EUROPESE COMMISSIE
Brussel,4.1.2018
COM(2017) 812 final
Aanbeveling voor een
BESLUIT VAN DE RAAD
houdende machtiging om onderhandelingen te openen over een juridisch bindend internationaal instrument, in het kader van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, inzake de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht
TOELICHTING
1.ACHTERGROND VAN DE AANBEVELING
•Motivering en doelstellingen van de aanbeveling
De Algemene Vergadering van de VN heeft in punt 198 van resolutie 68/70 de informele open ad-hocwerkgroep van de VN voor het bestuderen van kwesties met betrekking tot de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht (hierna "de VN-werkgroep BBNJ" genoemd) verzocht aanbevelingen te formuleren over het toepassingsgebied, de parameters en de haalbaarheid van een internationaal instrument in het kader van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (hierna "het UNCLOS" genoemd).
De VN-werkgroep BBNJ heeft, voortbouwend op zijn werkzaamheden sinds 2006, tijdens zijn slotvergadering in januari 2015 aanbevelingen vastgesteld waarin wordt benadrukt dat een omvattende wereldwijde regeling nodig is om de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht beter aan te pakken door het ontwikkelen, in het kader van het UNCLOS, van een internationaal juridisch bindend instrument inzake de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit in gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht (hierna "het instrument" genoemd).
Bij resolutie 69/292 van de Algemene Vergadering van de VN, die is aangenomen op 19 juni 2015, is een voorbereidend comité ingesteld dat openstaat voor alle staten die lid zijn van de Verenigde Naties, voor de leden van gespecialiseerde agentschappen en voor de partijen bij het UNCLOS, en dat als opdracht heeft de Algemene Vergadering van de VN inhoudelijke aanbevelingen te doen over de elementen van een ontwerptekst voor het instrument. Voorts stelt de resolutie dat de Algemene Vergadering van de VN, rekening houdend met het verslag van het voorbereidend comité, vóór het einde van haar 72e zitting een besluit moet nemen over de organisatie en de startdatum van een intergouvernementele conferentie (hierna "IGC" genoemd) waarin over het instrument wordt onderhandeld.
De Raad heeft in maart 2016 (Raadsdocument 6862/16 van 15 maart 2016) besloten de Commissie te machtigen om, namens de Unie, met betrekking tot aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de Unie vallen en ten aanzien waarvan de Unie regels heeft vastgesteld, te onderhandelen over de elementen van een ontwerptekst voor het instrument. De machtiging tot onderhandelen en de onderhandelingsrichtsnoeren hadden uitsluitend betrekking op de vergaderingen van het voorbereidend comité.
Het voorbereidend comité is in 2016 en 2017 vier keer bijeengekomen, de laatste keer van 10 tot 21 juli 2017. Tijdens die vier bijeenkomsten heeft het comité onderhandeld over de volgende onderwerpen, die de VN-werkgroep BBNJ na zijn vergadering in 2011 heeft genoemd in haar aanbevelingen: mariene genetische hulpbronnen, met inbegrip van kwesties in verband met batenverdeling; maatregelen zoals gebiedsgebonden beheersinstrumenten, onder meer met betrekking tot beschermde mariene gebieden; milieueffectbeoordelingen; capaciteitsopbouw en overdracht van mariene technologie; en meer algemene, horizontale kwesties, onder meer wat betreft de beginselen, de procedures voor besluitvorming en geschillenbeslechting, de verhouding tot andere instrumenten, deelname, enz. De definitieve aanbevelingen zijn op 21 juli 2017 bij consensus aangenomen (en zijn opgenomen in het verslag van het voorbereidend comité – http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcom_files/Procedural_report_of_BBNJ_PrepCom.pdf ). Het voorbereidend comité beval onder meer aan dat de Algemene Vergadering van de VN zo snel mogelijk de IGC bijeen zou roepen met het oog op de opstelling van de tekst van het instrument.
De Algemene Vergadering van de VN zal waarschijnlijk voor het einde van 2017 beslissen om de IGC bijeen te roepen. De werkzaamheden van de IGC zouden dan van start kunnen gaan, met een eerste vergadering in de eerste helft van 2018.
Als partij bij het UNCLOS en een van de belangrijkste pleitbezorgers van het instrument sinds de aanvang van de besprekingen binnen de VN in 2006, moet de EU actief bij dit proces in de VN betrokken blijven om zo binnen het rechtskader van het UNCLOS te kunnen bijdragen tot een betere instandhouding en een duurzaam gebruik van de biologische rijkdommen van de zee in gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht. De EU moet er ook voor zorgen dat in het instrument bepalingen worden opgenomen die haar in staat stellen partij bij dit instrument te worden.
•Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
De Commissie moet ervoor zorgen dat tijdens de onderhandelingen over de tekst van het toekomstige instrument ten volle rekening wordt gehouden met de toepasselijke EU-voorschriften en het beleid van de Unie op de gebieden waarop het instrument betrekking heeft (milieubeleid, zeevervoersbeleid, gemeenschappelijk visserijbeleid, internemarktbeleid, gemeenschappelijk handelsbeleid, beleid inzake onderzoek en technologische ontwikkeling, klimaatbeleid en andere relevante beleidsterreinen) en met de toepasselijke bilaterale en multilaterale overeenkomsten waarbij de Unie reeds partij is.
Aangezien het instrument een overeenkomst tot uitvoering van het UNCLOS betreft en het UNCLOS reeds deel uitmaakt van het acquis van de Unie, moet de Commissie ervoor zorgen dat de bepalingen en het evenwicht tussen rechten en verplichtingen, zoals vastgelegd in het UNCLOS en weerspiegeld in het acquis van de Unie, ten volle worden geëerbiedigd en dat de resultaten van de onderhandelingen volledig in overeenstemming zijn met het UNCLOS.
2.JURIDISCHE ELEMENTEN VAN DE AANBEVELING
Het doel van deze aanbeveling is dat de Commissie door de Raad wordt gemachtigd namens de EU over het toekomstige instrument te onderhandelen. De rechtsgrondslag op basis waarvan de Raad een machtiging kan verlenen voor het openen van onderhandelingen, is artikel 218, leden 3 en 4, VWEU.
3.RESULTATEN VAN HET OVERLEG MET BELANGHEBBENDEN
Voor het opstellen van de ontwerpaanbeveling zijn geen belanghebbenden geraadpleegd.
Overeenkomstig resolutie 69/292 van de Algemene Vergadering van de VN diende de Algemene Vergadering van de VN uiterlijk in september 2018 een besluit te nemen over de bijeenroeping van een intergouvernementele conferentie. Om het momentum van de besprekingen niet verloren te laten gaan, werd echter besloten om vaart te zetten achter de werkzaamheden van de VN zodat de intergouvernementele conferentie zo snel mogelijk bijeen kan worden geroepen, met al in 2018 een eerste vergadering. Aangezien de onderhandelingsrichtsnoeren vóór de aanvang van de conferentie moeten worden vastgesteld, kon, in afwijking van de gevestigde praktijk, geen openbare raadpleging worden gehouden en geen routekaart voor feedback van belanghebbenden en burgers worden bekendgemaakt.
In werkelijkheid heeft de EU zich al vele jaren politiek voor dit proces ingezet en heeft regelmatig overleg plaatsgevonden met de betrokken partijen, met name maatschappelijke organisaties en andere organisaties die zijn vertegenwoordigd in de context van de VN.
Er zal ook nog ruimte zijn voor betrokkenheid en feedback van belanghebbenden tijdens het onderhandelingsproces, wanneer meer concrete (inhoudelijke) onderhandelingsposities moeten worden bepaald waarvoor input van de belanghebbenden moet worden verkregen.
Aanbeveling voor een
BESLUIT VAN DE RAAD
houdende machtiging om onderhandelingen te openen over een juridisch bindend internationaal instrument, in het kader van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, inzake de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 218, leden 3 en 4,
Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,
Overwegende hetgeen volgt:
(1) Bij Besluit 98/392/EG van de Raad van 23 maart 1998 1 heeft de Unie het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (hierna "het UNCLOS" genoemd) goedgekeurd, als enige internationale organisatie in de zin van artikel 305, lid 1, onder (f), en bijlage IX, artikel 1, van het UNCLOS die tot dusver partij is bij dat verdrag.
(2) Als partij bij het UNCLOS heeft de Unie deelgenomen aan de informele open ad-hocwerkgroep van de VN voor het bestuderen van kwesties met betrekking tot de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht, die van 2006 tot 2015 is bijeengekomen; de Unie heeft ook deelgenomen aan de vier bijeenkomsten, in 2016 en 2017, van het voorbereidend comité, dat als opdracht had inhoudelijke aanbevelingen aan de Algemene Vergadering te doen over de elementen van een toekomstig juridisch bindend internationaal instrument, in het kader van het UNCLOS, inzake de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht (hierna "het instrument" genoemd).
(3) Het voorbereidend comité heeft op 21 juli 2017 zijn verslag aangenomen en heeft de Algemene Vergadering aanbevolen om rekening te houden met de elementen in de aanbeveling van het comité en zo spoedig mogelijk een besluit te nemen inzake het bijeenroepen van een intergouvernementele conferentie onder auspiciën van de Verenigde Naties die de aanbevelingen van het voorbereidend comité in overweging neemt en de tekst van een juridisch bindend internationaal instrument in het kader van het UNCLOS opstelt.
(4) De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties heeft op basis van die aanbevelingen op [...] besloten een intergouvernementele conferentie bijeen te roepen, die de tekst moet opstellen van een juridisch bindend internationaal instrument, in het kader van het UNCLOS, inzake de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht.
(5) Als partij bij het UNCLOS moet de Unie ten volle deelnemen aan de onderhandelingen over het instrument,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
De Commissie wordt gemachtigd om, namens de Unie, te onderhandelen over een juridisch bindend internationaal instrument, in het kader van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, inzake de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht.
Artikel 2
De onderhandelingsrichtsnoeren zijn opgenomen in de bijlage.
Artikel 3
Deze onderhandelingen worden gevoerd in overleg met het speciaal comité dat door de Raad wordt aangewezen.
Artikel 4
Dit besluit is gericht tot de Commissie.
Gedaan te Brussel,
Voor de Raad
De voorzitter
EUROPESE COMMISSIE
Brussel,4.1.2018
COM(2017) 812 final
BIJLAGE
bij
Aanbeveling voor een BESLUIT VAN DE RAAD
houdende machtiging om onderhandelingen te openen over een juridisch bindend internationaal instrument, in het kader van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, inzake de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht
BIJLAGE
ONDERHANDELINGSRICHTSNOEREN
1. Beginselen
Bij de onderhandelingen over een juridisch bindend internationaal instrument, in het kader van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, inzake de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biodiversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht (hierna het "instrument" genoemd) tracht de Commissie ervoor te zorgen dat:
- de bepalingen van het instrument ten volle in overeenstemming zijn met het internationaal recht en met name met de bepalingen van het UNCLOS en dat het evenwicht tussen rechten en verplichtingen, zoals vastgelegd in het UNCLOS, door het toekomstige instrument niet wordt ondermijnd;
- de bepalingen van het instrument in overeenstemming zijn met de toepasselijke regelgeving van de Unie en de toepasselijke bilaterale en multilaterale overeenkomsten waarbij de Unie partij is.
De Commissie zorgt ervoor dat de onderhandelingen worden gevoerd in overleg met het speciaal comité, dat in Brussel of ter plaatse vergadert. De Commissie brengt regelmatig verslag uit aan de Raad over het resultaat van de onderhandelingen.
2. Beleidslijnen
2.1. De Commissie tracht ervoor te zorgen dat:
·de elementen die zijn opgenomen in Resolutie [...] tijdens de onderhandelingen als pakket worden besproken;
·het reglement van orde voor het voeren van de onderhandelingen in de intergouvernementele conferentie zo is opgesteld dat de EU ten volle aan de onderhandelingen kan deelnemen en dat het aansluit bij eerder gevolgde praktijken met betrekking tot onderhandelingen over uitvoeringsovereenkomsten bij het UNCLOS;
·met het instrument een doeltreffend kader tot stand wordt gebracht voor de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht;
·het instrument wordt opgezet met als doel een aantal verplichtingen die reeds in het UNCLOS zijn opgenomen, te implementeren, te versterken en verder uit te werken, onder eerbiediging van de in het UNCLOS opgenomen rechten en vrijheden;
·het instrument de staten uitdrukkelijk verplicht om, met het oog op de instandhouding en het duurzaam gebruik van de mariene biologische diversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht, samen te werken, zowel afzonderlijk als via bevoegde internationale en regionale organisaties en regelingen;
·het instrument de bestaande rechtsinstrumenten en kaders en de bevoegde mondiale, regionale en sectorale instanties niet ondermijnt en geen afbreuk doet aan de rechten en verplichtingen die daaruit voortvloeien;
·het instrument de mandaten van de bevoegde mondiale, regionale en sectorale instanties eerbiedigt, synergieën nastreeft en overlappingen met de activiteiten van die instanties vermijdt;
·het instrument de rechten en verplichtingen van de partijen bij het UNCLOS onverlet laat, met inbegrip van hun recht op maritieme zones uit hoofde van het UNCLOS;
·het instrument passende bepalingen bevat die de Unie in staat stellen partij te worden bij het instrument en ten volle te participeren aan de besluitvormingsprocessen die in het instrument moeten worden vastgelegd, in overeenstemming met artikel 305 en bijlage IX van het UNCLOS.
2.2. De Commissie ziet er in het bijzonder op toe dat het instrument onder meer het volgende omvat of weerspiegelt:
a) Horizontale kwesties
·algemene beginselen van goed bestuur, zoals: de bescherming en de instandhouding van het mariene milieu, internationale samenwerking, toepassing van een wetenschappelijke aanpak, de ecosysteembenadering, het voorzorgsbeginsel, het beginsel dat de vervuiler betaalt, een duurzaam en billijk gebruik van mariene rijkdommen, openbaarheid van informatie, transparante en open besluitvormingsprocessen en de verantwoordelijkheid van de staten als beheerders van het mondiale mariene milieu;
·een passend en kostenefficiënt kader en nieuwe of reeds bestaande mechanismen, onder meer met het oog op nauwere samenwerking en coördinatie met en tussen de bevoegde globale, regionale en sectorale instanties, met name die welke een mandaat hebben om activiteiten in gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht te reguleren of om het mariene milieu in die gebieden te beschermen;
·passende mechanismen die de naleving van de inhoudelijke bepalingen van het instrument waarborgen;
·passende mechanismen voor geschillenbeslechting die in overeenstemming zijn met het UNCLOS.
b) Mariene genetische hulpbronnen, met inbegrip van kwesties in verband met batenverdeling
De Commissie tracht ervoor te zorgen dat het instrument de instandhouding en het duurzame gebruik van mariene genetische hulpbronnen die afkomstig zijn van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht, in de hand werkt. Het instrument moet met name:
·een milieuvriendelijke toegang tot de genetische hulpbronnen bevorderen die in overeenstemming is met de instandhouding en het duurzame gebruik ervan, zonder de in het UNCLOS verankerde vrijheid van marien wetenschappelijk onderzoek onrechtmatig in te perken,
·zo worden opgesteld dat het niet strekt tot de regulering van kwesties in verband met intellectuele-eigendomsrechten en andere daarmee verband houdende kwesties;
·de rechtszekerheid voor gebruikers van mariene genetische hulpbronnen waarborgen en biotechnologische innovaties die niet schadelijk zijn voor de biodiversiteit, aanmoedigen;
·zorgen voor een betere transparantie en beschikbaarheid van informatie over genetische hulpbronnen die afkomstig zijn uit gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht;
·een antwoord bieden op vragen in verband met de verdeling van baten die voortvloeien uit het gebruik van mariene genetische hulpbronnen afkomstig uit gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht.
c) Maatregelen zoals gebiedsgebonden beheersinstrumenten, waaronder beschermde mariene gebieden (marine protected areas of MPA's)
De Commissie tracht ervoor te zorgen dat het instrument voorziet in procedures/mechanismen voor onder meer:
·het identificeren, aanwijzen en instellen van wereldwijd erkende MPA's, onder meer aan de hand van relevante criteria die op de beste beschikbare wetenschappelijke informatie zijn gebaseerd; het ontwikkelen van omvattende instandhoudings- en beheersdoelstellingen voor de aangewezen gebieden; de monitoring van en het toezicht op activiteiten die gericht zijn op het bereiken van de instandhoudings- en beheersdoelstellingen;
·de wereldwijde erkenning van door betrokken regionale organisaties en verdragen ingestelde gebiedsgebonden beheersinstrumenten die aan de vastgestelde criteria voldoen.
Zo tracht de Commissie ervoor te zorgen dat het instrument bijdraagt tot de uitvoering van de internationale verplichtingen van de Unie met betrekking tot het creëren van een wereldwijd netwerk van doeltreffend en billijk beheerde, ecologisch representatieve en goed verbonden systemen van beschermde gebieden en andere doeltreffende gebiedsgebonden instandhoudingsmaatregelen.
d) Milieueffectbeoordelingen (MEB's)
De Commissie ziet erop toe dat het instrument het gemakkelijker maakt om de cumulatieve effecten van de verschillende activiteiten in hetzelfde gebied te evalueren, teneinde de nadelige gevolgen voor de mariene biodiversiteit, onder meer door nieuwe en opkomende activiteiten, te voorkomen, daarbij terdege rekening houdend met de huidige toestand van het milieu en met de cumulatieve effecten van andere bedreigingen, zoals de klimaatverandering. De Commissie tracht met name ervoor te zorgen dat het instrument de verplichtingen op grond van artikel 206 van het UNCLOS verduidelijkt, versterkt en uitwerkt, om ervoor te zorgen dat:
·individuele en cumulatieve milieueffecten van activiteiten die onder de jurisdictie of de controle van de verdragsstaten vallen en die mogelijk aanzienlijke verontreiniging van of aanzienlijke en schadelijke veranderingen in het mariene milieu ("schadelijke effecten"), met inbegrip van de mariene biodiversiteit, in gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht teweegbrengen, naar behoren worden beoordeeld aan de hand van milieueffectbeoordelingen en strategische milieubeoordelingen, naargelang het geval; en
·dergelijke schadelijke effecten geïdentificeerd en bij elk besluitvormingsproces in aanmerking genomen worden, en dat dergelijke activiteiten stroken met de verplichtingen van de staten uit hoofde van het UNCLOS om het mariene milieu te beschermen en in stand te houden, onder meer door het vaststellen van passende maatregelen om deze schadelijke effecten te voorkomen en te beperken.
e) Capaciteitsopbouw en overdracht van mariene technologie
De Commissie tracht ervoor te zorgen dat het instrument:
·bepalingen voor capaciteitsopbouw en overdracht van mariene technologie omvat die in overeenstemming zijn met het UNCLOS, voor de instandhouding en het duurzame gebruik van mariene biodiversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht;
·de internationale samenwerking op het vlak van capaciteitsopbouw en de overdracht van mariene technologie vergemakkelijkt met het oog op het bereiken van de doelstellingen en het naleven van de voorschriften van het UNCLOS, voor de instandhouding en het duurzame gebruik van mariene biodiversiteit van gebieden voorbij de grenzen van de nationale rechtsmacht.