EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 25.1.2017
COM(2017) 44 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
Over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing
{SWD(2017) 25 final}
EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 25.1.2017
COM(2017) 44 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
Over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing
{SWD(2017) 25 final}
1. INLEIDING
Bij de toetreding van Roemenië tot de Europese Unie in 2007 is het mechanisme voor samenwerking en toetsing 1 opgericht om de tekortkomingen op het vlak van justitiële hervorming en corruptiebestrijding weg te werken. Sedertdien hebben de verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing ernaar gestreefd de inspanningen van de Roemeense autoriteiten doelgerichter te maken door middel van specifieke aanbevelingen en hebben zij de geboekte vooruitgang in kaart gebracht. Het mechanisme voor samenwerking en toetsing is tien jaar geleden opgezet. Voor de Commissie is dit een gelegenheid om een balans op te maken van hetgeen tot dusver is bereikt en van de uitstaande problemen en de resterende stappen die moeten worden gezet om de doelstellingen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing te bereiken.
Zoals herhaaldelijk is duidelijk gemaakt door de Raad 2 , zal het mechanisme voor samenwerking en toezicht aflopen wanneer in voldoende mate is voldaan aan alle vier de ijkpunten. Deze ijkpunten werden bij de toetreding afgebakend en hebben betrekking op kwesties die essentieel zijn voor de werking van lidstaten - onafhankelijkheid van het gerecht en efficiëntie, integriteit en corruptiebestrijding. Om aan de ijkpunten te kunnen voldoen, is een combinatie van wetgevende en institutionele maatregelen vereist. Daarnaast kunnen dergelijke maatregelen slechts volledig worden beoordeeld wanneer kan worden nagegaan of hun beoogd effect ook in de praktijk is gerealiseerd en of deze maatregelen kunnen worden beschouwd als onomkeerbaar en verankerd in het wettelijk en institutioneel kader van Roemenië. Hierdoor kunnen burgers erop vertrouwen dat bij besluiten en handelingen in Roemenië de rechtsstaat volledig wordt in acht genomen en dat de basis wordt gelegd voor het wederzijdse vertrouwen dat vereist is voor een doeltreffende uitvoering van de EU-wetgeving.
In de voorbije tien jaren waren justitiële hervormingen en corruptiebestrijding cruciale kwesties voor de Roemeense samenleving. 3 Het mechanisme voor samenwerking en toetsing vervult in Roemenië een belangrijke rol als motor van hervormingen en als instrument om de geboekte vooruitgang in kaart te brengen. De conclusies van de Commissie en de in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing gebruikte methoden hebben steeds kunnen rekenen op de steun van de Raad, waarbij zij ook gebaat waren bij de samenwerking met en de inbreng van talrijke lidstaten. De samenwerking is ook versterkt door het verlenen van gerichte steun aan Roemenië in het kader van de EU-fondsen.
Naast het in kaart brengen van de vooruitgang die de voorbije 10 jaar is geboekt, kon met de verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing vanaf 2014 worden nagegaan hoe door het boeken van een coherente vooruitgang de gemaakte vorderingen steeds duurzamer werden. De wetgevende en institutionele maatregelen hebben resultaten opgeleverd, dankzij de vastberadenheid waarvan talrijke rechters en aanklagers blijk hebben gegeven, de uitvoeringsmaatregelen van de ministers van Justitie en de goede samenwerking tussen de Roemeense autoriteiten en de Commissie. De sterke betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld was ook essentieel bij het stimuleren van de hervormingen van het justitiële stelsel en concrete maatregelen om corruptie op alle niveaus aan te pakken. Tegelijkertijd is uit verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing steeds gebleken dat op sommige terreinen verdere hervormingen moeilijk tot stand kwamen en soms op tegenkanting botsten. Onderliggende kwesties zoals het ter discussie stellen van de onafhankelijkheid van het gerecht en het gezag van rechterlijke beslissingen en soms de specifieke pogingen om hervormingen terug te draaien, hebben onvermijdelijk geleid tot een vertraging van het tempo van de vorderingen om de doelstellingen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing te verwezenlijken.
In dit verslag wordt teruggeblikt op de ontwikkelingen in Roemenië sinds 2007. Zoals in de afgelopen jaren steeds het geval was, is ook dit verslag het resultaat van een zorgvuldige analyse van de Commissie, waarbij zij gebruik maakt van nauwe samenwerking met de Roemeense autoriteiten en van de inbreng van maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden, inclusief andere lidstaten.
In dit verband is het belangrijk om duidelijk te zijn over de reikwijdte van het mechanisme voor samenwerking en toetsing. In de oprichtingsbesluiten van het mechanisme voor samenwerking en toetsing zijn de parameters opgenomen van de reikwijdte van het mechanisme met betrekking tot de justitiële hervormingen en corruptiebestrijding. Op basis van maatregelen binnen deze parameters wordt bepaald of aan de ijkpunten is voldaan. Het tempo en de diepgang van de hervormingen hingen uiteraard af van de bredere maatschappelijke, juridische en politieke omgeving in Roemenië waarin vooruitgang kan worden geboekt met betrekking tot de specifieke punten die onder het mechanisme vallen. De inspanningen die de voorbije jaren zijn geleverd voor de opbouw van administratieve capaciteit, zijn bijvoorbeeld nog steeds niet afgerond, hetgeen gevolgen heeft voor het hervormingsproces. De wetgevingspraktijk maakt het mogelijk dat wetswijzigingen simpelweg bij het parlement worden ingediend, waarbij wordt voorbijgegaan aan betere regelgeving en consultatie. Hierdoor wordt het moeilijker om de duurzaamheid van het rechtskader te waarborgen op terreinen zoals corruptie. De naleving van de beginselen van loyale samenwerking tussen instellingen en het beginsel van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht moeten worden versterkt, in omstandigheden waarbij de Roemeense media een spreekbuis zijn voor aanvallen tegen rechters en aanklagers en doeltreffende verhaalmogelijkheden hiertegen noodzakelijk zijn. Deze kwesties vallen weliswaar buiten het toepassingsgebied van het instrument, maar zij hebben toch een directe weerslag op de capaciteit om hervormingen tot stand te brengen. Deze pijnpunten hebben er met name voor gezorgd dat het voor Roemenië moeilijker is om aan te tonen dat de hervormingen permanent ingang hebben gevonden.
Een terrein waarop zich in deze bredere omgeving positieve ontwikkelingen hebben voorgedaan, is transparantie. Op talrijke terreinen die behoren tot het toepassingsgebied van het instrument heeft er zich een opvallende trend voorgedaan - ook in het voorbije jaar - naar informatie van betere kwaliteit over het justitiële stelsel en corruptie, en grotere toegankelijkheid van deze informatie. Verdere vooruitgang in deze richting door een brede waaier van Roemeense instellingen zou deze gewijzigde benadering verankeren en aldus aantonen dat er wel degelijk vooruitgang is geboekt. Met betrekking tot het toepassingsgebied van het instrument wordt in dit verslag dus een aantal aanbevelingen gedaan voor meer intensieve verslaglegging en transparantie. Op korte termijn zou dit de Commissie helpen bij het opstellen van de slotconclusies. En na afloop van de inzet van instrument zou de duurzaamheid van de hervormingen hierdoor ondersteund worden door een grotere verantwoordingsplicht.
Ten slotte wordt ook erop gewezen dat door het specifieke karakter van de reikwijdte van het instrument geen verbanden kunnen worden gelegd met andere beleidsterreinen. Derhalve is de Commissie van oordeel dat het niet passend is om het instrument te koppelen aan besluiten op andere terreinen, zoals het in aanmerking komen voor Europese structuur- en investeringsfondsen of toegang tot het Schengengebied.
In dit verslag wordt gebruik gemaakt van een langetermijnperspectief om te bepalen welke de resterende essentiële maatregelen zijn die moeten worden genomen om de doelstellingen van het instrument te realiseren. Dankzij de dynamiek die tot nu toe is ontstaan, kan de aandacht worden toegespitst op de essentiële resterende stappen die nog moeten worden gezet. Wanneer de maatregelen zijn genomen die in dit rapport onder de verschillende ijkpunten worden vermeld, wordt ervan uitgegaan dat aan de criteria voor het desbetreffende ijkpunt voorlopig is voldaan. Wanneer dit geldt voor alle ijkpunten, zal het mechanisme voor samenwerking en toetsing worden gesloten. De opgenomen aanbevelingen kunnen dus als toereikend worden beschouwd om deze doelstelling te behalen - tenzij er zich ontwikkelingen voordoen die de gemaakte vorderingen duidelijk zouden terugdraaien. De Commissie is van oordeel dat het door de Roemeense autoriteiten en de EU uitgevoerde hervormingsproces hierdoor zal worden versneld. Voor de ijkpunten waar de Commissie van oordeel is dat aanzienlijke vooruitgang is geboekt, is de Commissie van mening dat bij een vastberaden uitvoering en de handhaving van zowel het tempo als de duidelijke koers van de hervormingen het mogelijk zou moeten zijn om snel volledig te voldoen aan deze ijkpunten. Voor andere ijkpunten zou dit lastiger zijn. De Commissie is derhalve voornemens het volgende verslag tegen eind 2017 vervroegd te publiceren en is bereid om verdere bijstand te verlenen om de onomkeerbaarheid van de geboekte vooruitgang te versterken en er aldus voor te zorgen dat het mechanisme kan worden afgesloten.
2. BEOORDELING VAN DE GEBOEKTE VOORUITGANG PER IJKPUNT SINDS DE AANVANG VAN HET MECHANISME VOOR SAMENWERKING EN TOETSING
In deze afdeling wordt nagegaan welke vooruitgang is geboekt ten aanzien van de aanbevelingen in het verslag 2016 over het mechanisme voor samenwerking en toetsing en wordt ook een algemene beoordeling gemaakt van tien jaar hervormen. De meest relevante ontwikkelingen en resultaten worden uitvoerig toegelicht in het bijgaande technische verslag 4 . Hoewel de ijkpunten op zichzelf staan, zijn er ook belangrijke onderlinge verbanden tussen de ijkpunten die gevolgen hebben voor hun vervulling. Bij de beoordeling van de vooruitgang is rekening gehouden met de structurele omstandigheden (wetgeving, instellingen en middelen), de bereikte resultaten en geleverde prestaties en is nagegaan of de geboekte vooruitgang als onomkeerbaar kan worden beschouwd. Opgemerkt dient te worden dat sinds de vaststelling van de ijkpunten van het mechanisme voor samenwerking en toetsing er zich belangrijke ontwikkelingen hebben voorgedaan op het vlak van de jurisprudentie van het Europees Hof van de Rechten van de Mens, internationale normen en beste praktijken, en vergelijkende informatie over nationale rechtsstelsels in de EU, die als richtsnoer hebben gediend voor de Roemeense autoriteiten bij de uitvoering van de hervormingen. Hierdoor konden de ontwikkeling van het Roemeense rechtsstelsel en de corruptiebestrijding binnen het toepassingsgebied van de vier ijkpunten op een objectieve en vergelijkbare wijze worden gemeten.
2.1 De rechtsgang
Het eerste ijkpunt had betrekking op het justitiële stelsel, waarbij de aandacht werd toegespitst op de oprichting van een onafhankelijk, onpartijdig en efficiënt justitieel stelsel, de versterking van de consistentie van de rechtsgang en de verbetering van de transparantie en verantwoordingsplicht. Op dit terrein is op institutioneel en wetgevend vlak aanzienlijke vooruitgang geboekt. Sinds 2012 treedt de Hoge Raad voor de magistratuur op als beheerder van het justitiële stelsel en heeft hij blijk gegeven van een toenemende bereidheid om de hem in de grondwet toebedeelde rol te vervullen, met name op het vlak van de verdediging van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, een cruciale opdracht die zal worden uitgeoefend door nieuwe Hoge Raad, die onlangs is verkozen. In 2016 blijven peilingen wijzen op een sterke perceptie bij de bevolking van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en vertrouwen in het gerecht. 5 Zoals in voorgaande verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing is gebleken, is er ook sprake van een reactie tegen deze trend: met aanvallen uit de politiek en de media tegen magistraten en justitiële instellingen. Aanvallen tegen het nationale directoraat voor corruptiebestrijding waren bijzonder hevig in 2016.
Wat betreft de vooruitgang op het vlak van structurele hervormingen op bepaalde terreinen met betrekking tot efficiëntie, middelen en werkbelasting, kwamen wezenlijke veranderingen minder snel tot stand - uit de kwaliteit van de gegevens die het ministerie van Justitie in de voorbije jaren ter beschikking van de Commissie kon stellen, is evenwel gebleken dat het ministerie en de Hoge Raad voor de magistratuur thans over betere gegevens beschikken over de werking van het justitiële stelsel. In de voorbije drie jaar hebben het ministerie van Justitie, de Hoge Raad voor de magistratuur en de rechterlijke macht blijk gegeven van hun bereidheid en vermogen om samen te werken en oplossingen te vinden om vooruitgang te boeken bij de hervormingen. Hierbij kon worden gerekend op meer middelen voor de rechterlijke macht, die in het bijzonder door de laatste twee regeringen zijn ter beschikking gesteld. Er werd evenwel slechts geringe vooruitgang geboekt bij de aanpak van vraagstukken zoals de werklastverdeling tussen en binnen rechtbanken, bv. over de wijze hoe ongelijke werklastverdeling tussen grote en kleine rechtbanken en de verdeling van taken tussen rechters en griffiers kunnen worden aangepakt. Op het vlak van wetgeving om deze problemen aan te pakken, werd in 2016 geen vooruitgang geboekt. Beheersmaatregelen alleen waren ontoereikend om hiervoor een oplossing te vinden. De belangrijkste vooruitgang is dat nu alle instrumenten beschikbaar zijn voor het toezicht op de werking van de rechtbanken en de personeelssituatie. Voorts is er een brede strategie voor de ontwikkeling van het gerecht 2015-2020.
Er is gebleken dat de rigoureuze procedures om toegang te krijgen tot de magistratuur, ondersteund door de verplichte opleiding door het Nationaal Instituut voor de Magistratuur ook een belangrijke rol speelden bij de consolidatie van het professionalisme en de onafhankelijkheid van de magistratuur. Wat betreft de aanstelling van hoge magistraten en aanklagers, werd 2016 in het laatste verslag over het mechanisme voor samenwerking en toetsing als een cruciaal jaar voor benoemingen beschouwd. Dit was met name het geval voor de aanstelling van de hoofdaanklagers en hun substituten. Geen enkele van de benoemde kandidaten gaf aanleiding tot problemen op het vlak van integriteit en professionalisme of conflicten met de magistratuur of het maatschappelijk middenveld en sommige kandidaten hadden reeds een uitstekende staat van dienst. De gekozen aanpak resulteerde evenwel niet in een duidelijke, open en transparante selectieprocedure voor alle kandidaten en is nu geconsolideerd in een verankerd en permanent systeem. 6
De Hoge Raad voor de Magistratuur is ook verantwoordelijk voor het bestraffen van fouten bij de beroepsuitoefening en disciplinaire inbreuken van magistraten. Dergelijke zaken worden onderzocht door de gerechtelijke inspectie. In 2012 is de gerechtelijke inspectie in het kader van een belangrijke hervorming omgevormd tot een onafhankelijke en professionele instelling. Hierdoor werd de inspectie efficiënter en kreeg ze meer gezag, zoals bleek uit de resultaten die ze in 2016 had geboekt. Tegen de tuchtrechtelijke besluiten van de Hoge Raad voor de Magistratuur kan in beroep worden gegaan bij het Hoge Hof van Cassatie en Justitie. In het verslag 2016 over het mechanisme voor samenwerking en toetsing is vastgesteld dat de besluiten meer voorspelbaar en consistenter worden.
Roemenië heeft een nieuw burgerlijk wetboek en een nieuw strafwetboek vastgesteld en uitgevoerd met het oog op een modernisering van het materiële recht en de verbetering van de efficiëntie en consistentie van de rechtsgang. Het nieuwe burgerlijk wetboek werd in 2011 van kracht, het wetboek van burgerlijke rechtsvordering in 2013 en de nieuwe strafwetboeken in 2014. De overgang naar de nieuwe burgerlijke wetboeken verliep geleidelijk. Momenteel zijn de nieuwe wetboeken bijna op alle zaken van toepassing. Alle bepalingen van de nieuwe strafwetboeken waren met onmiddellijke ingang van toepassing, zodat de inspanningen in 2014, 2015 en 2016 toegespitst waren op de consistente uitvoering in alle rechtbanken en parketten en de stabilisering van de wettelijke bepalingen in deze wetboeken. Met de uitvoering van deze belangrijke hervorming heeft het gerecht in het algemeen blijk gegeven van professionalisme. Er zijn aanwijzingen dat er reeds enige resultaten zijn geboekt: een snellere vooruitgang bij de duur van rechtszaken, grotere eerbiediging van het recht op een eerlijk proces, meer consistentie van rechterlijke uitspraken. Deze belangrijke hervormingen zijn bijna afgerond. De voltooiing van deze belangrijke hervormingen van de wetboeken, zoals aanbevolen in het verslag 2016 over het mechanisme voor samenwerking en toetsing, verliep evenwel moeizaam en wijst op aanhoudende pijnpunten. Wat het burgerlijk wetboek betreft, dienden de bepalingen waarvoor nieuwe infrastructuur was vereist, steeds worden uitgesteld, hetgeen wijst op tekortkomingen bij de planning. Wat de strafwetboeken betreft, is een onvermijdbaar proces van nadere invulling door arresten van het Grondwettelijk Hof bemoeilijkt door een onvoorspelbare parlementaire wetgevende benadering. Belangrijke wijzigingen van de strafwetboeken die door de regering zijn ingediend om bepalingen in overeenstemming te brengen met arresten van het Grondwettelijk Hof, waren in december 2016 aan het einde van zittingsperiode nog steeds hangende. De aandacht ging daarentegen uit naar wijzigingen in het parlement die aanleiding geven tot controverse als gevolg van de afzwakking van het rechtskader met betrekking tot corruptie, ook al zijn deze wijzigingen niet aangenomen. Op 18 januari 2017 heeft de regering ter raadpleging twee ontwerpen van noodverordeningen voorgelegd, een over kwijtschelding van straf en een tot wijziging van het strafwetboek en het wetboek van strafvordering. 7
Het Grondwettelijk Hof heeft een belangrijke rol vervuld bij de verdere ontwikkeling van de rechtsstaat en bij de consolidering van een onafhankelijk rechtstelsel. Sinds de constitutionele omwenteling van 2012 hebben talrijke arresten van het Grondwettelijk Hof bijgedragen tot de ondersteuning van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en hebben zij oplossingen aangereikt op het vlak van de machtsverhoudingen en de eerbiediging van de grondrechten die niet door het rechtstelsel alleen konden worden aangebracht. De meerderheid van de twaalf arresten van het Grondwettelijk Hof in 2016 waarbij bepalingen van het nieuwe strafwetboek en wetboek van strafvordering werden nietig verklaard, zijn genomen met het oog op de naleving van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.
Bij de toetreding van Roemenië tot de Europese Unie werd de inconsistentie in rechterlijke uitspraken aangemerkt als een hardnekkige tekortkoming. De belangrijkste wetswijzigingen hadden allemaal tot doel de coherentiemechanismen te versterken. Na de inwerkingtreding van de nieuwe wetboeken is in de verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing vastgesteld dat vaker op een doeltreffende wijze een beroep werd gedaan op de door het Hoge Hof van Cassatie en Justitie ingevoerde coherentiemechanismen. In de voorbije jaren zijn de juridische instrumenten aangevuld met bestuurlijke inspanningen om consistentie en de online-beschikbaarheid van alle rechterlijke uitspraken te bevorderen. In het verslag 2016 over het mechanisme voor samenwerking en toetsing is ook een cultuuromslag ten gunste van consistentie binnen het gerechtelijk apparaat vastgesteld.
Naleving en uitvoering van rechterlijke uitspraken zijn gerelateerd aan de onafhankelijkheid van het gerecht en consistentie van deze uitspraken. Een rechterlijke uitspraak die niet ten uitvoer wordt gelegd, ontneemt deze uitspraak elk nuttig effect en heeft ook een rechtstreekse impact op de werkbelasting van de rechtbanken door de follow-up-zaken of beroepen ten aanzien van herhaaldelijke uitspraken. 8 Er hebben zich terugkerende problemen voorgedaan met betrekking tot de naleving en uitvoering van rechterlijke uitspraken door staatsinstellingen en overheidsdiensten: in 2014, 2015 en 2016 heeft de Commissie hierover opeenvolgende aanbevelingen gedaan. Voorts wordt dit pijnpunt ook door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) als een structurele tekortkoming beschouwd. 9 Een belangrijke ontwikkeling in 2016 op het vlak van de uitvoering van rechterlijke uitspraken met betrekking tot de confiscatie van criminele vermogensbestanddelen was het akkoord om het nieuwe nationale agentschap voor het beheer van in beslag genomen activa op te richten, dat nu operationeel wordt: zijn opdracht bestaat er onder meer in de procedures toe te passen om overheidsorganen aan te sporen activa terug te vorderen en het daarmee gepaard gaande verlies voor de overheidsfinanciën aan te pakken.
In het algemeen heeft Roemenië aanzienlijke vooruitgang geboekt ten aanzien van ijkpunt 1, maar deze vorderingen zijn slechts moeizaam tot stand gekomen en inspanningen zijn nog steeds vereist om tastbare resultaten te kunnen voorleggen op terreinen zoals de naleving van de onafhankelijkheid van het gerecht in het openbare leven in Roemenië, de voltooiing van de hervormingen van het strafwetboek en het burgerlijk wetboek en een doeltreffende uitvoering van rechterlijke uitspraken door alle betrokken partijen.
2.2 Het integriteitskader en het Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking
Het tweede ijkpunt heeft betrekking op de oprichting van een agentschap voor integriteitsbewaking dat de taak heeft vermogens, onverenigbaarheden en mogelijke belangenconflicten te verifiëren, en verplichte besluiten uit te vaardigen op basis waarvan afschrikwekkende sancties kunnen worden ingesteld. Uit hetgeen zich in het verleden ten aanzien van dit ijkpunt heeft voorgedaan, blijkt hoe belangrijk het is om aandacht te besteden aan de onomkeerbaarheid van de hervormingen. De legitimiteit van het in 2007 opgerichte Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking werd in de eerste jaren na zijn oprichting geregeld ter discussie gesteld. In 2010 is de wet waarbij het agentschap werd opgericht naar aanleiding van een arrest van het Grondwettelijk Hof nietig verklaard. Zonder externe druk is het twijfelachtig dat zes maanden later een nieuw rechtskader tot stand zou zijn gekomen.
Nu beschikt Roemenië over een breed kader voor de integriteitsbewaking van ambtenaren en het Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking is uitgegroeid tot een onafhankelijke instelling voor de uitvoering van deze regels. Wanneer zij werden aangevochten, zijn de besluiten en de sancties die het agentschap kan opleggen, steevast door de rechtbanken herbevestigd. Het agentschap heeft geleidelijk betere resultaten geboekt bij het onderzoek naar niet-verantwoorde vermogens, onverenigbaarheden en administratieve belangenconflicten, met een gestage, maar significante vooruitgang sinds 2013, die in 2016 opnieuw is bevestigd. Belangrijk is dat de goede resultaten van het agentschap gehandhaafd konden worden ondanks de beroering aan de top van de instelling als gevolg van het ontslag van de voorzitter van het agentschap. 10 Met PREVENT, een systeem van voorafgaande controles bij overheidsopdrachten, beschikt het agentschap over een extra instrument. De wetgeving voor PREVENT is in het najaar 2016 door het parlement goedgekeurd en heeft betrekking op alle door de nieuwe wetgeving inzake overheidsopdrachten omschreven belangenconflicten.
Overeenkomstig de aanbeveling in het laatste verslag over het mechanisme voor samenwerking en toetsing heeft het agentschap in 2016 ook nauw samengewerkt met de Permanente Autoriteit Verkiezingszaken om ervoor te zorgen dat de geschiktheid van kandidaten werd getoetst aan de besluiten inzake integriteit. Dit bleek doeltreffend: kandidaten die niettegenstaande een rechterlijke uitspraak over hun integriteit, in de lokale verkiezingen waren verkozen, werden vervolgens uit hun ambt ontzet of namen zelf ontslag en partijen en verkiezingsorganen deden een beroep op gegevens van het agentschap om te voorkomen dat ongeschikte kandidaten hun kandidatuur zouden stellen bij de parlementsverkiezingen: op dit vlak lijkt er slechts nog één zaak hangende te zijn.
Het rechtskader voor integriteit, de reeks wetten waarin de belangenconflicten en onverenigbaarheden van ambtenaren en verkozen of benoemde functionarissen worden bepaald, is evenwel geregeld opnieuw ter discussie gesteld in het parlement. Het was nog niet mogelijk om een duidelijk en geconsolideerd rechtskader vast te stellen als fundament voor een duurzame aanpak. In 2015 en 2016 heeft het Hoge Hof van Cassatie en Justitie zich sterker ingespannen om een consequente toepassing van de integriteitswetgeving te bevorderen. Daarnaast was er een terugkerend probleem met betrekking tot de weerstand bij de uitvoering van de rapporten van het agentschap, zelfs wanneer die door een rechterlijke beslissing waren bevestigd, en onwil bij de bevoegde instellingen en autoriteiten om de vereiste sancties toe te passen (die normaal gesproken neerkomen op ontslag uit de openbare functie of administratieve geldboeten). In de voorbije twee jaar is de algemene situatie aanzienlijk verbeterd, maar bij sommige besluiten van het parlement ontstond nog steeds de indruk dat zij de uitvoering van definitieve rechterlijke beslissingen waarin de rapporten van het agentschap werden bevestigd, wensten ter discussie te stellen of te vertragen.
In haar aanbevelingen van juli 2013 verwachtte de Commissie dat ministers het voorbeeld gaven op het vlak van integriteitsregels, en hetzelfde mocht worden verwacht wanneer zij van corruptie worden beschuldigd. Dit blijft van groot belang voor de geloofwaardigheid van de regering en het parlement bij de bevolking. 11
Algemeen genomen heeft Roemenië aanzienlijke vooruitgang geboekt ten aanzien van ijkpunt 2 en het nationale agentschap voor integriteitsbewaking is erin geslaagd uit te groeien tot een gerespecteerde instelling. Dit bleek ook uit het feit dat de ontwikkeling van PREVENT, een systeem van voorafgaande controles voor het opsporen van belangenconflicten bij overheidsopdrachten, in 2016 aan het agentschap is toevertrouwd. In 2017 zal moeten blijken hoe goed dit controlesysteem functioneert. Voorts speelt het agentschap op het vlak van corruptiepreventie een belangrijke rol in de nationale strategie voor corruptiebestrijding voor de periode 2016-2020.
2.3 Corruptie op hoog niveau aanpakken
IJkpunt 3 heeft betrekking op professioneel, onpartijdig onderzoek naar veronderstelde corruptie op hoog niveau. Corruptie is een diepgeworteld maatschappelijk probleem met gevolgen voor zowel het overheidsbestuur als de economie. Corruptie wordt algemeen erkend als een belangrijk probleem in Roemenië, zoals regelmatig blijkt in perceptie-enquêtes 12 en heel onlangs nog in een Eurobarometer-enquête over het mechanisme voor samenwerking en toetsing. 13 In de verslagen over het mechanisme kon worden vastgesteld dat in de voorbije jaren gestaag meer resultaten werden geboekt op het vlak van het onderzoeken, vervolgen en afhandelen van corruptiezaken op hoog niveau, waarbij de zaken na 2011 in een stroomversnelling zijn geraakt. Sinds 2013 hebben de instellingen die betrokken zijn bij het onderzoeken, vervolgen en berechten van corruptie op hoog niveau aanzienlijke resultaten geboekt, met geregeld inbeschuldigingstellingen en conclusies in zaken met betrekking tot politici van alle niveaus en partijen, ambtenaren, magistraten en zakenlieden. Het nationale directoraat voor corruptiebestrijding onderzoekt een groot aantal zaken en maakt elk jaar honderden zaken van corruptie op hoog of middelhoog niveau aanhangig bij de rechtbank. Het Hoge Hof van Cassatie en Justitie en de hoven van beroep doen definitieve uitspraken in een nog steeds significant aantal corruptiezaken op hoog of middelhoog niveau. Er is ook een sterke tendens vastgesteld naar de confiscatie van vermogensbestanddelen om de schade te vergoeden die door de corruptiemisdrijven is veroorzaakt. De geboekte resultaten - die in 2016 consequent werden gehandhaafd - wijzen op de onafhankelijkheid en het professionalisme van de justitiële instanties; het feit dat soortgelijke inbreuken zich blijven voordoen, wijst evenwel erop dat de corruptiepreventie niet doeltreffend is geweest.
Met de inwerkingtreding van de nieuwe strafwetboeken in 2014 beschikt Roemenië nu over een uitgebreid rechtskader voor de bestrijding van corruptie. Vanaf het begin is de stabiliteit van het rechtskader een terugkerend pijnpunt, waarbij - zoals reeds eerder vermeld - telkens weer wordt getracht de wetgeving die corruptie strafbaar stelt, te wijzigen, vaak zonder enig overleg met de essentiële staats- en gerechtelijke instellingen op dit terrein. 14
In de verslagen over mechanisme voor samenwerking en toetsing is ook gewezen op het duidelijke verband tussen de doeltreffendheid van dit optreden en wijdverspreide reactie in de media en de politieke wereld, met openlijke kritiek op individuele magistraten en het rechtsstelsel in het algemeen. In de verslagen werd ook gewezen op het gebrek aan een systematische benadering om te verklaren waarom werd geweigerd de parlementaire onschendbaarheid op te heffen om onderzoeken mogelijk te maken of preventieve maatregelen te nemen. Algemeen genomen konden de door Roemenië bereikte resultaten op dit vlak terecht rekenen op algemene erkenning. Met betrekking tot het derde ijkpunt is aanzienlijke vooruitgang geboekt.
2.4 Corruptie aanpakken op alle niveaus
Het vierde ijkpunt had betrekking op verdere maatregelen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name bij de plaatselijke overheden. Corruptie op middelhoog en laag niveau wordt in Roemenië alom als een probleem ervaren, met gevolgen voor de economische en sociale ontwikkeling van het land. Overheidsopdrachten zijn bijvoorbeeld een terrein waar de aanwezigheid van corruptie een rem is op het stimulerende effect van investeringen. De gezondheidszorg is een ander terrein waar corruptie ernstige gevolgen heeft. Corruptiepreventie en een proactieve benadering van de overheidsdiensten bij het afsluiten van mogelijkheden voor corruptie is een onmisbare aanvulling op de activiteiten van de aanklagers bij het vervolgen van overtredingen nadat deze hebben plaatsgevonden. Met de oprichting van het nieuwe nationale agentschap voor het beheer van in beslag genomen activa (ANABI), dat in januari 2017 operationeel wordt, zal sneller vooruitgang worden geboekt op het vlak van de invordering van vermogensbestanddelen. De vervolging van corruptie op een laag niveau is steeds vaker een vast onderdeel van de activiteiten van de aanklager en blijft een prioriteit in het vervolgingsbeleid. Er moeten evenwel extra stappen worden gezet om een dergelijk wijdverspreid probleem doeltreffend aan te pakken.
De nationale strategie voor corruptiebestrijding is het belangrijkste instrument voor corruptiepreventie door de overheidsdiensten op nationaal en lokaal niveau. Tot 2011 werden met de strategieën op het vlak van corruptiebestrijding weinig resultaten geboekt. Met de nationale strategie voor corruptiebestrijding 2012-2015 werd meer succes geboekt bij het bereiken van talrijke instellingen, inclusief op lokaal niveau, door een benadering waarbij gekozen wordt voor overleg binnen de sectorale platformen en een actieve betrokkenheid van elke instelling en ook een beroep wordt gedaan op collegiale toetsingen met ngo's. Uit de evaluatie in 2015 bleek evenwel dat slechts traag vooruitgang werd geboekt en dat de toepassing van preventiemaatregelen ondoeltreffend was, met een ontoereikende politieke bereidheid bij de leidinggevenden van de instellingen om maatregelen ter voorkoming van corruptie uit te voeren. In augustus 2016 heeft de regering een nieuwe strategie voor corruptiebestrijding voor de periode 2016-2020 goedgekeurd, waarin met name ernaar gestreefd wordt met specifieke maatregelen een oplossing te vinden voor de vastgestelde tekortkomingen. De belangrijkste uitdaging blijft de doeltreffende uitvoering van de maatregelen, in alle sectoren en ook op lokaal niveau, waar de risico's op corruptie door vele waarnemers als bijzonder hoog worden aangemerkt.
Het lijdt geen twijfel dat de opeenvolgende regeringen maatregelen hebben genomen om corruptie te bestrijden, waarbij ernstige inspanningen zijn geleverd om strategieën voor corruptiebestrijding te ontwikkelen en enkele innoverende preventieve maatregelen zijn genomen. Hoewel enige vooruitgang is geboekt om te voldoen aan de criteria van het vierde ijkpunt, blijven er aanzienlijke pijnpunten bij de daadwerkelijke toepassing van de preventieve beleidsmaatregelen die onlangs zijn vastgesteld.
3. BELANGRIJKSTE RESTERENDE STAPPEN
In het algemeen blijkt vanuit het perspectief van de voorbije tien jaar dat Roemenië belangrijke vooruitgang heeft geboekt bij de verwezenlijking van de ijkpunten. Een aantal essentiële instellingen werd opgericht, veel belangrijke wetgeving is aangenomen en op talrijke terreinen is onweerlegbaar vooruitgang geboekt. De Commissie is ook van oordeel dat Roemenië heeft aangetoond te beschikken over een aantal interne vrijwaringsmaatregelen tegen abrupte omkeringen in het beleid die de geboekte vooruitgang ongedaan maken. Er zijn evenwel nog belangrijke tekortkomingen die moeten worden aangepakt. Bij de hervormingen mag de ingeslagen weg niet worden verlaten en de interne vrijwaringsmaatregelen moeten verder worden versterkt om de onomkeerbaarheid van de hervormingen te garanderen die noodzakelijk is om op bevredigende wijze te voldaan de ijkpunten. Derhalve wordt in deze afdeling ernaar gestreefd vast te stellen welke de resterende maatregelen zijn die moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat de doelstellingen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing worden gehaald.
3.1. De onafhankelijkheid van het gerecht
Benoemingen
In opeenvolgende verslagen over mechanisme voor samenwerking en toetsing is erop gewezen dat de wetgeving met betrekking tot de benoemingen van hoofdaanklagers en de wijze waarop de wet in de praktijk wordt ten uitvoer gelegd onvoldoende robuust is om de buitensporige politieke beoordelingsvrijheid bij benoemingen aan banden te leggen, zelfs al heeft er zich een ontwikkeling voorgedaan naar meer transparante benoemingen op basis van verdienste. Uit eerdere ervaringen blijkt dat de onafhankelijkheid van een kandidaat hierdoor in twijfel wordt getrokken, benoemingen vertragingen oplopen wegens een politieke blokkering of magistraten worden benoemd waarvan later blijkt dat er vragen kunnen worden gesteld over hun integriteit. Binnen Europa zijn er verschillende rechtstradities met betrekking tot de benoeming tot procureur-generaal (of soortgelijke posten van hoofdaanklager), hetgeen wordt erkend door de Commissie van Venetië. Essentieel is evenwel te zorgen voor passende waarborgen op het vlak van transparantie en controlemechanismen, zelfs in zaken waar de eindbeslissing op het politieke niveau blijft.
Aanbeveling: Een robuust en onafhankelijk systeem instellen voor de benoeming van hoofdaanklagers, gebaseerd op duidelijke en transparante criteria, met de steun van de Commissie van Venetië.
Respect voor de rechters en de rechtsgang
De succesvolle vervolging en veroordeling van talrijke vooraanstaande politici in Roemenië is een teken van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, waarbij blijkt dat zelfs hoge functionarissen zich niet buiten de wet kunnen plaatsen wanneer ze een misdrijf hebben begaan. Dit lijkt evenwel aan de grondslag te liggen van de aanvallen die vaak rechtstreeks gericht zijn tegen individuele magistraten en die verder gaan dan zowel kritiek op of afkeuring van een vonnis als een besluit om het vonnis met alle beschikbare middelen aan te vechten. Door de aanvallen die tot doel hebben individuele magistraten of de gerechtelijke instellingen in diskrediet te brengen, ontstaat het risico dat vertrouwen van het publiek in het gerecht in het algemeen wordt ondermijnd en dat individuele magistraten mogelijks worden geïntimideerd. Buitensporige of persoonlijke kritiek op rechters door parlements- of regeringsleden druist in tegen de beginselen van wederzijds respect tussen instellingen en is in strijd met de naleving van de onafhankelijkheid van het gerecht.
De grondwet voorziet in de oprichting van de Hoge Raad voor de magistratuur als belangrijkste verdediger voor de onafhankelijkheid van het gerecht. De conclusies van de Hoge Raad bieden waardevolle steun voor de magistraten, maar de moeilijkheid om dezelfde media-aandacht te krijgen voor de Hoge Raad als voor de initiële kritiek is kenmerkend voor de problemen van mediablootstelling waarmee de rechterlijke macht wordt geconfronteerd. Hoewel de besluiten van de Hoge Raad steeds worden bezorgd aan de Nationale Audiovisuele Raad, is er nog geen vooruitgang geboekt op het vlak van doeltreffende verhaalmogelijkheden tegen of rechtzettingen in de media die de aanvallen hebben gedaan of verspreid; dit is een gevolg van de bredere vraagstukken met betrekking tot de vrijheid van meningsuiting overeenkomstig de normen van de Raad van Europa en rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens. Hoewel het bredere vraagstuk van mediaregulering en verhaalrecht op zich buiten het toepassingsgebied van het mechanisme valt, is er wel een rechtstreeks verband met de onafhankelijkheid van het gerecht. De nieuwe Hoge Raad voor de magistratuur en de regering zouden ook verder gevolg kunnen geven aan de aanbeveling om een robuuster mechanisme te ontwikkelen dat ervoor moet zorgen dat de Hoge Raad de magistraten kan ondersteunen die zichzelf in de rechtbank wensen te verdedigen of zelf de magistraten in de rechtbank kan verdedigen.
Aanbeveling: Ervoor zorgen dat de gedragscode voor parlementsleden die nu in het parlement wordt opgesteld, voorziet in duidelijke bepalingen over wederzijds respect tussen de instellingen en onmiskenbaar bepaalt dat parlementsleden en de parlementaire werkzaamheden de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht moeten eerbiedigen. Een soortgelijke code moet voor ministers worden opgesteld.
De Hoge Raad voor de magistratuur moet blijven rapporteren over de maatregelen die zijn genomen ter verdediging van de onafhankelijkheid van het gerecht en ter bescherming van de reputatie, onafhankelijkheid en onpartijdigheid van magistraten en zou een openbaar debat kunnen organiseren waarbij de regering, het parlement en de Nationale Audiovisuele Raad worden verzocht te reageren op het rapport.
3.2. De hervorming van het rechtsstelsel
Nieuwe wetboeken
De huidige fase van de hervormingen van het burgerlijk wetboek en het strafwetboek moet worden voltooid. Wat betreft het strafwetboek en het wetboek van strafvordering, moet het parlement in een volgende fase versneld werk maken van zijn plannen om de wijzigingen goed te keuren die de regering in 2016 heeft ingediend om de stabiliteit van het rechtskader te waarborgen.
Wat betreft het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, heeft de regering in december 2016 besloten om de toepassing van de resterende bepalingen van het nieuwe wetboek van burgerlijke rechtsvordering met twee jaar uit te stellen tot 1 januari 2019. Het ministerie van Justitie heeft een plan aangekondigd om tegen 30 juni 2017 de exacte behoeften vast te stellen met het oog op de volledige toepassing van de resterende bepalingen en om over voldoende tijd te beschikken voor hun uitvoering tegen einde 2018.
Aanbeveling: De huidige fase in de hervormingen van de Roemeense strafwetboeken moet worden voltooid, waarbij het parlement versneld werk maakt van zijn plannen om de wijzigingen goed te keuren die de regering in 2016 na overleg met de justitiële autoriteiten had ingediend. De minister van Justitie, de Hoge Raad voor de Magistratuur en het Hoge Hof van Cassatie en Justitie moeten een actieplan voltooien waarmee de nieuwe termijn voor de tenuitvoerlegging van de resterende bepalingen van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering kan worden gehaald.
Aanbeveling: Om de transparantie en de voorspelbaarheid van het wetgevend proces te verbeteren en de interne vrijwaringsmaatregelen die de onomkeerbaarheid van de maatregelen moeten garanderen, te versterken, moeten de regering en het parlement zorgen voor volledige transparantie en terdege rekening houden met het overleg met de desbetreffende autoriteiten en belanghebbende partijen in de besluitvorming en de wetgevende activiteiten met betrekking tot het strafwetboek en het wetboek van strafvordering, de wetgeving inzake corruptie, de integriteitswetgeving (onverenigbaarheden, belangenconflicten, niet-verantwoorde vermogens), de wetgeving met betrekking tot de rechterlijke macht (met betrekking tot de organisatie van het justitiële stelsel) en het burgerlijk wetboek en het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, naar het voorbeeld van de transparantie in de besluitvorming die de regering in 2016 heeft tot stand gebracht.
Consistentie van rechterlijke beslissingen
In 2016 heeft het Hoge Hof van Cassatie en Justitie oplossingen blijven aanreiken voor de succesvolle aanpak van tegenstrijdigheden in de rechterlijke besluiten door middel van wettelijke beroepsmiddelen in het belang van de wet en preliminaire vragen. De houding van de gewone rechters is ook veranderd, waarbij zij meer rekening gaan houden met de noodzaak om de uitspraken in andere rechtbanken in soortgelijke zaken in acht te nemen. Het beheer van het gerecht en het Instituut van de magistratuur moeten de consistentie in de wetgeving en de rechtspraktijk blijven bevorderen en moeten instrumenten ontwikkelen voor de bevordering van de consistente toepassing van de wetgeving, aangezien de opvolging van de rechtspraak door de overheidsdiensten en de buitensporige werkbelasting van de rechtbanken de consistentie van de rechterlijke uitspraken blijven beïnvloeden. Verdere belemmeringen voor de consistentie van de rechterlijke uitspraken hebben veeleer betrekking op bredere vraagstukken met betrekking tot het wetgevende proces.
Respect voor rechterlijke beslissingen
Respect voor en uitvoering van rechterlijke beslissingen vormen een integrerend deel van de efficiëntie van het justitiële stelsel zoals in ijkpunt 1 is uiteengezet. 15 De niet-uitvoering of vertraagde uitvoering van rechterlijke beslissingen door de overheidsdiensten ondermijnt het vertrouwen in het gerecht en leidt tot een verspilling van tijd en middelen in follow-up-zaken of beroepen ten aanzien van herhaaldelijke uitspraken. 16
Aanbeveling: De regering moet een passend actieplan invoeren om het pijnpunt van de uitvoering van rechterlijke uitspraken en de toepassing van de rechtspraak door overheidsdiensten aan te pakken, waarbij ook moet worden voorzien in een mechanisme voor het verstrekken van accurate statistieken om monitoring in de toekomst mogelijk te maken. Voorts moet een systeem van interne monitoring worden ontwikkeld waarbij de Hoge Raad voor de magistratuur en de Rekenkamer worden betrokken om een correcte uitvoering van het actieplan te garanderen.
Structurele hervormingen
Het in 2016 vastgestelde brede actieplan 17 waarin de structurele hervormingsmaatregelen zijn opgenomen die tot 2020 moeten worden genomen, wordt nu uitgerold en zou moeten resulteren in aanzienlijke verbeteringen voor al wie een beroep doet op het gerechtelijke apparaat, hetgeen moet leiden tot een groter vertrouwen van de bevolking in het gerecht. Een doeltreffende afhandeling van een rechtszaak wordt voor rechtzoekenden pas mogelijk wanneer het actieplan - dat onder meer de structurele belemmeringen moet wegnemen om een daadwerkelijk evenwicht in de werkbelasting tot stand te brengen - volledig wordt uitgevoerd. Voor rechtzoekenden zou de rechtsgang ook efficiënter verlopen indien rechterlijke beslissingen tegelijkertijd met de uitspraak werden gemotiveerd.
Aanbeveling: Het strategische beheer van het gerecht, d.i. de minister van Justitie, de Hoge Raad voor de magistratuur, het Hoge Hof van Cassatie en Justitie en de procureur-generaal, moeten zorgen voor de uitvoering van het actieplan zoals het is goedgekeurd en op gezette tijden voorzien in een gezamenlijke openbare rapportage over de tenuitvoerlegging, met inbegrip van oplossingen voor pijnpunten zoals het tekort aan griffiers, de buitensporige werkbelasting en vertragingen bij de motivering van besluiten.
Transparantie en de verantwoordingsplicht van de Hoge Raad voor de magistratuur
In 2014 is in het mechanisme voor samenwerking en toetsing opgemerkt dat de Hoge Raad voor de magistratuur proactiever zou kunnen optreden om het vertrouwen in het gerecht te doen toenemen. In het verslag van 2016 is gewezen op het belang van de nu aantredende Hoge Raad voor de magistratuur voor het tempo waarin de hervormingen zullen tot stand komen, waarbij uitgaande van een nieuw programma een duidelijke gezamenlijke filosofie moet worden uitgetekend en maatregelen met het oog op een grotere transparantie en verantwoordingsplicht moeten worden genomen.
Aanbeveling: De nieuwe Hoge Raad voor de magistratuur moet een collectief programma voor zijn mandaat opstellen, met inbegrip van maatregelen om transparantie en verantwoordingsplicht te bevorderen. Het programma moet ook een communicatiestrategie bevatten waarbij op gezette tijden openbare vergaderingen worden georganiseerd met groepen rechters en aanklagers op alle niveaus, alsook met het maatschappelijk middenveld en beroepsorganisaties, waarbij gezorgd wordt voor een jaarlijkse rapportering die kan worden besproken op de algemene vergaderingen van rechtbanken en aanklagers.
3.3. Het integriteitskader en het Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking
Integriteit moet het principe zijn waarop het openbare leven is gestoeld; het wettelijk kader en de instellingen voor integriteitsbewaking moeten hierover waken. Het nationale agentschap voor integriteitsbewaking is nu uitgegroeid tot een gevestigde instelling met een consistente staat van dienst. Het is belangrijk om de door het agentschap geboekte resultaten te blijven handhaven en de algemene aanvaarding van de regels inzake onverenigbaarheid te verbeteren en het belang van een voorafgaande preventie te benadrukken. Het PREVENT systeem van voorafgaande controles bij overheidsopdrachten is een belangrijk nieuw instrument, dat het Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking en het Nationale Bureau voor Plaatsing van Overheidsopdrachten in 2017 in gebruik moeten nemen. Er is ook significante vooruitgang geboekt bij de opvolging van de verslagen van het Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking, maar de gerechtelijke procedures nemen nog steeds veel tijd in beslag en er doen zich nog uitzonderingen voor bij het opleggen van sancties.
Het integriteitsrechtskader staat nog steeds ter discussie. Het is jammer dat het momenteel niet mogelijk lijkt om de houdbaarheid op lange termijn van het integriteitskader te consolideren door middel van één codificatie.
Aanbeveling: Zorgen voor de inwerkingtreding van PREVENT. Het Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking en het Nationale Bureau voor Plaatsing van Overheidsopdrachten moet zorgen voor rapportage over de voorafgaande controles bij procedures voor overheidsopdrachten en hun opvolging, inclusief controles achteraf, alsook over belangenconflicten of gevallen van corruptie die aan het licht zijn gekomen, en voor de organisatie van openbare debatten waarbij de regering, de lokale autoriteiten, het gerechtelijk apparaat en het maatschappelijk middenveld wordt verzocht te reageren op het rapport.
Het Nationale Agentschap voor Integriteitsbewaking moet blijven rapporteren over de opvolging van zijn rapporten in de rechtbanken en de uitvoering van eindbeslissingen; en over maatregelen inzake preventie en opleiding op het vlak van integriteit.
Aanbeveling: De besluitvorming van het parlement inzake de opvolging van de definitieve en onherroepelijke besluiten met betrekking tot onverenigbaarheden, belangenconflicten en niet-verantwoorde vermogens ten aanzien van parlementsleden moet transparant zijn.
3.4 Corruptiebestrijding
Corruptie op hoog niveau aanpakken
Het nationale directoraat voor corruptiebestrijding en het Hoge Hof van Cassatie en Justitie hebben een indrukwekkende staat van verdienste op het vlak van het met succes aanpakken van gevallen van corruptie op hoog en middelhoog niveau. Het behoud van de inspanningen van de rechtshandhavingsinstanties in de aanpak van corruptie op hoog niveau blijft het belangrijkste bewijs van de consolidering van de corruptiebestrijding. De rapportering door het nationale directoraat voor corruptiebestrijding, waarbij blijk wordt gegeven van een hoge mate van openheid en een bereidheid om te analyseren, is uitgegroeid tot een na te volgen voorbeeld. Het feit dat soortgelijke corruptiezaken zich opnieuw voordoen, wijst met name op tekortkomingen bij het trekken van lering uit voorgaande zaken en het dichten van de mazen bij de overheidsinstellingen. De uitgesproken aanvallen door de media en politici op magistraten en het gerecht blijven een ernstige bedreiging vormen voor onomkeerbaarheid van de strijd tegen corruptie.
Anticorruptiewetten moeten voor iedereen en op alle niveaus gelden. Besprekingen in het parlement over objectieve criteria voor de motivering van een weigering om de onschendbaarheid op te heffen, hebben nog niet geleid tot een wijziging overeenkomstig de vorige aanbevelingen die in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing zijn gedaan.
Wetswijzigingen die ertoe leiden het toepassingsgebied van corruptie als misdrijf te verzwakken of in te perken of die een aanzienlijke bedreiging vormen voor de onafhankelijkheid of het doeltreffende optreden van het nationale directoraat voor corruptiebestrijding, zouden tot gevolg hebben dat de reeds geboekte vooruitgang opnieuw moet worden geëvalueerd. 18
Aanbeveling: Objectieve criteria vaststellen inzake besluiten over en motivering van de opheffing van de onschendbaarheid van parlementsleden en ervoor zorgen dat onschendbaarheid niet wordt ingezet om te ontkomen aan onderzoek naar en vervolging van corruptie. De regering moet ook een wetswijziging overwegen om de onschendbaarheid van ministers te beperken tot hun ambtstermijn. Voor het nemen van deze maatregelen zou een beroep kunnen worden gedaan op bijstand van de Commissie van Venetië en de Groep van Staten tegen corruptie (GRECO) 19 . Het parlement zou kunnen voorzien in een regelmatige rapportage over besluiten die de parlementaire kamers hebben genomen over verzoeken tot opheffing van de immuniteit en zou een openbaar debat kunnen organiseren, hetgeen de Hoge Raad voor de magistratuur en het maatschappelijk middenveld de kans zou geven om te reageren.
Corruptie aanpakken op alle niveaus
Corruptiepreventie is nog steeds zwak en is nog niet uitgegroeid tot een kerntaak van de overheidsdiensten. De nieuwe nationale strategie voor corruptiebestrijding die door de regering in augustus 2016 is voorgesteld, zou kunnen uitgroeien tot een doeltreffend beleid voor corruptiepreventie, indien zij correct wordt uitgevoerd en op het terrein wordt opgevolgd, inclusief op lokaal niveau. De EU-fondsen kunnen ook een belangrijke rol vervullen bij de ondersteuning van corruptiepreventie. De volgende maatregelen die in het kader van nationale strategie voor corruptiebestrijding worden gepland, zijn van cruciaal belang en hebben termijnen die moeten worden nageleefd:
Alle instellingen stellen integriteitsplannen op en voeren de maatregelen uit die zijn gepland op het vlak van de transparantie van de besluitvorming en toewijzing van middelen, en toegang tot informatie.
Het ministerie van Justitie zal relevante statistische indicatoren ontwikkelen om te voorzien in een uitgangssituatie en zal zorgen voor de opvolging door middel van statistieken over integriteitsincidenten, corruptieperceptie of steekpenningen.
Het rechtskader voor ethisch adviseurs wordt versterkt, zowel wat het mandaat als de middelen betreft.
Voor de lokale besturen wordt een integriteitsindex ontwikkeld, die sleutelindicatoren meet waardoor vergelijkingen mogelijk worden.
Het nationale agentschap voor het beheer van in beslag genomen activa is opgericht en moet nu aantonen dat het naar behoren kan functioneren, transparante gegevens kan verstrekken over de confiscatie van criminele vermogensbestanddelen en eventueel het percentage daadwerkelijk ingevorderde activa kan verhogen.
Het voorkomen van belangenconflicten, fraude en corruptie bij de plaatsing van overheidsopdrachten blijft een ernstig probleem. De maatregelen die in 2016 zijn aangekondigd voor de versterking van de internecontrolesystemen binnen de aanbestedende diensten en het IT-systeem voor willekeurige voorafgaande controles die op basis van een risicobenadering binnen het Roemeense bureau voor plaatsing van overheidsopdrachten moeten worden uitgevoerd, zijn veelbelovend, maar moeten nog worden uitgewerkt. Meer opleiding en specialisatie van rechters op het vlak van overheidsopdrachten zou ook een essentiële inbreng zijn.
Aanbeveling: De nationale strategie voor corruptiebestrijding blijven uitvoeren, met inachtneming van de in augustus 2016 door de regering vastgestelde termijnen. De minister van Justitie moet een rapportagesysteem invoeren over de daadwerkelijke uitvoering van de nationale strategie voor corruptiebestrijding (inclusief statistieken over integriteitsincidenten in overheidsdiensten, nadere informatie over tuchtprocedures en sancties en informatie over structurele maatregelen die op kwetsbare terreinen worden toegepast).
Aanbeveling: Ervoor zorgen dat het nationale agentschap voor het beheer van in beslag genomen activa volledig en daadwerkelijk operationeel is en dat dit agentschap een eerste jaarverslag kan uitbrengen met betrouwbare statistische gegevens over de confiscatie van criminele vermogensbestanddelen. Het agentschap moet een systeem opzetten om op gezette tijden te rapporteren over de ontwikkeling van de bestuurlijke capaciteit en de resultaten bij de confiscatie en het beheer van criminele vermogensbestanddelen.
4. CONCLUSIE
In de verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing van de Commissie van 2014, 2015 en 2016 kon melding worden gemaakt van een positieve ontwikkeling en vorderingen die wezen op een sterke vooruitgang en een toenemende onomkeerbaarheid van de hervormingen die in het kader van het mechanisme waren doorgevoerd. Deze positieve ontwikkeling is in 2016 bevestigd. Hoewel een machtswissel plaatsvond, hebben de gerechtelijke instellingen opnieuw goede resultaten geboekt en was er een sterke stimulans van de regering om de corruptiepreventie te versterken. Vanuit een perspectief van een periode van 10 jaar blijkt voorts uit de ontwikkelingen die zich in het kader van mechanisme hebben voorgedaan, dat niettegenstaande enkele periodes waar de hervormingen aan kracht leken in te boeten en ter discussie werden gesteld, Roemenië aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt ten aanzien van de ijkpunten van het mechanisme.
Tegelijkertijd is nog steeds geen oplossing gevonden voor een aantal essentiële pijnpunten die reeds in eerdere verslagen aan de orde waren gekomen. Derhalve kan in dit verslag niet worden geconcludeerd dat in deze fase aan de ijkpunten op bevredigende wijze is voldaan. In dit verslag zijn een zeer beperkt aantal essentiële aanbevelingen opgenomen die resulteren in de voorlopige sluiting van individuele ijkpunten, en vervolgens de afronding van het mechanisme voor samenwerking en toetsing. In de meeste aanbevelingen wordt de aandacht toegespitst op de verantwoordelijkheid en verantwoordingsplicht waarvan de Roemeense autoriteiten blijk moeten gegeven en de interne vrijwaringsmaatregelen die nodig zijn om de onomkeerbaarheid van de geboekte resultaten te garanderen. Deze onomkeerbaarheid zal ook worden ondersteund door de ontwikkeling van rapportage- en verantwoordingsmechanismen die operationeel zullen worden zodra het mechanisme voor samenwerking en toetsing afloopt. De Commissie is van oordeel dat de doelstellingen van het mechanisme kunnen worden bereikt door het opvolgen van de in dit verslag opgenomen aanbevelingen. De snelheid waarmee deze doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt, zal afhangen van het tempo waarmee Roemenië op een onomkeerbare manier kan voldoen aan deze aanbevelingen en negatieve stappen kan voorkomen waarmee de tot nu toe gemaakte vorderingen ter discussie worden gesteld.
Derhalve verzoekt de Commissie Roemenië de nodige maatregelen te nemen om te voldoen aan de in dit verslag opgenomen aanbevelingen. De Commissie zal de geboekte vooruitgang eind 2017 evalueren.
Conclusies van de Raad van Ministers, 17 oktober 2006 (13339/06); Beschikking van de Commissie tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie, 13 december 2006 (C(2006) 6569 definitief).
In zijn conclusies van maart 2016 "spoorde de Raad Roemenië op basis van de aanzienlijke reeds geboekte vooruitgang aan zijn inspanningen te richten op het nader consolideren van de gemaakte vorderingen en het huidige gunstige momentum vol te houden door gevolg te geven aan al de aanbevelingen in het verslag van de Commissie." (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7118-2016-INIT/en/pdf).
Flash Eurobarometer 445: Over het mechanisme voor samenwerking en toetsing voor Bulgarije en Roemenië, gepubliceerd op 25 januari 2017.
SWD (2017) 25.
Het EU-scorebord voor justitie 2016 (COM 2016) 199 final, grafieken 48, 44 en 46. Een peiling van april 2016 geeft een percentage van 60% voor zeer groot tot groot vertrouwen in het nationale directoraat voor corruptiebestrijding. http://www.inscop.ro/wp-content/uploads/2016/04/INSCOP-raport-martie-2016-INCREDERE-INSTITUTII.pdf
Technisch verslag, afdeling 2.2.
In de ontwerpen waarover nu een raadpleging plaatsvindt, wordt voorgesteld om aanpassingen aan te brengen aan de bepalingen over corruptiemisdrijven zoals ambtsmisbruik en belangenvermenging en de gratiewetgeving ook te laten gelden voor wie is veroordeeld voor bepaalde corruptiemisdrijven.
Voorbeelden van terugkerende kwesties in 2016 waren zaken met betrekking tot btw of milieuheffingen waar op nationaal en Europees (HvJ) niveau reeds heldere rechtspraak was, maar waarbij de overheidsdiensten zaken bleven aanhangig maken.
Săcăleanu (groep) 73970/01: Tekortkomingen of aanzienlijke vertraging van de overheidsdiensten of rechtspersonen die onder de bevoegdheid van de staat vallen bij het naleven van onherroepelijke besluiten van nationale rechtbanken. De Roemeense autoriteiten hebben in december 2016 een actieplan ingediend bij de Raad van Europa. https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016806d8adb .
Verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing 2014, 2015 en 2016. Dit ontslag volgde op de inleiding van een strafrechtelijk onderzoek naar activiteiten die voorafgingen aan de ambtstermijn van de voorzitter bij het agentschap.
Begin januari 2017 heeft de ombudsman bij het Grondwettelijk Hof de wetsbepalingen aangevochten waarin wordt gesteld dat regeringsleden niet voor corruptie kunnen worden veroordeeld.
Flash Eurobarometer 428: Businesses’ attitudes towards corruption in the EU (vert. Houding van het bedrijfsleven ten opzichte van corruptie in de EU), te vinden op http://ec.europa.eu/COMMFrontOffice/PublicOpinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/instruments/FLASH/surveyKy/2084 .
Flash Eurobarometer 445: Over het mechanisme voor samenwerking en toetsing voor Bulgarije en Roemenië, gepubliceerd op 25 januari 2017.
De twee ontwerp-noodverordeningen die op 18 januari 2017 voor overleg door de regering zijn gediend, zouden gevolgen kunnen hebben voor het rechtskader voor corruptiebestrijding en de resultaten van de strijd tegen corruptie.
Handleiding bij artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens – recht op een onpartijdig gerecht (civiel onderdeel), http://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf
Voorbeelden van terugkerende kwesties in 2016 waren zaken met betrekking tot btw of milieuheffingen waar op nationaal en Europees (HvJ) niveau reeds heldere rechtspraak was, maar waarbij de overheidsdiensten zaken bleven aanhangig maken.
Actieplan voor de uitvoering van de strategie voor de ontwikkeling van het gerecht 2015-2020, goedgekeurd bij regeringsbesluit nr. 282/2016.
Elk definitief vastgestelde versie van de beide ontwerp-noodverordeningen die op 18 januari 2017 voor overleg door de regering zijn gediend, moeten in dit perspectief worden beoordeeld.
De Groep van Staten tegen corruptie (GRECO) is in 1999 opgericht door de Raad van Europa om toezicht uit te oefenen op de naleving van de normen op het gebied van corruptiebestrijding van de organisatie.