Samenvatting

Effectbeoordeling van het voorstel voor een verordening inzake de wederzijdse erkenning van bevelen tot bevriezing en confiscatie

A. Maatregelen zijn nodig

Waarom? Wat is het probleem?

Het huidige rechtskader voor de ontneming van criminele vermogensbestanddelen in de EU sluit niet goed aan bij het probleem dat criminelen hun vermogensbestanddelen in andere lidstaten verbergen. Slechts zeer weinig bevelen tot bevriezing en confiscatie worden ten uitvoer gelegd in andere lidstaten. Hierdoor worden te weinig criminele vermogensbestanddelen bevroren en geconfisqueerd in de hele EU, waardoor criminelen kunnen blijven profiteren van hun illegaal verkregen opbrengst. Er zijn verschillende oorzaken geïdentificeerd voor de beperkte toepassing van de twee kaderbesluiten. Een groot probleem is dat de bestaande twee instrumenten voor wederzijdse erkenning betrekking hebben op weinig soorten bevelen tot bevriezing en confiscatie die op nationaal niveau kunnen worden uitgevaardigd (met name confiscatie zonder veroordeling, maar ook ruimere confiscatie en confiscatie bij derden vallen erbuiten). De huidige procedures en certificaten zijn daarnaast nodeloos ingewikkeld en omslachtig. Ook bevatten de huidige instrumenten geen bepalingen over de compensatie van en restitutie aan slachtoffers.

Wat is het doel van dit initiatief?

De algemene doelstellingen van het voorstel zijn:

1. in grensoverschrijdende zaken meer vermogensbestanddelen bevriezen en confisqueren die zijn verkregen uit criminele activiteiten, met het oog op de preventie en bestrijding van criminaliteit, met inbegrip van terrorisme en georganiseerde criminaliteit;

2. betere bescherming van de rechten van slachtoffers in grensoverschrijdende zaken.

De specifieke doelstellingen zijn:

1. betere wederzijdse erkenning van bevelen tot bevriezing en confiscatie in grensoverschrijdende zaken door het toepassingsgebied van het instrument inzake wederzijdse erkenning uit te breiden;

2. eenvoudigere en snellere procedures en certificaten;

3. vergroting van het aantal gevallen waarin slachtoffers compensatie ontvangen in grensoverschrijdende zaken. 

Wat is de meerwaarde van maatregelen op EU-niveau? 

Aangezien criminelen hun vermogensbestanddelen vaak in andere lidstaten verbergen, is doeltreffende grensoverschrijdende samenwerking essentieel om de opbrengsten van misdrijven in beslag te nemen. Er is al Europese wetgeving inzake de wederzijdse erkenning van bevelen tot bevriezing en confiscatie, maar deze heeft geen gelijke tred gehouden met de recente ontwikkelingen in de nationale wetgeving van sommige lidstaten en met recente EU-wetgeving inzake gemeenschappelijke minimumregels. Met dit voorstel wordt het toepassingsgebied voor samenwerking verbreed, wat betekent dat meer soorten bevelen tot confiscatie in alle lidstaten ten uitvoer moeten worden gelegd. Het voorstel voorziet ook in eenvoudigere en snellere procedures en certificaten. Daarnaast bevat het specifieke regels inzake de mogelijkheid voor slachtoffers om compensatie of restitutie te eisen in grensoverschrijdende zaken.

B. Oplossingen

Welke wetgevende en niet-wetgevende beleidsmaatregelen zijn overwogen? Heeft een bepaalde optie de voorkeur? Waarom?

De volgende vier beleidsopties werden beoordeeld: handhaving van de status quo (optie 1), zachte wetgeving (optie 2) en twee vormen van regelgeving (opties 3 en 4). Handhaving van de status quo betekent dat er niet op EU-niveau wordt opgetreden; de andere drie opties leiden, in verschillende mate, tot verbetering van de mogelijkheden voor grensoverschrijdende inbeslagneming en confiscatie van de opbrengsten van misdrijven. Optie 2 (nietwetgevend optreden/zachte wetgeving) zou de wederzijdse erkenning van beslissingen tot bevriezing en confiscatie ondersteunen door bijvoorbeeld opleiding, het verspreiden van goede werkwijzen en het bevorderen van het gebruik van internationale instrumenten ter bevordering van grensoverschrijdende inbeslagneming en confiscatie. Het verwachte effect hiervan is evenwel tamelijk gering en een EUlidstaat zou nog steeds kunnen weigeren in te gaan op verzoeken van andere lidstaten. De opties 3 en 4 (wetgevend optreden met minimale tot uitgebreide verplichtingen) houden in dat lidstaten verplicht zijn verschillende soorten beslissingen tot bevriezing en confiscatie van criminele vermogensbestanddelen te erkennen en ten uitvoer te leggen. Optie 3 behelst alleen de bevelen tot bevriezing en confiscatie die zijn beschreven in Richtlijn 2014/42/EU. Optie 4 vereist erkenning van bevelen tot confiscatie zonder veroordeling. Suboptie 4a (medium-optie) gaat verder dan optie 3 en omvat alle vormen van confiscatie in strafprocedures, waaronder ook confiscatie zonder strafrechtelijke veroordeling. Suboptie 4b (maximale optie) zou ook civielrechtelijke en administratieve confiscatie zonder veroordeling omvatten. De voorkeursoptie is suboptie 4a aangezien deze een instrument inzake wederzijdse erkenning behelst met een uitbreiding van het toepassingsgebied tot alle soorten bevelen tot bevriezing en confiscatie die worden uitgevaardigd in het kader van een strafprocedure. Deze optie vormt een aanvulling op de harmonisatiemaatregelen van Richtlijn 2014/42/EU en voorziet ook in specifieke regels inzake de bescherming van de rechten van slachtoffers in grensoverschrijdende zaken.

Wie steunt welke optie?

De lidstaten vinden dat de wederzijdse erkenning van bevelen tot bevriezing en confiscatie moet worden verbeterd met een nieuw wetgevingsinstrument. De lidstaten geven de voorkeur aan een beleidsoptie in de vorm van nieuwe wetgeving (optie 3, 4a of 4b), maar verschillen echter van mening over welke maatregelen onder het instrument moeten vallen. Optie 3 stuit niet op wezenlijke bezwaren, maar wordt onvoldoende geacht door de lidstaten die uitgebreidere vormen van confiscatie kennen. Optie 4a zou waarschijnlijk het gemakkelijkst worden aanvaard door de lidstaten, aangezien de meeste lidstaten reeds bepalingen kennen inzake confiscatie zonder strafrechtelijke veroordeling. De lidstaten zijn tamelijk verdeeld over optie 4b. Het Europees Parlement is voorstander van een wetgevingsvoorstel tot versterking van de wederzijdse erkenning van bevelen tot bevriezing en confiscatie.

C. Effecten van de voorkeursoptie

Wat zijn de voordelen van de voorkeursoptie (indien van toepassing, anders die van de belangrijkste opties)?

De verplichting om meer soorten bevelen tot bevriezing en confiscatie te erkennen, moet ertoe leiden dat meer criminele vermogensbestanddelen worden bevroren en inbeslaggenomen over de grenzen van de lidstaten heen. Daardoor moet de georganiseerde criminaliteit uiteindelijk minder lonen en hebben criminelen minder mogelijkheden om hun winst in nieuwe criminele activiteiten te investeren. Als de kans op confiscatie toeneemt, wordt criminaliteit ook minder aantrekkelijk en lopen lidstaten ook minder inkomsten mis. Het maatschappelijke effect zou over het algemeen zeer positief zijn omdat geconfisqueerde criminele vermogensbestanddelen kunnen worden teruggegeven aan de rechtmatige eigenaar of worden ingezet voor positieve maatschappelijke doeleinden.

Wat zijn de kosten van de voorkeursoptie (indien van toepassing, anders die van de belangrijkste opties)?

De administratieve kosten van zowel de uitvaardigende als de uitvoerende autoriteiten zouden toenemen als gevolg van de toename van het aantal grensoverschrijdende procedures en het aantal tenuitvoerleggingen van bevelen tot bevriezing en confiscatie, maar deze zouden (ruimschoots) moeten worden gecompenseerd door de verwachte toename van het aantal vermogensbestanddelen dat grensoverschrijdend in beslag wordt genomen. Ook zou een aanzienlijk voordeel worden behaald wat betreft het voorkomen van criminele activiteiten en terroristische aanslagen doordat middelen worden ontnomen aan criminelen.

Wat zijn de gevolgen voor bedrijven, het midden- en kleinbedrijf en micro-ondernemingen?

Het voorstel heeft geen rechtstreekse gevolgen voor het bedrijfsleven, het midden- en kleinbedrijf of micro-ondernemingen. Het in beslag nemen van criminele vermogensbestanddelen maakt het leven voor criminele ondernemingen moeilijker, dus op de lange termijn zouden legitieme bedrijven wel profiteren doordat zij minder concurrentie ondervinden van illegale marktdeelnemers.

Zijn er significante gevolgen voor de nationale begrotingen en overheden?

De verplichting om meer soorten bevelen tot bevriezing en confiscatie te erkennen en ten uitvoer te leggen, zal leiden tot enige extra kosten voor politie en justitie, maar deze zouden moeten worden gecompenseerd door de mogelijkheid om meer criminele winsten terug te vorderen en zo mogelijk voor andere doeleinden te gebruiken.

Zijn er nog andere significante gevolgen? 

Het grensoverschrijdend bevriezen en daadwerkelijk confisqueren van criminele vermogensbestanddelen en deze waar mogelijk teruggeven aan slachtoffers zou leiden tot meer vertrouwen in de rechtsstelsels van de lidstaten en de EU in het algemeen.

D. Follow-up

Wanneer wordt dit beleid geëvalueerd?

Vijf jaar nadat het nieuwe rechtsinstrument van toepassing wordt.