EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 23.11.2016
COM(2016) 855 final
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S
Enquête naar het EU-regelgevingskader voor financiële diensten
{SWD(2016) 359 final}
Mededeling van de Commissie over de enquête naar
het EU-regelgevingskader voor financiële diensten
1. INLEIDING
In zijn toespraak over de Staat van de Unie in 2016 heeft Commissievoorzitter Juncker benadrukt dat de Commissie vastbesloten is alle bestaande Europese wetgeving grondig te gaan evalueren om erop toe te zien dat deze voor een echte toegevoegde waarde kan zorgen en resultaten kan boeken. De enquête naar het EU-regelgevingskader voor financiële diensten is een belangrijk voorbeeld van een dergelijke exercitie. Hiermee wordt immers een essentiële bijdrage geleverd aan de agenda voor betere regelgeving van de Commissie en aan het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Regulatory Fitness and Performance, Refit), dat ervoor moet zorgen dat EU-wetgeving effectief, efficiënt en zo goedkoop mogelijk de gewenste resultaten oplevert voor burgers en bedrijven.
De enquête is ook het eerste voorbeeld van een dergelijke exercitie op internationaal niveau. Voorschriften voor financiële diensten moeten een omgeving tot stand helpen brengen waarin consumenten bescherming genieten, de marktintegriteit wordt bevorderd, en investeringen, groei en werkgelegenheid worden gestimuleerd. De financiële crisis heeft geleid tot de vaststelling van 40 nieuwe EU-wetgevingshandelingen om op die manier de financiële stabiliteit en het marktvertrouwen te herstellen. Deze handelingen omvatten onder andere:
meer beschermingsmaatregelen voor consumenten en maatregelen ter bevordering van de transparantie;
een beter regelgevingskader voor banken, verzekeringen, effectenmarkten en vermogensbeheerders;
een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme voor grote systeemrelevante banken; en
nieuwe instrumenten voor de afwikkeling van banken en een effectievere bescherming van deposito's.
Alles samen hebben deze hervormingen het financiële stelsel stabieler en weerbaarder gemaakt. Tegelijkertijd is het van belang de continue ontwikkeling, snelle tenuitvoerlegging en goede werking van de nieuwe voorschriften te monitoren om na te gaan of deze het gewenste resultaat opleveren, en passende wijzigingen te overwegen indien dat niet het geval is. Dit vormt niet alleen een belangrijk onderdeel van de democratische verantwoordingsplicht, maar het zorgt er tevens voor dat degenen die invloed van de voorschriften ondervinden, met inbegrip van eindgebruikers, ook vertrouwen daarin hebben. De enquête is er onder meer op gericht de wisselwerking tussen de afzonderlijke voorschriften en het gezamenlijke economische effect ervan te beoordelen. Zij moet ervoor zorgen dat onbedoelde gevolgen, inconsistenties en lacunes in het huidige regelgevingskader worden aangepakt. Bij het verifiëren of de voorschriften bij de veranderende realiteit blijven aansluiten, moet tevens rekening worden gehouden met de ontwikkelingen in de financiële sector en in de economie in ruimere zin, zoals onder meer de snelle technologische veranderingen.
Deze benadering kan op de steun van het Europees parlement en de Raad rekenen. Conform de resolutie van het Europees Parlement "over de inventarisatie en uitdagingen van de EU-verordening financiële diensten" 1 werd externe belanghebbenden in het kader van de enquête van de Commissie gevraagd hun ervaring met de tenuitvoerlegging van de financiële regelgeving van de EU te delen, alsook gegevens, bewijsmateriaal en argumenten aan te voeren om hun oordeel over het gezamenlijke effect van deze regelgeving te staven.
Het merendeel van de respondenten heeft aangegeven achter de financiële hervormingen te staan die in reactie op de crisis zijn doorgevoerd. Volgens hen hebben de voorschriften het financiële stelsel weerbaarder gemaakt en voor een betere bescherming van beleggers en consumenten gezorgd. Sommige belanghebbenden hebben echter ook gewezen op voorbeelden van mogelijke tegenstrijdigheden, overlappingen en andere onbedoelde wisselwerkingen tussen verschillende voorschriften. Deze voorbeelden tonen aan hoe belangrijk het is om het gezamenlijke effect van voorschriften in ogenschouw te nemen en te analyseren. Sommige respondenten hebben ook hun bezorgdheid geuit over voorschriften die voortvloeien uit de uitvoering van internationale overeenkomsten (zoals het effect van de komende maatregelen die door het Bazels Comité voor bankentoezicht worden bestudeerd), en over de wisselwerking van sommige aspecten daarvan met bestaande voorschriften. De Commissie heeft de meest relevante feedback over mondiale normen aan de betrokken internationale organen doorgespeeld.
Op andere terreinen ten aanzien waarvan belanghebbenden punten van zorg hebben geformuleerd, zijn er, afgaande op het overgelegde bewijsmateriaal, momenteel geen redenen om veranderingen door te voeren. Dat neemt evenwel niet weg dat de Commissie de ontwikkelingen zal blijven monitoren en belanghebbenden er tevens toe aanmoedigt haar alle verder bewijsmateriaal te verstrekken dat betrekking heeft op kwesties die verdere analyse behoeven.
Op basis van een grondige doorlichting en analyse van alle reacties die op de enquête zijn ontvangen, en op basis van de discussies die tijdens de in mei 2016 te Brussel gehouden openbare hoorzitting zijn gevoerd, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat het EU-kader voor financiële diensten al bij al goed functioneert. Op de volgende terreinen zijn echter doelgerichte follow-upmaatregelen vereist:
opheffen van onnodige regelgevende beperkingen op de financiering van de economie;
zorgen voor evenrediger voorschriften zonder prudentiële doelstellingen in het gedrang te brengen;
verlichten van onnodige regeldruk;
voorschriften consistenter en toekomstgerichter maken.
Wanneer zulks passend en mogelijk was, zijn de resultaten van de enquête in lopende herzieningen en wetgevingsinitiatieven meegenomen. De door belanghebbenden verstrekte feedback is verwerkt in op stapel staande wetgevingsvoorstellen en -maatregelen, zoals onder meer de herziening van de verordening en richtlijn kapitaalvereisten (Capital Requirement Regulation and Directive, CRR/CRD IV) 2 3 , die resulteerde in het zogeheten "CRR2-pakket" 4 dat de Commissie op 23 november 2016 heeft gepresenteerd, de uitwerking van toekomstige maatregelen die in het actieplan voor de kapitaalmarktenunie (KMU) zijn opgenomen, en de aanstaande Refit-herziening van de verordening Europese marktinfrastructuur (European Market Infrastructure Regulation, EMIR) 5 . De verstrekte feedback zal ook in aanmerking worden genomen bij de voor binnenkort geplande geschiktheidscontroles en -evaluaties die zullen worden uitgevoerd zodra meer gegevens over de resultaten en langeretermijneffecten van de maatregelen beschikbaar zijn. In de enquête is ook een aantal andere kwesties gesignaleerd waarvoor mogelijk een nieuw beleidsoptreden noodzakelijk is. Deze kwesties worden in de onderhavige mededeling beschreven.
2. FOLLOW-UPMAATREGELEN
Bij de beschrijving van de onderstaande follow-upmaatregelen heeft de Commissie terdege rekening gehouden met de antwoorden die zijn ontvangen van een breed scala aan belanghebbenden, met inbegrip van gebruikersgroepen van financiële diensten, overheidsinstanties, beleggers en de sector. Een meer gedetailleerde beschrijving van het ontvangen bewijsmateriaal is te vinden in het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie.
2.1.Opheffen van onnodige regelgevende beperkingen op de financiering van de economie
In overeenstemming met de prioriteit van de Commissie om investeringen, groei en werkgelegenheidsschepping te stimuleren, moet de EU aandacht besteden aan terreinen waarop EU-voorschriften de financieringsstroom naar de economie kunnen belemmeren en nagaan of dezelfde prudentiële doelstellingen niet op een groeivriendelijker wijze kunnen worden bereikt. Zoals in het KMU-actieplan is benadrukt, worden de financieringsstroom naar kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's) en langetermijnbeleggingen als een belangrijke beleidsuitdaging aangemerkt. In dit verband had de feedback van belanghebbenden betrekking op de onderstaande terreinen.
Het vermogen van banken om de bredere economie te financieren
Ondernemingen en huishoudens in de EU blijven afhankelijk van het vermogen en de bereidheid van banken om hun investeringen en activiteiten te financieren. De Commissie werkt momenteel samen met de medewetgevers aan de ontwikkeling van de KMU om de financieringsbronnen uit te breiden, maar het is belangrijk dat ook het bancaire financieringskanaal naar behoren functioneert.
De meeste respondenten waren het erover eens dat de na de crisis doorgevoerde hervormingen van cruciaal belang zijn geweest bij het herstellen van de weerbaarheid van de banksector. Deze weerbaarheid is een voorwaarde waaraan absoluut moet zijn voldaan, willen banken hun rol in de financiering van de economie kunnen vervullen. Sommige respondenten hebben echter ook hun bezorgdheid uitgesproken over het effect van aangekondigde prudentiële maatregelen waaraan momenteel de laatste hand wordt gelegd door het Bazels Comité, alsook ten aanzien van de wijze waarop deze maatregelen zodanig met bestaande voorschriften kunnen interageren dat de financieringscapaciteit van banken wordt beperkt. De banken hebben sinds de financiële crisis ruim 800 miljard EUR aan kapitaal aangetrokken en ondergaan regelmatig stresstests. Thans gaat de aandacht van de Commissie vooral uit naar de implementatie van de resterende hervormingen van het Bazels Comité om de resterende risico's op zodanige wijze aan te pakken dat de financiële stabiliteit wordt gewaarborgd en dat banken in staat blijven de groei van de EU-economie te ondersteunen.
Kmo-financiering
Kmo's leveren de grootste bijdrage aan de werkgelegenheid en de groei in Europa. Het actieprogramma waarmee de Commissie kmo's meer mogelijkheden wil bieden om zich via de kapitaalmarkten te financieren, is door de respondenten toegejuicht. Zij hebben er echter ook op gewezen dat kmo's voor het grootste deel van hun financiering op bankleningen zijn aangewezen en betoogden dat meer moet worden gedaan om dit financieringskanaal te ondersteunen als aanvulling op kapitaalmarktfinanciering.
Duurzame beleggingen op lange termijn
Dankzij langetermijnfinanciering kunnen beleggers hogere en minder volatiele rendementen behalen, gezien de lange looptijd van dergelijke beleggingen. Hoogwaardige infrastructuur werkt de economische productiviteit in de hand, maakt groei mogelijk en bevordert de interconnectie van de eengemaakte markt. De respondenten hebben de aandacht gevestigd op een aantal wetgevingshandelingen die volgens hen een belemmering vormen voor langetermijnbeleggingen. Zo werd aangevoerd dat het krachtens de richtlijn Solvabiliteit II 6 vastgelegde risicokader het vermogen van verzekeringsondernemingen beperkt om langetermijninvesteringen te financieren, en dat het kapitaalraamwerk voor banken langetermijninvesteringen onvoldoende stimuleert.
Bevorderen van de marktliquiditeit
Marktliquiditeit is van fundamenteel belang voor een goed functionerend financieel stelsel dat via een efficiënte kapitaalallocatie investeringen en groei ondersteunt. Uit recente gegevens blijkt dat de liquiditeit op sommige markten, waaronder markten voor overheidsobligaties en repo's, sinds de crisis is afgenomen. Deze liquiditeit lijkt door een aantal factoren negatief te zijn beïnvloed. De gevolgen van wijzigingen in de regelgeving vallen evenwel moeilijk te bepalen. De Commissie zal de ontwikkelingen op dit gebied op de voet blijven volgen en zorgvuldig nagaan welk effect regelgevingsmaatregelen op de marktliquiditeit kunnen sorteren.
Toegang tot clearing
Derivaten vormen een belangrijk hulpmiddel voor bedrijven en financiële ondernemingen om de afdekking en het beheer van risico's te ondersteunen. De centrale clearing van derivaten, één van de belangrijkste hervormingen waarover de leiders van de G20 overeenstemming hebben bereikt, resulteert in een sterke vermindering van de risico's die aan de derivatenmarkt verbonden zijn. Niet alle ondernemingen zijn echter groot genoeg om directe toegang tot als centrale tegenpartij optredende clearinginstellingen (CTP's) te verkrijgen, en vele onder hen doen dan ook een beroep op banken om namens hen derivatentransacties te clearen. Een aantal respondenten heeft de bezorgdheid geuit dat sommige maatregelen banken kunnen beletten deze essentiële clearingdiensten tegen een redelijke prijs ten behoeve van eindgebruikers te verrichten.
Follow-upmaatregelen:
|
Bankfinanciering |
In het kader van het CRR2-pakket stelt de Commissie op essentiële terreinen aanpassingen voor om het vermogen van banken om de economie te financieren te vrijwaren: ode hefboomratio zal worden aangepast om de diversiteit van de financiële sector van de EU te weerspiegelen en de toegang tot clearing en openbare ontwikkelingsfinanciering te vrijwaren. De hefboomratio zal als achtervang voor een buitensporige hefboomwerking blijven fungeren; oer zal in een geleidelijke overgangsfase voor de grondige herziening van de handelsportefeuille worden voorzien om te vermijden dat sommige banken met plotse en onevenredige kapitaalverhogingen worden geconfronteerd; en ode netto stabiele financieringsratio zal geleidelijk worden ingevoerd en verfijnd om de goede werking van EU-handelsfinancieringsactiviteiten, derivatenmarkten en repo-markten te verzekeren. In het licht van de op het gebied van de bankenunie geboekte vooruitgang stelt de Commissie in het kader van het CRR2-pakket maatregelen voor die de integratie van het grensoverschrijdend bankieren in de bankenuniezone kunnen bevorderen, mits passende waarborgen worden geboden. Aldus zouden grensoverschrijdende banken het kapitaal en de liquiditeit binnen de groep beter kunnen beheren, met minder fragmentatie te maken krijgen, en beter in staat zijn de economie te financieren. Teneinde het gemakkelijker te maken voor kredietinstellingen om toegang te krijgen tot financiering van crediteuren van buiten de EU, stelt de Commissie voor de richtlijn herstel en afwikkeling van banken (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD 7 ) zodanig aan te passen dat het vereiste inzake contractuele erkenning van bail-inbepalingen voor crediteuren van buiten de EU op pragmatische wijze kan worden toegepast. |
|
Kmo-financiering |
Momenteel gelden voor bankleningen van minder dan 1,5 miljoen EUR aan kmo's lagere kapitaalvereisten dan voor leningen aan grotere ondernemingen. In het kader van het CRR2-pakket stelt de Commissie voor de "ondersteuningsfactor voor kmo's" uit te breiden tot alle kmo-leningen, met inbegrip van die van meer dan 1,5 miljoen EUR. Als onderdeel van de bredere werkzaamheden op het gebied van kmo-financiering en -notering zal de Commissie de tenuitvoerlegging beoordelen van de voorschriften van de richtlijn markten voor financiële instrumenten (Markets in Financial Instruments Directive, MiFID II) 8 die op beleggingsonderzoek in verband met kmo's betrekking hebben. Hoewel wordt verwacht dat de wijzigingen algemeen genomen tot een vermindering van de belangenconflicten en tot een verbetering van de marktwerking zullen leiden, zal het effect van de voorschriften op het verrichten van kmo-onderzoek nauwlettend in het oog moeten worden gehouden. De Commissie zal ook de marktontwikkelingen van nabij volgen om zich ervan te vergewissen dat de regeling voor uitgevende instellingen op kmo-groeimarkten in het kader van de verordening marktmisbruik (Market Abuse Regulation, MAR) 9 zorgt voor een juist evenwicht tussen het ondersteunen van kmo's bij het verkrijgen van een notering en het beschermen van beleggers. |
|
Langetermijnbeleggingen |
De Commissie heeft in het kader van Solvabiliteit II lagere risico-opslagen voor verzekeraars voor in aanmerking komende infrastructuurprojecten vastgesteld en zal tevens een herziening van de kalibratie van de risico-opslagen voor infrastructuurondernemingen voorstellen zodat het geringere risico dat aan dergelijke investeringen verbonden is, beter wordt weergegeven. In het kader van het CRR2-pakket zal de Commissie ook de kapitaalvereisten voor het kredietrisico voor beleggingen van banken in infrastructuurprojecten verlagen. De toekomstige evaluaties van Solvabiliteit II zullen de kans bieden het langetermijngarantiepakket te beoordelen teneinde nieuwe stimuleringsmaatregelen aan te reiken voor langetermijnbeleggingen door verzekeraars, alsook om de adequaatheid te beoordelen van de prudentiële behandeling van private equity en van onderhands geplaatst vreemd vermogen. |
|
Marktliquiditeit |
Parallel met de grondige evaluatie van de markten voor bedrijfsobligaties in het kader van het KMU-actieplan zal de Commissie ook de werking van de repo-markten beoordelen. Om aan specifieke punten van zorg ten aanzien van de liquiditeit van obligatiemarkten tegemoet te komen, heeft de Commissie voorgesteld de nieuwe MiFID II-regeling inzake pretransactionele transparantie geleidelijk in te voeren voor andere dan eigenvermogensinstrumenten, waarbij erop wordt toegezien dat deze regeling aanvankelijk alleen voor de meest liquide instrumenten geldt. De Commissie zal de definitie van de voor "activiteiten van marketmakers" geldende vrijstelling van de verordening inzake short selling (Short Selling Regulation, SSR) 10 beoordelen. De Commissie heeft voorgesteld meer evenredige voorschriften voor minder liquide instrumenten op te nemen in de op geldboeten en afwikkelingsdiscipline betrekking hebbende gedelegeerde handelingen van de verordening betreffende centrale effectenbewaarinstellingen (Central Securities Depositories Regulation, CSDR) 11 . |
|
Toegang tot clearing |
In het kader van de EMIR-evaluatie zal de Commissie de punten van zorg ten aanzien van de toegang tot clearingdiensten onderzoeken en tevens bestuderen of ondernemingen en kleine financiële instellingen onder de clearing- en margestortingsvereisten moeten vallen, en zo ja, hoe dat kan worden bewerkstelligd. |
2.2.Zorgen voor evenrediger voorschriften zonder prudentiële doelstellingen in het gedrang te brengen
Regelgeving moet op evenredige wijze op gereguleerde entiteiten worden toegepast naar gelang van hun bedrijfsmodel, omvang, systeemrelevantie, complexiteit en grensoverschrijdende activiteit. Evenrediger voorschriften zullen de concurrentie helpen bevorderen en de weerbaarheid van het financiële stelsel versterken door de diversiteit ervan te waarborgen zonder de prudentiële doelstellingen, de financiële stabiliteit en de algemene weerbaarheid in het gedrang te brengen. Lagere toetredingsdrempels zullen het mogelijk maken dat nieuwe spelers verloren gegane diensten vervangen wanneer minder weerbare ondernemingen de markt verlaten. Tegelijkertijd moet worden voorkomen dat maatregelen ter bevordering van de evenredigheid het gelijke speelveld verstoren. De Commissie zal nagaan op welke manieren de regelgeving voor financiële diensten op passende wijze evenrediger kan worden gemaakt.
Follow-upmaatregelen:
|
Bankwezen |
In het kader van het CRR2-pakket stelt de Commissie voor om: ode rapportagelasten verder te verlichten en te voorzien in gedifferentieerde openbaarmakingsvereisten voor kleine en niet-complexe kredietinstellingen; oin het licht van de ervaring die met de toepassing van de huidige voorschriften is opgedaan, kleine en niet-complexe instellingen en personeel met een lage variabele beloning vrij te stellen van de voorschriften inzake uitgestelde beloning en inzake uitbetaling in de vorm van instrumenten; oeen einde te maken aan de onnodige complexiteit bij de behandeling van het marktrisico in de handelsportefeuille en van het tegenpartijkredietrisico. De Europese Bankautoriteit (EBA) is voornemens een IT-instrument te ontwikkelen dat kleine banken moet helpen bij het maken van een onderscheid tussen, enerzijds, de voorschriften die relevant zijn voor hun omvang en activiteiten, en, anderzijds, de voorschriften die alleen voor grotere en complexere banken gelden. In 2017 zal de Commissie overgaan tot een Refit-herziening van de prudentiële behandeling van beleggingsondernemingen. Zij zal daarbij rekening houden met de EBA-aanbevelingen betreffende de ontwikkeling van een prudentiële regeling voor kleinere beleggingsondernemingen die geen systeemrisico inhouden. In november 2016 heeft de EBA de aanzet gegeven tot een raadpleging in reactie op het verzoek van de Commissie om technisch advies over de opzet van een nieuwe prudentiële regeling voor beleggingsondernemingen. |
|
Derivaten |
In het kader van de EMIR-evaluatie 12 zal de Commissie overwegen de reikwijdte van de clearing- en marginvereisten van de EMIR aan te passen om in te spelen op de uiteenlopende uitdagingen waarmee niet-financiële vennootschappen, pensioenfondsen en kleine financiële tegenpartijen worden geconfronteerd. Pensioenfondsen zijn momenteel tijdelijk van de EMIR-clearingverplichting vrijgesteld en in het kader van de EMIR-evaluatie zal worden onderzocht hoe deze kwestie het best kan worden geregeld. |
|
Verzekeringsbedrijf |
In juli 2016 heeft de Commissie de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA) om technisch advies verzocht over de evaluatie van 17 specifieke punten in de gedelegeerde verordening van Solvabiliteit II. Het is de bedoeling de methoden, aannamen en berekeningen van bepaalde modules van de standaardformule te vereenvoudigen en een kader voor het gebruik van alternatieve kredietbeoordelingen te ontwikkelen. Het technische advies zal worden meegenomen in de toekomstige evaluatie van Solvabiliteit II. |
|
Vermogensbeheer |
Voortbouwend op de aanpak die in het CRR2-pakket is beschreven, zal de Commissie de evenredigheid van de voorschriften in de richtlijn beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen (BAB-richtlijn) 13 en in de richtlijn betreffende instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe-richtlijn) 14 beoordelen. Daarbij zal bijvoorbeeld het gelijktrekken van de vergoedingsregelingen en het verlichten van de rapportagelasten worden bekeken. |
|
Ratingsector |
De Commissie zal nagaan in hoeverre de ratingbureauverordening 15 op een meer evenredige wijze op kleine ratingbureaus kan worden toegepast teneinde de concurrentie in de sector te bevorderen. Daarbij zullen onder meer bepaalde bestaande vrijstellingen voor kleinere ratingbureaus worden verduidelijkt en vereenvoudigde rapportagevereisten en andere evenredigheidsmaatregelen worden bestudeerd. |
2.3.Verlichten van onnodige regeldruk
Eén van de hoofddoelstellingen van het Refit-programma van de Commissie in het kader van de agenda voor betere regelgeving is het beperken van de regeldruk tot het noodzakelijke minimum dat is vereist opdat de voorschriften hun doel verwezenlijken, en tegelijkertijd optimaal gebruikmaken van moderne technologische oplossingen. De Commissie hecht zeer veel belang aan een voortdurend proces van evaluatie en herziening van wetgeving om onnodige complexiteit of lasten te vermijden.
De rapportagevereisten zorgen ervoor dat bevoegde autoriteiten en toezichthouders gegevens over marktdeelnemers en hun activiteiten ontvangen. Toegang tot dergelijke gegevens is van essentieel belang voor de uitoefening van het markttoezicht en voor het waarborgen van ordelijke markten, financiële stabiliteit, beleggersbescherming en eerlijke concurrentie. Een dergelijke toegang is tevens bevorderlijk voor een nauwere integratie van de kapitaalmarkten. Tegelijkertijd meent een aantal respondenten dat sommige rapportagevereisten niet steeds op consistente wijze in de wetgeving voorkomen, elkaar overlappen, te complex zijn en niet altijd aan de nagestreefde doelstellingen beantwoorden. In de reacties werd de belangrijke rol van technologie benadrukt: het is weliswaar een hele uitdaging om ervoor te zorgen dat systemen steeds aan de laatste vereisten voldoen, maar dat neemt niet weg dat technologische ontwikkelingen ondernemingen kunnen helpen doordat zij het rapportageproces faciliteren.
De meeste wetgevingshandelingen, zoals de CRR en Solvabiliteit II, voorzien reeds in lichtere rapportagevereisten voor kleinere ondernemingen, maar de implementatie daarvan verschilt van rechtsgebied tot rechtsgebied.
Er bestaan voorbeelden van uiteenlopende omzettingen van EU-richtlijnen in nationale wetgeving en van een inconsistente handhaving van EU-voorschriften. Bovendien heeft het toevoegen van extra eisen in de nationale wetgeving of bij het nationale toezicht aan de in de EU-richtlijnen vastgelegde minimumvereisten ("gold-plating") in sommige gevallen tot additionele en/of overlappende vereisten geleid, wat belemmeringen voor de grensoverschrijdende activiteit van financiële ondernemingen met zich mee kan brengen.
Follow-upmaatregelen:
|
Rapportage |
In het kader van het CRR2-pakket wordt voorgesteld toe te staan dat kleinere en minder complexe banken minder vaak rapporteren. Vóór het einde van het jaar zal de EBA een raadpleging houden over een reeks concrete voorstellen die erop gericht zijn de uit de rapportagevereisten voor het bankwezen voortvloeiende lasten te verlichten door zowel de toezichtgerelateerde, statistische en macroprudentiële rapportagevereisten op elkaar af te stemmen, als de in de diverse wetgevingshandelingen gehanteerde definities consistenter te maken. Bij de EMIR-evaluatie in 2017 zal worden onderzocht hoe de bestaande rapportagevereisten voor niet-financiële vennootschappen, kleine financiële ondernemingen en pensioenfondsen op passende wijze kunnen worden verlicht, gezien hun geringere systeemrisico. Teneinde de punten van zorg omtrent de nalevingskosten op middellange à lange termijn aan te pakken, zal de Commissie in het kader van Refit overgaan tot een grondige evaluatie van de rapportagevereisten in de financiële sector. In dit verband heeft de Commissie de aanzet gegeven tot een door het ISA2-programma 16 ondersteund standaardisatieproject van financiële gegevens waarmee wordt beoogd een gemeenschappelijke taal voor financiële gegevens te ontwikkelen. Met het project zullen de nalevingslasten aan de wortel worden aangepakt en zal het pad worden geëffend voor een benadering van de rapportage waarbij gegevens één keer voor alle doeleinden worden ingediend. Door de rapportagevereisten in 20 belangrijke financiële wetgevingshandelingen op gedetailleerde wijze in kaart te brengen, zal worden nagegaan of de gegevensvelden en de rapportagekanalen kunnen worden verminderd, geconsolideerd of gestroomlijnd zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de doeleinden ervan. Verwacht wordt dat de EIOPA eind 2016 verslag zal uitbrengen over de implementatie van de evenrediger rapportagevereisten voor kleine verzekeraars uit hoofde van Solvabiliteit II. De Commissie zal de mogelijkheid onderzoeken om één enkel rapportageplatform voor short selling in te voeren met de bedoeling de aan toezichthouders verstrekte informatie te verbeteren. Zij zal tevens nagaan hoe de lasten in verband met de rapportage van netto shortposities kunnen worden verlicht. |
|
Openbaarmakingsvereisten |
De Commissie beoordeelt momenteel de nationale omzettingsmaatregelen van de transparantierichtlijn 17 en de jaarrekeningrichtlijn 18 . Daarbij wordt onder meer de bezorgdheid onderzocht dat er verschillende voorschriften bestaan voor de kennisgeving van belangrijke deelnemingen waaraan stemrechten zijn verbonden. |
|
Nalevingskosten |
De Commissie zal de nationale opties in de auditverordening 19 evalueren. Daarbij zal bijzondere nadruk worden gelegd op de grensoverschrijdende gevolgen van de verplichte roulatie en van de zwarte lijst van verboden niet-controlediensten. In het kader van het Refit-initiatief zal de Commissie ook een raadpleging houden over het effect van uiteenlopende nationale opties. De Commissie is thans de nationale omzettingsmaatregelen in kaart aan het brengen om gold-platingbepalingen te detecteren die in onnodige extra nalevingskosten resulteren. De Commissie is momenteel ook bezig met het beoordelen van de nationale omzetting van 17 richtlijnen. Zij zal de vorderingen blijven monitoren die worden gemaakt bij de tenuitvoerlegging van de richtlijnen die in 2017/2018 in nationaal recht moeten worden omgezet. Via de in het kader van het KMU-actieplan opgerichte deskundigengroep van de lidstaten voor het opsporen van belemmeringen voor het vrije kapitaalverkeer gaat de Commissie momenteel ook na of er nationale bepalingen zijn die in ongerechtvaardigde of onevenredige lasten voor het grensoverschrijdende kapitaalverkeer resulteren. Het is de bedoeling om samen met de lidstaten te komen tot een gezamenlijk stappenplan voor het nemen van mogelijke maatregelen tot opheffing van deze nationale belemmeringen. |
|
Wegnemen van belemmeringen voor de markttoegang en de marktintegratie |
Wat belemmeringen voor de markttoegang betreft, heeft de Commissie in 2016 haar goedkeuring gehecht aan een verslag over de situatie op de markt voor ratingbureaus. Het verslag bevatte een eerste beoordeling van de op de markt heersende concurrentie, van de potentiële belemmeringen en van de onevenredige kosten waarmee kleinere ratingbureaus worden geconfronteerd. De Commissie zal de ontwikkelingen op dit gebied blijven volgen. De Commissie zal de toepassing en het effect van de uitbestedingsbepalingen in de verordening financiële benchmarks 20 monitoren. Krachtens deze bepalingen zijn benchmarkbeheerders ertoe verplicht nationale bevoegde autoriteiten effectieve toegang tot gegevens te garanderen. Wat belemmeringen voor de marktintegratie betreft, houdt de Commissie momenteel in het kader van het KMU-actieplan een raadpleging over grensoverschrijdende belemmeringen voor fondsbeheer. Op basis van de resultaten van die raadpleging kan zij wijzigingen in de wetgeving, handhavingsmaatregelen of richtsnoeren voorstellen om belemmeringen weg te nemen. De Commissie is ook voornemens na te gaan of het haalbaar is een vereenvoudiging te bewerkstelligen van het aantal vergunningen dat is vereist om deze diensten op de gehele eengemaakte markt aan te bieden. |
2.4.Het regelgevingskader consistenter en toekomstgerichter maken
Bij de enquête werd ook benadrukt dat het noodzakelijk is de consistentie van het gehele regelgevingskader te waarborgen, de bescherming van beleggers en consumenten verder te verbeteren, de resterende risico's in het financiële stelsel aan te pakken, en ervoor te zorgen dat het regelgevingskader gelijke tred houdt met de technologische ontwikkelingen.
Aanpakken van inconsistente wisselwerkingen
Uit de enquête is gebleken dat er van tal van onbedoelde wisselwerkingen tussen individuele wetgevingshandelingen sprake is. Het geringere risico dat als gevolg van EMIR-hervormingen aan het gebruik van derivaten verbonden is, komt bijvoorbeeld onvoldoende tot uiting in de prudentiële voorschriften die uit hoofde van Solvabiliteit II op verzekeringsondernemingen van toepassing zijn, en in de voorschriften die voor icbe's gelden. Of de bezorgdheid dat de hefboomratio nadelige gevolgen kan hebben voor banken die als clearingleden optreden, omdat bij hun blootstellingen geen rekening wordt gehouden met het risicoverminderende effect van (gescheiden) initiële marges. Tegelijkertijd moet echter worden aangestipt dat niet alle wisselwerkingen een optreden rechtvaardigen. Zo is er onvoldoende bewijs om te concluderen dat de hefboomratio banken belet de hoogwaardige liquide activa aan te houden die op grond van de liquiditeitsdekkingsratio zijn vereist.
Beleggers en consumenten een betere bescherming bieden
De Commissie heeft belangrijke stappen ondernomen om beleggers en consumenten van financiële diensten beter te beschermen. De meeste nieuwe of herziene wetgevingshandelingen zijn echter pas onlangs in werking getreden of zullen binnenkort in werking treden, terwijl sommige zich nog in de omzettingsfase bevinden. De consumentenorganisaties hebben erop gewezen dat het vertrouwen van consumenten in financiële dienstverleners nog steeds op een laag pitje staat. Zij hebben er dan ook bij de Commissie op aangedrongen verdere maatregelen op dit gebied te nemen. Dit standpunt van de consumentenorganisaties strookt met de bevindingen van het scorebord van de consumentenmarkten, waar financiële diensten al jarenlang onderaan bengelen. Als consumenten weinig vertrouwen in financiële diensten hebben, tast dit hun beroep op dergelijke diensten aan, met alle negatieve gevolgen van dien wat met name de grensoverschrijdende verkopen ervan betreft. Om dit vertrouwen te herstellen, is het van belang dat de beleidsmaatregelen van de Commissie aspecten op het gebied van de consumentenbescherming en de handhaving aanpakken.
Aanpakken van lacunes in het regelgevingskader
Het feit dat het regelgevingskader lacunes vertoont (bijvoorbeeld wegens regelgevingsarbitrage, financiële innovatie en technologische ontwikkeling), kan aan het licht komen doordat zowel gebruikers als financiële dienstverleners in de loop van de tijd hun gedrag aanpassen. Eén van de zelfverklaarde prioriteiten van de Commissie is het tot een goed einde brengen van de agenda voor financiële hervormingen door de resterende risico's aan te pakken, zoals onder meer die welke aan systeemrelevante entiteiten verbonden zijn.
Rekening houden met technologische ontwikkelingen
Technologie brengt veranderingen teweeg in bedrijfsmodellen van financiële marktdeelnemers en hun interactie met cliënten en beleggers. Dit houdt belangrijk kansen in, niet alleen voor gevestigde marktdeelnemers maar ook voor nieuwkomers. Ook klanten zullen gebaat zijn bij meer diverse en efficiëntere financiële diensten. Tegelijkertijd heerst echter bezorgdheid omtrent de potentiële risico's van technologische ontwikkelingen voor de ordelijke werking en de stabiliteit van de financiële markten. Deze risico's moeten worden gemonitord en gelimiteerd. De financiële regelgeving moet meer in het bijzonder flexibel genoeg zijn om technologische vooruitgang te bevorderen in plaats van te belemmeren, maar tegelijkertijd moet een hoog niveau van consumentenbescherming worden gewaarborgd.
Follow-upmaatregelen:
|
Aanpakken van wisselwerkingen en inconsistenties |
Om in het raam van de EMIR het vermogen van banken te vrijwaren om clearingdiensten aan klanten te verlenen, stelt de Commissie in het kader van het CRR2-pakket voor de hefboomratio aan te passen zodat banken de potentiële toekomstige blootstelling uit hoofde van de desbetreffende derivatentransacties met initiële margestortingen kunnen afdekken. In het kader van de toekomstige evaluatie van de gedelegeerde handeling van Solvabiliteit II zal de Commissie het kader voor de limitering van het tegenpartijkredietrisico van Solvabiliteit II herzien om met de vaststelling van de EMIR rekening te houden. De Commissie heeft de EIOPA verzocht een bijwerking van de gedelegeerde handeling van Solvabiliteit II voor te stellen om de door de EMIR teweeggebrachte vermindering van het tegenpartijrisico in aanmerking te nemen. In het kader van de toekomstige evaluatie zal ook werk worden gemaakt van de inconsistenties tussen Solvabiliteit II en de CRR op het gebied van de behandeling van regionale en lokale overheden. De raadpleging van de Commissie om na te gaan of het bestaande regelgevingskader van de richtlijn financiële conglomeraten (Financial Conglomerate Directive, FICOD) 21 evenredig en passend is, is in september 2016 afgesloten. In het raam van het Refit-werkplan 2017 zal de Commissie de relevantie, doelmatigheid, efficiëntie, coherentie en meerwaarde van het huidige FICOD-kader beoordelen. De Commissie stelt voor om in het kader van het CRR2-pakket over te gaan tot een geleidelijke infasering van de effecten op het prudentiële kapitaal van het nieuwe model voor bijzondere waardeverminderingen in de herziene International Financial Reporting Standards (IFRS 9) om een plots effect ervan op de kredietverlening door banken te voorkomen. De Commissie heeft de ESMA gevraagd het overgelegde bewijsmateriaal te analyseren dat betrekking heeft op de voor icbe's geldende beperkingen ten aanzien van het gebruik van over-the-counter derivaten. |
|
Beleggers en consumenten een betere bescherming bieden |
Bij wijze van follow-up van het Groenboek over financiële diensten voor consumenten zal de Commissie begin 2017 overgaan tot de publicatie van een actieplan met stappen voor het uitbouwen van een diepere eengemaakte markt voor financiële diensten voor consumenten. Het actieplan zal erop gericht zijn consumenten te helpen meer waar voor hun geld te krijgen, en tevens consumenten en aanbieders in staat te stellen meer voordeel te halen uit het potentieel van de eengemaakte markt. Het actieplan voor financiële diensten voor consumenten zal onder meer in het teken staan van: i) het bieden van een betere bescherming aan consumenten wanneer zij over de grenzen heen en online financiële diensten kopen. Er zal met name meer bekendheid worden gegeven aan de mogelijkheden op het gebied van de buitengerechtelijke beslechting van grensoverschrijdende geschillen; ii) het wegnemen van wettelijke en reglementaire obstakels waarmee ondernemingen worden geconfronteerd wanneer zij financiële diensten in het buitenland verlenen, onder meer wanneer zij profiteren van de toenemende digitalisering van financiële diensten voor consumenten; en iii) het aanpassen van de openbaarmakingsvereisten aan de digitale wereld. In het kader van het KMU-actieplan zal de Commissie overgaan tot een grondige evaluatie van de Europese markten voor retailbeleggingsproducten, waarbij zal worden gekeken naar distributiekanalen, beleggingsadvies en de mogelijkheden die technologie te bieden heeft. |
|
Aanpakken van lacunes in het regelgevingskader |
In het kader van het actieplan voor financiële diensten voor consumenten kan de Commissie eventueel nagaan of het raadzaam is de bescherming uit hoofde van de richtlijn inzake de beleggingscompensatiestelsels 22 te versterken, rekening houdend met de ervaring die in het verleden op dit terrein is opgedaan. De Commissie zal binnenkort een voorstel voor een herstel- en afwikkelingskader voor CTP's presenteren. Bij de komende evaluatie van het macroprudentiële kader van de EU zal worden onderzocht of er van inconsistenties in het macroprudentiële instrumentarium en van overlappingen tussen instrumenten op het gebied van risico-oriëntatie, -kalibratie en accumulatie sprake is. Zoals in het raadplegingsdocument is aangegeven, zal bij de evaluatie ook worden beoordeeld of het de moeite waard is het macroprudentiële kader uit te breiden tot andere sectoren dan het bankwezen. |
|
Rekening houden met technologische ontwikkelingen |
Er is een interne fintech-taskforce opgezet voor het monitoren van de technische ontwikkelingen die op de financiële sector van invloed zijn, en voor het voorstellen van passende reacties waar zulks nodig is. In juli 2016 heeft de Commissie een voorstel tot wijziging van de antiwitwasrichtlijn 23 gepubliceerd, waarmee werd beoogd opkomende innovatieve technologieën, zoals virtuele valuta's, tegen illegaal gebruik te beschermen. De Commissiediensten zullen ook met belanghebbenden van gedachten wisselen over methoden om informatie over cyberdreigingen te delen. In het kader van het actieplan voor financiële diensten voor consumenten zullen manieren worden bestudeerd voor het aanmoedigen van identiteitsherkenning en ondertekening van contracten op afstand op een veilige en beveiligde manier. |
3. VOLGENDE STAPPEN
De via de enquête ingewonnen informatie is bijzonder waardevol geweest bij de vormgeving van de lopende beleidsinitiatieven. Hoewel het kader als geheel solide is, zullen bepaalde aanpassingen worden aangebracht door middel van:
geschiktheidscontroles en wetgevingsherzieningen in het kader van Refit, onder meer van de rapportagevereisten in de financiële sector;
de kalibratie van maatregelen op zowel wetgevings- als implementatieniveau;
lopende beleidsactiviteiten, bv. ter verfijning en bespoediging van maatregelen van het KMU-actieplan; en
bijdragen van de Commissie aan werkzaamheden op mondiaal niveau om de gezamenlijke effecten van hervormingen te meten en te beoordelen.
In deze mededeling wordt een aantal specifieke beleidsmaatregelen geschetst die de Commissie bij wijze van follow-up van deze exercitie van plan is te nemen. De Commissie zal de vorderingen die bij de uitvoering van de maatregelen in kwestie worden gemaakt op de voet volgen, en haar bevindingen en de mogelijke volgende stappen vóór eind 2017 bekendmaken.
De enquête mag niet als een eenmalige exercitie worden gezien. Bij de opstelling van haar wetgevingsvoorstellen zal de Commissie strikt de hand blijven houden aan de beginselen van betere regelgeving door het effect ervan te beoordelen, de nalevingskosten tot een minimum te beperken en de evenredigheid te waarborgen. De Commissie zal via haar diverse overlegmechanismen met alle relevante belanghebbenden in dialoog blijven en hen op die manier de kans bieden verdere informatie te verstrekken en aan de beleidsvorming bij te dragen. De Commissie hoopt met name kwantitatieve gegevens te ontvangen over het effect van EU-wetgeving op consumenten, economische subjecten en de economie als geheel. Dit zou haar beter in staat stellen haar analysecapaciteit voor de meting van de efficiëntie, de doelmatigheid en de EU-meerwaarde van de hervormingen verder uit te bouwen, en tevens bij te dragen tot de desbetreffende werkstromen op mondiaal niveau.
De enquête is illustratief voor de inzet van de Commissie voor Refit en betere regelgeving. Zij heeft bevestigd dat de ontwikkeling en kalibratie van beleidsmaatregelen op basis van feitelijk bewijsmateriaal, de inaanmerkingneming van mogelijke wisselwerkingen met bestaande wetgeving, gedegen monitoring, evaluaties en effectbeoordelingen, transparantie, betrokkenheid van belanghebbenden en openbare raadplegingen tot betere en effectievere regelgeving kunnen leiden en onnodige lasten kunnen voorkomen – en tegelijkertijd kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van fundamentele doelstellingen op het gebied van financiële stabiliteit, bescherming van consumenten/beleggers en bevordering van werkgelegenheid, groei en investeringen. De beginselen van betere regelgeving moeten ook op mondiaal niveau worden uitgedragen. Daarom is het bemoedigend dat internationale organen, zoals de G20, de Raad voor financiële stabiliteit en het Bazels Comité voor bankentoezicht, oog beginnen te krijgen voor de algemene samenhang tussen de hervormingen. De Commissie kijkt ernaar uit om aan deze werkzaamheden bij te dragen.
Verordening (EU) nr. 575/2013.
Richtlijn 2013/36/EU.
Met het "CRR2-pakket" wordt de combinatie van risicoverminderende maatregelen in de volgende voorstellen bedoeld: "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 en Verordening (EU) nr. 648/2012", "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2013/36/EU", "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2014/59/EU" en "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 806/2014".
Verordening (EU) nr. 648/2012.
Richtlijn 2009/138/EG.
Richtlijn 2014/59/EU.
Richtlijn 2014/65/EU.
Verordening (EU) nr. 596/2014.
Verordening (EU) nr. 236/2012.
Verordening (EU) nr. 909/2014.
Voor nadere bijzonderheden, zie het EMIR-evaluatieverslag van 22 november 2016.
Richtlijn 2011/61/EU. In artikel 69 is het volgende bepaald: "Uiterlijk op 22 juli 2017 start de Commissie op basis van een openbare raadpleging en rekening houdend met de besprekingen met bevoegde autoriteiten, een evaluatie van de toepassing en het toepassingsgebied van deze richtlijn."
Richtlijn 2014/91/EU.
Verordening (EU) nr. 462/2013.
Besluit (EU) 2015/2240.
Richtlijn 2013/50/EU.
Richtlijn 2013/34/EU.
Verordening (EU) nr. 537/2014.
Verordening (EU) nr. 2016/1011.
Richtlijn 2002/87/EG.
Richtlijn 97/9/EG.
Richtlijn (EU) 2015/849.