10.2.2016   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 51/8

1.

is ingenomen met de inspanningen van het Luxemburgse EU-voorzitterschap om de Territoriale visie 2050 te bespreken en is verheugd dat het Luxemburgse voorzitterschap heeft besloten het Europees Comité van de Regio's (CvdR) hierover te raadplegen.

2.

Het CvdR acht het van groot belang dat het brede scala aan territoriale situaties in de EU, die uiteenlopende benaderingen van en strategieën voor de specifieke problemen vergen, expliciet wordt erkend.

3.

Ruim 15 jaar na de goedkeuring van het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief in Potsdam (in 1999) heeft de EU een nieuwe territoriale visie nodig die:

4.

Het CvdR vindt dan ook dat er in de hele EU een brede raadpleging over de toekomstige territoriale visie van de EU gehouden moet worden, uitgaande van het Groenboek over territoriale cohesie (COM(2008) 616 final), en dringt wederom aan op een Witboek over territoriale samenhang dat reeds in de volgende post-2020-programmeringsperiode als bouwsteen voor andere EU-beleidsmaatregelen met een belangrijkere territoriale dimensie gebruikt kan worden.

5.

Het is van belang dat wereldwijde tendensen en uitdagingen dusdanig vroeg geconstateerd worden dat het overheidsbeleid erop afgestemd kan worden. In dit verband is het CvdR ingenomen met de verschillende prospectieve verslagen die door de EU-instellingen zijn opgesteld. Zo ook is er zijn eigen studie „Challenges at the Horizon 2025 — Key trends and impact on the LRAs (1)”.

6.

Het CvdR wijst op de wereldwijde tendensen en uitdagingen waarmee de EU wordt geconfronteerd, die in kaart zijn gebracht in het in het kader van het Espas-project (2) opgestelde rapport „Global trends to 2030: Can the EU meet the challenges ahead?”, en die een territoriale dimensie hebben; het effect ervan verschilt van regio tot regio, afhankelijk van territoriale kenmerken en omstandigheden. In het Espas-rapport komt deze territoriale dimensie echter onvoldoende aan bod. Het CvdR zal bij de toekomstige werkzaamheden van het Espas-project dan ook graag een bijdrage aan de behandeling van de territoriale dimensie leveren.

7.

Een duidelijke Europese territoriale visie is noodzakelijk om op de actuele en toekomstige tendensen en uitdagingen in te kunnen spelen. Die visie dient betrekking te hebben op versterking van de territoriale dimensie van de beleidsvorming, onder meer door toepassing van de gebiedsgerichte aanpak.

8.

Het CvdR wijst in dit verband op de rol van de Territoriale Agenda 2020 die onverminderd relevant is en beter ten uitvoer gelegd moet worden. Het heeft onlangs nog een advies over een „Betere uitvoering van de Territoriale Agenda van de Europese Unie 2020” (3) uitgebracht.

9.

Strategische planning en duidelijke en haalbare beleidsdoelstellingen, die deel van een „visie” kunnen uitmaken, vormen ook een essentieel onderdeel van een goede beleidsvorming.

10.

Het CvdR wijst er nogmaals op dat in het Verdrag (artikel 174 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) als volgt een overkoepelende territoriale doelstelling voor de ontwikkeling van de EU wordt geformuleerd: „Teneinde de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel te bevorderen, ontwikkelt en vervolgt de Unie haar optreden gericht op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang.” Territoriale samenhang houdt in dat wordt gezorgd voor een evenwichtige ontwikkeling van alle regio’s in de EU.

11.

Het CvdR wijst op de voordelen van de gebiedsgerichte aanpak (4), die in wezen bestaat uit een specifieke sectoroverkoepelende territoriale strategie en een resultaatgerichte territoriale dialoog. Met een goede gebiedsgerichte aanpak kunnen de territoriale identiteit en de territoriale kenmerken opnieuw als unieke waardevolle kwaliteiten worden benut.

12.

De gebiedsgerichte aanpak wordt vaak binnen EU-instellingen besproken maar op EU- of op nationaal niveau nog niet overal op ruime schaal toegepast. Het CvdR herhaalt ervan overtuigd te zijn dat implementatie van EU-beleid op basis van de gebiedsgerichte aanpak de beste resultaten zal opleveren. Het beleid zal dan immers aan de specifieke plaatselijke omstandigheden worden aangepast en dus de uitdagingen van regio’s, steden en gemeenten doeltreffender in aanmerking nemen, zodat de ontwikkelingsverschillen kleiner worden.

13.

Weliswaar blijft versterking van het sectorbeleid eveneens noodzakelijk, maar de gebiedsgerichte aanpak is de doeltreffendste manier om het in het Verdrag vastgelegde streven naar bevordering van de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel te realiseren. In dit verband verwijst het CvdR naar een studie van de Europese Commissie waarin vijf gezamenlijke kenmerken van succesvolle gebiedsgerichte strategieën uiteen werden gezet (5): waardering van de territoriale identiteit, geen beperking tot geografische grenzen of bepaalde sectoren, een open governancesysteem, een grote leidinggevende capaciteit en experimenteren en „al doende leren”.

14.

Sectorbeleid is van belang, maar voor een territoriale ontwikkeling vormt de gebiedsgerichte aanpak een belangrijk uitgangpunt voor een aangepaste lokale en regionale ontwikkeling. De benadering op basis van een gemeenschappelijk kader (partnerschapsovereenkomst) voor de tenuitvoerlegging van de Europese structuur- en investeringsfondsen in deze programmeringsperiode is lovenswaardig, maar het beleid kan pas volledig worden uitgevoerd als belemmeringen als gevolg van verschillende regelgevingen weggenomen worden. De regelgeving m.b.t. de Europese structuur- en investeringsfondsen dient vereenvoudigd te worden; de lokale en regionale overheden dienen daarbij betrokken te worden en daaraan een bijdrage te leveren. Het moet mogelijk zijn om projecten waarbij een territoriaal geïntegreerde aanpak wordt gehanteerd, uit meerdere fondsen te financieren en volgens één regelgevingskader te verantwoorden.

15.

Het CvdR wijst op het zesde cohesieverslag, waarin wordt gesteld dat „de regionale verschillen […] de afgelopen paar jaar [zijn] toegenomen omdat de economische crisis de regio’s in verschillende mate heeft getroffen” (6). In feite heeft niet alleen de crisis zelf zeer uiteenlopende gevolgen voor de Europese regio’s gehad; dit geldt ook voor beleidsbesluiten, met name de bezuinigingsmaatregelen in het kader van het Europees semester. Zo konden financieel sterke regio’s de gevolgen van de crisis opvangen en aan de eisen van het Europees semester voldoen, terwijl financieel zwakke regio’s moesten snijden in de overheidsinvesteringen omdat er bezuinigd moest worden, met alle economische problemen van dien. Dit leidt tot de conclusie dat er zelfs op beleidsterreinen en bij externe factoren die voorheen niet vanuit territoriaal perspectief werden bekeken, zoals het bankwezen of het begrotingsbeleid, sprake is van territoriale effecten. Het CvdR herinnert eraan dat de crisis met name de verschillen tussen gebieden heeft geaccentueerd en het hardst heeft toegeslagen in de landen met de grootste achterstand. Het wijst er daarom op dat het beleid, om een harmonieuze impact te genereren, moet zijn gericht op herstel van het evenwicht en een territoriale aanpak. Dit houdt in dat een evenwichtige aanpak van bezuinigingsmaatregelen wordt gevolgd.

16.

Sinds het debat in 2009 over „Het bbp en verder” is het aantal beschikbare gegevens op EU-niveau aanmerkelijk toegenomen; bij het meten van vorderingen, met name wat de verwezenlijking van EU-doelstellingen door regio’s en steden betreft, zou ook gekeken moeten worden naar andere indicatoren die een aanvulling op het bbp vormen.

17.

Het CvdR benadrukt dat de meeste overheidsmaatregelen een lokale en regionale dimensie hebben, die door middel van een territoriale effectbeoordeling (TEB) beoordeeld kan worden en die bij de formulering en herziening van overheidsbeleid in aanmerking genomen dient te worden. Het CvdR heeft een TEB-strategie uitgewerkt. Deze ging in 2014 zijn testfase in, waarbij verschillende methoden en benaderingen zijn uitgeprobeerd in een aantal geselecteerde dossiers. Het CvdR is zeer verheugd dat de Commissie in aansluiting op het op 19 mei 2015 gepubliceerde pakket „Betere regelgeving” territoriale effectbeoordelingen in haar effectbeoordelingen zal opnemen. In overeenstemming daarmee benadrukt het CvdR dan ook de rol van de Europese stedelijke agenda en de bijzondere aandacht voor de „binnenlandse gebieden”, waarvan de uitvoering van prioritair belang blijft voor de territoriale ontwikkeling. Het verwijst in dit verband naar zijn advies „Naar een integrale benadering van de steden in de Europese Unie” (van 25 juni 2014) (7) en herhaalt het daarin geformuleerde voorstel om een „Witboek voor een integrale stedelijke agenda” goed te keuren. Ten slotte toont het CvdR zich nogmaals ingenomen met de aankondiging van de Europese Commissie dat zij concrete stappen zal nemen om de stedelijke agenda van de EU goed te keuren, en dat zij 80 miljard euro op de Europese begroting zal reserveren voor de uitvoering daarvan (8). Het CvdR roept de Commissie op om daarbij voort te bouwen op zijn ervaringen.

18.

Het CvdR is bezorgd dat de huidige statistische eenheden in de EU-lidstaten niet altijd de werkelijke economische situatie weergeven, en vindt dan ook dat deze niet als het enige uitgangspunt zouden moeten worden genomen voor de toekomstige ontwikkeling en uitvoering van beleid. Het beleid moet worden aangevuld met een sterke sector-, regio- en grensoverschrijdende dimensie, rekening houdend met de overloopeffecten voor andere gebieden.

19.

Om vast te stellen wat deze effecten zijn, moeten de lidstaten en de Europese Unie territoriale effectbeoordelingen uitvoeren als standaard onderdeel van het beleidsvormingsproces maar ook tijdens de programmering en tenuitvoerlegging van sectorale investeringen. Indien de mogelijk asymmetrische effecten van de beleidsmaatregelen van de EU en de lidstaten niet in aanmerking worden genomen, kan dit beleid nooit voldoende doeltreffend of doelmatig zijn, wat mogelijk tot ongewenste effecten leidt.

20.

Bij de beoordeling van de impact van het EU-beleid moet rekening worden gehouden met het feit dat meer en meer EU-burgers in stedelijke gebieden leven, wat zowel steden als het platteland voor uitdagingen stelt. Momenteel bestaan er geen of slechts zeer beperkte statistische gegevens over het stedelijke niveau wat het moeilijk maakt om een samenhangende en grondige effectbeoordeling te maken. Het CvdR en de Europese Commissie werken momenteel aan een proefproject voor stedelijke effectbeoordelingen dat in de toekomst verder moet worden ontwikkeld en kan dienen als een waardevol instrument voor het beoordelen van deze effecten, met een betere wetgeving tot gevolg. Het CvdR heeft er al eerder op aangedrongen dat het EU-beleid beter rekening moet houden met het accumulerende effect van kleine en middelgrote steden en steden.

21.

Rurale gebieden verschillen onderling ook wat hun kenmerken en uitdagingen betreft, en hun ontwikkelingsniveau is lager dan dat van de EU, met name in vergelijking met ontwikkelingsniveaus in stedelijke gebieden — en die tendens neemt nog toe. Territoriale samenhang is niet haalbaar zonder gebruik te maken van alle beschikbare mogelijkheden, met inbegrip van het potentieel van alle territoriale gebieden. Dit is vooral belangrijk aangezien stedelijke en landelijke gebieden functioneel verbonden zijn met elkaar, bijvoorbeeld door woon-werkverkeer van pendelaars of door vrijetijdsactiviteiten, waardoor het in sommige gevallen vrijwel onmogelijk is om gebieden scherp af te bakenen.

22.

Aangezien verwacht wordt dat de technologie zich in de komende decennia snel zal ontwikkelen, zal ook het instrumentarium voor een snelle, efficiënte en objectieve beoordeling van deze effecten snel veranderen. Dergelijke instrumenten worden nu al gecreëerd en ontwikkelen zich snel; een goed voorbeeld hiervan is de QuickScan-methodologie van Espon. De belangrijkste belemmering voor dit soort instrumenten is momenteel het ontbreken van een afdoende en volledige databank van statistische gegevens, vooral op lokaal niveau.

23.

Het is ook van belang om de territoriale impact van bepaalde EU-beleidsmaatregelen in de in artikel 174 VWEU aangegeven gebieden die kampen met structurele, natuurlijke of demografische handicaps te beoordelen, of dat nu de meest noordelijke regio’s met een zeer geringe bevolkingsdichtheid, insulaire, grensoverschrijdende of berggebieden betreft.

24.

Het CvdR dringt erop aan dat de lidstaten en de Europese Unie aanzienlijk meer middelen investeren in de verwerving van de ontbrekende statistische gegevens, die de verschillende territoriale problemen weerspiegelen, en de gegevensverzameling op het laagste bestuursniveau sterk uitbouwen. Dit is met name van belang in landen waar door Eurostat opgestelde territoriale eenheden niet in overeenstemming zijn met de geografische realiteit op lokaal of regionaal niveau. Zonder een volledig en evoluerend beeld van de regio’s van de Europese Unie is het onmogelijk om een doeltreffend beleid uit te stippelen waarmee de uitdagingen waar zij voor staan, kunnen worden aangepakt. Het CvdR herinnert eraan dat er in de nieuwe structuurfondsenverordeningen een thematische doelstelling 11 is opgenomen die specifiek de financiering van investeringen t.b.v. de ontwikkeling van betere gegevens op lokaal en regionaal niveau betreft; helaas is deze tot dusverre nog maar weinig voor dat doel gebruikt. Tegelijkertijd wijst het CvdR er nogmaals op dat de administratieve lasten voor alle belanghebbenden omlaag moeten, ook voor de lokale en regionale overheden, door adequate instrumenten in het leven te roepen die het mogelijk maken om systematisch te zorgen voor een strikte en selectieve verzameling van statistische gegevens en verslaglegging, teneinde de verwerking daarvan vlotter te laten verlopen. Er moet op worden toegezien dat de middelen in het kader van de thematische doelstelling 11 in brede kring bekend raken.

25.

Het CvdR wijst op de nuttige werkzaamheden van het Espon-programma (9), waarmee in heel Europa territoriaal bewijsmateriaal wordt verzameld. Vooral de extrapolaties in het Espon-rapport „Making Europe Open and Polycentric” zijn relevant om gefundeerde beslissingen te kunnen nemen over de vraag hoe kan worden geïnvesteerd om de regionale ontwikkeling te versterken. Rekening houdend met verschillende scenario’s is het CvdR van mening dat een polycentrische ontwikkeling de doelstelling en een essentieel onderdeel moet zijn van de Territoriale visie 2050 die betrekking heeft op lokale overheden, ongeacht hun omvang, uit alle lidstaten van de EU. Nu de metropolitane regio’s steeds groter worden zou een evenwichtige ontwikkeling moeten worden gepromoot en zou tegelijkertijd aandacht moeten worden besteed aan kleine dorpen en minder ontwikkelde regio’s, en aan de verwevenheid van aangrenzende gebieden.

26.

Aangezien de wereldwijde trends en uitdagingen uiteenlopende gevolgen hebben voor het Europees grondgebied en aangezien alle openbare beleidsmaatregelen een territoriale dimensie hebben, zou een Europese territoriale visie met name gericht moeten zijn op de toepassing van een territoriale dimensie op de Europese governance.

27.

Het CvdR herinnert eraan dat het een Handvest voor multilevel governance (10) heeft aangenomen, waarin de belangrijkste beginselen van de Europese governance worden uiteengezet die de beleidsvorming een sterkere territoriale dimensie moeten geven en die een grotere economische, sociale en territoriale cohesie tot stand moeten brengen, iets waarvoor het in al zijn eerdere adviezen over territoriaal beleid heeft gepleit.

28.

In dit verband zou de nadruk moeten worden gelegd op en speciale ondersteuning moeten worden gegeven aan verschillende vormen van samenwerking tussen lokale en regionale overheden en andere decentrale overheden als een effectief, efficiënt en rechtmatig instrument voor het verlenen van openbare diensten.

29.

De grensoverschrijdende samenwerking tussen lokale en regionale overheden is een essentieel instrument gebleken voor de ontwikkeling van de grensregio’s. Deze zou dan ook verder moeten worden gesteund door de EU en haar lidstaten.

30.

In een gebiedsgerichte aanpak kunnen innovatieve financiële instrumenten en publiek-private partnerschappen met duidelijke regels belangrijke instrumenten zijn voor de territoriale ontwikkeling, met name in gebieden waar de overheidsfinanciering kan worden aangevuld met particuliere financiering en waar de opbrengst aantrekkelijk genoeg is. Wel moet ervoor worden gezorgd dat de lokale en regionale overheden goed worden begeleid en voorgelicht over het gebruik van financiële instrumenten (11).

31.

Het CvdR benadrukt de cruciale rol van lokaal politiek leiderschap en democratisch gekozen lokale overheden bij de ontwikkeling van een gebiedsgerichte aanpak; dit vraagt om de participatie van belanghebbenden en openheid van alle bestuursniveaus. Het is belangrijk dat het proces, de waarde en de voordelen daarvan goed worden begrepen door alle actoren in het proces.

32.

Het CvdR onderstreept dat de gebiedsgerichte aanpak specifieke rollen voor de actoren op de verschillende bestuursniveaus met zich meebrengt. Ruimtelijke ordeningsplannen en ontwikkelingsstrategieën moeten altijd rekening houden met het niveau dat het dichtst bij de bevolking ligt, wat in de meeste gevallen het lokale of regionale niveau betekent.

33.

Op beleidsgebieden waar de bevoegdheden zijn overgeheveld naar het Europese niveau, moet systematisch naar de territoriale dimensie worden gekeken. In dit verband is het CvdR ingenomen met het initiatief voor betere regelgeving van de Commissie en is het ermee eens dat „de toepassing van de beginselen van betere regelgeving […] ervoor [zal] zorgen dat maatregelen empirisch zijn onderbouwd, goed zijn ontworpen en tastbare en duurzame voordelen opleveren voor burgers, ondernemingen en de samenleving als geheel” (12). Het CvdR is bijzonder verheugd dat het initiatief voor betere regelgeving belangrijke beginselen van zijn Handvest voor multilevel governance in Europa overneemt.

34.

Het CvdR herinnert eraan dat het een Europa 2020-monitoringplatform heeft opgericht om toezicht te houden op de regionale dimensie van de Europa 2020-strategie. Dit platform is tot de conclusie gekomen dat een hernieuwde Europa 2020-strategie gebaseerd moet worden op een sterker partnerschap en de eigen inbreng van alle bestuursniveaus, door de introductie van een territoriale dimensie, meer transparantie en verantwoording en multilevel governance (13).

35.

In overeenstemming met de Europese gedragscode voor partnerschappen zouden de lokale en regionale overheden verantwoordelijk moeten zijn voor het opstellen van ontwikkelingsplannen op basis van hun specifieke territoriale kenmerken als unieke waardevolle kwaliteiten, rekening houdend met de overeengekomen Europese doelstellingen en met de juiste betrokkenheid van de belangenorganisaties. Het cohesiebeleid is van essentieel belang voor het verstrekken van financiële steun en methodologische richtsnoeren aan lokale en regionale overheden bij de uitvoering van hun ontwikkelingsplannen. Een efficiënt bestuur is van fundamenteel belang voor een betere uitvoering van de programma’s, net als de kwaliteit van de projecten.

36.

Volgens het 6e monitoringverslag over de Europa 2020-strategie en het Europees semester dat onlangs (oktober 2015) werd gepubliceerd door het Europa 2020-monitoringplatform van het CvdR, werken lokale en regionale overheden in 15 EU-lidstaten intensief mee aan de opstelling van de nationale hervormingsprogramma’s. Bij de concretisering van de programma’s verwijzen voorts 23 van de 28 regeringen specifiek naar de rol van lokale en regionale overheden op gebieden m.b.t. bijv. arbeidsmarktbeleid, sociale samenhang en gezondheidszorg. Wat de Europa 2020-strategie betreft, wordt in 20 lidstaten bijzondere aandacht geschonken aan de rol van de territoriale overheden in de nationale hervormingsprogramma’s op gebieden als sociale samenhang, hernieuwbare energiebronnen en klimaatverandering. Het CvdR stelt derhalve voor dat alle lidstaten, met het oog op de verdere versterking van de territoriale dimensie van het EU-beleid bij de herziening van de Europa 2020-strategie, het subsidiariteits-, het multilevel-governance- en het partnerschapsbeginsel in acht nemen bij de uitwerking van de nationale hervormingsprogramma’s.

37.

Het cohesiebeleid moet zorgen voor de samenhang van de lokale en regionale plannen met de Europese doelstellingen. Partnerschapsovereenkomsten en operationele programma’s zijn in dit verband de belangrijkste instrumenten. Het CvdR wijst erop dat de financiering van het cohesiebeleid via de Europese structuur- en investeringsfondsen kan bijdragen aan de nodige financiële steun om de plannen uit te voeren. Ook benadrukt het dat de uitvoering van lokale en regionale ontwikkelingsplannen nog verder kan worden bevorderd via specifieke instrumenten van het cohesiebeleid, zoals geïntegreerde territoriale investeringen (ITI) en vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling (CLLD), die nog te weinig worden gebruikt.

38.

Veel andere EU-beleidsterreinen, zoals landbouw en plattelandsontwikkeling, vervoer en energie of milieu, hebben een al even grote territoriale dimensie als het cohesiebeleid. Deze sectorale beleidsmaatregelen moeten ook worden aangepast ter ondersteuning van de lokale en regionale ontwikkelingsplannen. De Territoriale visie 2050 dient alle beleidsterreinen met een belangrijke territoriale dimensie te omvatten zodat op alle relevante EU-beleidsterreinen een gebiedsgerichte aanpak wordt gevolgd bij de beleidsvorming.

39.

Er is behoefte aan een meer samenhangende en gecoördineerde aanpak van de Europese territoriale strategie of visie op Europees niveau. In dat verband zou moeten worden gestreefd naar een voortdurende samenwerking met de nationale en Europese verenigingen die de belangen van lokale en regionale autoriteiten vertegenwoordigen. Deze aanpak moet tevens voorzien in een gestructureerde en systematische uitwisseling van ervaringen en kennis bij de ontwikkeling van diverse sectorale beleidsmaatregelen.

40.

Ten slotte is het CvdR van mening dat een Europese strategie of visie voortdurend moet evolueren, met name door gebruik te maken van bottom-upfeedback die voortkomt uit de voortdurende samenwerking met Europese en nationale verenigingen van lokale en regionale overheden en door rekening te houden met de wereldwijde ontwikkelingen, zoals de uitdagingen van migratie en klimaatverandering, waarbij de lokale en regionale overheden een belangrijke rol spelen op basis van het solidariteitsbeginsel.