EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Europees interoperabiliteitskader - Implementatiestrategie

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

1Inleiding

Een van de tien door voorzitter Juncker 1 aangekondigde prioriteiten van de Commissie is het wegnemen van belemmeringen voor een digitale eengemaakte markt in Europa. De overheidssector, die verantwoordelijk is voor meer dan een kwart van de totale werkgelegenheid en een bijdrage levert ter hoogte van ongeveer een vijfde van het bbp van de Unie door middel van overheidsopdrachten, speelt een essentiële rol op de digitale eengemaakte markt als regelgever, dienstverlener en werkgever.

Lidstaten digitaliseren hun overheidsdiensten om tijd en kosten te besparen, de transparantie te vergroten en de kwaliteit van de gegevens, alsmede het verlenen van openbare diensten te verbeteren. Digitale openbare diensten zijn echter nog geen realiteit in de Europese Unie, zoals duidelijk wordt aan de hand van de index van de digitale economie en maatschappij met betrekking tot e-overheidsdiensten uit 2016 2 . De situatie ten aanzien van grensoverschrijdende diensten binnen de Unie vormt een nog grotere uitdaging, aangezien er nog steeds belemmeringen bestaan wat betreft de toegang tot deze diensten 3 .

Er bestaat nog altijd veel ruimte voor de verbetering van openbare diensten door middel van eind-tot-eindintegratie en -automatisering, het beter benutten van betrouwbare informatiebronnen en het openbaar maken van publieke gegevens, waarbij men ervoor zorgt dat de omgang met documenten van burgers en ondernemingen verloopt overeenkomstig de regelgeving voor gegevensbescherming, ten einde het vertrouwen te vergroten. Nationale openbare diensten dienen te worden gekoppeld en verder te reiken dan hun nationale grenzen, zodat zij onderling verbonden worden met vergelijkbare diensten op EU-niveau, om op die manier bij te dragen aan de digitale eengemaakte markt. Om dit te kunnen realiseren is een gecoördineerde aanpak nodig, op alle niveaus, bij het voorbereiden van wetgeving, wanneer overheidsdiensten hun bedrijfsprocessen organiseren, bij het beheren van informatie en bij de ontwikkeling van IT-systemen voor de tenuitvoerlegging van openbare diensten. Anders zal de bestaande digitale fragmentering worden verergerd, hetgeen het aanbod van gekoppelde openbare diensten in de Unie in gevaar brengt.

Interoperabiliteit speelt een sleutelrol bij het mogelijk maken van een digitale transformatie. Zij stelt administratieve eenheden in staat om op elektronische wijze nuttige informatie uit te wisselen, onderling of met burgers en ondernemingen, op een manier die door alle partijen wordt begrepen. Zij bestrijkt alle niveaus die van invloed zijn op het verlenen van digitale openbare diensten in de Unie, onder andere:

wettelijke aangelegenheden, door te waarborgen dat wetgeving geen ongerechtvaardigde belemmeringen opwerpt voor het hergebruik van gegevens op andere beleidsterreinen;

organisatorische aspecten, door formele overeenkomsten te vereisen over de toepasselijke voorwaarden voor organisatieoverschrijdende interactie;

gegevens- en semantische aangelegenheden, door te waarborgen dat gemeenschappelijke beschrijvingen van uitgewisselde gegevens worden gebruikt;

technische uitdagingen, door de benodigde omgeving te creëren voor informatiesystemen die zorgen voor een ononderbroken stroom van bits en bytes.

De Commissie heeft reeds in 1999 4 de behoefte aan interoperabiliteit tussen overheidsdiensten uitgesproken en heeft sindsdien steun verleend aan programma’s voor het ontwikkelen, bevorderen en toepassen van interoperabiliteitsoplossingen in de Unie. In 2010 heeft zij een mededeling 5 vastgesteld met als titel "Naar interoperabele Europese overheidsdiensten", met in de bijlage de Europese interoperabiliteitsstrategie 6 (EIS) en het Europese interoperabiliteitskader 7 (EIF). Sindsdien geldt het Europese interoperabiliteitskader overal in de Unie en daarbuiten als referentiekader en vormt het de basis voor de meeste nationale interoperabiliteitskaders (NIF's) en -strategieën. Voortbouwend op dit succes is het nu tijd om het huidige Europese interoperabiliteitskader te actualiseren en uit te breiden om nieuwe of gewijzigde interoperabiliteitseisen op te nemen die zijn ontstaan als gevolg van beleidsmaatregelen en programma's van de Unie, alsmede eisen afkomstig van overheidsdiensten, rekening houdend met technologische ontwikkelingen en trends.

In dit verband wordt herinnerd aan het feit dat in de mededeling van 6 mei 2015 inzake een strategie voor een digitale eengemaakte markt voor Europa 8 , interoperabiliteit als een noodzakelijke voorwaarde wordt beschouwd voor "efficiënte verbindingen over grenzen heen, tussen gemeenschappen en tussen openbare diensten en overheidsdiensten" en een oproep wordt gedaan tot het actualiseren en uitbreiden van het bestaande Europese interoperabiliteitskader.

2Stand van zaken en verdere maatregelen wat betreft interoperabiliteit

Het programma (2010-2015) 9 voor interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten (ISA) en de opvolger daarvan, het ISA2-programma (2016-2020) 10 , vormen de belangrijkste instrumenten op grond waarvan de huidige Europese interoperabiliteitsstrategie en het Europese interoperabiliteitskader zijn geïmplementeerd. Dit omvatte een verscheidenheid aan acties die als doel hadden de digitale samenwerking tussen overheidsdiensten in Europa te verbeteren.

Het nationaal waarnemingscentrum voor het interoperabiliteitskader (NIFO), ingesteld door de Commissie in de context van de tenuitvoerlegging van het ISA-programma om de vooruitgang te bepalen en de stand van zaken van interoperabiliteit in de Unie te bewaken, heeft laten zien dat in 2014, de stroomlijning van nationale interoperabiliteitskaders met het Europese interoperabiliteitskader gemiddeld een niveau van 72 % had bereikt 11 . Het implementatieniveau van het nationale interoperabiliteitskader in specifieke nationale projecten was in 2015 echter 45 %, waaruit blijkt dat er nog steeds problemen bestaan wat betreft de praktische tenuitvoerlegging van de huidige aanbevelingen.

Overheidsdiensten hebben behoefte aan meer specifieke richtsnoeren met betrekking tot het verbeteren van de governance van hun interoperabiliteitsactiviteiten, het opzetten van organisatieoverschrijdende verbanden, het stroomlijnen van processen ter ondersteuning van digitale eind-tot-einddiensten en het waarborgen dat bestaande en nieuwe wetgeving geen afbreuk doet aan de interoperabiliteitsinspanningen. Deze richtsnoeren worden aangereikt in een geactualiseerde lijst van aanbevelingen ten behoeve van interoperabiliteit die is opgenomen in het Europese interoperabiliteitskader zoals uiteengezet in bijlage 2 bij deze mededeling.

Deze aanbevelingen dienen overheidsdiensten te assisteren bij:

het verbeteren van de nationale governance van interoperabiliteitsactiviteiten;

het gebruiken van gemeenschappelijke operationele modellen voor het ontwikkelen van betere digitale openbare diensten en het opnemen van de behoeften van burgers en ondernemingen van andere lidstaten van de Unie;

het beheren van de gegevens die zij bezitten in gemeenschappelijke semantische en syntactische formats, waardoor het eenvoudiger wordt deze gegevens bekend te maken op portaalsites en ze samen te voegen, te delen en te hergebruiken.

De geactualiseerde aanbevelingen ten behoeve van interoperabiliteit zijn zodanig aangepast dat zij rekening houden met beleidsmaatregelen van de Unie, zoals de herziene richtlijn inzake het hergebruik van overheidsinformatie 12 , de Inspire-richtlijn 13 en de eIDAS-verordening 14 .

Nieuwe initiatieven van de Unie, zoals het Europees cloudinitiatief 15 , het EU-actieplan inzake e-overheid 2016-2020 16 , alsmede beoogde initiatieven, zoals de centrale digitale toegangspoort 17 , worden ook in aanmerking genomen, zodat de geactualiseerde aanbevelingen ten behoeve van interoperabiliteit een bijdrage kunnen leveren aan de tenuitvoerlegging ervan.

De behoefte aan herziening van het Europese interoperabiliteitskader werd bevestigd tijdens raadplegingsactiviteiten 18 met alle betrokken belanghebbenden, namelijk de overheidsdiensten van de lidstaten, burgers, ondernemingen en andere belanghebbende partijen, zoals instellingen en organen van de Unie.

3De behoefte aan een nieuw Europees interoperabiliteitskader

Om de in kaart gebrachte uitdagingen wat betreft interoperabiliteit aan te pakken, presenteert de Commissie in deze mededeling het nieuwe Europese interoperabiliteitskader, alsmede de strategie om dit te implementeren.

In het nieuwe Europese interoperabiliteitskader wordt meer nadruk gelegd op hoe de interoperabiliteitsprincipes en -modellen in de praktijk dienen te worden toegepast en worden de ontstane beleidsgerelateerde en technologische behoeften in ogenschouw genomen. Het aantal aanbevelingen is toegenomen van 25 naar 47. De aanbevelingen zijn gedetailleerder geworden om de tenuitvoerlegging ervan te vergemakkelijken. Er wordt grotere nadruk gelegd op openheid en informatiebeheer, gegevensportabiliteit, governance van interoperabiliteit en geïntegreerde dienstverlening 19 .

De tenuitvoerlegging van het Europese interoperabiliteitskader is gestoeld op de volgende visie: "Overheidsdiensten moeten essentiële interoperabele gebruikersgerichte digitale openbare diensten leveren aan ondernemingen en burgers, op nationaal en EU-niveau, die het vrije verkeer van goederen, mensen, diensten en gegevens in de gehele Unie ondersteunen." Deze visie werd breed gedragen 20 door de geraadpleegde vertegenwoordigers van de lidstaten in de ISA- en ISA2-comités, overheidsdiensten en andere belanghebbenden.

De mededeling gaat vergezeld van een actieplan voor interoperabiliteit (zoals uiteengezet in bijlage 1) dat is opgedeeld in vijf strategische aandachtsgebieden. Het is gebaseerd op de voor interoperabiliteit gestelde prioriteiten die de tenuitvoerlegging van het Europese interoperabiliteitskader gedurende de jaren 2016-2020 moeten ondersteunen.

Het actieplan voor interoperabiliteit dient richting te geven aan de tenuitvoerlegging van het Europese interoperabiliteitskader. Bovendien worden lidstaten geacht de acties op EU-niveau (vastgesteld in het actieplan voor interoperabiliteit) aan te vullen met nationale initiatieven, om zo de samenhang te waarborgen die essentieel is voor de succesvolle toepassing van interoperabiliteit in de overheidssector binnen de Unie. Het actieplan voor interoperabiliteit is gericht op het aanpakken van problemen die zich kunnen voordoen bij het in kaart brengen van betrouwbare mechanismen voor het besturen van interoperabiliteit op nationaal niveau en over de grenzen heen, de samenwerking tussen organisaties, het betrekken van belanghebbenden en het creëren van bewustwording over de voordelen van interoperabiliteit. Het beslaat eveneens het ontwikkelen, verbeteren en bevorderen van de belangrijkste interoperabiliteitsinstrumenten en ondersteunende hulpmiddelen, met inachtneming van de behoeften en prioriteiten van de eindgebruikers.

4Aandachtsgebieden

4.1Governance, coördinatie en delen van interoperabiliteitsinitiatieven

Het realiseren van interoperabele overheidsdiensten vraagt om besturende en coördinerende instanties, alsmede om processen voor het plannen, implementeren en gebruiken van interoperabiliteitsoplossingen, zowel op nationaal niveau als in de gehele Unie.

In dit kader is de voornaamste rol van de Commissie en de lidstaten tweeledig:

I.het besturen, coördineren en delen van alle interoperabiliteitsinitiatieven 21 op nationaal en EU-niveau om erop toe te zien dat overheidsdiensten de principes en aanbevelingen van het Europese interoperabiliteitskader volgen 22 ;

II.het aanmoedigen van een betere samenwerking op alle niveaus van overheidsdiensten in de Unie en het afbreken van de resterende organisatorische en digitale compartimenteringen.

De Commissie en de lidstaten moeten het Europese interoperabiliteitskader ten uitvoer leggen. De Commissie zal via het ISA2-programma toezicht houden op de tenuitvoerlegging van het Europese interoperabiliteitskader 23 .

Het ISA2-programma zal een sleutelrol vervullen bij het ontwikkelen, vaststellen, gebruiksklaar maken, exploiteren, hergebruiken, verbeteren en bevorderen van interoperabiliteitsoplossingen en daarmee de samenwerking tussen overheidsdiensten vergemakkelijken. De Commissie zal met behulp van het ISA2-programma het behoorlijk bestuur van interoperabiliteit waarborgen, interoperabiliteitsoplossingen rangschikken en stimuleren en de verscheidene interoperabiliteitsinitiatieven in de Unie coördineren 24 .

4.2Ontwikkeling van organisatorische-interoperabiliteitsoplossingen

Ondernemingen en burgers moeten kunnen profiteren van interoperabele openbare diensten op basis van een betere integratie van bedrijfsprocessen en informatie-uitwisseling tussen overheidsdiensten in de Unie.

In dit verband betekent organisatiegerichte interoperabiliteit, het integreren of stroomlijnen van organisatieoverschrijdende bedrijfsprocessen en het formaliseren van verbanden tussen dienstverrichters en consumenten van Europese openbare diensten.

4.3Betrekken van belanghebbenden en vergroten van de bewustwording omtrent interoperabiliteit

Elk interoperabiliteitsinitiatief dient uit te gaan van een specifieke bedrijfscasus waaruit blijkt dat interoperabiliteit een waardevolle investering is en dat de gebruikersbehoeften beter worden vervuld wanneer informatiesystemen onderling kunnen communiceren.

In dit verband dienen overheidsdiensten:

I.de voornaamste voordelen die kunnen worden behaald door het toepassen van de principes en aanbevelingen van het Europese interoperabiliteitskader te bepalen en kenbaar te maken;

II.de toepassing van het Europese interoperabiliteitskader en de oplossingen die aan de hand daarvan worden voorgesteld aan te moedigen.

Als eindgebruikers dienen ondernemingen en burgers eveneens te worden betrokken bij het uittekenen, analyseren, beoordelen en ontwikkelen van Europese openbare diensten. Om deze reden bevat het actieplan voor interoperabiliteit een initiatief dat specifiek gericht is op het betrekken van de gebruiker, waarbij op een participatieve wijze en in samenwerkingsverband gevraagd wordt naar de mening en behoeften van ondernemingen en burgers (met inbegrip van burgers met een beperking). De Commissie en de lidstaten dienen het ontwerp en de ontwikkeling van openbare diensten zoveel mogelijk te stoelen op de behoeften van de gebruiker.

4.4Ontwikkeling, handhaving en bevordering van essentiële interoperabiliteitsinstrumenten

Overheidsdiensten beheren tegenwoordig grote hoeveelheden gegevens in verschillende formats, waarbij zij gebruikmaken van verschillende gegevensbeheermethoden en meerdere kopieën hosten in veel verschillende opslagplaatsen en deze gegevens vaak publiceren op portaalsites door heel Europa zonder enige harmonisatie wat betreft de inhoud en de presentatie. Dit verklaart waarom zij slechts in 48 % van de gevallen reeds verkregen informatie over burgers en ondernemingen 25 hergebruiken. Dit maakt het verlenen van openbare diensten aan burgers en ondernemingen vaak omslachtig en tijdrovend. Het kan ook vertrouwenskwesties opwerpen met betrekking tot gegevensbescherming.

Om de kwaliteit te verbeteren van Europese openbare diensten die digitaal aan de eindgebruikers worden verleend, dienen de Commissie en de lidstaten een aantal essentiële interoperabiliteitsinstrumenten te definiëren, ontwikkelen, verbeteren, gebruiksklaar te maken, te handhaven en te bevorderen 26 , waarbij de veiligheid van de uitgewisselde gegevens wordt gewaarborgd.

4.5Ontwikkeling, handhaving en bevordering van hulpmiddelen ter ondersteuning van interoperabiliteit

Lidstaten hebben behoefte aan ondersteuning door praktische hulpmiddelen bij het ontwerpen, implementeren en gebruiken van interoperabiliteitsoplossingen, dat wil zeggen instrumenten, kaders, richtsnoeren en specificaties, die nodig zijn voor het realiseren van interoperabiliteit op nationaal niveau en over de grenzen heen. De Commissie en de lidstaten dienen het hergebruik van bestaande hulpmiddelen en het verder ontwikkelen van nieuwe hulpmiddelen te bevorderen, met name:

de Europese interoperabiliteitsreferentiearchitectuur en het Europese interoperabiliteitskaartsysteem 27 ;

manieren om de ICT-effecten van de Uniewetgeving 28 te beoordelen en lacunes in de wetgeving vast te stellen die de interoperabiliteit belemmeren 29 ;

het "kader voor het delen en hergebruiken van IT-oplossingen", ontwikkeld in de context van het ISA2-programma om het delen, het ontwikkelen in samenwerkingsverband en het hergebruik van IT-oplossingen (met inbegrip van open bron) door overheidsdiensten te bevorderen en te verbeteren.

5Financieringsinstrumenten

De Commissie zal de tenuitvoerlegging van het actieplan voor interoperabiliteit, alsmede het Europese interoperabiliteitskader in het algemeen, ondersteunen, bevorderen en bewaken, hoofdzakelijk aan de hand van het ISA2-programma.

Voorgenomen maatregelen kunnen eveneens geheel of gedeeltelijk worden gefinancierd met andere instrumenten, bijvoorbeeld:

Horizon 2020 30 kan maatregelen ondersteunen die verband houden met innovatie in de overheidssector 31 ;

de "Connecting Europe Facility" 32 kan de invoering en het gebruik van essentiële, grensoverschrijdende, gebruiksklare, digitale diensten, zoals elektronische identificatie, aanbesteding en interoperabele gezondheidsdiensten ondersteunen;

de Europese structuur- en investeringsfondsen 33 kunnen initiatieven voor digitale groei door de ontwikkeling van ICT-producten en diensten 34 ondersteunen, evenals initiatieven voor het verstevigen van de institutionele capaciteit en doelmatigheid van overheidsdiensten 35 ;

het steunprogramma voor structurele hervormingen 36 kan overheidsdiensten ondersteunen bij de tenuitvoerlegging van de nationale dimensie van het Europese interoperabiliteitskader.

Andere financiële instrumenten kunnen de tenuitvoerlegging van het actieplan voor interoperabiliteit of het Europese interoperabiliteitskader ondersteunen door middel van gerichte maatregelen op specifieke beleidsterreinen.

6Toezicht en verslaglegging

De tenuitvoerlegging van het Europese interoperabiliteitskader en dan met name het actieplan voor interoperabiliteit, is uitsluitend mogelijk op basis van een gedeelde verantwoordelijkheid van de Commissie en de lidstaten. De Commissie dient, gesteund door het ISA2-programma, de tenuitvoerlegging en het toezicht te besturen en te coördineren.

De Commissie zal een geïntegreerd kader creëren voor het bewaken en beoordelen van en het rapporteren over de vooruitgang inzake de tenuitvoerlegging van het Europese interoperabiliteitskader en het actieplan voor interoperabiliteit. Deze activiteiten zullen worden uitgevoerd als onderdeel van de werkzaamheden van het waarnemingscentrum voor interoperabiliteit krachtens het ISA2-programma waarbij gebruik gemaakt wordt van kernprestatie-indicatoren en meetbare doelstellingen.

De Commissie zal voor het einde van 2019 de tenuitvoerlegging van het Europese interoperabiliteitskader evalueren. Op basis van de resultaten van deze evaluatie en overeenkomstig de principes ten behoeve van een betere regulering, kan de Commissie vaststellen of de specifieke aanbevelingen van het Europese interoperabiliteitskader deel uit moeten maken van een verplicht instrument.

7Conclusie

Belanghebbenden zijn het er in ruime mate over eens dat het huidige Europese interoperabiliteitskader geactualiseerd dient te worden. Indien er geen stappen worden ondernomen, zouden lidstaten, in een poging om snel een antwoord te vinden op de bestaande uitdagingen, kunnen kiezen voor individuele en uiteenlopende benaderingen van interoperabiliteit. Dit zou onverenigbare oplossingen tot gevolg hebben die de digitale fragmentering binnen de Unie kunnen vergroten en de verwezenlijking van de digitale eengemaakte markt kunnen belemmeren.

Het nieuwe Europese interoperabiliteitskader is vormgegeven in nauwe samenwerking met de lidstaten, na afloop van een uitgebreid raadplegingsproces met alle andere betrokken belanghebbenden. De succesvolle tenuitvoerlegging ervan vereist de actieve betrokkenheid van alle deelnemers, met name van overheidsdiensten. De geplande maatregelen zullen ervoor zorgen dat met het nieuwe Europese interoperabiliteitskader de uiteindelijke doelstelling van interoperabele gebruikersgerichte openbare diensten in de Unie bereikt kan worden.

(1)

Een nieuwe start voor Europa: mijn agenda voor banen, groei, billijkheid en democratische verandering (politieke beleidslijnen voor de volgende Europese Commissie), Openingsverklaring tijdens de plenaire vergadering van het Europees Parlement, Straatsburg, 15 juli 2014.

(2)

De e-overheidsscore staat op 55,4% en laat een aanzienlijke kloof zien tussen de hoogst en de laagst scorende lidstaat.

(3)

Zoals vermeld in het verslag uit 2014 van het scorebord van de interne markt met betrekking tot de centrale aanspreekpunten.

(4)

In 1999 heeft de Commissie een initiatief genomen ter bevordering van de interoperabiliteit: Besluit nr. 1719/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 1999 betreffende een reeks richtsnoeren, met inbegrip van de vaststelling van projecten van gemeenschappelijk belang, voor trans-Europese netten voor elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsdiensten (IDA).

(5)

 COM(2010) 744 definitief, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, Naar interoperabele Europese overheidsdiensten, Brussel, 16.12.2010.

(6)

 COM(2010) 744 definitief, bijlage 1.

(7)

 COM(2010) 744 definitief, bijlage 2.

(8)

  COM(2015) 192 final, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - Een strategie voor een digitale eengemaakte markt voor Europa, Brussel, 6.5.2015.

(9)

Besluit nr. 922/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van september 2009 inzake interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten (ISA).

(10)

Besluit 2015/2240/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 tot vaststelling van een programma inzake interoperabiliteitsoplossingen en gemeenschappelijke kaders voor Europese overheidsdiensten, bedrijven en burgers (ISA2-programma) als middel om de overheidssector te moderniseren.

(11)

State of Play of Interoperability in Europe - Report 2014.

(12)

2003/98/EG, herzien door Richtlijn 2013/37/EU.

(13)

Richtlijn 2007/2/EG van maart 2007 tot oprichting van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Gemeenschap (Inspire).

(14)

Verordening (EU) nr. 910/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt en tot intrekking van Richtlijn 1999/93/EG.

(15)

COM(2016) 0178 final, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - Europees cloudinitiatief - Bouwen aan een concurrentiële data- en kenniseconomie in Europa.

(16)

COM(2016) 0179 final, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - EU-actieplan inzake e-overheid 2016-2020 - Voor een snellere digitalisering van overheidsdiensten.

(17)

Een initiatief voor een digitale eengemaakte markt krachtens het maatregelenpakket voor e-overheid.

(18)

Het SWD(2017)113 inzake het samenvattend verslag van de raadplegingsactiviteiten laat zien dat de lidstaten en de EU-instellingen de behoefte hebben uitgesproken aan een nieuw Europees interoperabiliteitskader om i) rekening te houden met nieuwe technologische trends (73 %); ii) praktische en meer toegespitste richtsnoeren te verschaffen voor de tenuitvoerlegging van interoperabiliteitsvereisten (73 %); en iii) aan te sluiten bij de ontwikkeling van EU-strategieën, met name de digitale strategie voor de eengemaakte markt (65 %).

(19)

Het SWD(2017)112 inzake de herziening van het Europese interoperabiliteitskader - Analyse, verschaft details over de toename van het aantal aanbevelingen en de toegevoegde waarde van de aanpassingen.

(20)

Het SWD(2017)113 inzake het samenvattend verslag van de raadplegingsactiviteiten laat zien dat 87 % van de respondenten deze visie onderschrijft.

(21)

Interoperabiliteitsinitiatieven moeten worden opgevat als maatregelen en oplossingen (d.w.z. kaders, diensten en instrumenten) die bijdragen aan de verbetering van de interactie tussen Europese overheidsdiensten, op alle niveaus, met inbegrip van het met elkaar delen van informatie en kennis door organisaties. Deze initiatieven dienen alle niveaus van interoperabiliteit te beslaan: wettelijk, organisatorisch, semantisch en technisch.

(22)

Het evenredigheidsbeginsel beperkt de activiteiten van de Unie tot datgene wat noodzakelijk is voor het verwezenlijken van de overeengekomen beleidsdoelen. Dit houdt in dat de Unie zal kiezen voor oplossingen die de lidstaten zoveel mogelijk vrijheid geven.

(23)

Besluit 2015/2240/EU inzake ISA2, artikel 1, lid 2.

(24)

Besluit 2015/2240/EU inzake ISA2, artikelen 1 en 3.

(25)

Zoals vermeld in paragraaf 4.3.2, E-overheid, uit de strategie voor een eengemaakte markt voor Europa (COM(2015) 192 final).

(26)

Zoals bepaald in artikel 2, lid 14, van het besluit tot vaststelling van ISA2, wordt verstaan onder "essentiële interoperabiliteitsinstrumenten", interoperabiliteitsoplossingen (bijvoorbeeld diensten en hulpmiddelen, normen en specificaties) die nodig zijn om een efficiënte en doeltreffende openbare dienstverlening tussen overheidsdiensten mogelijk te maken.

(27)

Besluit 2015/2240/EU inzake ISA2, artikel 3, onder f).

(28)

Besluit 2015/2240/EU inzake ISA2, artikel 3, onder c).

(29)

Besluit 2015/2240/EU inzake ISA2, artikel 3, onder d).

(30)

Verordening (EU) nr. 1291/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot vaststelling van Horizon 2020 - het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (2014-2020) en tot intrekking van Besluit nr. 1982/2006/EG [Publicatieblad van de Europese Unie L 347/104], Brussel 20.12.2013.

(31)

Maatschappelijke uitdaging 6 "Europa in een veranderende wereld - Inclusieve, innovatieve en reflexieve samenlevingen" van Horizon 2020.

(32)

Verordening (EU) nr. 283/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 betreffende richtsnoeren voor trans-Europese netwerken op het gebied van telecommunicatie-infrastructuur en tot intrekking van Beschikking nr. 1336/97/EG.

(33)

  http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/legislation/guidance/ .

(34)

Thematische doelstelling nr. 2 van de ESIF.

(35)

Thematische doelstelling nr. 11 van de ESIF.

(36)

  http://ec.europa.eu/about/srss/index_en.htm

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

BIJLAGE

bij de
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE EN HET COMITE VAN DE REGIO'S

Europees interoperabiliteitskader - Implementatiestrategie

Actieplan voor interoperabiliteit

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

Actieplan voor interoperabiliteit

Het actieplan voor interoperabiliteit pakt de oorzaken 1 aan van bestaande problemen op het gebied van interoperabiliteit en is bedoeld als leidraad. Het kan worden geactualiseerd wanneer er nieuw vastgestelde acties worden toegevoegd of wanneer andere worden ingetrokken. De Europese Commissie kan op ieder moment veranderingen voorstellen wanneer zij daarvoor goede argumenten aandraagt, met name bevindingen op grond van een follow-up van interoperabiliteitsmaatregelen. De Commissie is verantwoordelijk voor het besluit tot actualiseren van de lijst, in samenspraak met het ISA2-comité of, in voorkomende gevallen, met de bestuursorganen van initiatieven die het actieplan voor interoperabiliteit ondersteunen.

Doelstellingen	Acties	Tijdschema	Verantwoordelijkheid
Aandachtsgebied 1: Het waarborgen van de governance, de coördinatie en het delen van interoperabiliteitsinitiatieven
Besturen en coördineren van interoperabiliteitsinitiatieven op uniaal en nationaal niveau.	1.In kaart brengen van andere toepasselijke beleidsterreinen en bijbehorende governancestructuren op uniaal en nationaal niveau (met inbegrip van de sectorale comités) en het samenwerken op deze terreinen.	2017-2020	Europese Commissie (EC), Lidstaten (LS)
	2.In kaart brengen en omschrijven van governancestructuren en goede praktijken met betrekking tot de coördinatie van interoperabiliteit.	2017-2020	EC, LS
	3.Erop toezien dat de interoperabiliteit in acht wordt genomen bij het ontwerpen van wetgevingsinstrumenten en dat in voorkomende gevallen toepasselijke verwijzingen worden bijgevoegd.	2017-2020	EC, LS
Zorgen voor de uitvoering van en het toezicht op de implementatie van het EIF.	4.Uitbreiden en handhaven van het waarnemingscentrum voor het EIF ten behoeve van het toezicht op de tenuitvoerlegging van het EIF en het naleven ervan door nationale interoperabiliteitsstrategieën/-kaders. Toezien op en beoordelen van de tenuitvoerlegging van het actieplan voor interoperabiliteit horen hier ook bij.	2017-2020	EC, LS
	5.Verschaffen van ad hoc ondersteuning en opleiding aan overheidsdiensten van lidstaten om de tenuitvoerlegging van het EIF op alle niveaus van hun nationale overheden te waarborgen.	2017-2020	EC, LS

Aandachtsgebied 2: Het ontwikkelen van organisatorische-interoperabiliteitsoplossingen
Verschaffen en aanwenden van toepasselijke hulpmiddelen (bv. interoperabiliteitsovereenkomsten) en instrumenten (bv. bedrijfsprocesmodellen).	6.Verduidelijken van de organisatorische verbanden van overheidsdiensten en voorstellen van manieren om deze te formaliseren als onderdeel van het tot stand brengen van Europese openbare diensten. In kaart brengen en ontwikkelen van gemeenschappelijke procesmodellen voor het beschrijven van bedrijfsprocessen. In kaart brengen van beste praktijken.	2017-2020	EC, LS
	7.In kaart brengen van essentiële grensoverschrijdende bedrijfsprocessen waarbij sprake is van het uitwisselen van administratieve informatie (met inbegrip van documenten) en de tenuitvoerlegging ervan in de verschillende lidstaten, alsmede ontwikkelen van richtsnoeren voor het beter stroomlijnen en vereenvoudigen van deze processen.	2017-2020	EC, LS
Aandachtsgebied 3: Het betrekken van belanghebbenden en het vergroten van de bewustwording omtrent interoperabiliteit
Aanmoedigen van overheidsdiensten tot het gebruiken van bestaande en nieuwe interoperabiliteitsoplossingen met toepassing van de EIF-principes, -aanbevelingen en -modellen. Definiëren, bepalen en kenbaar maken van de voornaamste voordelen die kunnen worden behaald door het toepassen van de EIF-principes, -aanbevelingen en modellen.	8.Opzetten en uitvoeren van communicatiecampagnes waarin het belang van interoperabiliteit en de voordelen van de toepassing van het EIF onderstreept worden.	2017-2020	EC, LS
	9.Samenwerken met EU-landenbureaus voor de nationale tenuitvoerlegging (bv. ter ondersteuning van het opzetten van een governancestructuur en de tenuitvoerlegging van oplossingen of ter aanmoediging van deelname aan pilots binnen de Unie).	2018-2020	EC, LS
	10.Handhaven, verbeteren en verlevendigen van het Joinup-platform voor het vergroten van de betrokkenheid van gebruikers en gemeenschapsvorming.	2017-2020	EC, LS
Begeleiden van het ontwerpen en ontwikkelen van openbare diensten op basis van gebruikersbehoeften.	11.In kaart brengen of introduceren van manieren om de gebruiker te betrekken bij de ontwikkeling van digitale openbare diensten.	2018-2020	EC, LS
Aandachtsgebied 4: Het ontwikkelen, handhaven en bevorderen van essentiële interoperabiliteitsinstrumenten
Definiëren, ontwikkelen, verbeteren, exploiteren, handhaven en bevorderen van interoperabele diensten en instrumenten, normen en specificaties.	12.Definiëren en implementeren van gemeenschappelijke specificaties van de algemene voorwaarden voor de toegang tot en het beheren van basisregisters. Uitbreiden van het geografische toepassingsgebied van bestaande oplossingen naar het gebied van de basisregisters.	2017-2020	EC, LS
	13.Implementeren en bevorderen van gemeenschappelijke modellen voor het beschrijven en catalogiseren van openbare diensten binnen de Unie.	2017-2020	EC, LS
	14.Ontwikkelen van gegevensspecificaties en instrumenten ter ondersteuning van "open gegevens"-initiatieven.	2018-2020	EC, LS
	15.In kaart brengen van maatregelen voor het creëren van vertrouwen in de verlening van Europese digitale openbare diensten. In dit verband, het versnellen van de gebruikmaking van eIDAS-diensten, met inbegrip van e-ID en e-handtekening.	2018-2020	EC, LS
	16.Analyseren van de gegevensinhoud van [nieuwe] en bestaande metagegevensschema’s voor overheidsinformatie (inclusief documenten) die gebruikt worden in een grensoverschrijdende of sectoroverschrijdende context. In kaart brengen van obstakels voor wederzijdse herkenning, ontwikkelen van "mappings" en ondersteunen van harmonisatie-initiatieven.	2018-2020	EC, LS
	17.Verdere ondersteuning verlenen aan de tenuitvoerlegging en de aanscherping van de Inspire-richtlijn door het gebruik van geospatiale gegevens bij digitale openbare diensten.	2017-2020	EC, LS
	18.Samenwerken met de initiatieven van de Commissie op het gebied van de "cloud" en andere initiatieven in verband met het "bouwen van een gegevenseconomie" van de digitale eengemaakte markt (voor zover dit overheidsdiensten betreft) en het verschaffen van de benodigde aanbevelingen en specificaties voor interoperabiliteit, terdege rekening houdend met de mededeling inzake normalisatieprioriteiten op ICT-gebied voor de digitale eengemaakte markt (COM(2016) 176).	2018-2020	EC, LS
Aandachtsgebied 5: Het ontwikkelen, handhaven en bevorderen van hulpmiddelen ter ondersteuning van interoperabiliteit
Het definiëren, ontwikkelen, verbeteren, exploiteren, handhaven en bevorderen van hulpmiddelen ter ondersteuning van de tenuitvoerlegging, beoordeling, en bewaking van maatregelen op het gebied van interoperabiliteit.	19.Ontwikkelen van een methode voor het beoordelen van het eventuele ICT-effect van wetgeving op uniaal of, indien mogelijk, nationaal niveau; in kaart brengen van wetgeving die de interoperabiliteit belemmert (inclusief wettelijke screening); uitvoeren van digitale checks op voorgestelde of bestaande beleidsmaatregelen en wetgeving; ondersteunen van maatregelen die de voorbereiding en het samenhangend maken van wetgeving vereenvoudigen.	2017-2020	EC, LS
	20.Ontwikkelen, handhaven en gebruiken van mechanismen en instrumenten voor het beoordelen van de vordering, de kosten en de voordelen van interoperabiliteit.	2017-2020	EC, LS
	21.Handhaven en bevorderen van het "kader voor het delen en hergebruiken van IT-oplossingen" (met inbegrip van open bron) ontwikkeld in de context van het ISA2-programma.	2017-2020	EC, LS
	22.Waarborgen van de handhaving, verbetering en bevordering van de Europese interoperabiliteitsreferentiearchitectuur (EIRA) en het Europese interoperabiliteitskaartsysteem (EIC) als hulpmiddelen voor het vergemakkelijken van het hergebruik van bestaande interoperabiliteitsoplossingen in nationaal of grensoverschrijdend verband.	2017-2020	EC, LS

(1)

De oorzaken voor problemen met betrekking tot interoperabiliteit worden genoemd in de hoofdtekst van de mededeling. Er bestaat geen een-op-eenrelatie tussen de aandachtsgebieden en de achterliggende oorzaken; de oorzaken worden echter allemaal aangepakt door één of een combinatie van de voorgestelde acties.

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 23.3.2017

COM(2017) 134 final

BIJLAGE

bij de
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE EN HET COMITE VAN DE REGIO'S

Europees interoperabiliteitskader - Implementatiestrategie

{SWD(2017) 112 final}
{SWD(2017) 113 final}

Inhoudsopgave

1    Inleiding    

1.1    Definities    

1.2    De doelstelling en het wetgevingskader van het EIF    

1.3    Toepassingsgebied, doelgroep en gebruik van het EIF    

2    Onderliggende principes van de Europese openbare diensten    

2.1    Inleiding    

2.2    Onderliggend principe 1: subsidiariteit en evenredigheid    

2.3    Onderliggend principe 2: openheid    

2.4    Onderliggend principe 3: transparantie    

2.5    Onderliggend principe 4: herbruikbaarheid    

2.6    Onderliggend principe 5: technologische neutraliteit en gegevensportabiliteit    

2.7    Onderliggend principe 6: gebruikersgerichtheid    

2.8    Onderliggend principe 7: inclusiviteit en toegankelijkheid    

2.9    Onderliggend principe 8: veiligheid en privacy    

2.10    Onderliggend principe 9: meertaligheid    

2.11    Onderliggend principe 10: administratieve vereenvoudiging    

2.12    Onderliggend principe 11: behoud van informatie    

2.13    Onderliggend principe 12: beoordelen van doeltreffendheid en efficiëntie    

3    Niveaus van interoperabiliteit    

3.1    Governance van interoperabiliteit    

3.2    Governance van geïntegreerde openbare diensten    

3.3    Wettelijke interoperabiliteit    

3.4    Organisatorische interoperabiliteit    

3.5    Semantische interoperabiliteit    

3.6    Technische interoperabiliteit    

4    Het conceptuele model voor een geïntegreerde openbare dienstverlening    

4.1    Inleiding    

4.2    Overzicht van het model    

4.3    Basiselementen    

5    Conclusie    

6    Bijlage    

6.1    Afkortingen    

Lijst van figuren

Figuur 1: Verband tussen het EIF, de NIF's en de DIF's    

Figuur 2: Interoperabiliteitsprincipes    

Figuur 3: Interoperabiliteitsmodel    

Figuur 4: Conceptueel model voor geïntegreerde openbare diensten    

Figuur 5: Verbanden van het conceptuele model van het EIF    

1Inleiding

Zoals bepaald in de Verdragen van de Europese Unie (EU), staat de interne markt van de EU garant voor vier "vrijheden" - het vrije verkeer van goederen, kapitaal, diensten en personen tussen de 28 lidstaten. Deze vrijheden worden gewaarborgd door een gemeenschappelijk beleid ondersteund door onderling verbonden, interoperabele netwerken en systemen. Mensen hebben de vrijheid om te werken en zich te vestigen en ondernemingen zijn vrij om handel te drijven en activiteiten te exploiteren in alle lidstaten van de Unie. Daarbij komen zij onvermijdelijk op elektronische wijze in contact met overheidsdiensten van de lidstaten.

Om ervoor te zorgen dat dit contact efficiënt, doeltreffend, vlot en van hoogwaardige kwaliteit is en om de bijkomende bureaucratie, kosten en inspanningen terug te dringen, moderniseren de lidstaten hun overheidsdiensten door het invoeren van digitale openbare diensten. Hierbij lopen zij echter het risico om geïsoleerde digitale omgevingen te creëren en daarmee gepaard gaande elektronische belemmeringen die overheidsdiensten ervan kunnen weerhouden met elkaar te communiceren en burgers en ondernemingen beletten om de beschikbare digitale openbare diensten in het buitenland te vinden en te gebruiken. Derhalve moeten inspanningen voor het digitaliseren van de overheidssector goed gecoördineerd worden op Europees en nationaal niveau, om digitale versplintering van diensten en gegevens te vermijden en het soepel functioneren van de digitale eengemaakte markt van de Unie te bevorderen.

Tegelijkertijd vragen de uitdagingen waar de Unie voor staat om gezamenlijke beleidsmaatregelen van de lidstaten en de Commissie, in de vorm van Uniewetgeving die grens- en beleidssectoroverschrijdende interactie vereist. Dit houdt eveneens in het opzetten en exploiteren van interoperabele systemen. Dergelijke systemen, zoals geformuleerd in de strategie voor de digitale eengemaakte markt 1 , zijn bedoeld om een doeltreffende communicatie tussen digitale componenten, zoals apparaten, netwerken en opslagplaatsen voor gegevens, te waarborgen. Zij zorgen eveneens voor efficiënter contact over de grenzen heen, tussen gemeenschappen en tussen openbare diensten en overheden.

Het EIF biedt overheidsdiensten houvast, in de vorm van een aantal aanbevelingen, voor het verbeteren van de governance van hun interoperabiliteitsactiviteiten, het opzetten van organisatieoverschrijdende verbanden, het stroomlijnen van processen ter ondersteuning van eind-tot-eind digitale diensten en waarborgt dat bestaande en nieuwe wetgeving de interoperabiliteitsinspanningen niet in gevaar brengen.

1.1Definities

1.1.1Interoperabiliteit

Voor de toepassing van het EIF houdt interoperabiliteit in dat organisaties 2 in staat zijn om samen te werken aan doelstellingen die voor alle partijen voordelig zijn, hetgeen betekent het delen van informatie en kennis tussen deze organisaties, via de bedrijfsprocessen die zij ondersteunen, door middel van gegevensuitwisseling tussen hun ICT-systemen.

1.1.2Europese openbare diensten

Een Europese openbare dienst omvat alle diensten in de overheidssector die een grensoverschrijdende dimensie hebben en die door overheidsdiensten worden verleend, ofwel onderling of aan ondernemingen en burgers binnen de Unie.

1.1.3Europees interoperabiliteitskader

Het Europees interoperabiliteitskader is een gemeenschappelijk overeengekomen benadering van het verlenen van Europese openbare diensten op een interoperabele wijze. In dit kader worden de basisrichtlijnen voor interoperabiliteit afgebakend in de vorm van gemeenschappelijke principes, modellen en aanbevelingen.

1.2De doelstelling en het wetgevingskader van het EIF

De doelstelling van het EIF is:

het inspireren van Europese overheidsdiensten bij hun inspanningen om naadloze Europese openbare diensten te ontwikkelen en te verlenen aan andere overheidsdiensten, burgers en ondernemingen, die standaard zoveel mogelijk digitaal zijn (d.w.z. diensten en gegevens worden bij voorkeur via digitale kanalen aangeboden), standaard grensoverschrijdend zijn (d.w.z. toegankelijk voor alle burgers van de Unie) en standaard open zijn (d.w.z. die hergebruik, inspraak/toegang en transparantie mogelijk maken);

het verschaffen van richtsnoeren aan overheidsdiensten met betrekking tot het ontwerpen en het actualiseren van nationale interoperabiliteitskaders (NIF's), of nationale beleidsmaatregelen, strategieën en richtsnoeren ter bevordering van interoperabiliteit;

het leveren van een bijdrage aan het tot stand brengen van de digitale eengemaakte markt, door het aanmoedigen van grensoverschrijdende en sectoroverschrijdende interoperabiliteit bij het verlenen van Europese openbare diensten.

Het gebrek aan interoperabiliteit is een belangrijk obstakel voor vooruitgang op de digitale eengemaakte markt. Het gebruik van het EIF voor het sturen van Europese interoperabiliteitsinitiatieven draagt bij aan een samenhangende Europese interoperabele omgeving en vergemakkelijkt de verrichting van samenwerkende diensten, binnen en tussen organisaties of domeinen.

Het EIF wordt hoofdzakelijk bevorderd en gehandhaafd door het ISA2-programma 3 in nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie, in de geest van artikelen 26, 170 en 171 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie 4 , die oproepen tot het tot stand brengen van interoperabele trans-Europese netwerken die burgers in staat stellen ten volle profijt te trekken van een Europese interne markt.

1.3Toepassingsgebied, doelgroep en gebruik van het EIF

Het EIF beoogt een algemeen kader te zijn dat van toepassing is op alle overheidsdiensten binnen de Unie. Het is een uiteenzetting van de basisvoorwaarden voor het bereiken van interoperabiliteit, die fungeert als gemene deler van de toepasselijke initiatieven op alle niveaus inclusief Europees, nationaal, regionaal, en lokaal niveau en gericht is op overheidsdiensten, burgers en ondernemingen. Dit document is gericht aan iedereen die betrokken is bij het definiëren, vormgeven, ontwikkelen en verlenen van Europese openbare diensten.

Gezien het feit dat lidstaten over verschillende administratieve en politieke systemen beschikken, dient men rekening te houden met nationale karakteristieken bij het overhevelen van het EIF naar de nationale context. Uniaal en nationaal beleid (bv. NIF's) wordt geacht voort te bouwen op het EIF, door nieuwe elementen toe te voegen of bestaande elementen aan te scherpen. Op dezelfde wijze dienen domeinspecifieke interoperabiliteitskaders (DIF's) 5 verenigbaar te blijven met, en waar nodig een uitbreiding te zijn van, het toepassingsgebied van het EIF, om tegemoet te komen aan de specifieke interoperabiliteitseisen van het domein in kwestie. Dit houdt in dat sommige van de elementen uit het EIF rechtstreeks overgenomen kunnen worden in een NIF of DIF, terwijl andere in een context geplaatst moeten worden en verder moeten worden bewerkt, zodat zij voldoen aan de specifieke behoeften.

Het verband tussen het EIF, de NIF's en de DIF's staat omschreven in figuur 1. Het EIF bevat een gemeenschappelijke kern van interoperabiliteitselementen voor Europese NIF's en DIF's. Navolging van het EIF zorgt ervoor dat de ontwikkeling van NIF's en DIF's gecoördineerd verloopt en op elkaar wordt afgestemd met behoud van de benodigde flexibiliteit om te voldoen aan specifieke nationale vereisten of domeinspecifieke vereisten.

Figuur 1: Verband tussen het EIF, de NIF's en de DIF's

In het algemeen heeft het EIF een toegevoegde waarde die twee kanten uit werkt:

bottom-up – wanneer een NIF dat is afgestemd op het EIF gebruikt wordt voor de tenuitvoerlegging van openbare diensten op alle niveaus van nationale overheden, schept dit de interoperabiliteitsvoorwaarden voor het uitbreiden van het toepassingsgebied van deze diensten over de grens heen;

top-down – wanneer er rekening wordt gehouden met het EIF bij Uniewetgeving en binnen beleidsdomeinen, ofwel door ad hoc verwijzingen of op een meer gestructureerde wijze door het gebruik van DIF's, vergroot dit het interoperabiliteitspotentieel van de nationale maatregelen die voortkomen uit de overheveling.

In beide gevallen is het eindresultaat de ontwikkeling van een Europees ecosysteem voor openbare diensten waarin eigenaren en ontwerpers van systemen en openbare diensten zich bewust worden van de interoperabiliteitseisen, overheidsdiensten klaar staan om samen te werken met elkaar en met ondernemingen en burgers en informatie rimpelloos over de grens stroomt ter ondersteuning van een digitale eengemaakte markt in Europa.

1.3.1Interoperabiliteitsgebieden

Het toepassingsgebied van het EIF omvat drie soorten interactie:

A2A (overheid naar overheid), hetgeen verwijst naar de interactie tussen overheidsdiensten (bv. lidstaten of instellingen van de Unie);

A2B (overheid naar onderneming), hetgeen verwijst naar de interactie tussen overheidsdiensten (in een lidstaat of een instelling van de Unie) en ondernemingen;

A2C (overheid naar burger), hetgeen verwijst naar de interactie tussen overheidsdiensten (in een lidstaat of een instelling van de Unie) en burgers.

1.3.2Inhoud en structuur

De inhoud en de structuur van het EIF staan hieronder vermeld:

in hoofdstuk 2 wordt een aantal principes gepresenteerd die algemene gedragsregels inzake interoperabiliteit beogen vast te stellen;

in hoofdstuk 3 wordt een gelaagd interoperabiliteitsmodel gepresenteerd aan de hand waarvan de verschillende aspecten van interoperabiliteit waaraan aandacht dient te worden besteed bij het ontwerpen van Europese openbare diensten, in lagen worden georganiseerd;

in hoofdstuk 4 wordt een conceptueel model voor interoperabele openbare diensten uiteengezet. Het model is afgestemd op de interoperabiliteitsprincipes en bevordert het idee van een "ingebouwde interoperabiliteit" als een standaardbenadering voor het vormgeven en exploiteren van Europese openbare diensten;

in hoofdstuk 5 wordt het document afgerond door middel van een overzicht en het samenbrengen van de belangrijkste elementen van het EIF;

een lijst van 47 aanbevelingen, in de vorm van actiepunten die door overheidsdiensten ten uitvoer moeten worden gelegd, wordt verspreid over de hoofdstukken besproken.

2Onderliggende principes van de Europese openbare diensten

2.1Inleiding

De interoperabiliteitsprincipes zijn fundamentele gedragsaspecten die de interoperabiliteitsmaatregelen moeten sturen. In dit hoofdstuk worden de algemene interoperabiliteitsprincipes uiteengezet die relevant zijn voor het proces van het opzetten van interoperabele Europese openbare diensten. Aan de hand van deze principes wordt de context omschreven waarin aan Europese openbare diensten vorm wordt gegeven en zij ten uitvoer worden gelegd.

De twaalf onderliggende principes 6 van het EIF worden onderverdeeld in vier categorieën:

1.het principe waarmee de context voor EU-maatregelen omtrent interoperabiliteit vast wordt gelegd (nr. 1);

2.kernprincipes voor interoperabiliteit (nr. 2 tot en met 5);

3.principes die verband houden met algemene behoeften en verwachtingen van de gebruiker (nr. 6 tot en met 9);

4.basisprincipes voor de samenwerking tussen overheidsdiensten (nr. 10 tot en met 12).

Figuur 2: Interoperabiliteitsprincipes

2.2Onderliggend principe 1: subsidiariteit en evenredigheid

Op grond van het subsidiariteitsbeginsel wordt vereist dat besluiten van de Unie zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Met andere woorden, de Unie neemt geen maatregelen, tenzij dit effectiever is dan dat dezelfde maatregelen op nationaal niveau worden genomen. Op grond van het evenredigheidsbeginsel worden de handelingen van de Unie beperkt tot datgene wat noodzakelijk is voor het verwezenlijken van de doelstellingen van de Verdragen.

Wat betreft interoperabiliteit is een Europees kader op zijn plaats om beleidsverschillen te ondervangen die zouden leiden tot heterogeniteit en een gebrek aan interoperabiliteit en die een risico vormen voor de digitale eengemaakte markt.

Het EIF is bedoeld als de "gemene deler" van het interoperabiliteitsbeleid van de lidstaten. Lidstaten dienen voldoende vrijheid te bezitten om hun NIF te ontwikkelen op grond van de EIF-aanbevelingen. De NIF's dienen dusdanig aangepast en uitgebreid te worden dat zij op adequate wijze rekening houden met nationale karakteristieken.

2.3Onderliggend principe 2: openheid

In de context van interoperabele openbare diensten heeft het concept van openheid vooral betrekking op gegevens, specificaties en software.

De term open overheidsgegevens (hierna "open gegevens" genoemd) verwijst naar het idee dat alle openbare gegevens vrij toegankelijk zouden moeten zijn voor gebruik en hergebruik door anderen, tenzij er beperkingen gelden, bijvoorbeeld ter bescherming van persoonsgegevens, vertrouwelijkheid of intellectuele-eigendomsrechten. Overheidsdiensten verzamelen en genereren enorme hoeveelheden gegevens. De richtlijn inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PSI) 7 moedigt lidstaten aan om publieke informatie beschikbaar te stellen als open gegevens, zodat zij openbaar toegankelijk zijn en vrij voor hergebruik. Krachtens de Inspire-richtlijn 8 wordt bovendien vereist dat ruimtelijke gegevens en diensten door overheidsinstanties met elkaar worden gedeeld, zonder beperkingen of praktische belemmeringen ten aanzien van het hergebruik daarvan. Deze gegevens dienen te worden gepubliceerd met zo min mogelijk beperkingen en met heldere licenties voor het gebruik ervan om een betere controle op de besluitvormingsprocessen van overheden mogelijk te maken en transparantie tot stand te brengen in de praktijk. Open gegevens komen meer uitgebreid aan de orde in paragraaf 4.3.4.

Het gebruik van openbronsoftwaretechnologieën en -producten kan ontwikkelingskosten besparen, een lock-in-effect vermijden en een snelle aanpassing aan specifieke bedrijfsbehoeften mogelijk maken, omdat zij voortdurend worden aangepast door de ontwikkelgemeenschappen die hen ondersteunen. Overheidsdiensten dienen niet alleen openbronsoftware te gebruiken, maar daar waar mogelijk een bijdrage te leveren aan deugdelijke ontwikkelgemeenschappen. Open bron is een bevorderende factor voor het onderliggende principe van herbruikbaarheid van het EIF.

Het niveau van openheid van een specificatie/norm is doorslaggevend voor het hergebruik van softwarecomponenten aan de hand waarvan die specificatie wordt geïmplementeerd. Dit geldt eveneens wanneer dergelijke componenten worden gebruikt voor het invoeren van nieuwe Europese openbare diensten. Als het openheidsbeginsel volledig wordt toegepast:

hebben alle belanghebbenden de mogelijkheid om bij te dragen aan de ontwikkeling van de specificatie en maakt een openbare evaluatie deel uit van het besluitvormingsproces;

heeft iedereen de mogelijkheid om de specificatie te bestuderen;

wordt de licentie van de intellectuele-eigendomsrechten van de specificatie afgegeven op Frand-voorwaarden 9 , op een manier die de implementatie ervan in zowel eigendomssoftware als openbronsoftware 10 mogelijk maakt en bij voorkeur vrij van royalty's.

Gezien het positieve effect dat zij hebben op interoperabiliteit, wordt het gebruik van open specificaties gestimuleerd in talloze beleidsverklaringen en bij het verlenen van Europese openbare diensten. Het positieve effect van open specificaties kan worden aangetoond aan de hand van het internet-ecosysteem. Overheidsdiensten kunnen echter besluiten om minder open specificaties te gebruiken als de open specificaties niet bestaan of niet voldoen aan de functionele behoeften. Specificaties dienen in ieder geval gebruiksklaar te zijn en voldoende te worden ondersteund door de markt, tenzij zij worden gebruikt om innovatieve oplossingen te creëren.

Tot slot, betekent openheid eveneens het in staat stellen van burgers en ondernemingen om betrokken te zijn bij het ontwerp van nieuwe diensten, bij te dragen aan de dienstverbetering en feedback te geven over de kwaliteit van de bestaande openbare diensten.

2.4Onderliggend principe 3: transparantie

Transparantie in de context van het EIF staat voor:

I.het creëren van zichtbaarheid in de administratieve omgeving van een overheidsdienst. Hierbij gaat het om het in staat stellen van andere overheidsdiensten, burgers en ondernemingen om administratieve regels, processen 11 , gegevens, diensten en besluitvorming te bekijken en te doorgronden;

II.het waarborgen van de beschikbaarheid van interfaces met interne informatiesystemen. Overheidsdiensten exploiteren een groot aantal, vaak heterogene en versnipperde informatiesystemen ter ondersteuning van hun interne processen. Interoperabiliteit is afhankelijk van het waarborgen van de beschikbaarheid van interfaces voor deze systemen en de gegevens die zij hanteren. Omgekeerd vergemakkelijkt interoperabiliteit het hergebruik van systemen en gegevens en maakt het de integratie hiervan in grotere systemen mogelijk;

III.het veiligstellen van het recht op de bescherming van persoonsgegevens door het naleven van het toepasselijke wetgevingskader voor de grote hoeveelheden persoonsgegevens van burgers, aangehouden en beheerd door overheidsdiensten.

2.5Onderliggend principe 4: herbruikbaarheid

Hergebruik houdt in dat overheidsdiensten die worden geconfronteerd met een specifiek probleem, proberen te profiteren van het werk van anderen door te kijken naar wat er beschikbaar is, het nut of de relevantie hiervan te beoordelen voor het onderhavige probleem en in voorkomende gevallen, oplossingen te gebruiken waarvan elders de waarde is gebleken. Dit vereist van overheidsdiensten dat zij open staan voor het delen van hun interoperabiliteitsoplossingen, concepten, kaders, specificaties, instrumenten en componenten met anderen.

De herbruikbaarheid van IT-oplossingen (bv. softwarecomponenten, interfaces voor applicatieprogrammering, normen), informatie en gegevens, is een bevorderende factor voor interoperabiliteit en verbetert de kwaliteit, omdat dit het operationeel gebruik uitbreidt, alsmede tijd en geld bespaart. Dit maakt dat het een belangrijke bijdrage levert aan de ontwikkeling van een digitale eengemaakte markt in de Unie. Sommige EU-normen en -specificaties komen eveneens voor in de DIF's en dienen op grotere schaal te worden toegepast. In de Inspire-richtlijn worden bijvoorbeeld interoperabiliteitsnormen vastgesteld voor adressen, kadasters, wegen en vele andere gegevens betreffende onderwerpen die van belang zijn voor veel overheidsdiensten. Deze bestaande normen en specificaties kunnen en moeten op grotere schaal worden gebruikt, buiten het domein waarvoor zij in eerste instantie werden ontwikkeld.

Verscheidene overheidsdiensten en overheden binnen de Unie stimuleren reeds het delen en hergebruiken van IT-oplossingen, door nieuwe bedrijfsmodellen vast te stellen en het gebruik van openbronsoftware te stimuleren voor essentiële ICT-diensten, alsmede bij het opzetten van een infrastructuur voor digitale diensten. 

Er bestaat een aantal belangrijke uitdagingen die het delen en hergebruiken van IT-oplossingen op een technisch, organisatorisch, wettelijk en communicatief niveau beperken. Het ISA2-kader voor het delen en hergebruiken van IT-oplossingen 12 voorziet in aanbevelingen voor overheidsdiensten om hen te helpen deze uitdagingen te overwinnen en gemeenschappelijke IT-oplossingen te delen/hergebruiken. Het hergebruiken en delen kan doeltreffend worden ondersteund door samenwerkingsplatforms 13

2.6Onderliggend principe 5: technologische neutraliteit en gegevensportabiliteit

Bij het opzetten van Europese openbare diensten, dienen overheidsdiensten zich te richten op de functionele behoeften en dienen zij besluiten omtrent technologie zo lang mogelijk uit te stellen om de technologische afhankelijkheid zo klein mogelijk te houden, om te vermijden dat zij specifieke technische implementaties of producten opleggen aan hun burgers en om zich aan te kunnen passen aan de zich snel ontwikkelende technologische omgeving.

Overheidsdiensten dienen de toegankelijkheid en het hergebruik van hun openbare diensten en gegevens te waarborgen ongeacht de specifieke technologieën of producten.

Het functioneren van de digitale eengemaakte markt vereist dat gegevens eenvoudig over te hevelen zijn naar andere systemen om lock-in te voorkomen en het vrije verkeer van gegevens te ondersteunen. Deze vereiste houdt verband met gegevensportabiliteit - de mogelijkheid om gegevens eenvoudig te verplaatsen naar en opnieuw te gebruiken in andere applicaties en systemen, hetgeen een nog grotere uitdaging vormt in grensoverschrijdende scenario's.

2.7Onderliggend principe 6: gebruikersgerichtheid

Onder gebruikers van Europese openbare diensten wordt verstaan, alle overheidsdiensten, burgers of ondernemingen die toegang hebben tot en profiteren van het gebruik van deze diensten. Gebruikersbehoeften dienen in aanmerking genomen te worden bij het bepalen welke openbare diensten moeten worden verleend en hoe zij moeten worden geleverd.

Derhalve dienen gebruikersbehoeften en -vereisten het ontwerp en de ontwikkeling van openbare diensten te sturen, in overeenstemming met de volgende verwachtingen:

een dienstverlening via meerdere kanalen, hetgeen inhoudt dat de beschikbaarheid van alternatieve kanalen, fysiek en digitaal, om toegang te verkrijgen tot een dienst een belangrijk aspect is van de vormgeving van openbare diensten, aangezien gebruikers de voorkeur kunnen geven aan verschillende kanalen, afhankelijk van de omstandigheden en hun behoeften;

centrale aanspreekpunten dienen beschikbaar te worden gesteld aan gebruikers om de interne administratieve complexiteit te verbergen en de toegang tot openbare diensten te vergemakkelijken, bijvoorbeeld wanneer meerdere instanties samen dienen te werken om een openbare dienst te verlenen;

gebruikersfeedback dient op systematische wijze te worden verzameld, beoordeeld en gebruikt om nieuwe openbare diensten te ontwerpen en bestaande diensten verder te verbeteren;

gebruikers zouden, voor zover mogelijk op grond van de van kracht zijnde wetgeving, gegevens slechts eenmaal hoeven te verstrekken en overheidsdiensten zouden in staat moeten zijn om deze gegevens op te vragen en te delen om de gebruiker van dienst te zijn, in overeenstemming met gegevensbeschermingsregels;

aan gebruikers zou alleen gevraagd moeten worden om die informatie te verstrekken die absoluut noodzakelijk is voor het gebruikmaken van een gegeven openbare dienst.

2.8Onderliggend principe 7: inclusiviteit en toegankelijkheid

Inclusiviteit betekent dat iedereen in staat gesteld wordt de kansen die nieuwe technologieën bieden om toegang te krijgen tot, en gebruik te maken van, Europese openbare diensten volledig te benutten en hiermee sociale en economische tweedeling en uitsluiting te overwinnen.

Toegankelijkheid zorgt ervoor dat mensen met een handicap, ouderen en andere achterstandsgroepen gebruik kunnen maken van openbare diensten met een serviceniveau dat vergelijkbaar is met dat van andere burgers 14 .

Inclusiviteit en toegankelijkheid moeten deel uitmaken van de volledige ontwikkelingscyclus van een Europese openbare dienst op het vlak van ontwerp, informatie-inhoud en levering. Dit dient in overeenstemming te zijn met de e-toegankelijkheidsspecificaties die op grote schaal erkend worden op Europees of internationaal niveau 15 .

Inclusiviteit en toegankelijkheid veronderstellen meestal dienstverlening via meerdere kanalen. Het kan nodig zijn de traditionele dienstverlening op papier of via persoonlijk contact te behouden naast het elektronische aanbod.

De inclusiviteit en toegankelijkheid kunnen ook verbeterd worden doordat informatiesystemen derde partijen in staat stellen op te treden in naam van burgers, als deze tijdelijk of permanent niet in staat zijn rechtstreeks gebruik te maken van de overheidsdiensten.

2.9Onderliggend principe 8: veiligheid en privacy

Burgers en ondernemingen moeten de garantie hebben dat hun interactie met overheidsinstanties in een beveiligde en vertrouwelijke omgeving plaatsvindt en met volledige naleving van de geldende voorschriften, bijvoorbeeld met betrekking tot de verordening en richtlijn inzake gegevensbescherming 16 en de verordening betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten 17 . Overheidsdiensten dienen de privacy van burgers en de vertrouwelijkheid, authenticiteit, integriteit en onweerlegbaarheid van de door burgers en ondernemingen verstrekte informatie te waarborgen. Veiligheid en privacy komen meer uitgebreid aan de orde in paragraaf 4.3.7.

2.10Onderliggend principe 9: meertaligheid

Europese openbare diensten kunnen in potentie worden gebruikt door alle personen in alle lidstaten. Derhalve dient bij het ontwerpen van Europese openbare diensten zorgvuldig nagedacht te worden over meertaligheid. Burgers in heel Europa ondervinden vaak problemen bij de toegang tot en het gebruik van digitale openbare diensten als deze niet beschikbaar zijn in de talen die zij beheersen.

Er moet een evenwicht gevonden worden tussen de verwachting van burgers en ondernemingen om in hun eigen taal (talen) of in hun voorkeurstaal (-talen) bediend te worden en het vermogen van de overheidsdiensten van de lidstaten om diensten in alle officiële EU-talen aan te bieden. Een geschikt evenwicht zou kunnen zijn dat Europese openbare diensten beschikbaar zijn in de talen van de verwachte eindgebruikers, dat wil zeggen dat het aantal talen wordt gekozen op basis van de gebruikersbehoeften, zoals de mate waarin de dienst essentieel is voor de tenuitvoerlegging van de digitale eengemaakte markt of nationale beleidsmaatregelen, of de grootte van het desbetreffende publiek.

Meertaligheid is niet alleen van belang op het niveau van de gebruikersinterface, maar op alle niveaus van het ontwerpen van Europese openbare diensten. De keuze van de gegevensweergave in een elektronische database mag bijvoorbeeld het vermogen om verschillende talen te ondersteunen niet beperken.

Het meertalige aspect van interoperabiliteit wordt eveneens duidelijk wanneer Europese openbare diensten uitwisselingen tussen informatiesystemen over de taalgrenzen heen vereisen, aangezien de betekenis van de uitgewisselde informatie behouden moet blijven.

2.11Onderliggend principe 10: administratieve vereenvoudiging

Waar mogelijk moeten overheidsdiensten proberen hun administratieve processen te stroomlijnen en te vereenvoudigen door hen te verbeteren of te schrappen, indien zij geen openbaar nut hebben. Administratieve vereenvoudiging kan ondernemingen en burgers helpen de administratieve lasten te verlichten die zijn verbonden aan het naleven van EU-wetgeving of nationale verplichtingen. Evenzo moeten overheidsdiensten Europese openbare diensten invoeren die ondersteund worden door elektronische hulpmiddelen, met inbegrip van hun interactie met andere overheidsdiensten, burgers en ondernemingen.

Digitalisering van openbare diensten dient plaats te vinden overeenkomstig de volgende concepten:

standaard digitaal, waar mogelijk, zodat er in elk geval één digitaal kanaal beschikbaar is voor de toegang tot en het gebruik van een gegeven Europese openbare dienst;

digitaal-eerst, hetgeen inhoudt dat er prioriteit wordt gegeven aan het gebruik van openbare diensten via digitale kanalen, met toepassing van het "dienstverlening via meerdere kanalen"-concept en het "geen-verkeerde-deur"-beleid, dat wil zeggen dat fysieke en digitale kanalen naast elkaar bestaan.

2.12Onderliggend principe 11: behoud van informatie

Op grond van bestaande wetgeving wordt vereist dat besluiten en gegevens worden opgeslagen en voor een bepaalde tijd toegankelijk zijn. Dit houdt in dat records 18 en informatie in elektronische vorm die overheidsdiensten aanhouden voor het documenteren van procedures en besluiten, moeten worden bewaard en, in voorkomende gevallen, worden omgezet naar nieuwe media wanneer de oude media in onbruik raken. Dit moet ervoor zorgen dat records en andere informatievormen leesbaar, betrouwbaar en volledig blijven en zolang als nodig geraadpleegd kunnen worden, met inachtneming van de veiligheids- en privacyvoorschriften.

Om de bewaring van elektronische records en andere soorten informatie op lange termijn te waarborgen, dienen er bestandsindelingen geselecteerd te worden die de toegankelijkheid op lange termijn verzekeren, met inbegrip van het bewaren van bijbehorende elektronische handtekeningen of zegels. In dit verband kan het gebruik van gekwalificeerde bewaardiensten, overeenkomstig Verordening (EU) nr. 910/2014, de bewaring van informatie op de lange termijn waarborgen.

Voor informatiebronnen die eigendom zijn van en beheerd worden door nationale overheidsdiensten, is de bewaring een louter nationale aangelegenheid. Voor informatie die niet louter nationaal is, wordt de bewaring een Europese aangelegenheid. In dat geval dient een geschikt "bewaringsbeleid" te worden toegepast door de betreffende lidstaten, om een antwoord te hebben op moeilijkheden die ontstaan als de desbetreffende informatie wordt gebruikt in verschillende rechtsgebieden.

2.13Onderliggend principe 12: beoordelen van doeltreffendheid en efficiëntie

Er zijn vele manieren om de waarde van interoperabele Europese openbare diensten te beoordelen, met inbegrip van overwegingen zoals rendement op investering, totale kosten van eigendom, mate van flexibiliteit en aanpasbaarheid, verlaagde administratieve lasten, efficiëntie, lager risico, transparantie, vereenvoudiging, verbeterde werkmethoden en de mate van gebruikerstevredenheid.

Bij het streven naar doeltreffende en efficiënte Europese openbare diensten dienen verscheidene technologische oplossingen 19 te worden beoordeeld.

3Niveaus van interoperabiliteit

In dit hoofdstuk wordt een interoperabiliteitsmodel beschreven dat van toepassing is op alle digitale openbare diensten en dat eveneens kan worden beschouwd als een integraal element van het ingebouwde-interoperabiliteitsparadigma. Daartoe behoren:

vier niveaus van interoperabiliteit – wettelijk, organisatorisch, semantisch en technisch;

een transversale component van de vier niveaus, "governance van geïntegreerde openbare diensten";

een achtergrondniveau, "governance van interoperabiliteit".

Hieronder volgt een afbeelding van het model:

Figuur 3: Interoperabiliteitsmodel

3.1Governance van interoperabiliteit

Governance van interoperabiliteit heeft betrekking op besluiten omtrent interoperabiliteitskaders, institutionele regelingen, organisatiestructuren, taken en verantwoordelijkheden, beleid, overeenkomsten en andere aspecten van het waarborgen en bewaken van interoperabiliteit op nationaal en uniaal niveau.

Het Europese interoperabiliteitskader, het actieplan voor interoperabiliteit (bijlage 1 bij de mededeling) en de Europese interoperabiliteitsarchitectuur (EIRA) vormen belangrijke onderdelen van de governance van interoperabiliteit op Unieniveau.

De Inspire-richtlijn is een belangrijk domeinspecifiek voorbeeld 20 van een interoperabiliteitskader inclusief wettelijke interoperabiliteit, coördinatiestructuren en voorzieningen met betrekking tot technische interoperabiliteit.

Europese openbare diensten werken in een complexe en veranderende omgeving. Er is politieke steun nodig voor sectoroverschrijdende en/of grensoverschrijdende interoperabiliteitsinspanningen om samenwerking tussen overheidsdiensten te bevorderen 21 . Voor een doeltreffende samenwerking moeten alle belanghebbenden dezelfde visie delen, het eens zijn over de doelstellingen en tijdskaders en hun prioriteiten op elkaar afstemmen. Interoperabiliteit tussen overheidsdiensten op verschillende bestuursniveaus kan alleen succesvol zijn als alle betrokken overheidsdiensten voldoende prioriteit en middelen toekennen aan hun respectieve interoperabiliteitsinspanningen 22 . 

Een gebrek aan de benodigde vaardigheden binnen de overheidsdienst vormt een andere belemmering voor de tenuitvoerlegging van interoperabiliteitsmaatregelen. Lidstaten dienen interoperabiliteitsvaardigheden op te nemen in hun interoperabiliteitsstrategieën en erkenning te hebben voor het feit dat interoperabiliteit een multidimensionale aangelegenheid is waarvoor bewustzijn en vaardigheden benodigd zijn op wettelijk, organisatorisch, semantisch en technisch gebied.

De tenuitvoerlegging en verlening van een bepaalde Europese openbare dienst hangt vaak af van elementen die ook bij vele andere Europese openbare diensten een rol spelen. Het constant beschikbaar zijn van deze elementen, die vallen onder interoperabiliteitsovereenkomsten die zijn gesloten buiten het bereik van de Europese openbare dienst, zou in de tijd gewaarborgd moeten zijn. Dit is essentieel aangezien interoperabiliteit voor de lange termijn moet worden gegarandeerd en niet als een eenmalig streven of project. Aangezien de gemeenschappelijke elementen en de interoperabiliteitsovereenkomsten het resultaat zijn van werkzaamheden van overheidsdiensten op verschillende niveaus (lokaal, regionaal, nationaal en uniaal), vraagt de coördinatie hiervan en het toezicht hierop om een holistische benadering.

De governance van interoperabiliteit is de sleutel tot een holistische benadering, aangezien het alle instrumenten samenbrengt die nodig zijn voor de toepassing ervan.

Coördinatie, communicatie, en toezicht zijn van essentieel belang voor een succesvolle governance. De Europese Commissie steunt een nationaal waarnemingscentrum voor het interoperabiliteitskader (NIFO) door middel van het ISA2-programma. De belangrijkste doelstelling van dit waarnemingscentrum is het verschaffen van informatie over de NIF's en de daarmee in verband staande strategieën/beleidsmaatregelen op het gebied van interoperabiliteit en digitalisering, het helpen van overheidsdiensten bij het uitwisselen en hergebruiken van ervaringen en het ondersteunen van de "overheveling" van het EIF naar een nationaal niveau. Een NIF kan bestaan uit een of meer documenten die kaders, beleidsmaatregelen, strategieën, richtsnoeren en actieplannen betreffende interoperabiliteit in een lidstaat afbakenen.

3.1.1Het in kaart brengen en selecteren van normen en specificaties

Normen en specificaties zijn essentieel voor interoperabiliteit. Het op passende wijze beheren hiervan gebeurt aan de hand van zes stappen:

het in kaart brengen van mogelijke normen en specificaties op basis van specifieke behoeften en vereisten;

het beoordelen van mogelijke normen en specificaties aan de hand van gestandaardiseerde, transparante, billijke en niet-discriminerende methoden 23 ;

het implementeren van de normen en specificaties overeenkomstig de plannen en praktische richtsnoeren;

het toezicht houden op de naleving 24 van de normen en specificaties;

het beheer van veranderingen aan de hand van passende procedures;

het verslagleggen van normen en specificaties, in openbare catalogi, aan de hand van een gestandaardiseerde beschrijving 25 .

Normen en specificaties kunnen aan de EIRA worden toegewezen en worden opgenomen in het Europese interoperabiliteitskaartsysteem (EIC).

In sommige gevallen worden overheidsdiensten geconfronteerd met het feit dat er geen geschikte normen/specificaties beschikbaar zijn voor een specifieke behoefte binnen een specifiek domein. Een actieve deelname aan het normalisatieproces vermindert zorgen omtrent vertraging, verbetert de afstemming van normen en specificaties op de behoeften van de overheidssector en kan overheden helpen gelijke tred te houden met de technologische innovatie.

3.2Governance van geïntegreerde openbare diensten

De verrichting van Europese openbare diensten vraagt vaak van verschillende overheidsdiensten dat zij samenwerken om te voldoen aan de gebruikersbehoeften en om op integrale wijze openbare diensten te verlenen. Wanneer daarbij meerdere organisaties zijn betrokken, ontstaat de behoefte aan coördinatie en governance door de overheden met een mandaat voor het plannen, tenuitvoerleggen en exploiteren van Europese openbare diensten. Deze diensten dienen te worden bestuurd teneinde de integratie, rimpelloze uitvoering, het hergebruik van diensten en gegevens en het ontwikkelen van nieuwe diensten en "bouwstenen" 26 te waarborgen. De aspecten van een "geïntegreerde openbare-dienstverlening" komen meer uitgebreid aan de orde in paragraaf 4.3.1.

In deze paragraaf vestigen wij de aandacht op de governance, die alle niveaus moet bestrijken: wettelijk, organisatorisch, semantisch en technisch. Het verzekeren van interoperabiliteit bij het voorbereiden van rechtsinstrumenten, bedrijfsprocessen van organisaties, informatie-uitwisseling, diensten en elementen die de verlening van een Europese openbare dienst ondersteunen, is een continue opdracht, aangezien de interoperabiliteit geregeld wordt verstoord door veranderingen in de omgeving, met name in de wetgeving, de behoeften van ondernemingen of burgers, de organisatiestructuur van overheidsdiensten, de bedrijfsprocessen en de ontwikkeling van nieuwe technologieën. Dit vraagt onder andere om organisatiestructuren, taken en verantwoordelijkheden voor het verlenen en exploiteren van openbare diensten, overeenkomsten betreffende het dienstverleningsniveau, het opzetten en beheren van interoperabiliteitsovereenkomsten, veranderingsbeheerprocessen en plannen voor de bedrijfscontinuïteit en de kwaliteit van gegevens.

De governance van geïntegreerde openbare diensten moet ten minste de volgende zaken omvatten:

de omschrijving van organisatiestructuren, taken en verantwoordelijkheden en het besluitvormingsproces voor de betrokken belanghebbenden;

het opleggen van vereisten met betrekking tot:

oaspecten van interoperabiliteit met inbegrip van de kwaliteit, schaalbaarheid en beschikbaarheid van herbruikbare bouwstenen inclusief informatiebronnen (basisregisters, portaalsites voor open gegevens, enz.) en andere onderling verbonden diensten;

oexterne informatie/diensten, vertaald naar duidelijke overeenkomsten betreffende het dienstverleningsniveau (met inbegrip van interoperabiliteit);

een plan voor veranderingsbeheer om de procedures en processen af te bakenen die benodigd zijn voor het omgaan met en het toezicht houden op veranderingen;

een plan voor bedrijfscontinuïteit/rampenherstelplan om ervoor te zorgen dat digitale openbare diensten en de bouwstenen daarvan kunnen blijven functioneren in een reeks van situaties, bijvoorbeeld bij cyberaanvallen of het in gebreke blijven van bouwstenen.

3.2.1Interoperabiliteitsovereenkomsten

Organisaties die betrokken zijn bij de Europese openbare-dienstverlening moeten formele afspraken maken over de samenwerking op grond van interoperabiliteitsovereenkomsten. Het opzetten en beheren van deze overeenkomsten is een onderdeel van de governance van openbare diensten.

De overeenkomsten dienen voldoende gedetailleerd te zijn om hun doelstelling te verwezenlijken, dat wil zeggen de levering van Europese openbare diensten, terwijl zij organisaties zoveel mogelijk interne en nationale autonomie geven.

Interoperabiliteitsovereenkomsten bevatten gewoonlijk normen en specificaties op semantisch en technisch niveau, maar in sommige gevallen ook op organisatieniveau. Op wettelijk niveau worden interoperabiliteitsovereenkomsten specifiek en bindend gemaakt met behulp van wetgeving op uniaal en/of nationaal niveau, of via bilaterale en multilaterale overeenkomsten.

Interoperabiliteitsovereenkomsten kunnen worden aangevuld met andere soorten overeenkomsten, die toegespitst zijn op operationele zaken. Hierbij valt te denken aan memoranda van overeenstemming (MoU's), overeenkomsten betreffende het dienstverleningsniveau (SLA's), steun-/escalatieprocedures en contactgegevens, in voorkomende gevallen verwijzend naar onderliggende overeenkomsten op semantisch en technisch niveau.

Aangezien het verlenen van een Europese openbare dienst het resultaat is van een samenwerking door partijen die delen van deze dienst verzorgen of afnemen, is het essentieel om passende veranderingsbeheerprocessen op te nemen in de interoperabiliteitsovereenkomsten om de nauwkeurigheid, betrouwbaarheid, continuïteit en ontwikkeling te waarborgen van de dienst die wordt verleend aan andere overheidsdiensten, ondernemingen en burgers.

3.3Wettelijke interoperabiliteit

Elke overheid die bijdraagt tot het aanbieden van een Europese openbare dienst werkt binnen haar eigen nationale wettelijke kader. Bij wettelijke interoperabiliteit gaat het erom dat organisaties die hun werkzaamheden uitvoeren op grond van verschillende wettelijke kaders, beleidsmaatregelen en strategieën in staat zijn om samen te werken. Hierbij moet er mogelijk voor worden gezorgd dat wetgeving het tot stand brengen van Europese openbare diensten in en tussen lidstaten niet blokkeert en dat er duidelijke afspraken bestaan inzake de aanpak van verschillen in wetgeving over de grenzen, met inbegrip van de mogelijkheid tot het invoeren van nieuwe wetgeving.

De eerste stap voor het realiseren van wettelijke interoperabiliteit is het uitvoeren van "interoperabiliteitschecks" door het screenen van bestaande wetgeving teneinde belemmeringen voor interoperabiliteit in kaart te brengen: sectorale of geografische beperkingen met betrekking tot het gebruik en opslaan van gegevens, verschillende en vage modellen voor gegevenslicenties, te restrictieve verplichtingen voor het gebruik van specifieke digitale technologieën of aanbiedingsvormen voor het verlenen van openbare diensten, tegenstrijdige vereisten voor dezelfde of vergelijkbare bedrijfsprocessen, verouderde beveiliging en gegevensbeschermingsbehoeften, enz.

Met het oog op het waarborgen van de interoperabiliteit, dient de samenhang van de wetgeving voordat deze wordt vastgesteld te worden beoordeeld en nadat zij van kracht is geworden, dient de uitwerking ervan periodiek te worden geëvalueerd.

Gelet op het feit dat Europese openbare diensten uitdrukkelijk verleend dienen te worden via - onder andere - digitale kanalen, moet er in een zo vroeg mogelijk stadium van het wetgevingsproces rekening gehouden worden met de ICT. Met name wetsvoorstellen dienen aan een "digitale check" te worden onderworpen:

om ervoor te zorgen dat zij niet alleen aansluiten bij de fysieke wereld, maar ook bij de digitale (d.w.z. het internet);

om alle obstakels voor een digitale uitwisseling in kaart te brengen; en

om het ICT-effect ervan op belanghebbenden in kaart te brengen en te beoordelen.

Dit zal eveneens de interoperabiliteit tussen overheidsdiensten op lagere niveaus (semantisch en technisch) bevorderen en de kans op hergebruik van bestaande ICT-oplossingen vergoten, hetgeen de kosten verlaagt en de implementatietijd verkort.

De rechtsgeldigheid van alle informatie die wordt uitgewisseld tussen lidstaten moet over de grenzen heen behouden blijven en wetgeving op het vlak van gegevensbescherming dient zowel in het land van herkomst als het land van ontvangst nageleefd te worden. Hiervoor moeten wellicht aanvullende overeenkomsten worden gesloten om potentiële verschillen in de tenuitvoerlegging van de toepasselijke wetgeving te overbruggen.

3.4Organisatorische interoperabiliteit

Dit aspect van interoperabiliteit heeft te maken met de manier waarop overheidsdiensten hun bedrijfsprocessen, verantwoordelijkheden en verwachtingen op elkaar afstemmen om hun onderling overeengekomen en voor alle partijen gunstige doelstellingen te verwezenlijken. In de praktijk betekent organisatorische interoperabiliteit dat bedrijfsprocessen en de bijbehorende gegevensuitwisseling, gedocumenteerd en geïntegreerd of afgestemd moeten worden. In het kader van organisatorische interoperabiliteit dient eveneens te worden voldaan aan de vereisten van de gebruikersgemeenschap door diensten beschikbaar, gemakkelijk identificeerbaar, toegankelijk en gebruikersgericht te maken.

3.4.1Afstemmen van bedrijfsprocessen

Om in staat te zijn efficiënt en doeltreffend samen te werken bij het aanbieden van Europese openbare diensten, kan het nodig zijn dat verschillende administratieve entiteiten hun bestaande bedrijfsprocessen op elkaar afstemmen of nieuwe bedrijfsprocessen ontwikkelen en invoeren.

Om bedrijfsprocessen op elkaar te kunnen afstemmen, moeten ze op een overeengekomen manier gedocumenteerd worden en met algemeen aanvaarde modelleringstechnieken, met inbegrip van de bijbehorende gegevensuitwisseling, zodat overheidsdiensten die bijdragen aan het verlenen van Europese openbare diensten inzicht verwerven in het globale (eind-tot-eind) bedrijfsproces en hun eigen rol daarin.

3.4.2Organisatorische verbanden

Servicegerichtheid, waarop het conceptuele model voor openbare diensten is gebouwd, betekent dat de relatie tussen de dienstverrichters en de consumenten van de dienst duidelijk afgebakend moet worden.

Dit impliceert dat er instrumenten gezocht moeten worden om wederzijdse bijstand, gemeenschappelijke actie en onderling verbonden bedrijfsprocessen te formaliseren als een onderdeel van de dienstverlening, bijvoorbeeld MoU's en SLA's tussen deelnemende overheidsdiensten. Wat grensoverschrijdende activiteiten betreft, zijn dit bij voorkeur multilaterale of algemene Europese overeenkomsten.

3.5Semantische interoperabiliteit

Semantische interoperabiliteit zorgt ervoor dat de precieze bestandsindeling en betekenis van uitgewisselde gegevens en informatie wordt behouden en begrepen gedurende de gehele uitwisselingsprocedure tussen partijen, met andere woorden "datgene wat wordt verstuurd, is datgene wat wordt begrepen". In het EIF omvat semantische interoperabiliteit zowel semantische als syntactische aspecten:

het semantische aspect heeft betrekking op de betekenis van gegevenselementen en hun onderlinge relatie. Dit omvat de ontwikkeling van lexicons en schemata ter beschrijving van de gegevensuitwisseling en zorgt ervoor dat de met elkaar communicerende partijen de gegevenselementen op dezelfde manier interpreteren;

het syntactische aspect heeft betrekking op de exacte vormgeving van de uit te wisselen informatie wat grammatica en format betreft.

Het verbeteren van de semantische interoperabiliteit begint bij het beschouwen van gegevens en informatie als een waardevol openbaar goed.

Er moet op het hoogst mogelijke niveau (van overheid of onderneming) een informatiebeheerstrategie worden ontworpen en gecoördineerd, om versplintering te voorkomen en prioriteiten te stellen.

Overeenkomsten betreffende referentiegegevens, in de vorm van taxonomieën, gecontroleerde woordenlijsten, thesauri, codelijsten 27 en herbruikbare gegevensstructuren/-modellen 28 zijn bijvoorbeeld noodzakelijke voorwaarden voor het verwezenlijken van de semantische interoperabiliteit. Benaderingen zoals gegevensgestuurd ontwerp, gekoppeld aan gelinkte-gegevenstechnologieën, zijn innovatieve manieren voor het wezenlijk verbeteren van semantische interoperabiliteit.

Vergelijkbaar met de wijze waarop technische normen al tientallen jaren de technische interoperabiliteit hebben aangemoedigd (bv. netwerkconnectiviteit), bestaat er met betrekking tot informatie behoefte aan robuuste, samenhangende en universeel toepasbare normen en specificaties om een nuttige informatie-uitwisseling tussen Europese openbare organisaties te bewerkstelligen 29 . 

Gezien de verschillen wat betreft de taalkundige, culturele, wettelijke en administratieve omgeving in de lidstaten, vormt dit interoperabiliteitsniveau een aanzienlijke uitdaging. Tenzij de inspanningen voor normalisatie op het vlak van de semantische interoperabiliteit hun vruchten afwerpen, blijft het echter moeilijk om een rimpelloze informatie-uitwisseling, vrij verkeer van gegevens en gegevensportabiliteit tussen de lidstaten te waarborgen, ter ondersteuning van een digitale eengemaakte markt in de Unie.

3.6Technische interoperabiliteit

Dit heeft betrekking op de applicaties en infrastructuren die systemen en diensten aaneenkoppelen. Aspecten van technische interoperabiliteit zijn bijvoorbeeld specificaties van interfaces, interconnectiediensten, gegevensintegratiediensten, presentatie en uitwisseling van gegevens en protocollen voor een veilige communicatie.

Een belangrijk obstakel voor interoperabiliteit komt voort uit de legacysystemen. Vroeger werden applicaties en informatiesystemen in overheidsdiensten bottom-up ontwikkeld, voor het oplossen van domeinspecifieke en lokale problemen. Dit heeft geresulteerd in versplinterde ICT-eilandjes die moeilijk interoperabel te maken zijn.

De overvloed aan legacysystemen zorgt op technisch niveau voor een extra belemmering voor interoperabiliteit, door de omvang van overheidsdiensten en de versplintering van ICT-oplossingen.

Technische interoperabiliteit dient, waar mogelijk, gewaarborgd te worden door het gebruik van formele technische specificaties.

4Het conceptuele model voor een geïntegreerde openbare dienstverlening

4.1Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een conceptueel model voor geïntegreerde openbare diensten voorgesteld als richtsnoer voor de planning, ontwikkeling, exploitatie en handhaving van deze diensten door de lidstaten. Het is van belang voor alle bestuursniveaus, van lokaal tot uniaal. Het model is modulair en omvat op losse wijze gekoppelde dienstencomponenten 30 die onderling verbonden zijn door een gezamenlijke infrastructuur.

Overheidsdiensten moeten een gemeenschappelijke benadering voor het koppelen van dienstencomponenten omschrijven, bedingen en overeenkomen. Dit zal plaatsvinden op verschillende nationale bestuursniveaus afhankelijk van de organisatorische opzet van elk land. Toegangsgrenzen voor diensten en informatie dienen te worden afgebakend door middel van interfaces en toegangsvoorwaarden.

Hiervoor bestaan welbekende en breed toegepaste technologische oplossingen, bijvoorbeeld webdiensten, maar de tenuitvoerlegging hiervan op Unieniveau vereist gezamenlijke inspanningen van overheidsdiensten, met gemeenschappelijke of verenigbare modellen, normen en overeenkomsten over een gemeenschappelijke infrastructuur.

4.2Overzicht van het model

Het conceptuele model stimuleert het idee van een ingebouwde interoperabiliteit. Willen Europese openbare diensten interoperabel zijn, dan dienen zij ontworpen te worden in overeenstemming met het voorgestelde model, terwijl aandacht wordt geschonken aan bepaalde vereisten omtrent interoperabiliteit en herbruikbaarheid 31 . Het model stimuleert hergebruik als aanjager voor interoperabiliteit, door te benadrukken dat de Europese openbare diensten informatie en diensten moeten hergebruiken die reeds bestaan en afkomstig kunnen zijn van verscheidene bronnen, al dan niet binnen de organisatiegrenzen van overheidsdiensten. Informatie en diensten dienen opvraagbaar te zijn en ter beschikking te worden gesteld in interoperabele formats.

De basiscomponenten van het conceptuele model worden hieronder weergegeven.

Figuur 4: Conceptueel model voor geïntegreerde openbare diensten

De structuur van het model omvat:

een "geïntegreerde dienstverlening" op basis van een "coördinerende functie" om complexiteit voor de eindgebruiker weg te nemen;

een "geen-verkeerde-deur"-dienstverleningsbeleid, om alternatieve opties en kanalen voor dienstverlening aan te dragen, waarbij de beschikbaarheid van digitale kanalen (standaard digitaal) veiliggesteld wordt;

het hergebruik van gegevens en diensten om kosten te verlagen en de kwaliteit van de dienstverlening en de interoperabiliteit te verhogen;

catalogi die herbruikbare diensten en andere bouwstenen beschrijven om de vindbaarheid en de toepassing ervan te vergroten;

governance van geïntegreerde openbare diensten;

veiligheid en privacy.

4.3Basiselementen

4.3.1Coördinerende functie

De coördinerende functie zorgt ervoor dat behoeften in kaart worden gebracht en passende diensten worden aangewend en georganiseerd om een Europese openbare dienst te verlenen. Aan de hand van deze functie worden de passende bronnen en diensten geselecteerd en geïntegreerd. De coördinatie kan automatisch of handmatig uitgevoerd worden. De volgende procesfasen maken deel uit van de "geïntegreerde openbare-dienstverlening" en worden uitgevoerd door de coördinerende functie:

I.behoefte-inventarisatie – wordt in gang gezet naar aanleiding van een verzoek om een openbare dienst door een burger of een onderneming;

II.planning – het in kaart brengen van de benodigde diensten en informatiebronnen, het gebruikmaken van de beschikbare catalogi en het verweven daarvan tot een enkel proces, rekening houdend met specifieke gebruikersbehoeften (bv. personalisering);

III.uitvoering – het vergaren en uitwisselen van informatie, het toepassen van bedrijfsregels (zoals vereist op grond van de betreffende wetgeving en beleidsmaatregelen) voor het verlenen of weigeren van toegang tot een dienst en vervolgens het verlenen van de gevraagde dienst aan burgers of ondernemingen;

IV.evaluatie – na afloop van de dienstverlening wordt gebruikersfeedback vergaard en geëvalueerd.

4.3.2Interne informatiebronnen en diensten

Overheidsdiensten zorgen voor het opzetten en beschikbaar stellen van een groot aantal diensten, waarbij zij een enorm aantal gevarieerde informatiebronnen handhaven en beheren. Deze informatiebronnen zijn vaak onbekend buiten de grenzen van een bepaalde overheid (en in sommige gevallen zelfs binnen deze grenzen). Het gevolg is dubbel werk en een onderbenutting van beschikbare bronnen en oplossingen.

Informatiebronnen (basisregisters, portaalsites voor open gegevens en andere gezaghebbende informatiebronnen) en diensten die niet alleen beschikbaar zijn binnen het administratieve systeem, maar ook in de externe omgeving, kunnen worden gebruikt om geïntegreerde openbare diensten te creëren als bouwstenen. Bouwstenen (informatiebronnen en diensten) dienen hun gegevens of functionaliteit toegankelijk te maken door middel van servicegerichte benaderingen.

Overheidsdiensten moeten op drie belangrijke manieren beleidsmaatregelen voor het delen van diensten en informatiebronnen stimuleren:

I.door hergebruik – bij het ontwerpen van nieuwe of het herzien van bestaande diensten, dient de eerste stap te bestaan uit het onderzoeken of bestaande diensten en informatiebronnen hergebruikt kunnen worden;

II.door openbaarmaking – bij het ontwerpen van nieuwe of het herzien van bestaande diensten en informatiebronnen, dienen herbruikbare diensten en informatiebronnen beschikbaar te worden gesteld voor hergebruik door anderen;

III.door samenvoeging – wanneer passende diensten en informatiebronnen in kaart zijn gebracht, dienen zij te worden samengevoegd om een geïntegreerd dienstverleningsproces te vormen. De bouwstenen dienen als inherente eigenschap te bezitten dat zij gecombineerd kunnen worden ("ingebouwde interoperabiliteit"), klaar om in verschillende omgevingen met een minimale aanpassing te worden gebruikt als mashup. Deze samenvoeging is van toepassing op informatie, diensten en andere interoperabiliteitsoplossingen (bv. software).

Met de herbruikbare-bouwsteenbenadering kan men een geschikte toepassing vinden door oplossingen te mappen tegen de conceptuele bouwstenen van een referentiearchitectuur 32 waarmee herbruikbare componenten gevonden kunnen worden, hetgeen eveneens rationalisering stimuleert. Het resultaat van dit mappingsproces is een plattegrond 33 van oplossingen, met bijbehorende bouwstenen, die hergebruikt kunnen worden ter ondersteuning van gemeenschappelijke bedrijfsbehoeften en voor het waarborgen van de interoperabiliteit.

Het conceptuele model omvat twee soorten van hergebruik, met name voor het vermijden van dubbel werk, extra kosten en andere interoperabiliteitsproblemen, terwijl de kwaliteit van de dienstverlening wordt verbeterd:

hergebruik van diensten – verschillende soorten diensten kunnen worden hergebruikt. Hierbij valt te denken aan openbare basisdiensten, zoals de afgifte van een geboortecertificaat en gedeelde diensten zoals elektronische identificatie en de elektronische handtekening. Gedeelde diensten kunnen door de overheidssector of de private sector worden verleend of door modellen van publiek-private partnerschappen (PPP);

hergebruik van informatie – overheidsdiensten slaan reeds grote hoeveelheden informatie op die potentieel herbruikbaar is. Enkele voorbeelden zijn: stamgegevens uit basisregisters als gezaghebbende gegevens die door verscheidene applicaties en systemen worden gebruikt; open gegevens onder open gebruikslicenties gepubliceerd door overheidsinstellingen; andere soorten gezaghebbende gegevens die zijn gevalideerd en worden beheerd onder toezicht van overheidsinstanties. Basisregisters en open gegevens komen in meer detail aan bod in de volgende paragraaf.

4.3.3Basisregisters

Basisregisters vormen de hoeksteen van de Europese openbare-dienstverlening. Een basisregister is een betrouwbare en gezaghebbende informatiebron die digitaal kan en moet worden hergebruikt door anderen, waarbij één organisatie verantwoordelijk en aansprakelijk is voor het verzamelen, gebruiken, actualiseren en bewaren van informatie. Basisregisters zijn betrouwbare informatiebronnen die basisgegevens bevatten met betrekking tot bijvoorbeeld personen, ondernemingen, voertuigen, vergunningen, gebouwen, locaties en wegen. Dit type informatie vormt de "stamgegevens" voor overheidsdiensten en Europese openbare-dienstverlening. "Gezaghebbend" betekent hier dat een basisregister wordt beschouwd als de "bron" van de informatie, dat wil zeggen dat het de correcte status toont, geactualiseerd is en dat het de hoogst mogelijke kwaliteit bezit en zo volledig mogelijk is.

Wat gecentraliseerde registers betreft, is één enkele organisatorische entiteit verantwoordelijk en aansprakelijk voor het waarborgen van de gegevenskwaliteit en voor het beschikken over middelen die de juistheid van de gegevens garanderen. Dergelijke registers staan onder wettelijk toezicht van overheidsdiensten, maar de exploitatie en de handhaving kunnen indien nodig worden uitbesteed aan andere organisaties. Er bestaan verscheidene soorten basisregisters, bijvoorbeeld voor de bevolking, ondernemingen, voertuigen en kadasters. Voor de overheden is het van belang om over een totaaloverzicht te beschikken van de exploitatie van basisregisters en van de gegevens die daarin worden opgeslagen (een register van registers).

Wat verspreide registers betreft, dient er één enkele organisatorische entiteit te zijn die verantwoordelijk en aansprakelijk is voor elk onderdeel van het register. Bovendien moet één enkele entiteit verantwoordelijk en aansprakelijk zijn voor de coördinatie van alle onderdelen van het verspreide register.

Een basisregistratiekader "beschrijft de overeenkomsten en de infrastructuur voor het exploiteren van basisregisters en de verbanden met andere entiteiten".

De toegang tot basisregisters dient dusdanig te worden gereglementeerd dat dit in overeenstemming is met privacy- en andere voorschriften; basisregisters worden beheerd volgens de principes van informatiebeheer.

De informatiebeheerder is het orgaan (of eventueel het individu) dat verantwoordelijk en aansprakelijk is voor het vergaren, gebruiken, actualiseren, handhaven en wissen van informatie. Dit omvat het afbakenen van toegestaan informatiegebruik, het naleven van de privacyvoorschriften en veiligheidsmaatregelen, het ervoor zorgen dat de informatie actueel is en het waarborgen van de toegankelijkheid van gegevens voor geautoriseerde gebruikers.

Basisregisters moeten een plan voor de kwaliteitsborging van gegevens opstellen en dit ten uitvoer leggen om de kwaliteit van hun gegevens te waarborgen. Burgers en ondernemingen moeten in staat worden gesteld om de nauwkeurigheid, juistheid en volledigheid van al hun gegevens in de basisregisters te controleren.

Een leidraad bij de gebruikte terminologie en/of een verklarende woordenlijst van belangrijke termen die worden gebruikt in elk basisregister dient beschikbaar te worden gesteld voor informatiedoeleinden die zowel voor mensen als voor machines leesbaar zijn.

4.3.4Open gegevens

De richtlijn betreffende het hergebruik van overheidsinformatie voorziet in een gemeenschappelijk wetgevingskader voor het hergebruik van overheidsgegevens. De focus licht op het vrijgeven van door anderen te gebruiken machineleesbare gegevens voor het stimuleren van de transparantie, eerlijke concurrentie, innovatie en een gegevensgestuurde economie. Om vergelijkbare randvoorwaarden te creëren, dient het openen en hergebruiken van gegevens niet-discriminerend te zijn, hetgeen inhoudt dat gegevens interoperabel moeten zijn, zodat zij kunnen worden gevonden, ontdekt en verwerkt.

Er bestaan op dit ogenblik vele obstakels voor het gebruik van open gegevens. Zij worden vaak openbaar gemaakt in verschillende formats of in formats die een eenvoudig gebruik in de weg staan, de juiste metagegevens kunnen ontbreken, de gegevens zelf kunnen van slechte kwaliteit zijn, enz. Idealiter worden basismetagegevens 34 en de semantiek van open gegevensverzamelingen beschreven in een standaardformaat dat leesbaar is voor machines.

Gegevens kunnen op verschillende manieren worden gebruikt en voor verschillende doeleinden worden aangewend en bij de publicatie van open gegevens dient hier rekening mee te worden gehouden. Desalniettemin kunnen gebruikers problemen ondervinden met gegevensverzamelingen of hebben zij aanmerkingen op de kwaliteit ervan of kunnen zij de voorkeur geven aan andere manieren van publiceren. Feedbacklussen kunnen helpen om meer te weten te komen over de wijze waarop gegevensverzamelingen worden gebruikt en hoe de publicatie ervan kan worden verbeterd.

Wettelijke interoperabiliteit en zekerheid is een essentiële voorwaarde voor het volledig verwezenlijken van het potentieel van het hergebruik van open gegevens. Derhalve dient het recht van eenieder op het hergebruiken van open gegevens duidelijk kenbaar gemaakt te worden in alle lidstaten en wettelijke regelingen voor het vergemakkelijken van het hergebruik van gegevens, zoals licenties, dienen zoveel mogelijk gestimuleerd en genormaliseerd te worden.

4.3.5Catalogi

Catalogi helpen anderen om herbruikbare bronnen te vinden (bv. diensten, gegevens, software, gegevensmodellen). Er bestaan verscheidene soorten catalogi, bijvoorbeeld zoekbestanden voor diensten, bibliotheken voor softwarecomponenten, portaalsites voor open gegevens, registers van basisregisters, catalogi voor metagegevens en catalogi voor normen, specificaties en richtlijnen. Een gezamenlijk overeengekomen beschrijving van de diensten, gegevens, registers en interoperabele oplossingen die zijn gepubliceerd in catalogi is noodzakelijk om te zorgen dat de catalogi onderling interoperabel zijn 35 . Het Europese interoperabiliteitskaartsysteem (EIC) is een speciaal soort catalogus van interoperabiliteitsoplossingen die beschikbaar zijn gesteld voor hergebruik en om te delen.

4.3.6Externe informatiebronnen en diensten

Overheidsdiensten moeten diensten exploiteren die door derden worden geleverd buiten hun organisatiegrenzen, zoals betalingsdiensten verricht door financiële instellingen of connectiviteitsdiensten verricht door aanbieders van telecommunicatiediensten. Zij dienen eveneens externe informatiebronnen te exploiteren, zoals open gegevens en gegevens van internationale organisaties, kamers van koophandel, enz. Daarnaast kunnen bruikbare gegevens worden verzameld via het internet van de dingen (bv. sensoren) en sociale webapplicaties.

4.3.7Veiligheid en privacy

Veiligheid en privacy zijn van het grootste belang bij het verlenen van openbare diensten. Overheidsdiensten dienen ervoor te zorgen dat:

zij de ingebouwde-privacy- en de ingebouwde-veiligheidsbenadering volgen voor het beveiligen van hun volledige infrastructuur, inclusief bouwstenen;

diensten niet kwetsbaar zijn voor aanvallen die de uitvoering ervan kunnen onderbreken en diefstal of beschadiging van gegevens tot gevolg kunnen hebben; en

zij de wettelijke voorschriften en verplichtingen betreffende gegevensbescherming en privacy naleven en de risico's voor de privacy onderkennen van geavanceerde gegevensverwerking en -analyse.

Zij dienen er eveneens voor te zorgen dat controleurs de gegevensbeschermingswetgeving naleven, door de volgende zaken op orde te hebben:

"plannen voor risicobeheer" om risico's te inventariseren, het potentiële effect ervan te beoordelen en een antwoord hierop paraat te hebben, bestaande uit passende technische en organisatorische maatregelen. Deze maatregelen, die gebaseerd zijn op de meest recente technologische ontwikkelingen, dienen ervoor te zorgen dat het veiligheidsniveau evenredig is aan het risiconiveau;

"bedrijfscontinuïteitsplannen" en "back-up- en herstelplannen" voor het instellen van de procedures die benodigd zijn om functionaliteiten te laten werken na afloop van een catastrofe en het zo snel mogelijk weer normaal laten functioneren van alle functionaliteiten;

een "plan voor gegevenstoegang en -autorisatie", waarmee wordt bepaald wie er toegang heeft tot welke gegevens en onder welke voorwaarden, om de privacy te bewaken. Ongeoorloofde toegang en beveiligingsschendingen dienen te worden bewaakt en passende maatregelen dienen te worden getroffen om het opnieuw optreden van schendingen te voorkomen;

het gebruik van bevoegde vertrouwensdiensten overeenkomstig de eIDAS-verordening 36  om de integriteit, authenticiteit, vertrouwelijkheid en de onweerlegbaarheid van gegevens te waarborgen.

Wanneer overheidsdiensten en andere entiteiten officiële informatie uitwisselen, dient deze informatie te worden overgedragen, afhankelijk van de veiligheidsvoorschriften, via een beveiligd, geharmoniseerd, beheerd en gecontroleerd netwerk 37 . Mechanismen voor de overdracht van gegevens dienen de informatie-uitwisseling tussen overheden, ondernemingen en burgers te faciliteren, die:

geregistreerd en geverifieerd is, zodat zowel de zender als de ontvanger is geïdentificeerd en geverifieerd op grond van overeengekomen procedures en mechanismen;

versleuteld is, zodat de vertrouwelijkheid van de uitgewisselde gegevens gewaarborgd is;

van een tijdstempel is voorzien, om de tijd van de overdracht van en de toegang tot elektronische records nauwkeurig bij te houden;

gelogd is, zodat elektronische records gearchiveerd kunnen worden en daarmee een wettelijke controlemogelijkheid gewaarborgd wordt.

Hiervoor geschikte mechanismen moeten zorgen voor de beveiligde uitwisseling van op elektronische wijze geverifieerde berichten, records, formulieren en andere soorten informatie tussen de verschillende systemen; moeten specifieke veiligheidsvoorschriften en elektronische identificatie- en vertrouwensdiensten hanteren, zoals het creëren en controleren van elektronische handtekeningen/zegels; moeten het gegevensverkeer bewaken om inbreuk, verandering van gegevens en andere soorten aanvallen op te sporen.

Informatie dient eveneens op passende wijze beschermd te zijn tijdens het verzenden, verwerken en opslaan door verscheidene beveiligingsprocessen zoals:

het afbakenen en toepassen van veiligheidsmaatregelen;

training en bewustmaking op het gebied van beveiliging;

fysieke beveiliging (met inbegrip van toegangscontrole);

beveiliging tijdens de ontwikkeling;

beveiliging tijdens de uitvoering (met inbegrip van toezicht op de beveiliging, aanpak van incidenten, beheer van kwetsbaarheden);

beveiligingsbeoordelingen (met inbegrip van audits en technische controles).

Aangezien gegevens van verschillende lidstaten onderworpen kunnen zijn aan een verschillende benadering van de tenuitvoerlegging van gegevensbescherming, moeten gemeenschappelijke voorschriften voor gegevensbescherming overeen worden gekomen voordat geaggregeerde diensten worden verleend.

Het verschaffen van een veilige gegevensuitwisseling vereist eveneens verscheidene beheersfuncties, met inbegrip van:

het beheren van diensten voor het overzien van alle communicatie betreffende identificatie, authenticatie, autorisatie, gegevensoverdracht, enz., met inbegrip van het verlenen of intrekken van toegangsbevoegdheden en audits;

het registreren van diensten voor het verschaffen, op voorwaarde van de juiste autorisatie, van toegang tot beschikbare diensten door het vooraf lokaliseren van deze diensten en het controleren dat zij betrouwbaar zijn;

het loggen van diensten om ervoor te zorgen dat alle gegevensuitwisselingen worden gelogd als toekomstige referentiebron en worden gearchiveerd indien nodig.

5Conclusie

De afgelopen tientallen jaren hebben Europese overheidsdiensten geïnvesteerd in ICT om hun interne bedrijfsvoering te moderniseren, kosten terug te dringen en de diensten die zij bieden aan burgers en ondernemingen te verbeteren. Ondanks de aanmerkelijke vooruitgang die is geboekt en de voordelen die reeds zijn behaald, hebben overheden nog steeds te maken met aanzienlijke belemmeringen voor het op elektronische wijze uitwisselen van informatie en samenwerken. Dit omvat wettelijke belemmeringen, onverenigbare bedrijfsprocessen en informatiemodellen en de diversiteit aan gebruikte technologieën. Dit is omdat, historisch gezien, informatiesystemen onafhankelijk van elkaar werden opgezet in plaats van op een gecoördineerde wijze. De diversiteit in de organisatiestructuren van instellingen over heel Europa zorgt voor extra complexiteit op EU-niveau.

Interoperabiliteit is een noodzakelijke voorwaarde voor het mogelijk maken van elektronische communicatie en informatie-uitwisseling tussen overheidsdiensten. Hiermee wordt het eveneens een noodzakelijke voorwaarde voor het verwezenlijken van een digitale eengemaakte markt. Interoperabiliteitsprogramma's in de Unie hebben zich in de loop der tijd ontwikkeld. Aanvankelijk waren zij voornamelijk gericht op het verwezenlijken van interoperabiliteit in specifieke domeinen en daarna op het opzetten van een gemeenschappelijke infrastructuur. Meer recentelijk hebben zij hun aandacht gevestigd op het aanpakken van interoperabiliteit op semantisch niveau. Governance, de verenigbaarheid van wettelijke regelingen, de afstemming van bedrijfsprocessen en een beveiligde toegang tot gegevensbronnen vormen een aantal van de kwesties die eerstvolgend aan de orde moeten komen voor het verrichten van volwaardige openbare diensten.

Het EIF bevordert de elektronische communicatie tussen Europese overheidsdiensten door te voorzien in een verzameling gemeenschappelijke modellen, principes en aanbevelingen. Het erkent en benadrukt het feit dat interoperabiliteit niet slechts een ICT-aangelegenheid is, aangezien het ook gevolgen heeft op andere niveaus variërend van wettelijk tot technisch. Het aanpakken van kwesties met behulp van een holistische benadering op al deze niveaus en op verschillende bestuursniveaus, variërend van lokaal tot uniaal, blijft een uitdaging. In het EIF worden vier niveaus van uitdagingen voor interoperabiliteit in kaart gebracht (wettelijk, organisatorisch, semantisch en technisch) waarbij tegelijkertijd gewezen wordt op de sleutelrol van governance, die ervoor moet zorgen dat desbetreffende activiteiten over alle bestuursniveaus en -sectoren worden gecoördineerd.

Het conceptuele model van het EIF voor openbare diensten omvat het uittekenen, plannen, ontwikkelen, exploiteren en handhaven van geïntegreerde openbare diensten op alle overheidsniveaus van lokaal tot uniaal. De principes die hier uiteengezet worden, vormen een richtsnoer voor de besluitvorming inzake het opzetten van interoperabele Europese openbare diensten. Daarnaast biedt het EIF praktische handvatten in de vorm van een verzameling uit te voeren aanbevelingen.

De componenten van het EIF staan afgebeeld in figuur 5.

Figuur 5: Verbanden van het conceptuele model van het EIF

Het herziene EIF is een essentieel hulpmiddel voor het tot stand brengen van interoperabele digitale openbare diensten op regionaal, nationaal en uniaal niveau, waarmee het een bijdrage levert aan het verwezenlijken van de digitale eengemaakte markt.

6Bijlage

6.1Afkortingen

Afkorting	Betekenis
A2A	Overheid naar overheid
A2B	Overheid naar onderneming
A2C	Overheid naar burger
DIF	Domeinspecifiek interoperabiliteitskader
DSM	Digitale eengemaakte markt
EC	Europese Commissie
EIC	Europees interoperabiliteitskaartsysteem
EIF	Europees interoperabiliteitskader
EIRA	Europese interoperabiliteitsreferentiearchitectuur
EU	Europese Unie
EUPL	Openbare licentie van de Europese Unie
ICT	Informatie- en communicatietechnologie
Inspire	Richtlijn 2007/2/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2007 tot oprichting van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Gemeenschap (Inspire)
ISA	Interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten
ISA²	Interoperabiliteitsoplossingen en gemeenschappelijke kaders voor Europese overheidsdiensten, bedrijven en burgers
MoU	Memorandum van overeenstemming
LS	Lidstaat
NIF	Nationaal interoperabiliteitskader
NIFO	Nationaal waarnemingscentrum voor het interoperabiliteitskader
PSI	Overheidsinformatie
SLA	Overeenkomst inzake dienstverleningsniveau
SOA	Servicegerichte architectuur

(1) COM(2015) 192 final, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - Een strategie voor een digitale eengemaakte markt voor Europa, Brussel, 6.5.2015.  

(2) "Organisaties" betekent in dit verband, afdelingen van overheidsdiensten of elke entiteit die namens hen optreedt, of instellingen of organen van de Unie.

(3) Vastgesteld bij Besluit 2015/2240/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015.

(4) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=NL  

(5) Bijvoorbeeld Richtlijn 2007/2/EG tot oprichting van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Gemeenschap (Inspire), alsmede de toepasselijke uitvoeringsverordeningen en -richtlijnen.

(6) De principes blijven grotendeels hetzelfde als in het voorgaande EIF. De onderverdeling ervan en het exacte toepassingsgebied van de aanbevelingen zijn geactualiseerd om recente beleidsmatige en technische ontwikkelingen te weerspiegelen.

(7) Richtlijn 2003/98/EG en de herziening daarvan, Richtlijn 2013/37/EU.

(8) Richtlijn 2007/2/EG tot oprichting van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Gemeenschap (Inspire). De recentelijk uitgevoerde Refit-beoordeling (COM(2016) 478 en SWD(2016) 273) heeft aangetoond dat er nog steeds belangrijke obstakels bestaan ten aanzien van het openheidsbeginsel in de Unie.

(9) Frand: billijk, redelijk en niet-discriminerend.

(10) Dit is een stimulans voor de mededinging, aangezien aanbieders die werken met verschillende bedrijfsmodellen kunnen concurreren om producten, technologieën en diensten te mogen leveren op grond van dergelijke specificaties.

(11) Bijvoorbeeld met de oprichting van de centrale digitale toegangspoort, een maatregel genomen krachtens de digitale eengemaakte markt.

(12) https://joinup.ec.europa.eu/community/isa/document/sharing-and-reuse-framework-fostering-collaboration-among-public-administrati   

(13) https://joinup.ec.europa.eu/ Op EU-niveau is het Joinup-platform () opgezet om openbronsoftwarecomponenten, semantische activa, bouwstenen en beste praktijken te delen. De Europese Commissie heeft eveneens de EUPL-licentie ingevoerd om het delen van softwarecomponenten te stimuleren.

(14) Richtlijn 2016/2102/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2016 inzake de toegankelijkheid van de websites en mobiele applicaties van overheidsinstanties, alsmede de door de Commissie opgestarte werkzaamheden met betrekking tot een "Europese toegankelijkheidswet".

(15) Zie ook EC-normalisatieopdracht nr. 376 over de ontwikkeling van Europese normen voor overheidsopdrachten betreffende toegankelijke ICT-producten en -diensten.

(16) Verordening 2016/679/EU van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming).Richtlijn 2016/680/EU van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad.

(17) Verordening (EU) nr. 910/2014 betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt.

(18) Zoals bepaald door de tweede versie van de modelvereisten voor het beheer van elektronische records (Moreq2): een record is "informatie die is aangemaakt, ontvangen en gehandhaafd als bewijs en informatie verschaft door een organisatie of persoon, bij het vervullen van wettelijke verplichtingen of bij het verrichten van bedrijfsactiviteiten".

(19) Bijvoorbeeld cloud computing, het internet van de dingen, big data, en software als dienst.

(20) Het toepassingsgebied van artikel 1 van de Inspire-richtlijn is beperkt tot "de ondersteuning van het communautaire milieubeleid en beleidsmaatregelen of activiteiten die van invloed kunnen zijn op het milieu".

(21) Het ISA2-programma is een voorbeeld van een dergelijke ondersteuning vanuit de politiek.

(22) Zie bijvoorbeeld het verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de uitvoering van Richtlijn 2007/2/EC van maart 2007 tot oprichting van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Gemeenschap (Inspire) overeenkomstig artikel 23, 2016.

(23) Bijvoorbeeld de gemeenschappelijke beoordelingsmethode voor normen en specificaties (CAMSS) ontwikkeld in het kader van het ISA-programma.

(24) Modellen ter controle van de naleving zouden opties kunnen bevatten zoals: verplicht, naleven of motiveren, gewenst, optioneel, enz.

(25) Bijvoorbeeld het "asset description metadata schema" (ADMS), ontwikkeld in het kader van het ISA-programma.

(26) Een "bouwsteen" is een zelfstandige, interoperabele en vervangbare eenheid die een interne structuur omvat.

(27) Bijvoorbeeld de Eurovoc-thesaurus en de Europese classificatie van vaardigheden/competenties, kwalificaties en beroepen (ESCO).

(28) De op grond van het ISA-programma ontwikkelde kernpersoon, kernactiviteit, kernlocatie en openbare kerndienst zijn voorbeelden van sectoroverschrijdende, herbruikbare gegevensmodellen.

(29) Peristeras V., "Semantic Standards: Preventing Waste in the Information Industry", IEEE Intelligent Systems, nr. 4, juli-aug. 2013, deel 28, blz. 72-75.

(30) De servicegerichte architectuur (SOA) is een implementatie van dat concept.

(31) Het model voor interoperabele maturiteit (IMM) dat is ontwikkeld in het kader van het ISA-programma kan worden gebruikt voor het beoordelen van de mate waarin een dienst interoperabel is.

(32) Bijvoorbeeld de Europese interoperabiliteitsreferentiearchitectuur (EIRA).

(33) Op Europees niveau is het Europese interoperabiliteitskaartsysteem (EIC), beschikbaar via het Joinup-platform, een waardevol instrument voor het in kaart brengen van herbruikbare interoperabiliteitsoplossingen.

(34) Bijvoorbeeld de gegevens die zijn opgenomen in de DCAT-AP-specificatie, ontwikkeld in het kader van het ISA-programma.

(35) De DCAT-AP, de "Core Public Service Vocabulary" en het "Asset Description Metadata Schema" zijn voorbeelden van specificaties die worden toegepast voor het beschrijven van respectievelijk open gegevens, openbare diensten en interoperabiliteitsoplossingen. Bijvoorbeeld: GeoDCAT-AP is een uitbreiding van DCAT-AP voor het beschrijven van geospatiale gegevensverzamelingen, reeksen gegevensverzamelingen en diensten. Het voorziet in een RDF-syntax die verplicht is voor de koppeling van metagegevenselementen zoals gedefinieerd in het kernprofiel van ISO 19115:2003, alsmede die gedefinieerd in het kader van de Inspire-richtlijn.

(36) Verordening (EU) nr. 910/2014. 

(37) Bijvoorbeeld het beveiligde netwerk TestaNG.