EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 1.2.2017

COM(2017) 57 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Voortgangsverslag hernieuwbare energie

INLEIDING

Duurzame energie is één van de belangrijkste prioriteiten van de energie-unie. De richtlijn hernieuwbare energie 1 is en blijft een cruciaal onderdeel van de energie-unie en dient als belangrijke aanjager om alle Europeanen van schone energie te voorzien, om van de EU de wereldleider te maken op het vlak van hernieuwbare energie en tegelijkertijd bij te dragen tot de vijf dimensies van de energie-unie.

Allereerst hebben hernieuwbare energiebronnen een belangrijke rol gespeeld op het vlak van energiezekerheid. Ze hebben er mede voor gezorgd dat in 2015 voor 16 miljard EUR minder fossiele brandstoffen zijn ingevoerd, een besparing die naar verwachting in 2030 zal oplopen tot 58 miljard EUR 2 . Ten tweede kunnen hernieuwbare energiebronnen dankzij de door technologische vooruitgang snel dalende kosten, met name in de energiesector, ook geleidelijk verder in de markt worden geïntegreerd. Door de herschikking van de richtlijn hernieuwbare energie voor de periode na 2020 en de voorstellen voor de opzet van de energiemarkt 3 als onderdeel van het pakket Schone energie voor alle Europeanen zullen hernieuwbare energiebronnen zich op gelijke voet kunnen meten met andere energiebronnen. Ten derde gaat hernieuwbare energie ook hand in hand met energie-efficiëntie. Het primaire energieverbruik in de elektriciteitssector zou kunnen dalen door van fossiele brandstoffen naar niet-brandbare hernieuwbare energiebronnen om te schakelen 4 . In de bouwsector kunnen hernieuwbare energiebronnen op kostenefficiënte wijze zorgen voor betere energieprestaties van gebouwen. Ten vierde vormen hernieuwbare energiebronnen ook een drijvende kracht bij uitstek achter het koolstofarm maken van het energiesysteem in de Unie. In 2015 hebben hernieuwbare energiebronnen een hoeveelheid broeikasgasemissies helpen te vermijden die gelijk is aan de totale uitstoot van Italië 5 . Tenslotte spelen hernieuwbare energiebronnen een belangrijke rol bij het omvormen van de EU tot wereldleider inzake innovatie. Met 30 % van alle octrooien wereldwijd op het vlak van hernieuwbare energie is de EU pionier op dit gebied en vastbesloten om prioriteit te geven aan onderzoek en innovatie om energietransitie te blijven stimuleren 6 .

Bovendien heeft hernieuwbare energie nog meer voordelen in petto. Hernieuwbare energiebronnen stimuleren economische groei en werkgelegenheid voor Europeanen 7 . Ze dragen ook bij tot minder luchtvervuiling en helpen ontwikkelingslanden toegang te krijgen tot betaalbare en schone energie.

In 2014 lagen de EU en de overgrote meerderheid van de lidstaten op schema om hun bindende doelstellingen voor 2020 te halen. De vooruitgang was het grootst in de elektriciteitssector, terwijl de sector verwarming en koeling in absolute termen de grootste bijdrage blijft leveren. In de vervoerssector was de vooruitgang tot dusver het traagst. De sectoren verwarming en koeling en vervoer worden gekenmerkt door aanzienlijk onbenut potentieel, hetgeen noopt tot verdere maatregelen, zoals uiteengezet in het voorstel voor een herschikking van de richtlijn hernieuwbare energie voor de periode na 2020 als onderdeel van het in november 2016 voorgestelde pakket Schone energie voor alle Europeanen. Met dit pakket bevestigt de Europese Commissie dat zij vastbesloten is van de Europese Unie de wereldleider op het vlak van hernieuwbare energie te maken en energieconsumenten daarvan volop te laten profiteren.

Overeenkomstig de voorschriften van de richtlijn hernieuwbare energie biedt dit rapport een algemeen overzicht van het gebruik van hernieuwbare energie in de EU. Het bevat ook een beoordeling van administratieve belemmeringen en van de duurzaamheid van biobrandstoffen. Tenzij anders vermeld, zijn de gegevens voor 2004 tot en met 2014 gebaseerd op het SHARES-instrument van Eurostat en gegevens voor 2015 op vroege ramingen 8 . De algehele vooruitgang wordt afgezet tegen de in bijlage I bij de richtlijn hernieuwbare energie beschreven streefcijfers, terwijl sector- en technologiespecifieke beoordelingen worden uitgevoerd in het licht van de streefcijfers in de nationale actieplannen voor hernieuwbare energie 9 . De projecties voor 2020 zijn gebaseerd op het scenario van PRIMES Ref2016 10 .

1. VOORUITGANG BIJ DE INZET VAN HERNIEUWBARE ENERGIE

a.Vooruitgang in de EU28 bij de inzet van hernieuwbare energie

In 2014 was het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen (renewable energy sources - RES) goed voor 16 % van het bruto-eindverbruik van energie. Het gemiddelde aandeel hernieuwbare energie in de EU28 bedroeg 15,5 % in 2013/2014, aanzienlijk meer dan in het indicatieve traject van 12,1 % (2013/2014) voor de EU28 11 . Het aandeel hernieuwbare energie wordt voor 2015 geraamd op ongeveer 16,4 % van het bruto-eindverbruik van energie tegenover 13,8 % in het indicatieve traject voor 2015/2016. Aangezien de doelstellingen de komende jaren veeleisender worden, zullen meer inspanningen moeten worden geleverd om bij te blijven, zoals aangegeven in figuur 1.

Figuur 1: het aandeel hernieuwbare energie in de EU vergeleken met de streefcijfers in de richtlijn hernieuwbare energie (Renewable Energy Directive - RED) en de nationale actieplannen voor hernieuwbare energie (National Renewable Energy Action Plan - NREAP) (gebaseerd op EUROSTAT, Öko-Institut)

Zoals weergegeven in figuur 2 blijft verwarming en koeling de sector met het grootste absolute gebruik van hernieuwbare energiebronnen. Het hoogste aandeel hernieuwbare energie en de grootste groei ervan worden echter opgetekend in de elektriciteitssector, waar het aandeel hernieuwbare energie tussen 2004 en 2014 met 1,4 procentpunt per jaar is gestegen. Het aandeel hernieuwbare energie in de sector verwarming en koeling kende in dezelfde periode een stijging met 0,8 procentpunt per jaar, terwijl de groei het kleinst was in de vervoerssector, met gemiddeld 0,5 procentpunt per jaar.

Figuur 2: eindverbruik van energie in de EU28 in 2015 (bron: Öko-Institut)

I.Verwarming en koeling

Figuur 3: productie van hernieuwbare energie voor verwarming en koeling in de EU28 per bron (bron: EUROSTAT, Öko-Institut)

Met een geraamd aandeel hernieuwbare energie van 18,1 % in 2015 doet de EU als geheel het beter dan het geaggregeerde nationale traject voor verwarming en koeling 12 . Zoals weergegeven in figuur 3 blijft vaste biomassa veruit de grootste bijdrage leveren (82 %) aan de productie van hernieuwbare warmte (72 Mtoe).

De productie van warmtepompen is gestaag toegenomen, van 1,8 Mtoe in 2004 tot 9,7 Mtoe in 2015, meer dan in het indicatieve traject van de nationale actieplannen voor hernieuwbare energie (7,3 Mtoe). Italië loopt hierin voorop, al dienen de meeste warmtepompen er voornamelijk voor koeling. Hoewel de EU-markt in warmtepompen sinds 2013 is vertraagd, is er groeipotentieel voor de komende jaren 13 .

In 2015 werd voor 3,4 Mtoe hernieuwbaar afval 14 gebruikt. Terwijl het aandeel biogas in verwarming en koeling in 2004 nog verwaarloosbaar was (0,7 Mtoe), overtrof het in 2015 de verwachte waarden met 3,2 Mtoe.

De productie van warmte uit zonne-energie hield in 2015 met 2,0 Mtoe geen gelijke tred met de projecties in de nationale actieplannen voor hernieuwbare energie (3 Mtoe). De in 2015 geïnstalleerde jaarlijkse capaciteit was lager dan in 2006, onder invloed van warme winters, lage prijzen voor fossiele brandstoffen, maar ook door de concurrentie van andere hernieuwbare technologieën zoals warmtepompen en fotovoltaïsche zonnepanelen.

Met een output van ongeveer 0,7 Mtoe in 2015 wordt minder geothermische energie ingezet dan in het verwachte traject van de nationale actieplannen. Wegens hun hoog natuurlijk potentieel voeren drie landen (Italië, Frankrijk en Hongarije) de Europese geothermische productie aan. De trage ontplooiing van deze technologie is vooral het gevolg van de zeer hoge kapitaaluitgaven.

II.Elektriciteit

Figuur 4 : productie van hernieuwbare elektriciteit in de EU28 per bron (bron: EUROSTAT, Öko-Institut)

Met naar schatting 28,3 % in 2015 loopt de EU ver vooruit op het geaggregeerde traject voor hernieuwbare aandelen elektriciteit in de nationale actieplannen voor hernieuwbare energie.

Binnen de Unie bestaan uiteenlopende nationale steunregelingen die bovendien tal van wijzigingen hebben ondergaan 15 . Het voorstel voor een herschikking van deze richtlijn bevat diverse bepalingen die het vertrouwen van de investeerders moeten vergroten door een meer Europese en op de markt gebaseerde aanpak te hanteren en door te voorkomen dat met terugwerkende kracht wijzigingen worden ingevoerd die afbreuk zouden doen aan de rentabiliteit van de ondersteunde projecten.

Het grootste aandeel hernieuwbare elektriciteit wordt nog steeds met waterkracht geproduceerd, hoewel het marktaandeel afnam van 74 % in 2004 tot 38 % in 2015. In 2015 zat de EU28 goed op schema met haar totale geaggregeerde traject van nationale actieplannen voor hernieuwbare energie. Zweden, Frankrijk, Italië, Oostenrijk en Spanje produceren samen ongeveer 70 % van alle waterkracht in de EU28.

Het gebruik van windenergie is meer dan verviervoudigd in de periode 2004-2015 en is momenteel goed voor ongeveer één derde van de hernieuwbare stroom. Het gebruik van onshore windturbines lag in de loop der jaren vrij dicht bij het verwachte traject. De grootste bijdragen kwamen uit Duitsland en Spanje. Met betrekking tot offshore windenergie zullen vier landen (Zweden, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken) naar schatting ook boven hun voor 2015 verwachte traject liggen. Op EU-niveau is offshore windenergie echter minder snel gegroeid dan verwacht, met een afwijking van -12 % van het traject in de nationale actieplannen voor hernieuwbare energie in 2015, voornamelijk door aanvankelijk hoge (maar nu sterk slinkende) kosten en problemen met netaansluitingen. Toch is de ontwikkeling in de afgelopen jaren aanmerkelijk versneld.

Fotovoltaïsche zonnepanelen namen een hoge vlucht en waren in 2015 goed voor 12 % van alle hernieuwbare stroom. In 2013 heeft deze vorm van stroomopwekking voor het eerst het gebruik van vaste biomassa achter zich gelaten. In 2015 werd 38 % van de stroom uit fotovoltaïsche zonnepanelen in de EU28 geproduceerd in Duitsland, Italië en Spanje. De aanzienlijke toename van stroom uit fotovoltaïsche zonnepanelen is te danken aan snelle technologische ontwikkelingen, kostenverlagingen en relatief korte termijnen voor projectontwikkeling. Dit maakte niet alleen een snelle en kostenefficiënte inzet mogelijk, maar heeft ook de consument mee in het centrum van het energiesysteem geplaatst. Het streven om de positie van de consument te versterken, werd bekrachtigd in het voorstel tot herschikking van de richtlijn hernieuwbare energie en de voorstellen inzake de opzet van de markt. Wat regionale samenwerking betreft, hebben Denemarken en Duitsland in juli 2016 een samenwerkingsovereenkomst ondertekend voor het wederzijds openstellen van hun veilingen voor fotovoltaïsche zonne-installaties. Deze overeenkomst vormt een aanzet tot het openstellen van steunregelingen voor grensoverschrijdende deelname, zoals voorgesteld in de herschikking van de richtlijn hernieuwbare energie.

De elektriciteitsproductie uit biomassa op het niveau van de EU28 nam toe van ongeveer 9 Mtoe in 2010 tot 13 Mtoe in 2015. Deze technologie heeft echter niet het voor dat jaar geplande niveau bereikt. Het gecombineerde gebruik van biogas en vloeibare biomassa, in 2004 nog verwaarloosbaar, was in 2015 al goed voor 7 % van de hernieuwbare elektriciteit. Het gebruik van biogas is sneller gestegen dan verwacht, vooral in Duitsland en Italië.

III.Vervoer

Figuur 5: hernieuwbare energie in de vervoerssector van de EU28, per bron (bron: EUROSTAT, Öko-Institut)

Vervoer is de enige sector die momenteel de geaggregeerde trajecten van de nationale actieplannen voor hernieuwbare energie op EU-niveau niet haalt, met een aandeel van 6 % hernieuwbare energie in 2015 16 . Dit bevestigt de vrij trage vooruitgang bij het halen van het verplichte streefcijfer van 10 % in de vervoerssector die het gevolg is van verschillende problemen, zoals relatief hoge kosten voor de mitigatie van broeikasgassen en onzekerheid omtrent de regelgeving 17 . De hernieuwbare energie in deze sector komt vooral van biobrandstoffen (88 %), met een beperktere rol voor elektriciteit in dit stadium.

Biodiesel is de belangrijkste biobrandstof die in de EU voor vervoer wordt gebruikt, hetgeen overeenkomt met 79 % van het totale gebruik van biobrandstoffen in 2015. Ondanks zijn leidende positie heeft biodiesel niet het in het traject van de nationale actieplannen voor 2015 verwachte niveau gehaald (10,9 Mtoe in plaats van 14,4 Mtoe). De belangrijkste gebruikers van biodiesel zijn Frankrijk, Duitsland en Italië.

Bio-ethanol levert de op een na grootste bijdrage van hernieuwbare energie in de vervoerssector en is goed voor 20 % van de productie van biobrandstoffen. Het gebruik ervan haalt echter bij lange na niet het voor 2015 verwachte niveau in de nationale actieplannen voor hernieuwbare energie (2,6 Mtoe in plaats van 4,9 Mtoe). De grootste gebruikers in 2015 waren Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, gevolgd door Spanje, Zweden, Polen en Nederland.

Hernieuwbare elektriciteit droeg met 1,7 Mtoe bij tot het bruto-eindverbruik van energie in de vervoerssector in 2015 18 , wat 13 % minder is dan het verwachte geaggregeerde traject in de nationale actieplannen.

Andere hernieuwbare energiebronnen (waaronder biogas) spelen geen prominente rol in de vervoerssector op het niveau van de EU28, maar worden wel in sommige lidstaten (bijvoorbeeld in Zweden en Finland) ingezet.

Het aandeel biobrandstoffen dat wordt geproduceerd uit afval, residuen, lignocellulosisch materiaal en non-food cellulosemateriaal 19 in de biobrandstofmix in de EU 20 is gestegen van 1 % in 2009 tot 23 % in 2015 21 , vooral dankzij Zweden, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. Op EU-niveau deden deze biobrandstoffen het drie keer beter dan in het geplande traject, met rond 3 Mtoe in 2015, vooral door het gebruik van afgewerkte bak- en braadolie.

b.Gedetailleerde beoordeling per lidstaat en projecties

Alle lidstaten op één na (Nederland 22 ) bleken voor 2013/2014 een gemiddeld aandeel hernieuwbare energie te hebben bereikt dat gelijk aan of groter was dan in hun overeenkomstige indicatieve traject. Volgens ramingen voor 2015 hebben 25 lidstaten hun indicatieve traject in het kader van de richtlijn hernieuwbare energie in 2015 reeds overschreden. In drie lidstaten (Nederland, Frankrijk en Luxemburg) was het geraamde aandeel hernieuwbare energiebronnen voor 2015 lager dan in hun indicatieve traject voor 2015/2016 in de richtlijn hernieuwbare energie (zie figuur 6).

Figuur 6: voortgang van de lidstaten inzake hun indicatieve doelstellingen krachtens de richtlijn hernieuwbare energie voor 2013/2014 en 2015/2016. (bron: Öko-Institut, EUROSTAT)

In het PRIMES-referentiescenario voor 2016 wordt ervan uitgegaan dat de EU als geheel en de meeste lidstaten tot en met 2020 voldoende maatregelen nemen om hun doelstellingen te verwezenlijken. Lidstaten die momenteel naar verwachting hun bindende doelstellingen inzake hernieuwbare energie voor 2020 23 niet halen, zullen gebruik kunnen maken van samenwerkingsmechanismen. Tabel 1 biedt een overzicht van het vroegere, huidige en verwachte gebruik van hernieuwbare energie op het niveau van de lidstaten, met inbegrip van het huidige traject in de vervoerssector vergeleken met de specifieke doelstelling van 10 %.

 

Tabel 1: voortgang van de lidstaten inzake de streefcijfers voor 2020 op het gebied van hernieuwbare energie (bron: Öko-Institut, EUROSTAT)

2. OVERZICHT VAN DE ADMINISTRATIEVE PROCEDURES

Administratieve belemmeringen brengen onzekerheid en bijgevolg extra ontwikkelingskosten met zich mee, hetgeen vooral hernieuwbare-energieprojecten met hogere kapitaalkosten benadeelt in vergelijking met conventionele energieprojecten. Projecten kunnen door dergelijke belemmeringen vertraging oplopen of zelfs helemaal niet van de grond komen. Terwijl de kosten voor technologie snel slinken, neemt het aandeel administratieve procedures in de totale kosten voor hernieuwbare-energieprojecten verhoudingsgewijs toe 24 . Op grond van de richtlijn hernieuwbare energie moeten de vergunningsprocedures van de lidstaten voor hernieuwbare-energieprojecten evenredig en noodzakelijk zijn. Ook moeten de lidstaten in hun eerste voortgangsverslag aangeven of zij voornemens waren i) één administratieve instantie op te zetten voor vergunningsaanvragen voor hernieuwbare energie-installaties, ii) te voorzien in automatische goedkeuring van vergunningsaanvragen ingeval de vergunningverlenende instantie niet binnen de gestelde termijnen reageert, iii) en geografische locaties aan te geven die geschikt zijn voor de exploitatie van energie uit hernieuwbare bronnen.

Sinds de inwerkingtreding van de richtlijn hernieuwbare energie hebben de lidstaten de administratieve lasten verminderd. De meeste lidstaten hebben maximumtermijnen voor vergunningsprocedures en vereenvoudigde procedures voor kleinschalige projecten vastgesteld, en de meeste van hen geven geografische locaties aan voor hernieuwbare-energieprojecten. Voorts bieden steeds meer lidstaten projectontwikkelaars de mogelijkheid om aanvragen online in te dienen. Zoals evenwel blijkt uit figuur 7 blijven belemmeringen bestaan, bijvoorbeeld voor éénloketsystemen of automatische vergunningverlening na het verstrijken van de eindtermijn.

Vergeleken met 2012 is er in 2014 met betrekking tot de toepassing van een éénloketsysteem nauwelijks iets veranderd. Slechts een paar landen, zoals Frankrijk, België en Luxemburg, hebben hier werk van gemaakt. Op het gebied van online aanvragen is wel enige verbetering merkbaar, nu ook Oostenrijk en Bulgarije deze mogelijkheid beginnen toe te passen. Bovendien gelden nu in bijna alle lidstaten maximale termijnen. Toch is het aantal lidstaten met vereenvoudigde procedures voor kleinschalige projecten verminderd. Tabel 2 biedt een algemeen overzicht van vereenvoudigde procedures op het niveau van de lidstaten.

Figuur 7: administratieve belemmeringen in de EU in 2014 (aantal betrokken lidstaten) (bron: Öko-Institut)

Tabel 2: beschikbaarheid van vereenvoudigde administratieve procedures in de lidstaten in 2014 (bron: Öko-Institut)

3. BEOORDELING VAN DE DUURZAAMHEID VAN BIOBRANDSTOFFEN IN DE EU

a.Emissies van broeikasgassen

In 2014 rapporteerden de lidstaten netto-besparingen aan broeikasgasemissies ten gevolge van het gebruik van hernieuwbare energie in de vervoerssector van ongeveer 35 Mt CO2-equivalent in 2014. Daarvan is het grootste deel te danken aan het gebruik van biobrandstoffen, met een bescheiden maar groeiende bijdrage van hernieuwbare elektriciteit. Deze besparingen betreffen uitsluitend rechtstreekse emissies en omvatten geen emissies veroorzaakt door indirecte veranderingen in het landgebruik (ILUC).

De ILUC-emissies die verband houden met in de EU verbruikte biobrandstoffen worden geraamd op 23 Mt CO2-equivalent, wat een nettobesparing van 12 Mt CO2-equivalent 25 oplevert. Bij toepassing van de gevoeligheidsanalyse als bepaald in bijlage VIII bij de richtlijn hernieuwbare energie zouden de ILUC-emissies tussen 14 en 28 Mt CO2-equivalent en de bijbehorende nettobesparingen tussen 7 en 21 Mt CO2-equivalent bedragen.

Recente modelleringen 26 van de ILUC-effecten van afzonderlijke grondstoffen voor biobrandstof bevestigen dat de ILUC-emissies veel hoger kunnen zijn voor biobrandstoffen op basis van plantaardige oliën vergeleken met biobrandstoffen op basis van zetmeel of suiker. Geavanceerde biobrandstoffen uit niet-voedingsgewassen veroorzaken over het algemeen zeer lage of helemaal geen ILUC-emissies.

b.Handel en belangrijkste toeleveringslanden

In 2014 werd ongeveer 10 % van de bio-ethanol en ongeveer 26 % van de biodiesel die in de EU werd gebruikt, ingevoerd, De belangrijkste uitvoerlanden waren Maleisië voor biodiesel en Guatemala, Bolivia, Pakistan, Rusland en Peru voor bio-ethanol 27 . Drie van deze landen 28 nemen deel aan de bijzondere stimuleringsregeling voor duurzame ontwikkeling en goed bestuur (SAP+) van de EU. Het eerste verslag over het stelsel van algemene preferenties voor de periode 2014-2015 29 bevat een analyse van de toestand op het gebied van mensen- en arbeidsrechten, milieubescherming en goed bestuur in deze landen. In 2015 verminderde de invoer van bio-ethanol en biodiesel, waarbij de ethanolinvoer uit SAP+-landen de grootste daling kende.

De gegevens betreffende de uitsplitsing naar grondstof voor de productie van in de EU gebruikte bio-ethanol en biodiesel verschillen naargelang de informatiebron 30 . Alle beschikbare bronnen bevestigen evenwel dat EU-ethanol in hoofdzaak wordt geproduceerd uit tarwe, mais en suikerbiet, en dat in 2014 meer dan 50 % van de in de EU gebruikte biodiesel werd geproduceerd uit koolzaad, terwijl het gebruik van afgewerkte olie en vetten, maar ook van palmolie sinds 2010 aanzienlijk is toegenomen 31 . Volgens gegevens van de sector werd meer dan 60 % van de biodiesel en meer dan 90 % van de bio-ethanol die in de EU werd verbruikt, geproduceerd uit EU-grondstoffen 32 .

Grondstoffen voor bio-ethanol van buiten de EU worden ingevoerd uit Oekraïne (maïs, tarwe), Canada (tarwe), Rusland en Moldavië (gerst, rogge) en Servië (suikerbiet) 33 . De grootste uitvoerders van grondstoffen voor biodiesel naar de EU waren Indonesië en Maleisië (palmolie), Brazilië en de VS (soja) 34 . De meeste koolzaadolie is afkomstig uit de EU 35 . Het potentieel aan grondstoffen voor geavanceerde hernieuwbare brandstoffen is zeer groot, maar productiecapaciteit op commerciële schaal is slechts in beperkte mate beschikbaar.

Tabel 3: grondstoffen voor de productie van biodiesel en bio-ethanol in de EU28 in 2014 (bron: USDA FAS 2016)

c.Landgebruik en verandering in landgebruik

Terwijl de hoeveelheid bos-, natuur- en gewassenareaal in de EU tussen 2000 en 2016 toenam, nam de hoeveelheid grasland af. In 2015 nam het graslandareaal in verhouding tot de hoeveelheid landbouwgebied af met 2,01 % ten opzichte van het op basis van de gegevens voor 2005 berekende referentiecijfer 36 . Tussen 2006 en 2016 ging 3 miljoen hectare (-4,9 %) permanent grasland verloren 37 . Hoewel geen rechtstreeks causaal verband kon worden vastgesteld tussen het verlies aan grasland en de uitbreiding van het gewassenareaal voor de productie van biobrandstoffen in de Unie als geheel, heeft één lidstaat hiervan toch melding gemaakt 38 .

Uit de meest recente ILUC-modellering 39 blijkt dat het biobrandstoffenbeleid van de EU uiterlijk in 2020 1,8 miljoen hectare extra akkerland in de EU en 0,6 miljoen hectare extra akkerland in de rest van de wereld kan opleveren, waarvan 0,1 miljoen hectare door ontbossing. De toename van akkerland op mondiaal niveau zou ten koste gaan van grasland (-1,1 miljoen hectare), braakliggende grond (-0,9 miljoen hectare) en andere natuurlijke vegetatie (-0,4 miljoen hectare).

d.Milieu-, economische en ontwikkelingskwesties

In de EU werden geen significante negatieve gevolgen van de productie van biobrandstoffen en vloeibare biomassa voor de biodiversiteit, de watervoorraden en de water- en bodemkwaliteit vastgesteld 40 . Indirecte veranderingen in het landgebruik kunnen echter leiden tot verlies van biodiversiteit wanneer landuitbreiding plaatsvindt in kwetsbare gebieden, zoals bossen en grasland met een grote biodiversiteit.

Met betrekking tot de bodemkwaliteit in de EU worden deze risico’s ondervangen door het gemeenschappelijk landbouwbeleid en Europese en nationale milieuwetgeving. In derde landen bestaat het risico op bodemdegradatie wanneer gewassenteelt voor biobrandstof wordt uitgebreid tot gronden die veeleer ongeschikt zijn voor landbouw. Uit onderzoek blijkt dat een aantal leveranciers van grondstoffen voor EU-biobrandstoffen (Rusland, Oekraïne, Canada, Peru en Brazilië) hiervoor akkerland gebruiken dat slechts beperkt bruikbaar is voor gewassenteelt (ongeacht de uiteindelijke bestemming van de gewassen), hetgeen gevolgen heeft voor de bodemkwaliteit 41 .

In de EU werden geen gevolgen van de productie van biobrandstoffen voor de beschikbaarheid van water gerapporteerd. Duitsland heeft negatieve gevolgen voor de waterkwaliteit gerapporteerd, veroorzaakt door nitraten in gebieden waar aan intensieve veeteelt wordt gedaan en waar meer dan 50 % van het landbouwareaal is bestemd voor de productie van maïs voor biogas, dat dan wel hoofdzakelijk wordt gebruikt voor het opwekken van stroom. In derde landen die biobrandstoffen naar de EU uitvoeren, kon geen rechtstreeks verband worden aangetoond tussen de productie van biobrandstoffen en waterproblemen.

Met betrekking tot voedselprijzen dient te worden opgemerkt dat de prijzen van landbouwgrondstoffen tussen 2012 en 2015 zijn gedaald. In 2015 bereikte de prijs van plantaardige oliën zijn laagste niveau sinds 2005 (in USD) 42 , terwijl de prijzen voor schroot en perskoeken van oliehoudende zaden stegen. De zwakkere vraag naar plantaardige oliën voor biobrandstoffen was een van de redenen voor de daling van de prijzen voor olie en vetten 43 . Andere redenen zijn: een groot aanbod en grote voorraden granen, de vervanging van perskoeken door granen en lage prijzen van ruwe olie.

Het ethanolverbruik in de EU had nauwelijks invloed op de graanprijzen, aangezien het EU-aandeel in de mondiale ethanolmarkt niet groter was dan 7 % en de wereldgraanmarkt hoofdzakelijk reageert op de vraag naar diervoeders. In de toekomst zal het verbruik van biobrandstoffen naar verwachting het sterkst toenemen in de ontwikkelingslanden, terwijl de grotere vraag naar levensmiddelen en diervoeders voor een steeds groter en welvarender gedeelte van de bevolking waarschijnlijk vooral kan worden gedekt door een stijging van de productiviteit, met betere oogsten die naar verwachting zullen instaan voor circa 80 % van de toename van de plantaardige productie 44 .

Met betrekking tot landgebruiksrechten bevestigen de meest recente rapporten betreffende grootschalige landtransacties de in het voortgangsverslag van de Commissie van 2015 over hernieuwbare energie opgenomen bevinding, namelijk dat slechts een miniem gedeelte van de biobrandstofprojecten buiten de EU is opgezet ten behoeve van de EU-markt. Vele landverwervingsprojecten uit het begin van het millennium zijn bovendien mislukt en hebben geen reële projecten voor de productie van biobrandstof opgeleverd. De belangstelling van beleggers was gering in de periode 2014-2015 waardoor iets meer dan de helft (51 %) van de verworven gronden braak bleef liggen (67 % in Afrika bezuiden de Sahara) 45 . Het is moeilijk transacties toe te spitsen op biobrandstoffen omdat landbouwgewassen ook in de voedselketen kunnen terechtkomen onder invloed van de grondstoffenprijzen op het moment van de oogst of van andere factoren 46 . Ook moet worden opgemerkt dat de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO) in 2012 richtsnoeren voor verantwoord beheer en in 2014 richtsnoeren voor verantwoorde landbouwinvesteringen heeft aangenomen om bezorgdheden in verband met negatieve gevolgen voor plaatselijke gemeenschappen en landgebruiksrechten in ontwikkelingslanden weg te nemen. In ontwikkelingslanden behelzen de EU-regelingen voor multi-stakeholder duurzaamheidscertificering (bv. ISCC, RSPO RED, RSB EU RED) ook sociale, economische en ecologische duurzaamheidsaspecten die verder gaan dan de verplichte duurzaamheidscriteria van de EU.

4. CONCLUSIES

Overeenkomstig artikel 194 VWEU is de bevordering van duurzame energie een essentieel onderdeel van het energiebeleid van de EU, dat in grote mate bijdraagt tot de verwezenlijking van de kaderstrategie voor de energie-unie. Het nieuwe regelgevende kader voor de periode na 2020, door de Commissie in november 2016 voorgesteld als onderdeel van het pakket Schone energie voor alle Europeanen, bouwt voort op de in het kader van de huidige richtlijn hernieuwbare energie opgedane ervaring. Het nieuwe kader beoogt een verdere "europeanisering" van het beleid inzake hernieuwbare energie en een maximale toepassing ervan in de sectoren gebouwen, vervoer en industrie. De Commissie heeft krachtigere bepalingen voorgesteld om de juiste voorwaarden te creëren voor investeringen, onder meer door een geleidelijke grensoverschrijdende openstelling van steunregelingen, het beginsel van niet-terugwerkende kracht en snellere administratieve procedures, alsmede een sterkere positie van de consument. Voor de sectoren elektriciteit, vervoer en verwarming en koeling wordt voorzien in een aantal concrete maatregelen en ook wordt voorgesteld de nationale streefcijfers voor 2020 te gebruiken als referentie voor verdere vooruitgang van de lidstaten na 2020. De Commissie heeft voorgesteld het duurzaamheidskader voor bio-energie te versterken door het uit te breiden tot biomassa en biogas die worden gebruikt voor warmtekrachtkoppeling in grote energie-installaties.

Met een aandeel van 16 % in het eindverbruik van energie in 2014 liggen zowel de EU als de overgrote meerderheid van de lidstaten 47 goed op schema wat betreft de ontwikkeling van hernieuwbare energie 48 . De ramingen voor 2015 tonen evenwel aan dat de lidstaten zich moeten blijven inspannen om hun bindende doelstellingen voor 2020 te halen, naarmate het traject steiler wordt. Dit geldt in het bijzonder voor Frankrijk, Luxemburg en Nederland, die hun aandeel in 2016 aanzienlijk zullen moeten verhogen om gelijke tred te houden met hun respectieve trajecten. Voor de verdere toekomst blijkt uit prognoses dat de EU als geheel haar streefcijfer van 20 % waarschijnlijk in 2020 zal halen. Toch zouden sommige lidstaten, zoals Ierland, Luxemburg, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, hun samenwerking met andere lidstaten moeten verbeteren door middel van samenwerkingsmechanismen, zoals statistische overdrachten, om hun nationale bindende streefcijfers tijdig te halen.

Verwarming en koeling vertegenwoordigen ongeveer de helft 49 van het eindverbruik van energie op EU-niveau en blijven de grootste sector wat betreft energieverbruik 50 . Deze sector levert ook de grootste bijdrage aan de streefcijfers voor hernieuwbare energie, met de helft van het hernieuwbare-energieverbruik 51 , ook al is de groei er trager dan in de elektriciteitssector. In 2015 was ongeveer 18,1 % van de verwarming en koeling in de EU hernieuwbaar, waarbij biomassa veruit de grootste bijdrage leverde.

De elektriciteitssector heeft de snelste groei van het aandeel hernieuwbare energie gekend, met momenteel 28,3 % van de totale elektriciteitsproductie. In 2015 bleef waterkracht de grootste bijdrage leveren aan hernieuwbare stroom. De snelste groeier is onshore windenergie. De ontwikkeling van fotovoltaïsche zonne-energie verliep ongelijkmatig, met een piek in 2011 en 2012, maar daarna met elk jaar lagere groeipercentages. Variabele hernieuwbare energiebronnen 52 vertegenwoordigen samen 12 % van de totale elektriciteitsproductie in de EU.

In de vervoerssector blijven hernieuwbare energiebronnen hun traagste groei optekenen, met gemiddeld 0,5 procentpunt per jaar in de periode 2005-2014 met een sterke vertraging na 2011 53 . Het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen bedroeg 5,9 % in 2014 (en naar schatting slechts 6,0 % in 2015) vergeleken met het sectorspecifieke streefcijfer van 10 % voor 2020. Dit trage tempo is te wijten aan verschillende problemen, waaronder onzekerheid omtrent de regelgeving en een late invoering van geavanceerde biobrandstoffen.

De lidstaten hebben vooruitgang geboekt bij het verwijderen van administratieve belemmeringen, maar die is niet overal in de Unie gelijkmatig en er blijft nog veel ruimte voor verbetering, vooral inzake éénloketsystemen en de automatische verlening van vergunningen na het verstrijken van de termijn.

Wat de duurzaamheid van biobrandstoffen betreft, wordt de meerderheid van de in de EU gebruikte biobrandstoffen geproduceerd uit grondstoffen van binnen de Unie. Er zijn geen significante rechtstreekse negatieve gevolgen voor biodiversiteit, bodem en water, voedselzekerheid of ontwikkelingslanden vastgesteld. De risico’s van de gevolgen van de indirecte veranderingen in het landgebruik blijven echter zorgwekkend. In analyses van modelleringen werd gewezen op risico's van indirecte veranderingen in landgebruik (ILUC) als gevolg van biobrandstoffen op basis van voedingsgewassen. Daarom heeft de EU bij de goedkeuring van de ILUC-richtlijn de bijdrage van deze biobrandstoffen beperkt tot 10 % van het energieverbruik uit hernieuwbare energiebronnen in de vervoerssector. Bovendien heeft de Commissie onlangs voorstellen gedaan om het aandeel biobrandstoffen op basis van voedingsgewassen na 2020 gestaag te verminderen en geleidelijk te vervangen door geavanceerde biobrandstoffen en hernieuwbare elektriciteit.

Kortom, het voorstel voor een herschikking van de richtlijn hernieuwbare energie in combinatie met de andere voorstellen in het pakket Schone energie voor alle Europeanen, dat nu in behandeling is bij het Europees Parlement en de Raad, is gericht op het aanpakken van de bovengenoemde obstakels voor de verdere groei van hernieuwbare energie, en bevestigt hiermee dat de Europese Commissie vastbesloten is om van de Europese Unie de wereldleider op het vlak van hernieuwbare energie te maken.

(1) Richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, PB L 140 van 5.6.2009

(2)  Vergeleken met het referentiejaar 2005, bron: Öko-Institut, Study on Technical Assistance in Realisation of the 2016 Report on Renewable Energy, beschikbaar op: http://ec.europa.eu/energy/en/studies

(3)  Als onderdeel van het pakket "Schone energie voor alle Europeanen", bekendgemaakt op 30 november 2016.

(4)  Uitgaande van een primaire-energiefactor van 2,5 zou 1 eenheid hernieuwbare energie 2,5 eenheden fossiele elektriciteit kunnen vervangen.

(5)  436 MtCO2eq vergeleken met het referentiejaar 2005. Bron: EEA.

(6)  Zie de mededeling van de Commissie "Versnelling van de innovatie op het gebied van schone energie" COM(2016) 763 final.

(7)  In 2014 werkten meer dan 1 miljoen personen in deze sector, die een gezamenlijke omzet van ongeveer 144 miljard EUR haalde (verslag EurObserver).

(8)  Ramingen 2015, bron: Öko-Institut, Study on Technical Assistance in Realisation of the 2016 Report on Renewable Energy, beschikbaar op: http://ec.europa.eu/energy/en/studies

(9)  De geaggregeerde streefcijfers op EU-niveau dienen ter illustratie en hebben geen juridische waarde.

(10)  Een gedetailleerde beschrijving is beschikbaar op: https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/20160713%20draft_publication_REF2016_v13.pdf

(11)  Bijlage I bij de richtlijn hernieuwbare energie bevat een formule voor de berekening van een indicatief traject voor twee jaar als gemiddelde voor elke lidstaat. Daaruit kan een indicatief traject voor de EU28 als geheel worden afgeleid. Deze extrapolatie dient louter ter illustratie en heeft geen juridische waarde, d.w.z. dat de EU als geheel geen indicatief traject voor hernieuwbare energie heeft uit hoofde van de richtlijn hernieuwbare energie.

(12)  Uit de geaggregeerde nationale actieplannen voor hernieuwbare energie blijkt een verwacht aandeel van respectievelijk 15,0 % en 16 % in 2014 en 2015.

(13)  Gebaseerd op het scenario van PRIMES EUCO30.

(14)  Door Eurostat opgenomen onder "hernieuwbaar vast huishoudelijk afval".

(15)  De nationale regelingen die door de lidstaten worden toegepast, zijn onderworpen aan de regels inzake staatssteun, zoals vastgelegd in de richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020.

(16)  Meervoudige tellingen inbegrepen.

(17)  Beïnvloed door de discussies over het regelgevingskader voor biobrandstoffen geproduceerd uit op landbouwareaal geteelde gewassen en ILUC.

(18)  Zonder multiplicatoren.

(19)  Het vroegere artikel 21, lid 2, van Richtlijn 2009/28/EG.

(20)  Conforme biobrandstoffen meegerekend in het streefcijfer voor hernieuwbare energie.

(21) In ktoe, zonder meervoudige telling.

(22)  Nederland heeft de Commissie in kennis gesteld van de goedkeuring van nieuwe maatregelen om op schema te raken en naleving van de doelstelling te verzekeren.

(23)  Ierland, Luxemburg, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Voor het Verenigd Koninkrijk is het verwachte verschil echter zeer klein (ongeveer 0,2 %). Met een verschil van minder dan 0,01 % komt Hongarije hierin niet voor.

(24)  De REFIT-evaluatie van de richtlijn hernieuwbare energie, SWD(2016) 416 final.

(25)  Overeenkomstig Richtlijn (EU) 2015/1513 van de Raad van 9 september 2015 (de zogenoemde ILUC-richtlijn) moet de Commissie verslag uitbrengen over de broeikasgasemissies van biobrandstoffen, inclusief de ILUC-emissie op basis van grondstoffengegevens uit de verslagen die de lidstaten eind 2017 moeten indienen. Omdat de omzetting van Richtlijn (EU) 2015/153 nog niet rond is en de lidstaten nog geen begin hebben gemaakt met het rapporteren van de vereiste gegevens, heeft de Commissie haar beoordeling gebaseerd op gegevens van Eurostat (hoeveelheden in de EU verbruikte biodiesel, andere vloeibare biobrandstoffen en biobenzine) en gegevens over de grondstofmix van USDA FAS 2016 en sectorale gegevens.

(26)  Ecofys, IIASA, E4Tech, 2015.

(27)  Sectorgegevens: zie de ePUR-statistieken van 22 september 2016.

(28)  Bolivia, Peru en Pakistan. Guatemala is sinds januari 2016 geen begunstigde meer van SAP+.

(29)  COM(2016) 29 final van 28 januari 2016.

(30)  Onderzochte bronnen voor de EU28: publiek beschikbare gegevens (sectororganisaties en USDA FAS), commerciële gegevens.

(31)  Uit openbare gegevens blijkt dat het gebruik van afgewerkte olie en vetten in 2014 meer dan verdrievoudigde vergeleken met 2010 en het gebruik van palmolie in diezelfde periode meer dan verdubbelde.

(32)  Fediol, ePure, EurObserver.

(33)  Gegevens van USDA FAS, UN Comtrade: http://comtrade.un.org/

(34)  Gegevens van USDA FAS, UN Comtrade: http://comtrade.un.org/

(35)  Gegevens van USDA FAS, UN Comtrade: http://comtrade.un.org/

(36)  SWD(2016) 218 final. Evaluatie na één jaar vergroening.

(37)  EU Agricultural Outlook 2016.

(38)  Duitsland, in zijn voortgangsverslag.

(39)  GLOBIOM-modellering, Valin 2016.

(40)  Verslagen van de lidstaten.

(41)  IIASA (onderzoek naar bodemgeschiktheid, nationale beoordelingen).

(42)  EU Agricultural Outlook 2016.

(43)  FAO, Food Outlook, oktober 2015.

(44)  OESO-FAO (2016) Agriculture Outlook 2016 - 2025.

(45)  IMF, World Economic Outlook: zwakke vraag – symptomen en oplossingen. Oktober 2016.

(46)  GRAIN report 2016.

(47) Met uitzondering van Nederland.

(48) Zoals uiteengezet in bijlage I bij Richtlijn 2009/28/EG.

(49) Gebaseerd op waarden voor 2015, Öko-Institut. 45 % in 2015 op basis van eenheden hernieuwbare energie.

(50) Inzake CO2-uitstoot blijft elektriciteit een belangrijke bijdrage leveren met 41 % van de CO2-emissies in de EU.

(51) Gebaseerd op waarden voor 2015, Öko-Institut. 50 % in 2015, zonder meervoudige telling voor vervoer.

(52) In dit geval wind- en zonne-energie.

(53) Vooral vanwege veranderingen in de methode voor het meerekenen van conforme biobrandstoffen.