reeds aangehaald, punt 44; arrest Lenz, C-315/02, reeds aangehaald, punt 21. Nationale voorschriften waardoor de vrijheid van de partijen om de prijzen in hun transacties te bepalen, wordt beperkt, zijn ook beschouwd als beperkingen op het gebied van de vrijheid van vestiging en de vrije dienstverrichting (zie bijvoorbeeld arrest van het Hof van Justitie van 12 december 2013, Soa Nazionale Costruttori, C-327/12, ECLI:EU:C:2013:827, punt 58; arrest van het Hof van Justitie van 5 december 2006, Cipolla e.a., C-94/04 en C-202/04, ECLI:EU:C:2006:758, punt 60). Met betrekking tot het vrije verkeer van goederen, zie arrest van het Hof van Justitie van 24 januari 1978, Van Tiggele, 82/77, ECLI:EU:C:1978:10, punt 21; arrest van het Hof van Justitie van 29 januari 1985, Cullet/Leclerc, 231/83, ECLI:EU:C:1985:29, punt 29; arrest van Hof van Justitie van 30 april 2009, Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft, C-531/07, ECLI:EU:C:2009:276, punt 2; arrest The Scotch Whisky Association, C-333/14, reeds aangehaald, punt 32, waarin het HvJ-EU met betrekking tot de vrijheid van vestiging heeft verklaard dat „de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling, door het enkele feit dat zij verhindert dat de lagere kostprijs van geïmporteerde producten zijn terugslag heeft op de verkoopprijs voor de consument, de toegang tot de Britse markt [kan] belemmeren van rechtmatig in andere lidstaten dan het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in het verkeer gebrachte alcoholhoudende dranken, zodat sprake is van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 34 VWEU”.

(62) Zie de hierboven aangehaalde rechtspraak, en arrest van het Hof van Justitie van 7 maart 2013, DKV Belgium, C-577/11, ECLI:EU:C:2013:146, waarin het HvJ-EU de Belgische prijsregulering van verzekeringspremies in de gezondheidssector als een toelaatbare en evenredige beperking heeft beschouwd. Het benadrukte onder andere dat de hospitalisatieverzekering onder meer wordt gekenmerkt door het feit dat de kansen dat de verzekeraar moet optreden, toenemen naarmate de verzekerde ouder is (punt 43); een stelsel van tariefverhoging als vastgesteld in de Belgische wet die in die zaak aan de orde is, zorgt er dus voor dat een verzekerde op latere leeftijd, wanneer hij die verzekering juist nodig heeft, niet te maken krijgt met een aanzienlijke en onverwachte verhoging van zijn verzekeringspremies (punt 49).

(63) In de regel kan de aanwezigheid van staatssteun worden uitgesloten als de verkoop van overheidsgrond plaatsvindt volgens normale marktvoorwaarden. Dit kan worden verzekerd als de verkoop plaatsvindt na een concurrerende, transparante, niet-discriminerende en onvoorwaardelijke inschrijvingsprocedure waaraan alle geïnteresseerde en aan de voorwaarden beantwoordende inschrijvers kunnen deelnemen, overeenkomstig de beginselen van het VWEU inzake openbare aanbesteding [zie de punten 89 e.v. van de mededeling van de Commissie betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB C 262 van 19.7.2016, blz. 1) en de daarin aangehaalde relevante rechtspraak]. Anders moeten, om staatssteun te voorkomen en zodoende artikel 107 VWEU na te leven, andere methoden worden gebruikt om ervoor te zorgen dat de privatisering van landbouwgrond plaatsvindt tegen een prijs die overeenstemt met een prijs die een particuliere verkoper onder normale marktomstandigheden zou hebben aanvaard.

(64) Arrest van het Hof van Justitie van 16 december 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C-239/09, ECLI:EU:C:2010:778, punten 35, 43 en 54.

(65) Arrest van het Hof van Justitie van 16 juli 2015, BVVG, C-39/14, ECLI:EU:C:2015:470, punten 39 en 40.

(66) Conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón van 17 maart 2015 in zaak C-39/14, punten 69-79.

(69) Er golden ook enkele andere voorwaarden, met name met betrekking tot kwalificaties als landbouwer (zie arrest Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, reeds aangehaald, punt 13).

(70) Arrest Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, reeds aangehaald, punten 49-53.

(71) Volgens de redenering in het arrest Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, reeds aangehaald, punten 49-53.

(73) Arrest Fearon/Irish Land Commission, C-182/83, reeds aangehaald, punten 9-11.

(74) Arrest Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, reeds aangehaald, punt 54.

(75) Arrest Festersen, C-370/05, reeds aangehaald, punten 35 en 40. Het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven is een grondrecht uit hoofde van protocol nr. 4 bij het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en ook uit hoofde van artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

(77) Arrest van het Hof van Justitie van 14 februari 1995, Finanzamt Köln-Altstadt/Schumacker, C-279/93, ECLI:EU:C:1995:31, punt 28; arrest van het Hof van Justitie van 23 februari 2006, van Hilten-van der Heijden, C-513/03, ECLI:EU:C:2006:131, punt 44; arrest Festersen, C-370/05, reeds aangehaald, punt 25; arrest van het Hof van Justitie van 11 september 2008, Eckelkamp, C-11/07, ECLI:EU:C:2008:489, punt 46 (hogere belasting voor niet-ingezetenen).

(78) Arrest Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, reeds aangehaald, punt 51.

(79) Arrest Ospelt en Schlössle Weissenberg, C-452/01, reeds aangehaald, punt 52.

(80) Zie in die zin arrest Finanzamt Köln-Altstadt/Schumacker, C-279/93, reeds aangehaald, punt 28; arrest van Hilten-van der Heijden, C-513/03, reeds aangehaald, punt 44; arrest Festersen, C-370/05, reeds aangehaald, punt 25; arrest Eckelkamp, C-11/07, reeds aangehaald, punt 46 (hogere belasting voor niet-ingezetenen).

(81) Zie met betrekking tot de definitie van beperkingen van het kapitaalverkeer, arrest Volkswagen, C-112/05, reeds aangehaald, punt 19; arrest Libert e.a., C-197/11 en C-203/11, reeds aangehaald, punt 44; arrest Lenz, C-315/02, reeds aangehaald, punt 21.

(82) Het HvJ-EU wees bijvoorbeeld bijzondere rechten voor verkrijgers met „een voldoende band met de gemeente” in de zin van een langdurige „maatschappelijke, familiale, sociale of economische band” af, die werden toegekend ter bescherming van de minst kapitaalkrachtige endogene bevolking op de vastgoedmarkt. Volgens het HvJ-EU kan namelijk aan dergelijke voorwaarden niet alleen worden voldaan door de minst kapitaalkrachtige endogene bevolking, maar ook door andere personen die over voldoende middelen beschikken en dan ook niet specifiek behoefte hebben aan sociale bescherming op de vastgoedmarkt (arrest Libert e.a., C-197/11 en C-203/11, reeds aangehaald, punten 54-56).

(84) Arrest van het Hof van Justitie van 22 oktober 1998, Jokela, C-9/97 en C-118/97, ECLI:EU:C:1998:497, punt 48; arrest van het Hof van Justitie van 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg, C-266/03, ECLI:EU:C:2005:341, punt 35, waarin is verklaard dat „een lidstaat zich […] niet op schending van het wederkerigheidsbeginsel kan beroepen en geen eventuele verdragsschending door een andere lidstaat kan aanvoeren ter rechtvaardiging van het feit dat hij zelf zijn verplichtingen niet is nagekomen”.

BIJLAGE

Afbeelding 1

Hoogte van de pacht als indicator voor grondprijzen (1)

Afbeelding 2

Ontwikkelingen op lange termijn in de grondwaarde/hectare (gemiddelde in EUR) (2)

(1) De jaarlijkse pacht die landbouwers moeten betalen voor één hectare grond, wordt doorgaans beschouwd als de beste indicator voor de kosten van grond. De kaart laat zien dat de hoogte van de pacht nogal uiteenloopt tussen de EU-regio’s, niet alleen door vraag-en-aanbodfactoren maar ook door verschillen in de totale prijsniveaus (koopkracht) tussen de landen en in de wet- en regelgeving. In 2013 werd de hoogste pacht per hectare grond opgetekend in de Canarische Eilanden en in Nederland (ongeveer 1 300 EUR respectievelijk 780 EUR). De pacht was ook erg hoog in de regio Hamburg (670 EUR) en in Denemarken (610 EUR). Anderzijds is de pacht bijzonder laag in Letland en Estland (minder dan 30 EUR per hectare) en in veel regio’s waar de voorwaarden voor intensieve agrarische productie ongunstig zijn — EU-ILB, het Communautair informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen, waarnaar in de afbeeldingen 1 en 2 wordt verwezen, verzamelt jaarlijkse gegevens over de waarde van agrarische activa (waaronder grond) en pacht voor een steekproef van 87 000 marktgerichte landbouwbedrijven in de EU. De jaarlijkse verzameling van nationale gegevens over grondprijzen en pacht door Eurostat is momenteel in opbouw.

(2) „Grondwaarde” wordt gemeten volgens de eindtaxatie van grond; „hectare” wordt uitgedrukt volgens de grond die in eigendom is; „EU-N 10” zijn de tien landen die in 2004 tot de Unie zijn toegetreden (Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slowakije, Slovenië en Tsjechië); „EU-N 2” zijn de landen die in 2007 zijn toegetreden (Bulgarije en Roemenië).