28.12.2016   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 487/1

Rapporteur:

Etele BARÁTH

1.1.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is van mening dat er behoefte is aan een geharmoniseerde, ontwikkelingsgerichte Europese governance die tot doel heeft bij te dragen aan de opbouw van een zichzelf vernieuwend, sterk en vredig Europa. De coördinatie moet worden verbeterd en de governance moet eventueel worden voorzien van een nieuwe structuur.

1.2.

We moeten de dynamische groei van de economie met behulp van gecoördineerde ontwikkelingen opnieuw aanzwengelen, we moeten de fundamenten van het maatschappelijk welzijn en de democratie, de co-existentie van verschillende culturen en de tot voorbeeld strekkende eerbiediging van het milieu versterken.

1.3.

Het EESC benadrukt dat de betrokkenheid van belanghebbenden bij de planning en uitvoering van de investeringen ten laste van de EU-fondsen kan worden bevorderd door het partnerschapsbeginsel consequent toe te passen. Daardoor zal een groter draagvlak voor investeringen ontstaan en kan ruimer gebruik worden gemaakt van de voorhanden zijnde expertise. Daarnaast zal dit de uitvoering van de projecten ten goede komen, de transparantie vergroten en fraude en misbruik helpen voorkomen.

1.4.

Er is behoefte aan eenvoudige, voor iedereen begrijpelijke doelen, een dito strategie en één enkel Europees project (EU-strategie 2030-2050). De totstandbrenging van een innovatieve, duurzame en inclusieve Europese Unie moet een belangrijke strategische doelstelling van de EU blijven. Daartoe moeten ook de doelstellingen van de COP21 (duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen) in het project worden geïntegreerd.

1.5.

Er zijn beter op elkaar afgestemde ontwikkelingsprogramma’s nodig. Daarnaast moet bij de planning van de ontwikkelingsprogramma’s en -instrumenten voor de korte, middellange en lange termijn worden uitgegaan van een reeks beknopte doelstellingen. Onder „instrumenten” worden alle instrumenten van politieke, juridische, organisatorische en financiële aard verstaan.

1.6.

Om tot een betere afstemming te komen, moet de aanwending van de traditionele Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen), alsook van het Europese Fonds voor strategische investeringen (EFSI), waarmee ook privékapitaal wordt aangetrokken, in dienst worden gesteld van de gemeenschappelijke Europese doelen. Te dien einde is het belangrijk te zorgen voor coördinatie tussen de doelstellingen en de regels voor de uitvoering ervan.

1.7.

Volgens het EESC moet het voornaamste instrument ten behoeve van een krachtiger centrale governance het op de jaarlijkse groeianalyse gebaseerde Europees Semester zijn, dat tevens de middelen zou moeten verschaffen om de voortgang van het project Europa voortdurend te beïnvloeden en de ontwikkelingen ervan aandachtig te volgen. Zo zou het Europees Semester de taken kunnen overnemen van de systemen die een welzijnsbevorderende sociale omgeving beogen te garanderen.

1.8.

Naast een prestatie-indicator als het bbp, die hoofdzakelijk economisch van aard is, zou er ook een resultaatindicator (resultaat van de bruto-ontwikkeling) moeten worden gehanteerd, die complementair is aan de eerste en waarin ook zaken als duurzaamheid en sociale en milieufactoren worden meegenomen; deze kan het uitgangspunt vormen van het toezicht op de doeltreffendheid van de op ontwikkeling gerichte governance.

1.9.

Er is behoefte aan nauwe samenwerking tussen de lidstaten en aan de invoering van een open coördinatiemethode. De tot nu toe opgedane ervaring met ontwikkelingsprocessen moet worden aangepast.

1.10.

Er zijn uitgebreidere juridische en financiële instrumenten nodig. De prestaties van op ontwikkeling gerichte governance zullen afhangen van de dynamiek van de economie, de groei van het gemobiliseerde kapitaal, de grotere efficiëntie van het investeringsplan, het kwalificatieniveau van het personeel en de mate van innovatie van bedrijven. Maar het doel op langere termijn is welvaart creëren in een vernieuwde samenleving en voor een beter en duurzaam milieu zorgen.

1.11.

De tenuitvoerlegging moet op meerdere niveaus plaatsvinden en een gedeelde verantwoordelijkheid zijn. Tegelijk met de hervorming die al in gang is gezet (Refit-programma), moeten ook de juridisch-administratieve instrumenten bij de ontwikkelingsgerichte governance worden ontwikkeld. Daarbij moeten de instrumenten voor de coördinatie van de ontwikkelingen op het middelste, dat wil zeggen macroregionale, niveau aanzienlijk worden versterkt. In het kader van het project Europa is een veel belangrijkere rol weggelegd voor functionele regio’s, steden, stedelijke gebieden, agglomeraties, grootstedelijke gebieden en netwerken.

1.12.

Een van de belangrijkste onderdelen van ontwikkelingsgerichte governance op lange termijn is continuïteit. De kaders van de politieke cycli, de plannings- en ontwikkelingsfasen en de begrotingsperioden moeten op elkaar worden afgestemd. Ontwikkelingsactiviteiten vereisen voortdurende analyses, controles en correcties.

1.13.

Het is cruciaal het publiek uitgebreid te informeren, meer geëngageerd te maken, de communicatie en marketing te verbeteren en de werkelijke resultaten en de zwakke punten correct te presenteren.

1.14.

Het EESC heeft altijd gepleit voor een versterking van de democratische participatie. Wat de open coördinatiemethode betreft zou de deelname van de economische en sociale partners en van ngo’s op alle niveaus moet worden gewaarborgd, hetgeen op Europees niveau gepaard moet gaan met de versterking van de rol van het EESC.

1.15.

Zoals reeds aangegeven in zijn advies uit 2012 (1), steunt het EESC het initiatief van de Europese Commissie betreffende de invoering van een zogenoemde „Europese gedragscode inzake partnerschap” (EGP), die tot doel heeft de lidstaten een kader voor partnerschap op het gebied van planning en uitvoering te bieden. Het beeld dat de partners van Europa hebben, helpt bij het stellen van doelen en bevordert de vereenzelviging daarmee, en zorgt voor een efficiëntere uitvoering van de plannen.

1.16.

Het EESC onderstreept dat er verder moet worden gegaan dan de op voorstellen en goede voorbeelden gestoelde regelgeving inzake partnerschap, en dat daarnaast de minimale verwachtingen waaraan de instanties in de lidstaten op straffe van sancties moeten voldoen, gedetailleerd moeten worden vastgelegd.

1.17.

Het EESC zou graag zien dat de lidstaten verplicht worden efficiënte financieringssystemen op te zetten die de capaciteitsopbouw van de sociale partners ten goede komen. Deze systemen zouden meer moeten doen dan alleen informatie verstrekken en zouden ook de ontwikkeling van partnerschapsnetwerken en de totstandbrenging van effectieve participatie-instrumenten moeten omvatten.

1.18.

Het EESC verzoekt de Commissie met klem om de samenwerking met de Europese netwerken van partners te intensiveren. De Commissie zou een financieringsstelsel moeten opzetten waarmee een bijdrage wordt geleverd aan de inspanningen van Europese netwerken van ngo’s die betrokken zijn bij het regionaal beleid, zo ook aan de controle van de nationale processen en de mogelijkheid om feedback te geven.

2.1.1.

De Europese Unie is sterk, maar kampt steeds weer met allerlei crises; de Brexit is hiervan een goed voorbeeld. De economische crisis van 2008 maakte een einde aan de euforie die was ontstaan door de uitbreiding aan het begin van het nieuwe millennium, en deed de inhaalslag van veel landen teniet.

2.1.2.

De economische crisis en de als gevolg daarvan teruglopende investeringen hebben de op groei gebaseerde eendracht van de lidstaten doorbroken en de politieke, economische en sociale spanningen aangewakkerd. Ondanks de hoofddoelstelling van de Europese Unie nemen de verschillen in ontwikkeling tussen de lidstaten toe.

2.1.3.

Het voortdurend opleggen van strikte bezuinigingsmaatregelen aan landen die te kampen hebben met een hoge buitenlandse en overheidsschuld en met begrotingstekorten maakt de verschillen tussen de meest ontwikkelde landen en de landen die moeten bezuinigen alleen maar groter. Er is nieuw beleid nodig om economische groei en terugdringing van het begrotingstekort te combineren met doeltreffende maatregelen ter bevordering van sociale inclusie.

2.1.4.

Armoede, werkonzekerheid en werkloosheid hebben een onaanvaardbaar niveau bereikt. Het gebrek aan perspectief onder jongeren vormt een grote belemmering voor de duurzame toekomst van Europa.

2.1.5.

De Europese Unie wordt niet langer gezien als goede bestemming voor investeringen, maar wordt gekenmerkt door logheid. Op het vlak van productieve investeringen blijft zij steeds verder achter bij de prestaties van de Verenigde Staten en bepaalde lidstaten, zoals Duitsland en Groot-Brittannië. De landen die een dynamische ontwikkeling doormaken, worden afgeremd door de lidstaten die het tempo niet kunnen bijbenen. Landen zijn niet langer op elkaar aangewezen. In bepaalde landen wordt, ondanks een aanzienlijk begrotingsoverschot, de kloof nog groter door een daling van de productieve investeringen, hetgeen de neergang van de armste regio’s nog versterkt. De reactiesnelheid is laag en er is veel bureaucratie.

2.1.6.

De belangrijkste verdiensten van de EU, zoals de eurozone en de Schengenruimte, zijn vandaag de dag vanwege de migrantencrisis en het terrorisme verdeeldheid zaaiende factoren in plaats van verbindende elementen. Tal van landen voeren een binnenlandse politieke strijd over de rug van de EU.

2.1.7.

De ontwikkelingsniveaus van de regio’s lopen steeds verder uiteen. Het verschil in bbp tussen de meest ontwikkelde en de meest achtergestelde regio’s verhoudt zich als 14:1. Bepaalde landen die veel steun ontvangen, gebruiken deze gelden om hun overheidsmiddelen en investeringen aan te vullen, en de door henzelf verstrekte nationale middelen zijn ondertussen tot een minimum beperkt, waardoor ze ver achterblijven bij de oorspronkelijke doelstellingen. De nieuw opgerichte comités voor het concurrentievermogen zouden hun instrumenten kunnen benutten om een belangrijke bijdrage te leveren aan de convergentie van de ontwikkelingsniveaus van de regio’s.

2.1.8.

De burgers, de economische en sociale partners en de ngo’s van Europa zijn hun perspectief kwijtgeraakt, raken vervreemd van de politiek en zijn steeds meer op zichzelf gericht. Ze beschouwen de EU als een stug en inflexibel instituut dat niet in staat is zichzelf opnieuw uit te vinden.

2.1.9.

De Europese Unie is niet in staat toereikende middelen te verstrekken, in de eerste plaats vanwege haar zwakke institutionele ontwikkeling en prestaties, om haar — overigens zeer versnipperde — doelstellingen te verwezenlijken.

2.1.10.

Er is geen sprake van een eensgezind toekomstbeeld, politieke wil en bestuurlijk vermogen. De coördinatiemethode is ondoeltreffend en verouderd, de juridische instrumenten hebben geen effect of zijn niet gebruiksvriendelijk, en er is onder andere vanwege gebrekkige communicatie weinig maatschappelijk draagvlak.

2.1.11.

De inmiddels niet meer zo lange termijn van de ontwikkelingsstrategie van de Unie tot 2020 is niet realistisch meer, en daarnaast is deze versnipperde strategie niet in staat om de processen volgens de huidige methoden in goede banen te leiden. Ondertussen is de Commissie, in het licht van de 17 hoofddoelstellingen die tijdens de COP21 zijn vastgesteld op het gebied van duurzame ontwikkeling en in het kader van een strategie voor de langere termijn, gestart met een kritisch onderzoek naar de methode en middelen voor governance.

2.2.1.

In deze context heeft de nieuwe Europese Commissie met de steun van het Europees Parlement een nieuw model voor economische ontwikkeling aangekondigd. De daarin verwoorde doelstellingen — het stimuleren van werkgelegenheid en groei, de totstandbrenging van de interne Europese markt, de vereenvoudiging van het economische wetgevingskader, de versterking van de prioritaire Europese ontwikkelingen, de ondersteuning van de investeringen in de energiemarkt, de digitale markt en diensten, de prioritaire behandeling van het stelsel van mentale en fysieke netwerken die Europa verbinden, en een groter verantwoordelijkheidsgevoel voor milieuaspecten — kunnen een belangrijke nieuwe dynamiek teweegbrengen in de economie.

2.2.2.

Het Europees Semester en de onderdelen ervan vormen een systeem dat buiten het kader van de economische governance valt. De sociaalecologische doelstellingen voor de lange termijn moeten zwaarder doorwegen in het Europees Semester.

2.2.3.

Een prioritair programma voor de algehele versterking van het financiële stelsel van de eurozone is enerzijds onontbeerlijk, anderzijds versterkt het de reële angst dat daardoor de kloof tussen de Europese landen dieper wordt. Met ontwikkelingsdoelstellingen op Europees niveau kan tegenwicht worden geboden aan het Europa van twee snelheden.

2.2.4.

Er bestaan momenteel twee grote, economisch-financiële zeer verschillende instrumenten, met elk een eigen procedure, voor het sturen van de ontwikkelingsprocessen. Er behoefte is aan meer complementariteit tussen deze instrumenten; zo zouden de doelstellingen beter op elkaar kunnen worden afgestemd.

2.2.5.

Ten eerste zijn daar de traditionele Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI), die al in het Verdrag betreffende de Europese Unie genoemd werden en die bedoeld zijn om meer sociale, economische en territoriale cohesie tot stand te brengen. Dit zijn fondsen voor ontwikkelingsinvesteringen die steeds worden gemoderniseerd, maar in wezen onveranderd blijven, en die kunnen worden toegewezen na herverdeling van de uit de bijdragen van de afzonderlijke lidstaten bestaande Europese begroting. In sommige gevallen worden deze opnieuw verdeelde bedragen niet op hun juiste waarde geschat door de ontvangende landen, met het argument dat ze er „recht op hebben”. Bij de tussentijdse herziening van de periode tot 2020 moeten er nieuwe regels worden ingevoerd om bovengenoemde complementariteit te bewerkstelligen.

2.2.6.

Het andere instrument is het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI), dat in het leven is geroepen om het plan-Juncker ten uitvoer te leggen: een nieuw, marktgericht financieel instrument dat risicofinanciering biedt, gebruikmaakt van overheids-, bank- en particulier kapitaal en waarvan het bedrag nog kan worden verhoogd. Dit nieuwe governancemechanisme moet een van de onderdelen van ontwikkelingsgerichte governance worden. Ook op het niveau van de afzonderlijke lidstaten moeten de twee afwijkende financieringssystemen op één lijn worden gebracht.

2.2.7.

De andere financiële instrumenten zijn daarbij vergeleken gevarieerd en toegespitst op een bepaalde taak, maar qua omvang blijven ze achter en hun doelstellingen zijn te specifiek. De kaders van het project Europa zijn mogelijk geschikt voor systematische en sterke coördinatie.

2.2.8.

Voor de verwezenlijking van het geringe aantal, niet logisch op elkaar volgende doelstellingen van de op coördinatie gerichte Europa 2020-strategie waren tot nu toe geen rechtstreekse instrumenten beschikbaar. Zonder dergelijke instrumenten is het echter de vraag of de coördinatie van de Unie op het vlak van ontwikkeling wel op de juiste wijze kan worden gewaarborgd. In het kader van het nieuwe plan voor de periode na 2020 moet ook worden nagegaan wat de verwachte wederzijdse effecten van de instrumenten zijn.

2.2.9.

De elf thematische doelstellingen van het meerjarig financieel kader waarin de tenuitvoerlegging van de ESI wordt geregeld, de tien hoofddoelstellingen van het plan-Juncker die slechts in onbekende mate overlappen met de eerder genoemde doelstellingen en de afwijkende financieel-juridische regelgeving zouden momenteel moeten bijdragen aan de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie. Daarbij komen nog de zeventien duurzaamheidscriteria van de COP21, die bepalend zullen zijn voor de toekomst. De taken die worden uitgevoerd in het kader van het planningsproces in de periode na 2020 moeten uitgaan van een klein aantal eenduidige doelstellingen.

2.2.10.

Nu leiden uiteenlopende mechanismen voor de verschillende doelstellingen, afwijkende begin- en eindtermijnen en tijdschema’s ertoe dat geen enkele doelstelling overzichtelijk en voor het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld begrijpelijk en goed te volgen is. Vanwege het gebrek aan synergie en wisselwerking tussen de afzonderlijke doelen neemt hun efficiëntie en de doeltreffendheid van de investeringen drastisch af. De synergieën tussen het EFSI en de nieuwe Europa 2020-strategie moeten worden versterkt door een nieuwe EU-strategie voor 2030-2050 (project Europa) vast te stellen.

2.2.11.

Terwijl de structuurfondsen vergezeld gaan van een zeer bureaucratisch, en tegelijkertijd gecentraliseerd en gedecentraliseerd mechanisme voor de voorbereiding, uitvoering, controle en analyse, en de besteding ervan op Europees niveau onder andere wordt ondersteund door een groot aantal agentschappen, opereert het onlangs in het leven geroepen governancemechanisme van het nieuwe EFSI buiten de kaders van de Europese Commissie, en wordt de nieuwe structuur ervan vormgegeven volgens de behoeften van de financiële en de beleggingssector. Om de twee grote systemen op elkaar af te stemmen, zijn een strategisch instrument en een nieuw governancesysteem nodig (2).

2.2.12.

De totstandbrenging van een nieuw systeem voor ontwikkelingsgerichte governance kan resulteren in een dynamische coördinatie en open samenwerking tussen de partners in kwestie.

2.2.13.

Om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de ESI-fondsen te verbeteren, moet partnerschap op institutionele onderdelen worden versterkt en, gezien het recht op participatie, voor alle Europese burgers toegankelijk worden gemaakt. Zij moeten immers over relevante informatie kunnen beschikken en inspraak hebben in de beslissingen op het vlak van planning en uitvoering. Ook moeten zij hun mening kunnen geven over voorgestelde programma’s, aanbestedingen en evaluatieverslagen.

3.1.

Het EESC heeft het partnerschapsbeginsel al in diverse adviezen aan de orde gesteld en gedetailleerde voorstellen ten aanzien hiervan geformuleerd.

3.1.1.

In een in 2010 uitgebracht advies (3) heeft het EESC onderstreept dat de huidige regelgeving nog steeds te veel ruimte biedt voor nationale interpretatie van het begrip „partnerschap” en dat de Commissie, als hoeder van het partnerschapsbeginsel, een grotere en veel meer proactieve rol moet spelen. Het wees erop dat de sociale partners en het maatschappelijk middenveld, in het belang van hun capaciteitsopbouw, in alle operationele programma’s een beroep moesten kunnen doen op technische bijstand. Daarnaast pleitte het voor een terugkeer naar vereenvoudigde programma’s in het kader van de communautaire initiatieven die op sociale innovatie en lokale ontwikkeling zijn gericht.

3.1.2.

In 2012 heeft het EESC in een advies (4) zijn steun uitgesproken voor een initiatief van de Europese Commissie om te komen tot een Europese gedragscode inzake partnerschap. Het heeft uiting gegeven aan de bezorgdheid van het maatschappelijk middenveld in verband met de niet-naleving van het partnerschapsbeginsel en voorgesteld om een door de partners zelf te beheren systeem op te zetten voor controle van het partnerschap. Verder heeft het EESC geopperd dat een deugdelijke naleving van de gedragscode als voorwaarde wordt gesteld voor het sluiten van partnerschapsovereenkomsten met de lidstaten en dat de middelen voor de operationele programma’s met behulp van financiële prikkels worden aangevuld. Ook heeft het EESC zijn aanbevelingen ten aanzien van de capaciteitsopbouw van de partners bevestigd.

3.2.

In de wetgeving m.b.t. het cohesiebeleid wordt de invoering van een zogenoemde „Europese gedragscode inzake partnerschap” (EGP) voorgeschreven, die richtsnoeren en goede praktijken bevat.

3.3.

Uit de ervaringen met de verwezenlijking van de EGP blijkt dat bepaalde landen alleen formeel de bepalingen hiervan hebben nageleefd in hun nationale planningsprocessen en bij de omzetting van de institutionele structuur ter uitvoering van de ESI.

3.4.

In veel landen hadden de partners niet voldoende tijd om commentaar te leveren op de relevante stukken. De partners werden niet inhoudelijk betrokken bij de belangrijkste strategische beslissingen, zoals prioriteitsstelling en financiële toewijzingen. Er is geen enkel speciaal mechanisme of instrument voor voorlichting en participatie in het leven geroepen om actieve betrokkenheid te bevorderen.

3.5.

De analyse van bepaalde ngo’s (5) wees uit dat in diverse landen de benoeming van partners in toezichtcomités formeel weliswaar voldeed aan de voorschriften, maar dat de representativiteit en de thematische dekking niet in alle gevallen gegarandeerd was. Er vindt geen goede informatie-uitwisseling plaats tussen de beheersautoriteiten en de leden van de toezichtcomités.

3.6.

De voor horizontale aangelegenheden bevoegde instanties, zoals ministeries van Milieu, kregen geen zitting in meerdere belangrijke toezichtcomités. De beheersautoriteiten doen niet hun best om maatschappelijke organisaties die horizontale beginselen uitdragen te betrekken bij de planning van aanbestedingen en bij de evaluatie van projectvoorstellen.

3.7.

De maatregelen die worden genomen ter bevordering van de capaciteitsopbouw van de partners zijn in sommige landen ontoereikend. De voor capaciteitsopbouw bedoelde steun wordt in bepaalde landen in de eerste plaats aangewend voor opleidingen en de vergoeding van reiskosten, terwijl diverse voorstellen uit de EGP niet worden uitgevoerd, zoals de dekking van de kosten voor netwerkopbouw en coördinatie, en de voor de inhoudelijke deelname van de partners nodige vergoedingen voor deskundigen.

3.8.

De Europese Commissie en de lidstaten hebben in de eerste helft van de begrotingsperiode niet voldoende aandacht besteed aan het gebruik van instrumenten voor een vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling (CLLD).

3.9.

Het EESC is van mening dat een algemeen onderzoek naar de praktijkvoorbeelden op het gebied van partnerschap noodzakelijk is. Dit onderzoek moet ook een evaluatie omvatten van de planningsprocedures en van de institutionele uitvoeringsmechanismen, en moet gericht zijn op de vraag hoe partners op efficiënte wijze kunnen worden bereikt binnen het huidige regelgevingskader. Partners zouden actief betrokken moeten worden bij het evaluatieproces.