13.2.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 52/1

1.

Het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie is opgesteld teneinde deze regels in overeenstemming te brengen met de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten in Richtlijn 2014/24/EU en in Richtlijn 2014/23/EU betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten.

2.

De Rekenkamer keurt deze poging tot afstemming goed. Enerzijds is het namelijk de bedoeling dat de verbetering van de regelgeving inzake het plaatsen van overheidsopdrachten de besteding van overheidsmiddelen doelmatiger maakt en derhalve bijdraagt tot goed financieel beheer en rechtszekerheid, waarnaar zowel de lidstaten (5) als de Unie dienen te streven. Anderzijds dient de Unie, ter waarborging van de samenhang van haar optreden en beleid (6), en om het beginsel van loyale samenwerking in acht te nemen (7), erop toe te zien dat de financiële regels die van toepassing zijn op haar algemene begroting (hierna: „de Financiële Regels”), soortgelijke doelen dienen als bovengenoemde richtlijnen en dient zij, behoudens naar behoren gemotiveerde uitzonderingen, de bepalingen hiervan getrouw weer te geven, ten minste wanneer deze de lidstaten geen speelruimte laten bij de omzetting daarvan.

3.

Het proces van afstemming resulteert in vaststelling door de wetgever van regels tot wijziging van de Financiële Regels en in vaststelling van gedelegeerde handelingen door de Commissie. Aangezien de bepalingen van de Financiële Regels en de uitvoeringsvoorschriften ervan nauw met elkaar verbonden zijn, is de Rekenkamer van oordeel dat zij van de wijzigingen die de Commissie voornemens is in die voorschriften aan te brengen, in kennis dient te worden gesteld voordat de wetgever bepalingen tot wijziging van de Financiële Regels vaststelt.

4.

Wat betreft de rechtsgrondslag van het door de Commissie vastgestelde voorstel tot wijziging van de Financiële Regels constateert de Rekenkamer dat het bedoelde voorstel ook een aanzienlijk aantal regels inhoudt ter versterking van de bescherming van de financiële belangen van de Unie door middel van de instelling door de Commissie van een systeem voor vroegtijdige opsporing van de risico's waaraan die belangen zijn blootgesteld. Het voorstel zou derhalve eveneens artikel 325 VWEU als rechtsgrondslag moeten hebben. In de aanhaling van het voor advies voorgelegde voorstel van verordening ontbreekt de verwijzing naar dat artikel.

5.

De Rekenkamer is van oordeel dat de in de materie van overheidsopdrachten aangebrachte verdeling over de Financiële Regels enerzijds en de uitvoeringsvoorschriften anderzijds niet strookt met de in de Verdragen neergelegde besluitvormingsregels en -procedures, zoals uitgewerkt in de rechtspraak van het Hof van Justitie. Dat geldt met name voor zekere kernbegrippen en -concepten waarvoor het voorstel voor een verordening definities, noch contouren aangeeft (zie de paragrafen 21, 23, 35, 39, 41 en 42), terwijl op basis van artikel 290 VWEU uitsluitend de niet-essentiële elementen van de financiële regels voorwerp kunnen uitmaken van een gedelegeerde handeling. De regels die essentieel zijn voor de beoogde materie, moeten onder de gezamenlijke bevoegdheid van het Europees Parlement en de Raad vallen (8).

6.

De Rekenkamer is dan ook van mening dat de wetgever de Commissie niet krachtens artikel 290 de bevoegdheid kan verlenen om de essentiële elementen op het gebied van het plaatsen van overheidsopdrachten te bepalen, zoals zij volgens de bewoordingen van het onderhavige voorstel voor een verordening doet.

7.

Voorts is het voor de Rekenkamer, aangezien volgens de bewoordingen van het voorstel de meeste kernbegrippen en -concepten inzake overheidsopdrachten waarschijnlijk zullen worden opgenomen in de verordening met de uitvoeringsvoorschriften, onmogelijk om na te gaan of de doelstelling van verduidelijking van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten volledig wordt bereikt met de onderhavige herziening. In dit verband dient erop te worden gewezen dat de richtlijn inzake overheidsopdrachten ertoe strekte, bepaalde kernconcepten en -begrippen te verduidelijken om de rechtszekerheid en de inachtneming van de jurisprudentie hierover van het Hof van Justitie van de Europese Unie beter te waarborgen (9).

8.

Deze verdeling doet overigens afbreuk aan de doelstelling van verduidelijking die ten grondslag ligt aan de hervorming van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten en waaromheen de tekst van Richtlijn 2014/24/EU is ontworpen en opgebouwd. Het begrip van de voorschriften voor overheidsopdrachten die van toepassing zijn op de instellingen wordt complexer gemaakt door dit proces van afstemming, dat wordt beschouwd als een gelijktijdige herziening van twee rechtsinstrumenten door overname van bepalingen van de richtlijn zonder dat de structuur van het regelgevend gedeelte ervan wordt overgenomen (10).

9.

De Rekenkamer beveelt aan dat prioriteit wordt gegeven aan de eerbiediging van het besluitvormingsproces en aan die doelstelling van verduidelijking. Volgens de Rekenkamer zou codificatie in een afzonderlijke verordening van alle regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten van de instellingen aan die doelstelling beantwoorden, en zou deze dienen ter verbetering van de leesbaarheid en toegankelijkheid van de regels (11).

10.

De herziening en de modernisering van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten die worden doorgevoerd met de vaststelling van de Richtlijnen 2014/24/EU en 2014/23/EU betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten strekken tot een „doelmatiger besteding van overheidsmiddelen, in het bijzonder door de deelneming van het midden- en kleinbedrijf (mkb) aan overheidsopdrachten te bevorderen, en om aanbesteders in staat te stellen overheidsopdrachten beter te gebruiken ter ondersteuning van gemeenschappelijke maatschappelijke doelen” (12).

11.

De Rekenkamer beveelt aan dat er in de overwegingen van de toekomstige verordening uitdrukkelijk wordt herinnerd aan die doelstellingen die in het huidige voorstel slechts gedeeltelijk worden genoemd in de toelichting, die het volgende aangeeft: „Er worden nieuwe bepalingen ingevoerd, zoals die inzake […] de verplichting om te voldoen aan milieu-, sociaal- en arbeidsrechtelijke voorschriften als nieuwe essentiële eis”. Voorts dient de opneming van deze doelstellingen kracht te worden bijgezet door middel van het regelgevend gedeelte van de verordening.

12.

Zo dient enerzijds de ambitie om het instrument van de overheidsopdrachten beter in dienst te stellen van gemeenschappelijke maatschappelijke doelstellingen, in concrete bewoordingen te worden bevestigd, waarbij tevens wordt aangegeven dat een dergelijke gebruikmaking van overheidsopdrachten niet ten koste mag gaan van een gezond financieel beheer van de begroting van de Unie. Anderzijds dient de verplichting om te voldoen aan milieu-, sociaal- en arbeidsrechtelijke voorschriften te worden opgenomen onder voor aanbestedingen geldende algemene beginselen (zie paragraaf 20), en moet deze worden voorzien van uitdrukkelijke sancties bij niet-naleving door inschrijvers of contractanten (zie de paragrafen 34 en 40).

13.

De Rekenkamer brengt haar opmerking in herinnering dat de wettelijke verplichtingen voor EU-instellingen inzake groene overheidsopdrachten momenteel minder veeleisend zijn dan die welke de EU-wetgeving aan de autoriteiten van lidstaten oplegt (13). Door middel van sectorspecifieke richtlijnen worden de autoriteiten van de lidstaten verplicht, het potentieel van aanbestedingen te benutten met het oog op de doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei. Deze vereisten (14) zouden dus evenzeer van toepassing moeten worden op het plaatsen van overheidsopdrachten door de EU-instellingen.

14.

De doelstelling van het bevorderen van de deelneming van het midden- en kleinbedrijf aan procedures voor overheidsopdrachten dient eveneens uitdrukkelijk te worden opgenomen in het voorstel voor een verordening. De Rekenkamer is van oordeel dat, ter bevordering van de deelneming van het mkb, met name de volgende onderwerpen dienen te worden bestreken: de verplichting om het niet opdelen in percelen te motiveren (artikel 46, lid 1, van Richtlijn 2014/24/EU), verplichte gebruikmaking van e-Certis (artikel 61 van Richtlijn 2014/24/EU), rechtstreekse betaling aan onderaannemers (artikel 71, lid 7, van Richtlijn 2014/24/EU), het toezicht op de toepassing van de regels hiervoor (artikel 83, lid 3, van Richtlijn 2014/24/EU) en de terbeschikkingstelling aan het publiek van informatie over en richtsnoeren voor de uitleg en toepassing van de wetgeving van de instellingen en organen van de Unie inzake het plaatsen van overheidsopdrachten (artikel 83, lid 4, van Richtlijn 2014/24/EU).

15.

De Rekenkamer kan een betere bescherming van de financiële belangen van de Unie door middel van een doeltreffend systeem voor het opsporen van risico's alleen maar toejuichen. Zij is van mening dat het beheer van de centrale gegevensbank voor uitsluitingen aan één instelling — de Commissie — dient te worden toevertrouwd, zoals het geval is in het huidige systeem, uitgaande van de gegevens die de andere instellingen en organen van de Unie te zijner tijd doorgeven.

16.

Het door middel van de oprichting van ad-hocinstanties opzetten van een gecentraliseerd sanctiesysteem voor marktdeelnemers waarvan de exploitatie zou worden toevertrouwd aan de Commissie op grond van de artikelen 106 en 108 van het voorstel voor een verordening is echter nauwelijks verenigbaar met de organisatorische autonomie van de overige instellingen en organen. Een dergelijk systeem dreigt deze laatste hun huidige zeggenschap over hun procedures inzake overheidsopdrachten en over het beheer van hun contracten te ontnemen, terwijl het Verdrag en de Financiële Regels hun die autonomie toekennen en zij in de hoedanigheid van ordonnateur in de beste positie verkeren om hierover te beschikken. Bovendien dreigt het voorgestelde besluitvormingsproces lang en ingewikkeld te worden op een gebied waar snel handelen absoluut noodzakelijk is. Een dergelijk systeem is van dien aard dat er bevoegdheidsgeschillen ontstaan tussen de autoriteiten en instanties die zijn betrokken bij de bescherming van de financiële belangen, met name met OLAF (15).

17.

Het is van belang, in gedachten te houden dat de maatregelen tot uitsluiting en afwijzing van overheidsopdrachten van marktdeelnemers vergelijkbaar zijn met strafrechtelijke sancties van uitsluiting die door nationale strafrechtbanken kunnen worden opgelegd aan rechtspersonen. De Rekenkamer is van mening dat het systeem dat in het voorstel voor een verordening wordt uiteengezet, dient te worden herzien onder verwijzing naar het beginsel van legaliteit en evenredigheid van straffen en naar de eerbiediging van de rechten van de verdediging.

18.

Voor het overige dienen de redenen die hebben geleid tot de wijziging van het huidige systeem met betrekking tot uitsluitingsmechanismen te blijken uit de preambule. De doelstelling van verbetering van de desbetreffende regelgeving wordt daarin in algemene zin aangegeven zonder dat echter de elementen van het systeem waarvan verbetering wenselijk was, kunnen worden vastgesteld.

19.

Hieronder analyseert de Rekenkamer het voorstel voor een verordening in het licht van de doelstellingen van herziening en modernisering van de regels voor de plaatsing van overheidsopdrachten — doelstellingen die hebben geleid tot de vaststelling van bovengenoemde richtlijnen inzake overheidsopdrachten — en in het licht van de doelstelling van de bescherming van de financiële belangen van de Unie. De Rekenkamer heeft elk artikel afzonderlijk bestudeerd in het licht van de aangegeven doelstellingen, en deelt haar opmerkingen mee wanneer zij het proces van afstemming op de richtlijnen niet voltooid acht, of wanneer de voorgestelde mechanismen ter bescherming van de financiële belangen dienen te worden verbeterd.

20.

De Rekenkamer is van oordeel dat het dienstig is, net zoals in artikel 18, lid 2, van Richtlijn 2014/24/EU, een algemeen beginsel toe te voegen dat van toepassing is op de wetmatige uitvoering van contracten en waarin de behoeften van de samenleving waaraan moet worden voldaan, tot uitdrukking komen. Voorgesteld wordt, het volgende lid aan artikel 102 toe te voegen:

„Bij de gunning en uitvoering van contracten nemen de aanbestedende diensten passende maatregelen om te waarborgen dat slimme, duurzame en inclusieve groei wordt ondersteund en dat marktdeelnemers voldoen aan het milieu-, sociaal- en arbeidsrecht uit hoofde van het Unierecht, nationale recht of collectieve arbeidsovereenkomsten of uit hoofde van de in bijlage X bij Richtlijn 2014/24/EU vermelde bepalingen van internationaal milieu-, sociaal en arbeidsrecht.”

21.

Artikel 104, lid 1, van het voorstel voor een verordening geeft een lijst van aanbestedingsprocedures. Dat artikel dient te worden aangevuld met een definitie van elk van deze procedures en van de voorwaarden waaronder de procedures van uitzonderlijke aard (mededingingsprocedure met onderhandeling, concurrentiegerichte dialoog, procedure van gunning via onderhandelingen) kunnen worden toegepast. Dit maakt deel uit van de begrippen en concepten die essentieel zijn op het gebied van overheidsopdrachten en niet kunnen worden gedelegeerd in de zin van artikel 290 VWEU.

22.

Voor de volledigheid en duidelijkheid is het dienstig, lid 5 van artikel 104 van het voorstel voor financiële regels als volgt aan te vullen en te wijzigen: „De Commissie is bevoegd overeenkomstig artikel 210 gedelegeerde handelingen vast te stellen betreffende nadere bepalingen inzake de soorten aanbestedingsprocedures voor de gunning van concessieovereenkomsten of overheidsopdrachten met een waarde hoger of lager dan de in artikel 4, onder a) en b), van Richtlijn 2014/24/EU vastgestelde drempels, alsmede inzake dynamisch aankoopsysteem, interinstitutionele en gezamenlijke aanbesteding, opdrachten van geringe waarde en betaling op factuur.”.

23.

Gezien de aard van de sanctie van uitsluiting van overheidsopdrachten die kan worden opgelegd aan marktdeelnemers, dient er voor de gevallen waarin en voorwaarden waaronder een dergelijke sanctie kan worden toegepast een duidelijk en precies juridisch kader te zijn waarvoor een strikte interpretatie geldt. De voorgestelde tekst bevat veel onnauwkeurigheden, met name ten aanzien van de volgende problematiek:

24.

In de voorgestelde tekst worden de situaties die kunnen leiden tot een sanctie van uitsluiting in geval van een ernstige schending van de contractuele verplichtingen (artikel 106, lid 1, onder e)) beperkt tot die welke risico's opleveren die de financiële belangen van de Europese Unie in gevaar brengen, aangezien de mogelijkheden tot optreden voor de in artikel 108 bedoelde instantie tot die context wordt beperkt. De schending door een contractant van zijn contractuele verplichtingen is echter niet noodzakelijkerwijs op één lijn te stellen met een riskante situatie die de financiële belangen van de Unie in gevaar brengt. Voorts moet een marktdeelnemer kunnen worden uitgesloten wanneer deze de geldende verplichtingen bedoeld in artikel 18, lid 2, van Richtlijn 2014/24/EU niet is nagekomen (hetgeen overeenkomstig ons voorstel hierboven zou worden overgenomen in artikel 102 van het voorstel) onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 57, lid 4, onder a), van voornoemde richtlijn.

25.

De kwestie van de bevoegde autoriteit voor het treffen van sancties van uitsluiting en de publicatie daarvan dient te worden verduidelijkt. Enerzijds wordt in het voorstel niet ingegaan op deze kwesties wat betreft de gevallen van uitsluiting waarin optreden van de instantie niet noodzakelijk is, bijvoorbeeld omdat er met betrekking tot een marktdeelnemer een definitieve rechterlijke beslissing of een faillissementsprocedure bestaat. Anderzijds is het zo dat, wanneer erin is voorzien dat de krachtens artikel 108 opgerichte instantie optreedt om zich uit te spreken over een geval van uitsluiting, de besluiten tot financiële en uitsluitingssancties enkel door deze instantie lijken te kunnen worden genomen, waarmee de aanbestedende dienst de beslissingsbevoegdheid wordt ontnomen waarover hij ter zake beschikte en die noodzakelijk is voor een doeltreffende uitoefening van zijn administratieve werkzaamheden. Met name voor de gevallen van ernstige schending van de overeenkomst (artikel 106, lid 1, onder e)) verkeert de aanbestedende dienst in de beste positie om te weten of de situatie moet worden beschouwd als een ernstige mate van in gebreke blijven bij de uitvoering van contractuele verplichtingen. Optreden van een ad-hocinstantie is niet gerechtvaardigd en doet afbreuk aan de institutionele autonomie.

26.

In de voor artikel 106, lid 3, voorgestelde tekst wordt de aanbestedende dienst een functie in de besluitvorming over de sanctie teruggegeven, hetgeen niet in overeenstemming lijkt te zijn met de geest van artikel 108, op grond waarvan de beslissing over de sanctie van uitsluiting bij de Commissie zou berusten, door middel van een hiertoe opgerichte instantie. Logischerwijs dient deze bepaling dan ook te worden verplaatst naar artikel 107, dat betrekking heeft op de afwijzing van een marktdeelnemer in het kader van een bepaalde procedure. In die context dient de aanbestedende dienst te beschikken over een zekere beoordelingsmarge om te bepalen of de uitsluiting dient te worden toegepast en/of gehandhaafd in het kader van een specifieke door deze dienst ingestelde aanbestedingsprocedure.

27.

De kwestie van de bevoegde besluitvormingsautoriteit dient ook te worden verduidelijkt in het licht van de vereisten van transparantie betreffende de beroepsmiddelen (artikel 97 van de Financiële Regels). Wanneer de beslissingen tot het opleggen van een sanctie (in de vorm van uitsluiting en financieel) door de instantie worden genomen, dienen beroepen tegen deze beslissingen te worden ingesteld tegen de Commissie, die de instantie heeft opgericht en namens wie de instantie optreedt. Dit heeft ook tot gevolg dat de beroepen die tegen een — door een aanbestedende dienst op grond van het bestaan van een door de instantie opgelegde sanctie van uitsluiting genomen — beslissing tot afwijzing van een gegadigde of een inschrijving worden ingesteld, niet ontvankelijk zijn, aangezien het bezwarende besluit de beslissing tot oplegging van een sanctie is (zie ook paragraaf 32).

28.

Op grond van artikel 261 VWEU zou in de tekst aan het Hof van Justitie volledige rechtsmacht moeten worden toegekend inzake de sancties van uitsluiting die krachtens deze artikelen worden getroffen.

29.

Artikel 108, lid 3, laatste alinea, dient te worden aangevuld met een bepaling dat beroep eveneens openstaat tegen afwijzing van een verzoek tot herziening van het geformuleerde besluit tot uitsluiting krachtens artikel 108, lid 3, onder g).

30.

Artikel 108, lid 3, van het voorstel bepaalt dat, wanneer er dwingende en legitieme redenen zijn om de vertrouwelijkheid van het onderzoek of van een nationale gerechtelijke procedure te waarborgen, een sanctie van uitsluiting kan worden opgelegd in gevallen van fraude (artikel 106, lid 1, onder d)) en van onregelmatigheid (artikel 106, lid 1, onder f)), zonder dat de marktdeelnemer vooraf wordt gehoord. Deze uitzondering op de elementaire rechten van de verdediging dient nader te worden bepaald. De Rekenkamer beveelt aan dat, wanneer de instantie overweegt deze uitzondering in te roepen, zij vooraf schriftelijke toestemming verkrijgt van de toekomstige Toezichthouder op de procedurewaarborgen (18).

31.

In de toelichting en de vijftiende overweging van het voorstel voor een verordening wordt bepaald dat voortaan de uitsluitingscriteria duidelijk worden onderscheiden van de criteria die in een bepaalde procedure kunnen leiden tot afwijzing van een inschrijving. Dat geldt echter slechts voor de in artikel 107, lid 1, onder b) en c) bedoelde situaties. De in artikel 106, leden 1 en 2, bedoelde situatie en de procedure zijn namelijk identiek, of de beslissing nu een sanctie van uitsluiting betreft of een beslissing tot afwijzing van een deelname van een marktdeelnemer in een bepaalde procedure. De afwijzing is niet afhankelijk van een beoordeling door de aanbestedende dienst maar van een definitieve rechterlijke beslissing, van een administratieve beslissing of van een beslissing van de in artikel 108 bedoelde instantie. Teneinde die intentie te volgen om beide veronderstellingen los van elkaar te zien, vanuit het streven naar doeltreffendheid en ter eerbiediging van de institutionele autonomie, zou het dienstig zijn om artikel 107 van de Financiële Regels af te stemmen op artikel 57, lid 4, van Richtlijn 2014/24/EU en tegelijkertijd de aanbestedende dienst de volledige beslissingsbevoegdheid terug te geven inzake afwijzing van een marktdeelnemer in het kader van een bepaalde procedure.

32.

Ter eerbiediging van de rechten van de verdediging dient artikel 107 te worden vervolledigd door te bepalen dat, voorafgaand aan de beslissing tot afwijzing in een bepaalde procedure, de aanbestedende dienst de inschrijver of de gegadigde de mogelijkheid dient te bieden om zijn standpunt inzake de maatregel tot afwijzing kenbaar te maken. Als bezwarend besluit dient te worden beschouwd een beslissing tot afwijzing die wordt gemotiveerd met valse verklaringen (19) of door aan te voeren dat de marktdeelnemer voordien was betrokken bij het opstellen van de aanbestedingsstukken. In gevallen waarin de beslissing tot afwijzing wordt genomen naar aanleiding van een door de Commissie genomen beslissing tot sanctie, via de instantie die namens haar optreedt, dient de beslissing tot afwijzing echter te worden beschouwd als een beslissing ter bevestiging van de beslissing tot de sanctie van uitsluiting, die het bezwarend besluit vormt. De inschrijver of de gegadigde hoeft niet meer te worden gehoord. Het volgende lid wordt voorgesteld: „Alvorens een beslissing tot afwijzing in een bepaalde procedure te nemen, biedt de aanbestedende dienst de marktdeelnemer de mogelijkheid om opmerkingen in te dienen, behoudens ingeval de afwijzing van de inschrijving of van het verzoek om deelneming van laatstgenoemde gerechtvaardigd is wegens het bestaan van een besluit tot sanctie van uitsluiting dat jegens hem is getroffen nadat zijn opmerkingen zijn gehoord.”.

33.

Artikel 107 van het voorstel voorziet niet meer in de situatie van belangenconflicten als grond voor afwijzing van een marktdeelnemer voor een procedure inzake het plaatsen van overheidsopdrachten. Juist deze situatie wordt bedoeld in artikel 57, lid 4, onder e), van Richtlijn 2014/24/EU. Artikel 107 van het voorstel voor een verordening verwijst uitsluitend naar de situatie van belangenconflicten waarin een inschrijver zich bevindt vanwege diens deelneming aan de voorbereiding van de procedure. Deze situatie is specifiek en verschilt van de situatie van belangenconflicten zoals bedoeld in artikel 57, lid 4, van de richtlijn. In het merendeel van de belangenconflicten in de zin van artikel 57 van de Financiële Regels tussen enerzijds een personeelslid van de aanbestedende dienst en een marktdeelnemer, dient de aanbestedende dienst zeker het personeelslid buiten de betrokken procedure inzake het plaatsen van opdrachten te houden, en niet zozeer de marktdeelnemer. Deze grond voor afwijzing van de marktdeelnemer dient echter te worden toegevoegd om met name de gevallen af te dekken waarin laatstgenoemde economisch verbonden zou zijn met de onderneming die deelneemt aan de uitvoering of het beheer van een deel van het voor de opdracht uitgetrokken budget waarop de specifieke procedure inzake het plaatsen van opdrachten betrekking heeft. Het voorgestelde onderdeel zou als volgt luiden: „d) in een situatie van belangenconflict verkeert in de zin van artikel 57, die niet door andere minder ingrijpende maatregelen kan worden verholpen.”.

34.

Overeenkomstig de doelstellingen die aan dit ontwerp voor een herziening zijn toegekend, dient artikel 110, lid 1, van het voorstel voor een verordening het volgende te bepalen, net zoals artikel 56 van Richtlijn 2014/24/EU: „Aanbestedende diensten kunnen besluiten een opdracht niet te gunnen aan de inschrijver die de economisch meest voordelige inschrijving heeft ingediend, wanneer zij hebben vastgesteld dat de inschrijving niet voldoet aan het toepasselijke milieu-, sociaal- en arbeidsrecht uit hoofde van het Unierecht, nationale recht of collectieve arbeidsovereenkomsten of uit hoofde van de in bijlage X bij Richtlijn 2014/24/EU vermelde bepalingen van internationaal milieu-, sociaal en arbeidsrecht.”.

Bij gebreke van een soortgelijke bepaling zal afwijzing van een dergelijke inschrijving slechts mogelijk zijn ingeval door de niet-nakoming van deze verplichtingen het bedrag van de inschrijving abnormaal laag wordt, of de inschrijving daardoor niet meer strookt met de als zodanig in de inschrijving omschreven minimumvereisten.

35.

De gunningscriteria moeten in de verordening worden omschreven, aangezien ze deel uitmaken van de essentiële elementen van de materie van de overheidsopdrachten. In de verordening dient daarom te worden bepaald wat er moet worden verstaan onder „economisch meest voordelige inschrijving”. In dit verband dient artikel 67 van Richtlijn 2014/24/EU in zijn geheel te worden overgenomen, met inbegrip van lid 2, onder b) ervan, waarin onder de gunningscriteria een in de rechtspraak geformuleerd criterium wordt genoemd, te weten „de kwalificatie en de ervaring van het personeel voor de uitvoering van de opdracht, wanneer de kwaliteit van dat personeel een aanzienlijke invloed kan hebben op het niveau van de uitvoering van de opdracht”. Dit betekent een stap vooruit in de jurisprudentie, waarmee gehoor wordt gegeven aan een reële behoefte van de aanbestedende diensten en het mogelijk wordt gemaakt de doeltreffendheid van de publieke uitgaven te vergroten. Deze diensten moeten, met name in het geval van opdrachten voor diensten die betrekking hebben op intellectuele prestaties, de technische waarde van een inschrijving kunnen beoordelen in het licht van de technische kwaliteit en de beroepservaring van de teamleden die door een inschrijver worden voorgedragen voor de uitvoering van een overeenkomst of een kaderovereenkomst (20). Daar het voorstel voor een verordening wordt gedaan in het kader van een poging tot afstemming op voornoemde doelstellingen, kan niet worden nagelaten om daarin dit fundamentele element van de gunningscriteria over te nemen.

36.

Omwille van de samenhang en de leesbaarheid van de Financiële Regels dient in artikel 112 te worden verwezen naar artikel 96 van de Financiële Regels. De volgende tekst wordt voorgesteld: „Zolang de aanbestedingsprocedure loopt, mogen de contacten tussen de aanbestedende dienst en de gegadigden of inschrijvers slechts plaatshebben onder voorwaarden die transparantie en een gelijke behandeling garanderen en die in overeenstemming zijn met de in artikel 96 bedoelde beginselen van goed bestuur. Na de uiterste datum voor ontvangst van inschrijvingen mogen deze contacten niet leiden tot een wijziging van de aanbestedingsstukken of tot wezenlijke veranderingen in de voorwaarden van de ingediende inschrijving, behalve wanneer in het kader van een in artikel 104, lid 1, bedoelde procedure uitdrukkelijk wordt voorzien in deze mogelijkheid.”.

37.

In de tekst die wordt voorgesteld voor artikel 113, lid 2, tweede alinea, en lid 3, onder a), wordt de aanbestedende dienst vrijgesteld van de plicht om, in het geval van een specifieke overeenkomst in het kader van een raamovereenkomst met een hernieuwde oproep tot mededinging, de gegadigden waarvan de inschrijving is afgewezen, in kennis te stellen van de redenen voor de afwijzing van hun inschrijving, de relatieve voordelen van de geselecteerde inschrijving en de naam van de inschrijver aan wie de opdracht wordt gegund. Deze uitzondering die wordt voorgesteld op de regels inzake transparantie en op de motiveringsplicht is niet te rechtvaardigen.

38.

Ten aanzien van het juridisch kader waarbinnen wijzigingen van een opdracht tijdens de uitvoering mogelijk zijn, brengt Richtlijn 2014/24/EU nieuwe nuances aan waarmee de desbetreffende jurisprudentie van het HvJ wordt gevolgd, volgens welke — zoals in overweging 107 van Richtlijn 2014/24/EU wordt aangegeven — wijzigingen van een opdracht mogelijk zijn, maar: „Een nieuwe aanbestedingsprocedure is vereist in geval van materiële wijzigingen van de aanvankelijke opdracht”. De voor artikel 114 bis, lid 2, voorgestelde tekst, bepaalt: „De aanbestedende dienst mag, zonder nieuwe aanbestedingsprocedure, een overeenkomst of raamovereenkomst slechts wezenlijk wijzigen in de gevallen die zijn vastgesteld in de overeenkomstig deze verordening aangenomen gedelegeerde handelingen en mits de wezenlijke wijziging het voorwerp van de overeenkomst of de raamovereenkomst niet wijzigt”. Met het oog op de afstemming van de financiële regels op voornoemde richtlijn alsmede op de jurisprudentie van de Unie, is het aangewezen de in dit lid gebruikte bewoordingen „wezenlijke” en „wezenlijk” te schrappen ofwel van een ontkennend voorvoegsel te voorzien.

39.

Voorts worden in het voorstel voor een verordening niet de soorten wijzigingen omschreven die in een lopende opdracht kunnen worden aangebracht. Deze begrippen maken deel uit van de essentiële elementen van de materie van de overheidsopdrachten die in de Financiële Regels dienen te worden omschreven en dienen te worden gebaseerd op Richtlijn 2014/24/EU (artikel 72), tenzij er een rechtvaardiging bestaat die inherent is aan de specificiteiten van de uit de begroting van de Unie gefinancierde opdrachten.

40.

Het mechanisme voor contractuele sancties, waaronder ontbinding van het contract, ressorteert altijd onder de aanbestedende dienst (zie met name artikel 116 van de Financiële Regels). Ernstige niet-nakoming van wezenlijke contractuele verplichtingen, die aanleiding kan geven tot een financiële of uitsluitingssanctie uit hoofde van ernstige schending van een overeenkomst, moet in artikel 116 van de Financiële Regels worden genoemd als oorzaak van schorsing en ontbinding van het contract. Deze gevallen onderscheiden zich van gevallen van wezenlijke fouten. Bovendien moet ernstige niet-nakoming van wezenlijke contractuele verplichtingen aanleiding kunnen geven tot contractuele sancties, zelfs al worden de financiële belangen van de Unie niet door de niet-nakoming geschaad. Hiermee zouden met name de gevallen kunnen worden afgedekt waarin niet-nakoming van de verplichtingen op het gebied van het milieu-, sociaal- en arbeidsrecht uit hoofde van het Unierecht, nationale recht of collectieve arbeidsovereenkomsten of uit hoofde van de in bijlage X bij Richtlijn 2014/24/EU vermelde bepalingen van internationaal milieu-, sociaal en arbeidsrecht, geen verlies voor de begroting van de Unie betekent.

41.

De regels betreffende de methoden voor schatting van de waarde van het contract worden essentieel geacht voor de materie van de overheidsopdrachten, aangezien ze bepalend zijn voor de keuze van de procedure inzake het plaatsen van de opdracht. Deze regels dienen dan ook in de Financiële Regels te staan. In dit verband is het dienstig, in overeenstemming met de regels betreffende de methoden voor schatting van de waarde van raamovereenkomsten en overeenkomsten in de context van dynamische aankoopsystemen, te preciseren dat voor de procedure die volgt op een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling, de in aanmerking te nemen waarde dient te zijn de maximale waarde van alle voor de gehele levensduur van de — naar aanleiding van de oproep tot het indienen van blijken van belangstelling opgestelde — lijst beoogde contracten.

42.

Aangezien de regels betreffende sancties in geval van niet-naleving van de wachttermijn deel uitmaken van de essentiële elementen van de materie van overheidsopdrachten, is het dienstig om artikel 118 aan te vullen met de volgende tekst: „Een contract dat wordt ondertekend voordat de wachttermijn is verstreken, is nietig”. Bij gebreke van een dergelijke afschrikkende sanctie dreigt deze verplichting een dode letter te blijven. De nakoming van de standstill-verplichting is een wezenlijk element van het systeem inzake daadwerkelijke rechtsmiddelen op het gebied van overheidsopdrachten dat dient te worden gewaarborgd door zowel de Unie als de lidstaten.