WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

Begeleidend document bij de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s

Blauwe energie Vereiste maatregelen voor het benutten van het potentieel van oceaanenergie in Europa’s zeeën en oceanen tegen 2020 en daarna

1.           Inleiding

Het energiepotentieel van onze zeeën en oceanen overtreft ruim onze huidige energiebehoeften. Er worden momenteel verschillende technologieën ontwikkeld om deze energie in al haar vormen te benutten, waaronder golfslag-, getijden- en osmose-energie en energie uit thermische gradiënten. De toepassing ervan is momenteel nog beperkt, maar de sector heeft potentieel om te groeien, waardoor het de economische groei en de werkgelegenheid kan stimuleren, niet alleen in kustgebieden maar via de bijbehorende toeleveringsketens ook in het binnenland.

Nu de EU haar inspanningen opvoert om de doelstellingen van de Europa 2020-strategie te bereiken[1] en zich bezint op haar energie- en klimaatbeleid na 2020, is het een goed moment om alle mogelijkheden te verkennen om innovatie te stimuleren, economische groei en werkgelegenheid te creëren, alsook om onze koolstofvoetafdruk te verkleinen. Gegeven de investeringen op lange termijn die hiervoor nodig zijn, moet nu actie worden ondernomen om ervoor te zorgen dat de sector oceaanenergie een rol van betekenis kan spelen bij de verwezenlijking van onze doelstellingen voor 2020 en daarna. Deze effectbeoordeling kijkt naar de toekomst van een veelbelovende nieuwe technologie en beoordeelt de diverse opties die op EU-niveau voorhanden zijn om de ontwikkeling ervan te ondersteunen.

2.           Probleemomschrijving

De ontwikkeling van deze veelbelovende sector wordt momenteel gehinderd door verschillende technologische en niet-technologische belemmeringen. Deze moeten worden aangepakt als de sector zijn volledige potentieel wil verwezenlijken.

Kostenreductie, financieringsproblemen en winstgevendheid

De exploitatiekosten van oceaanenergie zijn momenteel hoog vergeleken met conventionele energiebronnen, maar ook vergeleken met andere hernieuwbare energiebronnen, die lang hebben geprofiteerd van sterke overheidssteun. De meeste technologieën voor oceaanenergie bevinden zich nog in de demonstratiefase en de voortgang voor wat betreft de vermindering van de kapitaalkosten wordt belemmerd door aanhoudende technische problemen. Het relatief nieuwe karakter van deze technologieën en het idee dat zij veel risico opleveren, kan investeerders afschrikken. Daarnaast leidt de complexiteit van het technologische landschap tot een versnippering van de inspanningen inzake onderzoek en ontwikkeling (O&O), waardoor de vooruitgang op de leercurve wordt vertraagd.

Infrastructuurkwesties

Het gebrek aan zekerheid bij de planning van netwerken, de lange aanlooptijd totdat aansluitingen tot stand komen en prohibitieve transmissiekosten kunnen investeringen in oceaanenergie afschrikken. De versterking van netwerken, niet alleen offshore maar ook op het vasteland en tussen landen, is een fundamentele voorwaarde voor de ontwikkeling van oceaanenergie. De beschikbaarheid van toegang tot geschikte havenvoorzieningen en gespecialiseerde vaartuigen moet ook aandacht krijgen.

Administratieve en regelgevingskwesties

Langdurige en overmatig gecompliceerde vergunnings- en toestemmingsprocedures zijn gesignaleerd als belangrijke obstakels voor de ontwikkeling van projecten op het gebied van oceaanenergie. De invoering van oceaanenergie wordt gehinderd door onzekerheid over de juiste toepassing van de milieuwetgeving, die kan leiden tot nog langere toestemmingsprocedures en extra administratieve en financiële lasten voor projectontwikkelaars.

Milieukwesties

De beschikbare gegevens over de milieueffecten van oceaanenergie zijn momenteel beperkt. Onderzoek is vaak te kostbaar voor projectontwikkelaars om op individuele basis uit te voeren. Er is meer O&O nodig, alsook een betere uitwisseling van informatie, om de negatieve milieueffecten van oceaanenergie-installaties te begrijpen en te beperken.

3.           Analyse van de subsidiariteit en de toegevoegde waarde van de EU

De bevoegdheid van de EU op het gebied van hernieuwbare oceaanenergie wordt omschreven in de doelstellingen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot energie, de interne markt en het milieu. Vergeleken met de afzonderlijke initiatieven en budgetten van de lidstaten kan coördinatie op Europees niveau van activiteiten op het gebied van onderzoek, maar ook van andere niet-technologische kwesties, leiden tot een versnelde ontwikkeling van de sector.

4.           Beleidsdoelstellingen

De algemene doelstelling van het beleidsoptreden is om de sector oceaanenergie in staat te stellen een bijdrage van betekenis te leveren aan Europa's doelstellingen op de middellange termijn inzake werkgelegenheid, innovatie, klimaat en milieu, in combinatie met meer gevestigde technologieën voor hernieuwbare energie. Meer bepaald is het doel om de bovengenoemde belemmeringen aan te pakken door de samenwerking tussen ontwikkelaars van technologie, beleidsmakers, investeerders en andere belanghebbenden te stimuleren en zo de kloof tussen de onderzoekssector en de markt te overbruggen.

5.           Beleidsopties

Optie 1 (huidig beleidskader) bestaat uit de voortzetting van de huidige beleidsinitiatieven op EU-niveau die, direct of indirect, gevolgen hebben voor oceaanenergie. Een ERA-Net voor oceaanenergie kan bijdragen aan een verbetering van de onderzoekscoördinatie tussen de lidstaten. De Commissie en de belanghebbenden zullen in het kader van het nieuwe Horizon 2020-programma mogelijkheden blijven zoeken om de financiering voor oceaanenergie uit te breiden. De ontwikkeling van offshore-netwerken zal een punt van bespreking blijven in de context van bestaande initiatieven als het North Seas Countries' Offshore Grid Initiative (NSCOGI). De discussie over het voorstel voor een richtlijn betreffende maritieme ruimtelijke ordening (MRO) wordt voortgezet, evenals de discussie over het voorstel tot wijziging van de richtlijn milieueffectrapportage (MER-richtlijn), dat bedoeld is om de procedures te vereenvoudigen en onnodige administratieve lasten te elimineren.

Optie 2 (verbeterde politieke en sectorale coördinatie) bestaat uit het opzetten van een forum waarin alle belanghebbenden bijeen worden gebracht. Het doel hiervan is het bedenken van haalbare oplossingen voor de hierboven beschreven problemen en de ontwikkeling van een strategisch stappenplan, waarin mijlpalen voor de industriële ontwikkeling van de sector en een duidelijke tijdsplanning moeten worden opgenomen, alsook een indicatief uitvoeringsplan. De actieve betrokkenheid van de lidstaten en de Europese Commissie bij dit proces zou een duidelijk signaal van politieke steun betekenen.

De infrastructurele knelpunten zouden kunnen worden aangepakt door een meer proactieve dialoog te bevorderen tussen de sector en de partijen die verantwoordelijk zijn voor de netwerkplanning. Verwacht wordt dat ook andere infrastructurele behoeften (havendiensten en toeleveringsketen) in het forum door de belanghebbenden in kaart zullen worden gebracht. De onzekerheid over de milieueffecten zal worden aangepakt door het vrijwillig delen van gegevens te bevorderen.

Gedifferentieerde inkomenssteun is belangrijk om ervoor te zorgen dat minder ver ontwikkelde energietechnologieën op gelijke voorwaarden kunnen concurreren. De erkenning van de specifieke behoeften van minder ver ontwikkelde technologieën in de aangekondigde richtsnoeren van de Commissie betreffende inkomenssteun vormt daarom een belangrijk onderdeel van optie 2.

Optie 3 (gerichte structurele maatregelen) bouwt verder op optie 2. Bij deze optie wordt ernaar gestreefd de samenwerking tussen belanghebbenden te consolideren en de sector een solide institutioneel ondersteuningskader te bieden. Naast de onder optie 2 beschreven maatregelen zou er een Europees industrieel initiatief (EII) worden opgezet om investeringen aan te trekken en het strategisch stappenplan uit te voeren.

Ook is het de bedoeling een specifiek platform voor netwerkplanning op te zetten ter bevordering van de belangen van de sector hernieuwbare offshore-energie op het gebied van netwerkplanning. Om andere infrastructurele knelpunten aan te pakken, zal een sectorspecifiek orgaan worden belast met het in kaart brengen en beoordelen van de specifieke behoeften van de sector met betrekking tot de toeleveringsketen. Dit orgaan zal ook de mogelijke voordelen dienen te onderzoeken van samenwerking met andere sectoren, met name offshore-windenergie, met het oog op een verlaging van de kosten en de benutting van synergieën.

Deze optie voorziet in het opstellen van richtsnoeren die oriëntatie bieden bij de toepassing van artikel 13 van de richtlijn hernieuwbare energie, dat de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat de nationale toestemmings- en vergunningsvoorschriften inzake installaties voor hernieuwbare energie “evenredig en noodzakelijk” zijn. Gelet op de potentiële ontwikkeling van oceaanenergie, wordt bij deze optie de mogelijkheid onderzocht om sectorspecifieke richtsnoeren te ontwikkelen voor maritieme ruimtelijke ordening, alsook richtsnoeren ter oriëntatie bij de toepassing van de habitat- en de vogelrichtlijn.

6.           Beoordeling van de effecten

Economische effecten

In het geval van optie 1 zal oceaanenergie waarschijnlijk slechts een marginale bijdrage leveren aan de toekomstige energiemix van de EU. De integrale elektriciteitskosten zullen in dit geval waarschijnlijk relatief langzaam afnemen. Derhalve zullen waarschijnlijk ook de economische voordelen voor de groei van de sector als zodanig en de stimulering van de economische activiteit in de toeleveringsketens beperkt zijn. Zonder extra steun kan de EU bovendien haar concurrentievoorsprong kwijtraken aan derde landen en kunnen de groei en de werkgelegenheid die de sector al heeft gecreëerd weer teniet worden gedaan. Intensievere samenwerking tussen de belanghebbenden gestimuleerd door optie 2 kan het effect van publieke en private investeringen in de sector versterken en kostenreducties opleveren. De marktpenetratie zal derhalve waarschijnlijk beter zijn dan bij optie 1, maar de mate waarin is onzeker, aangezien veel van de gebruikte instrumenten op vrijwilligheid zijn gebaseerd.

De erkenning van oceaanenergie als een strategische energietechnologie en de oprichting van een Europees industrieel initiatief, zoals voorgenomen in optie 3, zullen de toegang tot financiering van projectontwikkelaars naar verwachting vergemakkelijken en innovatie sterk stimuleren. De voorgestelde richtsnoeren kunnen verdere besparingen opleveren doordat bepaalde transactiekosten worden vermeden. Aan de andere kant zullen opties 2 en 3 vermoedelijk gepaard gaan met relatief hogere elektriciteitskosten en een zekere mate van administratieve lasten met zich meebrengen.

Milieueffecten

De ontwikkeling van oceaanenergie kan de broeikasgasemissies helpen verminderen. Ervan uitgaande dat iedere geïnstalleerde eenheid een overeenkomstige eenheid voor conventionele opwekking vervangt, wordt verwacht dat het beperkende effect op klimaatverandering bij optie 1 klein zal zijn en bij opties 2 en 3 relatief groter.

Installaties voor oceaanenergie hebben een groot aantal lokale milieueffecten, die zowel positief als negatief kunnen zijn. Voorzichtig geschat, wordt ervan uitgegaan dat optie 1, waarbij een relatief klein gebied wordt gebruikt voor oceaanenergie-installaties, beperkte negatieve lokale effecten zal hebben, terwijl opties 2 en 3 overeenkomstig grotere negatieve lokale effecten zullen hebben. Dit zou echter kunnen worden gecompenseerd door het feit dat naarmate het geïnstalleerd vermogen toeneemt, de opgebouwde ervaring kan leiden tot de ontwikkeling van doeltreffende instrumenten en praktijken voor de beheersing van milieueffecten.

Sociale effecten

De commerciële toepassing van oceaanenergie levert waarschijnlijk hoogwaardige banen op, met name bij optie 3, waar de mate van toepassing het hoogst is. De meeste banen zullen naar verwachting worden gecreëerd in de lidstaten en regio’s waar oceaanenergie wordt opgewekt, hoewel zich ook fabricagemogelijkheden en andere economische kansen zullen voordoen in andere landen die deelnemen aan de toeleveringsketen. Naarmate de sector zich verder ontwikkelt, zal de vraag naar hoogopgeleide arbeidskrachten toenemen. Bij optie 2 en vooral bij optie 3 kan de toegenomen vraag naar gekwalificeerde ingenieurs leiden tot scherpere concurrentie met de sector van de offshore-windenergie in het bijzonder, en mogelijk zelfs met de olie- en gasindustrie.

Naargelang deze nieuwe technologie op grotere schaal wordt ingevoerd, zou dit kunnen leiden tot weerstand bij het grote publiek. Een ruimere toepassing van oceaanenergie bij opties 2 en 3 kan leiden tot een evenredige stijging van de mogelijkheid van conflicten met andere gebruikers van de mariene wateren. Deze gevolgen kunnen echter mogelijk worden beperkt door alle belanghebbenden vroegtijdig bij de ontwikkeling te betrekken.

7.           Vergelijking van de opties

Doeltreffendheid

Optie 1 kan niet voldoen aan deze doelstelling, aangezien in dit geval weinig wordt gedaan om de commerciële toepassing van oceaanenergie te bespoedigen. Optie 2 leidt mogelijk tot grotere samenwerking en voorkomt dubbel werk; de resultaten zullen echter afhangen van de deelnamebereidheid van belanghebbenden en zijn derhalve onzeker. Hoewel optie 3 naar verwachting de vastgestelde knelpunten niet geheel kan wegnemen, zullen deze hierdoor waarschijnlijk wel minder ernstig worden, wat een concrete stimulans voor de sector betekent.

Doelmatigheid

Optie 1 voldoet niet aan deze voorwaarde, aangezien in dit geval wordt afgezien van een belangrijk deel van, en mogelijk zelfs alle economische voordelen die voortvloeien uit de ontwikkeling van de sector oceaanenergie. Het opzetten van een forum in het kader van optie 2 vergt de nodige inspanningen, maar levert waarschijnlijk wel verbeteringen op. De effecten zijn echter wel sterk afhankelijk van de deelnamebereidheid van de belanghebbenden. Het opzetten van een Europees industrieel initiatief voor oceaanenergie (optie 3) vraagt om een hogere inzet van de participerende belanghebbenden.  Afgezet tegen de kosten wordt optie 3 als het meest doelmatig beschouwd, met uitzondering van de oprichting van een speciaal orgaan voor de bevordering van de belangen van de sector op het gebied van netwerkplanning, aangezien dit bestaande initiatieven overlapt.

Samenhang

Alle beleidsopties zijn coherent met de beleidsdoelstellingen van de EU op lange termijn, inclusief de doelstellingen betreffende klimaat, energie, milieu en economische groei.

Haalbaarheid

Hoewel sommige maatregelen haalbaar zijn op de korte termijn, zijn andere maatregelen uit optie 3 alleen uitvoerbaar op de langere termijn. Zo moet de sector bijvoorbeeld eerst een strategische onderzoeksagenda vaststellen voordat een industrieel initiatief kan worden opgezet. Voor richtsnoeren ter aanvulling van richtlijnen op milieugebied is het nodig dat er gegevens over de milieueffecten beschikbaar zijn. De sectorspecifieke richtsnoeren ter aanvulling van de richtlijn maritieme ruimtelijke ordening kunnen pas worden opgesteld wanneer die richtlijn ten uitvoer is gelegd en de effecten ervan bekend zijn. In plaats van een keuze te maken tussen opties 2 en 3 is het daarom wellicht beter om de maatregelen van optie 2 uit te voeren als eerste stap voor de eventuele uitvoering van de maatregelen van optie 3, waardoor de sector in elk geval vorderingen kan boeken.

De vergelijkende analyse van de drie opties kan als volgt worden samengevat:

Optie 1 (huidig beleidskader)

Een aantal initiatieven die van belang zijn voor de ontwikkeling van de sector lopen al; zij houden echter geen rekening met bepaalde specifieke behoeften van de sector. Als er geen specifieke maatregelen worden genomen om oceaanenergie te ondersteunen, zullen de ontwikkelaars van deze technologie te kampen krijgen met een sterke concurrentiedruk van meer geavanceerde technologieën voor de opwekking van hernieuwbare en conventionele energie, die in het verleden al geprofiteerd hebben van stimulerend beleid en omvangrijke private en publieke investeringen.

Optie 2 (verbeterde politieke en sectorale coördinatie)

Ondersteuning van de sector door het opzetten van netwerken van belanghebbenden, vrijwillige informatie-uitwisseling en sterkere integratie met bestaande financieringsmechanismen zal de knelpunten waarschijnlijk tot op zekere hoogte verminderen en derhalve tot verbeteringen leiden. De omvang van de positieve effecten is echter onzeker gezien de vrijwillige aard van de initiatieven in kwestie.

Optie 3 (gerichte structurele maatregelen)

Afgezien van de instrumenten van optie 2 biedt optie 3 doeltreffende hulpmiddelen om het profiel van de sector te versterken, O&O en de samenwerking tussen belanghebbenden te verbeteren en een aantal administratieve belemmeringen voor projectontwikkelaars weg te nemen. Optie 3 geeft een sterk politiek signaal af; sommige maatregelen zijn echter vermoedelijk pas op de langere termijn uitvoerbaar.

Tabel 1: Vergelijking van de opties op basis van de verwachte resultaten

|| Optie 1 (status quo) || Optie 2 || Optie 3

Economische effecten

Integrale kostprijs elektriciteit || + || ++ || +++

Consolidatie van onderzoek en ontwikkeling || 0/+ || ++ || +++

Kostprijs voor afnemers || - || -- || ---

Concurrentievermogen || - || + || ++

Netwerkontwikkeling || + || ++ || ++

Ontwikkeling toeleveringsketens en havens || 0 || + || ++

Synergieën met andere sectoren || 0 || + || +

Administratieve kosten* || - || ++/- || ++/-

Milieueffecten

Beperking klimaatverandering || + || ++ || +++

Overige ecologische effecten** || - || -- || ---

Vermindering onzekerheid over milieueffecten || 0 || ++ || +++

Vergemakkelijking toepassing wetgeving || 0 || 0 || +

Sociale effecten

Scheppen van werkgelegenheid || + || ++ || +++

Scheppen van werkgelegenheid in gebieden met hoge werkloosheid || + || ++ || +++

Onderwijs en opleidingen || n.v.t. || n.v.t. || n.v.t.

Inventarisatie vaardigheden || 0 || ++ || ++

Gezondheid en veiligheid || n.v.t. || n.v.t. || n.v.t.

Publieke acceptatie*** || 0 || +/- || +/-

Verklaring: + positief effect, ++ sterk positief effect, - negatief effect, -- sterk negatief effect, 0 geen effect, n.v.t. – niet van toepassing/zeer moeilijk te beoordelen.

* Hoewel de bij opties 2 en 3 voorgestelde maatregelen leiden tot een geleidelijke daling van de administratieve kosten, brengen de administratieve stappen die nodig zijn om deze maatregelen door te voeren ook kosten met zich mee.

** De aard en mate van de overige ecologische effecten hangt sterk af van de specifieke technologie, maar er kan geredelijk worden aangenomen dat indien OE op grotere schaal wordt toegepast, de negatieve ecologische effecten zullen toenemen.

*** Hangt af van de inzet van de belanghebbenden.

8.           Monitoring en evaluatie

Voorgesteld wordt dat de Commissie de vooruitgang van de sector oceaanenergie bijhoudt en evalueert op basis van de indicatoren vermeld in tabel 2. De gegevens zullen worden verzameld door middel van enquêtes die aan de belanghebbenden worden toegestuurd, waaronder technologieontwikkelaars, projectontwikkelaars, investeerders en gespecialiseerde onderzoeksinstellingen. Een eerste complete evaluatie dient uiterlijk in 2020 plaats te vinden.

Tabel 2: Kernindicatoren om de ontwikkeling van oceaanenergie te beoordelen

Indicator || Relevantie

Geïnstalleerd vermogen || Commerciële toepassing technologie

Omvang investeringen in de sector || Perceptie van de betrouwbaarheid, efficiëntie en kosteneffectiviteit van de technologieën

Aantal gezamenlijke projecten || Samenwerking in de sector, synergieën

Aanlooptijd (d.w.z. de totale tijd die nodig is om goedkeuring voor de bouw en vergunningen voor netaansluiting te krijgen) || Doelmatigheid van plannings- en vergunningsprocedures

[1]               COM(2010) 2020, 3.3.2010.