Dit verslag over de missie voor versterkt toezicht in Roemenië wordt afgegeven aan de Raad op grond van artikel 11, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1466/97 1 . De voorlopige bevindingen van die missie zijn overeenkomstig artikel 11, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1466/97 voor commentaar aan Roemenië meegedeeld.

Roemenië – significante-afwijkingsprocedure

Missie voor versterkt toezicht, 26-27 september 2017

Verslag

1. Inleiding

Wegens de significante afwijking van zijn budgettaire middellangetermijndoelstelling (MTD) in 2016 is in het voorjaar van 2017 voor Roemenië een significante-afwijkingsprocedure (SAP) ingeleid. Door aanzienlijke verlagingen van indirecte belastingen en stijgingen van de salarissen in de publieke sector, is het structurele tekort van die lidstaat in 2016 gestegen tot 2,5 % van het bbp, tegenover minder dan 1 % in 2015. Daarom heeft de Commissie op 22 mei 2017 aan Roemenië een signaal gegeven en aan de Raad voorgesteld een SAP in te leiden. In de SAP-aanbeveling van de Raad, die op 16 juni 2017 is goedgekeurd, wordt Roemenië verzocht maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de nominale groeivoet van de netto primaire overheidsuitgaven in 2017 niet meer dan 3,3 % bedraagt. Dit stemt overeen met een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,5 % van het bbp, de minimale vereiste inspanning in het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact (SGP). Dit betekent dat er in 2017 ter waarde van 1,8 % van het bbp corrigerende maatregelen nodig zijn ten opzichte van het basisscenario uit de economische voorjaarsprognoses van de Commissie voor 2017. Roemenië heeft zoals gevraagd tegen 15 oktober 2017 bij de Raad verslag uitgebracht over de maatregelen die zijn genomen naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad. De Commissie werkt momenteel aan de inhoudelijke beoordeling van het door Roemenië ingediende dossier.

De missie voor versterkt toezicht van de Commissie heeft plaatsgevonden op 26 en 27 september 2017. De missie is uitgevoerd op basis van artikel 11, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1466/97. De missie omvatte ontmoetingen met minister van Financiën Ionuţ Mişa, de gouverneur van de Nationale Bank van Roemenië Mugur Isărescu, leden van de begrotingsraad van Roemenië en leden van de begrotingscomités van het Roemeense parlement. De missie was erop gericht gedetailleerde informatie te verzamelen over de geplande begrotingsmaatregelen van de Roemeense autoriteiten, de zichtbaarheid van de begrotingsrisico's te vergroten en de naleving van het SGP aan te moedigen. De missie omvatte tevens een evaluatie van de budgettaire ontwikkelingen en de uitvoering van de begroting in 2017.

2. Bevindingen van de missie

De Roemeense autoriteiten zouden niet van plan zijn om maatregelen te nemen naar aanleiding van de SAP-aanbeveling. De minister van Financiën heeft bevestigd dat een nominaal tekort van 3 % van het bbp de doelstelling voor 2017 blijft, en dat een structurele aanpassing in 2017 geen prioriteit is. In de begrotingsrectificatie van 2017, die de regering medio september 2017 heeft vastgesteld, is een nominaal tekort van 2,96 % van het bbp als doelstelling behouden, hoewel de onderliggende macro-economische prognose is verbeterd. Dit wijst op een slechter onderliggend structureel tekort ten opzichte van de oorspronkelijke begroting voor 2017, waarin reeds uitgegaan werd van een expansieve begrotingskoers. De minister van Financiën argumenteerde dat de SAP-aanbeveling laat op het jaar gekomen was, waardoor er weinig ruimte overbleef om de aanbevolen structurele aanpassing te implementeren.

De recentelijk aangenomen begrotingsrectificatie van 2017 roept ook vragen op met betrekking tot de kwaliteit van de openbare financiën. De voornaamste elementen van de begrotingsrectificatie zijn: i) de bovenwaartse bijstelling van de groei van het bbp, van 5,2 % naar 5,6 %; ii) het behoud van de doelstelling voor het overheidstekort (contanten) op 2,96 % van het bbp; iii) de neerwaartse bijstelling van de belastinginkomsten (ten gevolge van een neerwaartse aanpassing van de btw en de vennootschapsbelasting); iv) de bovenwaartse bijstelling van sociale bijdragen en niet-fiscale inkomsten (d.w.z. dividenden van staatsbedrijven). De stijging van de dividenden van staatsbedrijven is gedeeltelijk toe te schrijven aan een nieuw verzoek om dividenden uit ingehouden winst van vorige jaren; v) wat betreft de uitgaven zijn de kapitaaluitgaven met ongeveer een kwart verminderd; vi) terwijl de lonen in de publieke sector en de sociale voordelen zijn verhoogd. Bij de samenstelling van de begroting heeft Roemenië gekozen voor een beleid dat de consumptie op korte termijn versterkt (verlaging van de indirecte belastingen, verhoging van de salarissen in de publieke sector) en moeilijk om te keren valt, in plaats van een beleid ter versterking van de economische groei op lange termijn, zoals een verbetering van de absorptie van EU-middelen of van de kwaliteit van de openbare investeringen.

De autoriteiten willen in 2018 een nominaal tekort van 3 % van het bbp behouden. De minister van Financiën heeft voor 2018 twee doelstellingen aangekondigd: een primaire doelstelling om het nominaal tekort op 3 % van het bbp te houden en een secundaire doelstelling om het structureel tekort met 0,5 % van het bbp terug te dringen. De missie heeft vastgesteld dat, gezien de positieve en toenemende "output gap", vasthouden aan een nominaal tekort van 3 % in 2018 een verslechtering van het structureel tekort zou betekenen.

Volgens de prognoses van de Commissie zal het nominaal tekort in 2018 bij ongewijzigd beleid door verdere aanzienlijke verhogingen van de salarissen in de publieke sector waarschijnlijk stijgen tot ruim boven 3 % van het bbp. In juni 2017 heeft het Roemeense parlement de wet inzake de gelijkschakeling van salarissen goedgekeurd. Met die wet moeten de momenteel gefragmenteerde salarisschalen in de openbare sector worden geharmoniseerd en moet het salaris voor elke post in de publieke sector worden bepaald. De wet voorziet in een routeplan om dat doel te bereiken en stelt 2022 vast als streefjaar waarin het nieuwe salarisstelsel volledig moet zijn geïmplementeerd. De salarissen van alle werknemers in overheidsdienst zullen in januari 2018 met 25 % worden opgetrokken, en zullen daarna jaarlijks worden verhoogd met 25 % van het verschil tussen het salaris in januari 2018 en het streefsalaris voor 2022. Voor de gezondheids- en de onderwijssector worden er bovenop de algemene verhoging van 25 % in januari 2018 nog aanvullende verhogingen toegekend in de loop van 2018. Bijgevolg zal het nominaal tekort bij ongewijzigd beleid waarschijnlijk stijgen tot ruim boven 3 % van het bbp, eventueel tot net boven 4 % van het bbp (een preciezere raming zal worden gemaakt bij de najaarsprognoses). Om de aangekondigde doelstellingen voor 2018 te halen, en zeker om te voldoen aan het preventieve deel van het SGP, zullen de autoriteiten extra maatregelen moeten nemen.

De autoriteiten willen de sociale bijdragen volledig overhevelen naar de werknemers, om de budgettaire gevolgen van de wet inzake de gelijkschakeling van salarissen op te vangen. Het is de bedoeling dat de werknemers op hun brutosalaris een hoger percentage aan sociale bijdragen betalen. De regering wil die verschuiving koppelen aan een algemene verlaging van de sociale bijdragen, van de huidige 22,75 % voor werkgevers en 16,5 % voor werknemers naar 36 % voor werknemers, en de inkomstenbelasting verlagen van 16 % naar 12 % of 10 %. De regering zoekt tevens een juridische oplossing die ervoor zorgt dat werkgevers uit de particuliere sector de brutosalarissen van hun werknemers verhogen, zodat de verschuiving van de sociale bijdragen niet te koste van hun nettosalaris gaat.

De regering overweegt het terugdraaien van de pensioenhervorming van 2008, waarbij de tweede pensioenpijler werd ingevoerd. De autoriteiten overwegen een vermindering van de transfer van sociale bijdragen naar de tweede pensioenpijler, die zich volgens de regels van het Europees rekeningenstelsel buiten de overheid bevindt. Deze transfers zijn jaarlijks goed voor 0,8 % van het bbp. Een dergelijke maatregel zou het begrotingstekort op korte termijn terugdringen. Dit begrotingsvoordeel zou echter op lange termijn verdwijnen aangezien de sociale bijdragen die uit de tweede pijler zijn overgeheveld, gekoppeld zijn aan de verplichting om in de toekomst ouderdomspensioenen uit te keren. Bovendien zou het terugdraaien negatieve gevolgen kunnen hebben voor de levensvatbaarheid van het pensioenstelsel en voor de ontwikkeling van de kapitaalmarkten. De missie heeft gewaarschuwd dergelijke drastische wijzigingen van het pensioenstelsel niet inderhaast door te voeren, zonder grondige analyse en enkel met het oog op een vermindering van het tekort op korte termijn. Met de nationalisering van de tegoeden die in de tweede pijler zijn opgebouwd, en die volgens de regels van het Europees rekeningenstelsel geen invloed zouden hebben op het overheidstekort, lijkt hier geen rekening te zijn gehouden.

De missie heeft tevens het onlangs aangenomen stelsel van gesplitste btw-betalingen besproken. Eind augustus 2017 heeft de regering een noodverordening tot wijziging van het belastingwetboek goedgekeurd. De verordening moet de naleving van de belastingplicht verbeteren en verplicht alle btw-betalers vanaf januari 2018 afzonderlijke btw-rekeningen te gebruiken. De missie benadrukte dat voor een dergelijk verplicht stelsel een voorafgaande afwijking van de btw-richtlijn 2 nodig zou kunnen zijn. Het ministerie van Financiën betwistte dat een afwijking nodig was en voerde aan de Commissie geen precieze informatie over de maatregel had.

De Nationale Bank van Roemenië heeft het procyclisch begrotingsbeleid bevestigd, waardoor de twijfels van de Commissie over de huidige beleidskeuzes nog worden versterkt. Roemenië bevindt zich midden in een grote economische herstelperiode, die ideaal is om budgettaire buffers aan te leggen tegen eventuele tegenslagen. Toch stelt Roemenië zich budgettair zeer expansief op. Vanuit dit standpunt lijkt het begrotingsbeleid van Roemenië onvoorzichtig en zorgt het voor grote beperkingen bij het monetaire beleid.

De missie heeft van gedachten gewisseld met de leden van de Roemeense parlementaire commissies voor begroting en fiscaal beleid. Leden van de regerende coalitie en de oppositie hebben hun bezorgdheid geuit over de samenstelling van de begroting, met name wat betreft de besparingen op de overheidsinvesteringen en de gevolgen daarvan voor de groei op lange termijn. De voorzitter van de gemengde commissies leek er rekening mee te houden dat een koerswijziging voor het begrotingsbeleid en een structurele aanpassing in 2018 noodzakelijk konden zijn.