EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 7.12.2016

COM(2016) 941 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

ONDERWIJS VERBETEREN EN MODERNISEREN

Onderwijs verbeteren en moderniseren

Hoogwaardig onderwijs voor iedereen

1. Onderwijs is van strategisch belang voor onze samenleving en economische ontwikkeling

De welvaart en de levenswijze van Europa zijn gebaseerd op zijn grootste troef: de mensen. In een veranderende samenleving en een context van wereldwijde concurrentie is kwalitatief onderwijs voor de EU van cruciaal belang om blijvende sociale samenhang, concurrentievermogen en duurzame groei te kunnen waarborgen. Met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen inzake werkgelegenheid, groei, investeringen en concurrentievermogen, met sociale rechtvaardigheid als kernbegrip, is het van wezenlijk belang om te investeren in jongeren. Hoogwaardig onderwijs verstrekken voor iedereen is een van de beste investeringen die een samenleving kan doen.

Kwalitatief onderwijs voor iedereen vormt het fundament van sociale samenhang en een open samenleving. Kwalitatief onderwijs is veel meer dan een economische investering. Het is van essentieel belang voor de persoonlijke, sociale en professionele ontwikkeling en voor loopbaanlange inzetbaarheid. En het kan een van de meest doeltreffende wijzen zijn om sociaaleconomische ongelijkheden aan te pakken en sociale inclusie te bevorderen. Om die doelstellingen te realiseren, moeten de onderwijsstelsels toegankelijk zijn, gelijke kansen bieden voor iedereen – ongeacht iemands achtergrond – en hoogwaardige resultaten genereren.

De onderwijs- en opleidingsstelsels in Europa behalen goede resultaten... De onderwijs- en opleidingsstelsels zijn in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de lidstaten, en in alle lidstaten hebben de afgelopen jaren aanzienlijke hervormingen en collegiale toetsing plaatsgevonden. Europa heeft goede vooruitgang geboekt met de verbetering van zijn onderwijs in het algemeen. Dat komt bijvoorbeeld tot uiting in het stijgende aandeel van jongeren met een diploma van het hoger onderwijs, waardoor de kerndoelstelling van 40 % in het kader van Europa 2020 in zicht komt. Het is evenzeer een groot succes dat het aandeel van voortijdige schoolverlaters in de periode 2005-2015 met 30 % is verminderd, waardoor het gemiddelde in de EU nu 11 % bedraagt.

...maar er is geen reden tot zelfgenoegzaamheid. De recente resultaten van het PISA-onderzoek van de OESO 1 bevestigen dat een groot deel van de 15-jarige leerlingen al te geringe basisvaardigheden heeft op het gebied van lezen, wiskunde en wetenschappen, en – het meest zorgwekkend van al – de resultaten zijn slechter dan in 2012. Uit vergelijkingen tussen landen blijkt dat bepaalde lidstaten het aandeel van leerlingen met zeer geringe basisvaardigheden (in bepaalde lidstaten bedraagt dit meer dan 30 %) moeten verlagen. Wat inzetbaarheid betreft, is meer vooruitgang nodig om tegen 2020 de EU-benchmark van 82 % arbeidsparticipatie bij de jonge afgestudeerden te halen. Dat aandeel bedraagt momenteel slechts 77 %. Een ander belangrijk probleem blijft het feit dat veel jongeren de school voortijdig en zonder een formele kwalificatie verlaten, met name in de groep van in het buitenland geboren studenten, waar het aandeel van voortijdige schoolverlaters 19 % bedraagt. Dat toont aan dat er een duidelijke behoefte is aan betere prestaties en resultaten van de onderwijs- en opleidingsstelsels. De recente toestroom van vluchtelingen vereist ook een snelle respons en een doeltreffende integratiestrategie.

Kwalitatief onderwijs moet een realiteit zijn voor alle studenten. Een specifieke reden tot bezorgdheid is het feit dat studenten met een kwetsbare sociaaleconomische achtergrond oververtegenwoordigd zijn onder de studenten met geringe prestaties. Een andere uitdaging is het bieden van gelijke onderwijskwaliteit in de gehele EU, inclusief afgelegen gebieden. Daaruit blijkt het risico van een tweedeling binnen het onderwijsstelsel. Onderwijs biedt een unieke kans om sociaaleconomische ongelijkheden en genderstereotypen tegen te gaan en te waarborgen dat niemand aan zijn lot wordt overgelaten. Momenteel wordt dat potentieel echter nog niet doeltreffend genoeg ingezet binnen de Europese onderwijsstelsels.

De onderwijsstelsels moeten worden gemoderniseerd en de kwaliteit van het onderwijs moet voortdurend worden verbeterd. Globalisering en technologische verandering scheppen nieuwe mogelijkheden in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Slechts een kwart van de schoolkinderen in Europa krijgt les van leraren die zichzelf op digitaal gebied voldoende onderlegd vinden 2 . Door de digitale transformatie verandert de arbeidsmarkt en is er behoefte aan nieuwe vaardigheden. Digitale technologieën zullen ook nieuwe wijzen van leren bieden, op voorwaarde dat die technologieën voldoende toegankelijk zijn. Om de vruchten van die tendensen te kunnen plukken, moeten de onderwijs- en opleidingsstelsels beter inspelen op die veranderende realiteit. Hoogwaardig onderwijs is van essentieel belang om jongeren uit te rusten met de kennis, de attitudes, de vaardigheden en de mentaliteit die zij nodig hebben om hen de nieuwe kansen te helpen grijpen. Schoolstelsels hebben moeite om voldoende kerncompetenties aan te bieden, zoals digitale en ondernemersvaardigheden of sociale en burgerschapscompetenties. Dat probleem moet worden aangepakt. Streven naar een betere onderwijskwaliteit is een doelstelling die voor alle lidstaten relevant is. Zelfs de landen die goed presteren, hebben geen reden om op hun lauweren te rusten. Het waarborgen van hoogwaardig onderwijs is een taak die nooit volbracht is; er is voortdurend behoefte aan aandacht, verbetering en aanpassing.

De efficiëntie moet worden verbeterd: het behoud van hoogwaardige en inclusieve onderwijsstelsels brengt kosten met zich mee en vereist passende financiering. Onderwijsuitgaven zijn groeibevorderende overheidsuitgaven en hebben het potentieel om sociale rechtvaardigheid te stimuleren, alsook een innovatieve en concurrerende economie, die goede vooruitzichten biedt inzake werkgelegenheid. In 2014 zijn de overheidsuitgaven in reële termen voor het eerst in drie jaar gestegen, tot 4,9 % van het bbp 3 . Er is echter geen garantie dat meer overheidsuitgaven automatisch leiden tot betere resultaten. In de realiteit blijkt uit een vergelijking van de resultaten van PISA en het niveau van de overheidsuitgaven voor voorschools en schoolonderwijs dat de efficiëntie waarmee de lidstaten hun middelen gebruiken erg uiteenloopt. Dat toont aan dat het van cruciaal belang is om de efficiëntie te verbeteren, d.w.z. de beperkte middelen zo goed mogelijk te gebruiken ter waarborging van de kwaliteit, de gelijkwaardigheid en de prestaties.

De beleidsinspanningen om doeltreffender te investeren in jongeren moeten worden opgeschroefd.
Deze mededeling spitst zich toe op de fundamentele rol van het onderwijs en op het vaststellen van wijzen waarop de inspanningen van de lidstaten kunnen worden ondersteund, hetzij in specifieke onderwijssectoren (hoofdstuk 2), hetzij op alle niveaus (hoofdstuk 3). De mededeling is een onderdeel van een groter pakket maatregelen ter ondersteuning van jongeren. De vernieuwde inspanningen ter verbetering en modernisering van het onderwijs zijn nauw verbonden met en deels gebaseerd op de nieuwe agenda voor vaardigheden voor Europa 4 , die in juni 2016 van start is gegaan. De maatregelen in het kader van die initiatieven vullen elkaar aan en versterken elkaar.

2. Betere EU-steun voor de lidstaten bij de modernisering van het schoolonderwijs en het hoger onderwijs

De EU kan steun verlenen aan de hervormingsinspanningen van de lidstaten voor de modernisering van het schoolonderwijs en het hoger onderwijs. In 2017 zal de Commissie specifieke initiatieven voorstellen om de belangrijkste problemen op het gebied van schoolonderwijs en hoger onderwijs aan te pakken. Die initiatieven zullen worden voorbereid met volledige inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en in nauwe samenwerking met de belangrijkste belanghebbenden in de lidstaten, zoals de verenigingen van lerenden, leraren, schoolhoofden en ouders, alsmede de sociale partners en het maatschappelijk middenveld.

2.1. School en onderwijs voor jonge kinderen

Opvang en onderwijs voor jonge kinderen

Opvang en onderwijs van goede kwaliteit voor jonge kinderen is van cruciaal belang als basis voor de persoonlijke ontwikkeling en permanente scholing. De eerste levensjaren zijn van doorslaggevend belang voor de ontwikkeling van cognitieve en niet-cognitieve vaardigheden. Achterstand die vroeg in de ontwikkeling wordt opgelopen, is later moeilijk weer goed te maken. Hoogwaardig onderwijs dat van kindsbeen af wordt verstrekt, is daarentegen een sterke basis om een leven lang gemakkelijker vaardigheden te verwerven.

Hoogwaardig onderwijs voor jonge kinderen is een doeltreffende en efficiënte wijze om sociale rechtvaardigheid te bevorderen. Het draagt bij tot het verminderen van vroegtijdig schoolverlaten en geringe prestaties, en speelt een aanzienlijke rol bij het goedmaken van een onderwijsachterstand, zodat kinderen met een kwetsbare sociaaleconomische achtergrond meer kansen krijgen voor opwaartse sociale mobiliteit. Daarnaast kost het verstrekken van opvang en onderwijs van goede kwaliteit voor jonge kinderen relatief weinig, en is het veel doeltreffender dan remediërende maatregelen in het latere leven. Daarom moet elke poging om het onderwijs en de efficiëntie van de onderwijsstelsels te verbeteren, beginnen met een blik op de situatie op jonge leeftijd.

Kwaliteit en toegankelijkheid zijn belangrijk. De binnen het kader voor samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding 2020 vastgestelde benchmark van 95 % voor het verstrekken van opvang en onderwijs aan jonge kinderen hebben de lidstaten bijna bereikt, met een gemiddelde deelname in de EU in 2014 van 94,3 % 5 . Kinderen uit kansarme milieus en minderheidsgroepen blijven echter ondervertegenwoordigd 6 . Het positieve effect van opvang en onderwijs voor jonge kinderen op gelijke kansen en sociale mobiliteit kan echter alleen tot uiting komen wanneer die opvang en dat onderwijs voor iedereen toegankelijk, betaalbaar en van hoge kwaliteit zijn. Om die doelstellingen te kunnen realiseren, zijn extra verbeteringen nodig. Het is met name van essentieel belang om te investeren in goed gekwalificeerde en opgeleide lesgevers en om onderwijsprogramma's te ontwikkelen die de kinderen stimuleren en hun leerproces bevorderen.

Schoolonderwijs

Europa moet zich inzetten voor ontwikkeling en innovatie van het schoolonderwijs. Veel schoolonderwijsstelsels hebben problemen om te reageren op de diepgaande en ingewikkelde veranderingen die onze samenleving en economie ondergaan. Scholen moeten zich kunnen aanpassen aan het veranderende kader waarin zij actief zijn, ook aangaande het digitale tijdperk en de toenemende diversiteit onder de leerlingen. Al die kwesties vereisen niet alleen een aanpassing van het onderwijsprogramma, maar ook een diverser lesgeven en leren, om tegemoet te komen aan de behoeften van alle leerlingen. Het feit dat men deel uitmaakt van hetzelfde onderwijsstelsel betekent niet noodzakelijk dat iedereen dezelfde kansen krijgt. Binnen hetzelfde onderwijsstelsel bestaan aanzienlijke verschillen op het gebied van kwaliteit. Door die uitdagingen komen de beheerders van de schoolonderwijsstelsels almaar meer onder druk te staan om hoogwaardiger onderwijs en inclusie te bevorderen met duurzame innovatie. Europa moet ervoor zorgen dat de digitale kloof niet groter wordt en dat een adequate toegang tot digitale hulpmiddelen en infrastructuur voor iedereen wordt gewaarborgd.

Dankzij een nauwe band met de omgeving kunnen scholen zich beter aanpassen aan specifieke plaatselijke omstandigheden. Daardoor kunnen scholen beter met de plaatselijke gemeenschap samenwerken en aan jongeren zinvollere leerervaringen aanbieden die de school en de formele leerstructuren overstijgen. Het juiste evenwicht tussen autonomie en verantwoordingsplicht van scholen draagt bij tot het verbeteren van onderwijsstelsels en het behalen van hoogwaardige resultaten.

De kwaliteit van de lesgevers en de schoolleiding is van cruciaal belang. Een van de belangrijke elementen voor het verbeteren van de kwaliteit, de sociale resultaten en de efficiëntie van scholen is een betere ondersteuning van leraren en schoolhoofden. Leraren spelen een cruciale rol bij het overbrengen van kennis en gemeenschappelijke waarden, alsook bij het ondersteunen van leerlingen met een kwetsbare sociaaleconomische achtergrond. Teneinde leraren in staat te stellen om die uitdagingen aan te gaan, moet er strategisch worden geïnvesteerd in doeltreffende schoolleiding en moet het beroep van leraar worden gebaseerd op een uitstekende initiële opleiding, samenwerking en loopbaanlange professionele ontwikkeling. Digitale vaardigheden en competenties moeten worden opgenomen in zowel de opleiding als de nascholing van leraren en moeten door de schoolhoofden actief worden ondersteund.

2.2. Hoger onderwijs

Europa moet de modernisering van het hoger onderwijs onverminderd voortzetten.
De uitbreiding van de toegang tot het hoger onderwijs in de afgelopen jaren is zonder twijfel een van de belangrijkste Europese succesverhalen. Toch blijft het een enorme uitdaging voor de Europese universiteiten en hogescholen om tegemoet te komen aan de vraag in de samenleving en de economie naar hoogwaardige vaardigheden. Ondanks tal van voorbeelden van uitmuntendheid en betrokkenheid van personeel, studenten en belanghebbenden zijn tijdens een recente openbare raadpleging van de Commissie 7 problemen aan het licht gekomen aangaande de kloof tussen wat hogeronderwijsinstellingen momenteel aanbieden en de vaardigheden die afgestudeerden nodig hebben om te slagen.

De kwaliteit van het doceren is een essentiële factor voor het verbeteren van de kwaliteit van het hoger onderwijs. Er zijn grotere inspanningen nodig om te investeren in de pedagogische opleiding van academisch personeel, een gebied dat van oudsher minder wordt gewaardeerd dan onderzoeksresultaten. Met name de status en de kwaliteit van het doceren in het hoger onderwijs moeten worden verbeterd. Daarvoor is vooruitgang nodig op het gebied van de ontwikkeling, erkenning en beloning van hoogwaardig doceren. Daarnaast wordt professioneel doceren almaar dringender door de toenemende diversiteit van de studentenpopulatie. Docenten moeten goed worden voorbereid en opgeleid om tegemoet te kunnen komen aan studenten met uiteenlopende achtergronden, verwachtingen en behoeften.

De Commissie zal in 2017 een pakket initiatieven op het gebied van hoger onderwijs voorstellen. De agenda voor de modernisering van het hoger onderwijs dient ter ondersteuning van de lidstaten, de onderwijsinstellingen, het personeel en de studenten, met het oog op het verbeteren van onderwijs en opleiding in de EU. Om een solide basis te leggen voor de toekomstige werkzaamheden, zal de Commissie in 2017 een geactualiseerde 8 en vernieuwde agenda voor het hoger onderwijs voorstellen, voortbouwend op de antwoorden in het kader van de openbare raadpleging over de prioriteiten voor samenwerking op EU-niveau die begin 2016 werd afgerond.

3. Betere ondersteuning voor lidstaten ter bevordering van hervormingen voor betere onderwijsstelsels

Onderwijs bovenaan op de beleidsagenda plaatsen. De inspanningen voor het stimuleren van een agenda voor betere kwaliteit en prestaties in het onderwijs moeten beginnen met bewustmaking over de urgentie om actie te ondernemen. Aangezien goed onderwijs ook veel voordelen oplevert op andere beleidsdomeinen, zoals sociale zaken, burgerschap, werkgelegenheid, economie of veiligheid, moeten onderwijshervormingen in een bredere context worden gezien. Een debat op topniveau kan ertoe bijdragen dat het noodzakelijke beleidsmomentum wordt gecreëerd om meer aandacht te besteden aan en maatregelen te nemen voor het verbeteren van de kwaliteit van de onderwijsstelsels.

Onderwijshervormingen nastreven in het kader van het Europees semester voor coördinatie van het economisch beleid. Vandaag al houden de werkgelegenheidsrichtsnoeren 9 een mandaat in voor het stimuleren van onderwijshervormingen, en maken onderwijsgerelateerde kwesties deel uit van de werkzaamheden in het kader van het Europees semester. De empirische onderbouwing met betrekking tot onderwijs in het kader van het Europees semester kan nog verder worden versterkt door beter gebruik te maken van het analytische verslag "Onderwijs- en opleidingsmonitor". Daarnaast kan worden onderzocht hoe de OESO-gegevens over vaardigheden beter kunnen worden ingezet als indicator of benchmark voor de vooruitgang inzake het verbeteren van de kwaliteit van de onderwijsresultaten. 

Hervormingsinspanningen van de lidstaten ondersteunen. Het besluit over de wijze waarop de onderwijs- en opleidingsstelsels worden ontwikkeld, ligt in de handen van de lidstaten. Voor de modernisering en verbetering van het onderwijs zijn hervormingen nodig, op basis van gedegen kennis van wat op het gebied van onderwijs goed functioneert. Het EU-niveau kan de besluitvormers in de lidstaten helpen bij het maken van geïnformeerde beleidskeuzes, door vergelijkende gegevens te verstrekken, de empirische onderbouwing te versterken, te analyseren en te benchmarken, wederzijds leren te bevorderen, kennis over goede praktijken te delen en gerichte ondersteuning aan te bieden, voortbouwend op bestaande samenwerking met verschillende interne en externe gegevensverstrekkers, inclusief de OESO.

De samenwerking tussen verschillende beleidsgebieden verbeteren. Gezien de onderlinge verbanden tussen onderwijs en andere beleidsdomeinen, kan de samenwerking tussen verschillende beleidsgebieden worden verbeterd. Dat zou kunnen in de vorm van gemeenschappelijke beleidsdiscussies, waarbij onderwijs in verband wordt gebracht met het beleid inzake economie, financiën, werkgelegenheid, sociale bescherming, gezondheid en inclusie, ook met betrekking tot de integratie van onderdanen van derde landen. Onderwijs speelt ook een belangrijke rol bij de voorkoming van radicalisering die tot gewelddadig extremisme leidt 10 . Een dergelijke samenwerking zou ook bijdragen tot het verbeteren van de empirische onderbouwing van wat op het gebied van onderwijs goed functioneert.

Meer aandacht voor efficiëntie. Het zou de beleidsinspanningen om de efficiëntie van het onderwijs te verbeteren ten goede komen, mocht de deskundigheid van de actoren op het gebied van onderwijs worden gecombineerd met die van actoren op andere beleidsgebieden, met name sociale inclusie, werkgelegenheid, economisch beleid en overheidsfinanciën. Het doel zou zijn betere resultaten te bereiken. Een innovatief element zou samenwerking kunnen zijn met bijvoorbeeld het Comité voor de economische politiek, het Comité voor de werkgelegenheid en het Comité voor sociale bescherming. Voortbouwend op de positieve ervaringen op het gebied van gezondheidszorg en langdurige zorg zouden de diensten van de Commissie samen met het Comité voor de economische politiek (en andere relevante organen) een analyse kunnen maken van het onderwijsbeleid en de onderwijsstelsels, en de efficiëntie en prestaties daarvan. Dergelijke werkzaamheden zouden ook kunnen bijdragen tot een nauwere samenwerking tussen Raadsformaties, bv. tussen de Raad Onderwijs, Jeugdzaken, Cultuur en Sport, de Raad Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken en de Raad Economische en Financiële Zaken.

4. Conclusie

Voor de modernisering en de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs zijn hervormingen nodig. Het besluit over de uitvoering van die hervormingen ligt in de handen van de lidstaten. Tegelijkertijd hebben alle lidstaten er belang bij dat er met die hervormingen vooruitgang wordt geboekt en dat zij resultaten opleveren die Europa als geheel ten goede zouden komen, bijvoorbeeld in de vorm van sociale samenhang en rechtvaardigheid, alsmede meer groei, werkgelegenheid, innovatie en concurrentievermogen.

De EU kan de inspanningen van de lidstaten ondersteunen. Met deze mededeling wordt de verbetering en modernisering van het onderwijs bovenaan op de agenda van de EU geplaatst. Deze mededeling omvat gerichte maatregelen op EU-niveau die de hervormingsinspanningen van de lidstaten kunnen ondersteunen en kunnen bijdragen tot een gezamenlijke agenda om hoogwaardig onderwijs een realiteit te maken voor iedereen.

(1)

http://www.oecd.org/pisa/

(2)

"Survey of Schools: ICT in Education - Benchmarking Access, Use and Attitudes to Technology in Europe’s Schools" (https://ec.europa.eu/digital-single-market/sites/digital-agenda/files/KK-31-13-401-EN-N.pdf).

(3)

Dit gemiddelde van de EU maskeert de aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten. De uitgaven voor onderwijs als percentage van het bbp variëren afhankelijk van de specifieke lidstaat van 3 % tot 7,2 %.

(4)

COM(2016) 381 final – "Een nieuwe agenda voor vaardigheden voor Europa: samenwerken ter versterking van het menselijk kapitaal, de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt en het concurrentievermogen". De agenda is toegespitst op het uitrusten van meer mensen met betere vaardigheden, het beter gebruiken van bestaande vaardigheden en het verbeteren van de kennis en informatie over vaardigheden.

(5)

"Onderwijs- en opleidingenmonitor 2016" (http://ec.europa.eu/education/policy/strategic-framework/et-monitor_nl).

(6)

J. Bennet, 2012, "Early childhood education and care (ECEC) for children from disadvantaged backgrounds: Findings from a European literature review and two case studies".

(7)

SWD(2016) 195 final.

(8)

Op 20 september 2011 heeft de Commissie een mededeling voorgesteld, getiteld "Ondersteuning van groei en werkgelegenheid - een agenda voor de modernisering van de Europese hogeronderwijssystemen" (COM(2011) 567 definitief).

(9)

Overeenkomstig artikel 146 VWEU beschouwen de lidstaten het bevorderen van de werkgelegenheid als een aangelegenheid van gemeenschappelijke zorg en coördineren zij hun maatregelen op dit gebied binnen de Raad. Overeenkomstig artikel 148 VWEU stelt de Raad richtsnoeren op, waarmee de lidstaten in hun werkgelegenheidsbeleid rekening houden.

(10)

Zie de rol van het onderwijs bij de voorkoming van radicalisering in "Ondersteuning bij de voorkoming van radicalisering die tot gewelddadig extremisme leidt" (COM(2016) 379 final).