MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Bestrijding van oneerlijke handelspraktijken tussen ondernemingen in de voedselvoorzieningsketen /* COM/2014/0472 final */
Bestrijding van oneerlijke
handelspraktijken tussen ondernemingen in de voedselvoorzieningsketen
1.
Inleiding
De
voedselvoorzieningsketen garandeert de levering van voedingsmiddelen en dranken
aan het algemene publiek voor persoonlijke of huishoudelijke consumptie. Alle
consumenten in de EU ondervinden daarvan dagelijks de gevolgen en een groot
deel van het gemiddelde huishoudbudget wordt daaraan besteed[1].
Alvorens een product de consument bereikt, zorgt een aantal marktdeelnemers
(producenten, verwerkers, detailhandelaren enz.) voor toegevoegde waarde,
hetgeen een effect heeft op de door de consument te betalen eindprijs. In dit
verband heeft de interne markt marktdeelnemers in de voedselvoorzieningsketen
enorme voordelen opgeleverd. Zowel grote als kleine leveranciers en
detailhandelaren hebben nu meer kansen op de markt en beschikken over een
grotere klantenkring. De grensoverschrijdende handel tussen EU-lidstaten is
momenteel goed voor ongeveer 20 % van de totale productie van
voedingsmiddelen en dranken in de EU en ten minste 70 % van de totale
uitvoer van landbouw-/voedingsproducten uit de EU-lidstaten is bestemd voor
andere EU-lidstaten[2].
Bijgevolg kan een goed functionerende en doeltreffende voedselvoorzieningsketen
in de hele EU in aanzienlijke mate bijdragen tot de interne markt. De laatste
decennia hebben bepaalde ontwikkelingen, zoals de toegenomen concentratie en
verticale integratie van marktdeelnemers in de hele EU, echter geleid tot
structurele veranderingen in de voedselvoorzieningsketen. Deze ontwikkelingen
hebben mede geleid tot een situatie die wordt gekenmerkt door onderling sterk
verschillende onderhandelingsposities en door economische onevenwichtigheden in
de individuele handelsbetrekkingen tussen marktdeelnemers in de
voedselvoorzieningsketen. Hoewel verschillen in onderhandelingsmacht gangbaar
en legitiem zijn in handelsrelaties, kan het misbruik ervan soms leiden tot
oneerlijke handelspraktijken[3]. Oneerlijke
handelspraktijken kunnen ruwweg worden omschreven als praktijken die sterk afwijken
van goed handelsgedrag, die in strijd zijn met de goede trouw en een eerlijke
behandeling en die door een handelspartner eenzijdig worden opgelegd aan een
andere handelspartner. In deze
mededeling worden geen regelgevende maatregelen op EU-niveau voorgesteld en
evenmin wordt een enkele oplossing naar voren geschoven voor de bestrijding van
oneerlijke handelspraktijken. Veeleer worden de belanghebbenden en lidstaten
aangemoedigd om oneerlijke handelspraktijken op passende en evenredige wijze
aan te pakken, rekening houdend met nationale omstandigheden en beste
praktijken. Marktdeelnemers uit de Europese voedselvoorzieningsketen worden
aangemoedigd om deel te nemen aan vrijwillige regelingen ter bevordering van
beste praktijken en ter bestrijding van oneerlijke handelspraktijken. Ook wordt
gewezen op het belang van doeltreffende verhaalmogelijkheden. De Commissie zal
daarbij nauw blijven samenwerken met de lidstaten en relevante belanghebbenden;
alle betrokkenen zullen moeten helpen oneerlijke handelspraktijken te
elimineren.
2.
Achtergrond
Hoewel het
moeilijk is om de volledige omvang en de frequentie van oneerlijke
handelspraktijken in te schatten, werd door alle belanghebbenden uit de
voedselvoorzieningsketen erkend dat dergelijke praktijken een probleem zijn.
Uit een aantal enquêtes blijkt dat oneerlijke handelspraktijken relatief vaak
voorkomen, althans in bepaalde delen van de toeleveringsketen. In een EU-brede
enquête onder leveranciers uit de voedselvoorzieningsketen, gaf bijvoorbeeld 96 %
van de respondenten aan reeds het slachtoffer te zijn geweest van ten minste
een vorm van oneerlijke handelspraktijken[4]. Er zijn ook op nationaal niveau enquêtes
gehouden. Uit een rapport van de Spaanse mededingingsautoriteit inzake de
relaties tussen producenten en detailhandelaren uit de voedingsmiddelensector
blijkt dat 56 % van de bevraagde leveranciers meldde dat het vaak of
incidenteel voorkomt dat contractvoorwaarden met terugwerkende kracht worden
gewijzigd[5].
Uit een enquête van de Italiaanse mededingingsautoriteit blijkt dat 57 %
van de producenten vaak of altijd eenzijdige wijzigingen met terugwerkende
kracht aanvaardt omdat zij vrezen dat een weigering van dergelijke wijzigingen
zal leiden tot commerciële vergeldingsmaatregelen[6]. Oneerlijke
handelspraktijken kunnen schadelijke gevolgen hebben, met name voor mkb‑ondernemingen
in de voedselvoorzieningsketen[7].
Zij kunnen van invloed zijn op het vermogen van mkb-ondernemingen om te
overleven op de markt, om nieuwe financiële investeringen in producten en
technologie te doen en om hun grensoverschrijdende activiteiten op de interne
markt te ontplooien. Hoewel het moeilijk is het algehele effect van oneerlijke
handelspraktijken op de markt volledig te kwantificeren, lijdt het geen twijfel
dat dergelijke praktijken voor de benadeelde partijen directe negatieve
gevolgen hebben. In de bovengenoemde EU-brede enquête gaf 83 % van de
respondenten die stelden het slachtoffer te zijn geweest van oneerlijke
handelspraktijken aan dat die praktijken voor hen extra kosten tot gevolg hadden
en 77 % stelde daardoor inkomsten te hebben misgelopen. Bovendien kan er
ook sprake zijn van indirecte gevolgen in de toeleveringsketen, wanneer met
name mkb‑ondernemingen er eenvoudigweg van afzien handelsrelaties aan te
gaan omdat zij vrezen dat zij het slachtoffer zullen worden van oneerlijke
handelspraktijken. Het nieuwe
gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)[8]
en het nieuwe gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB)[9]
versterken de positie van landbouwproducenten in de toeleveringsketen jegens downstreamexploitanten,
met name door de oprichting en ontwikkeling van producentenorganisaties te
ondersteunen. De nieuwe integrale gemeenschappelijke marktordening omvat ook
elementen die tot doel hebben de onevenwichtigheid in onderhandelingsposities tussen
landbouwers en andere partijen in de voedselvoorzieningsketen in een aantal
geselecteerde sectoren (melk, olijfolie, rund- en kalfsvlees,
akkerbouwgewassen) te verkleinen. Ingevolge de nieuwe regels krijgen de
lidstaten ook de mogelijkheid om in andere landbouwsectoren schriftelijke
overeenkomsten verplicht te stellen, mits wordt gewaarborgd dat dergelijke
bepalingen de goede werking van de interne markt niet in het gedrang brengen.
De GLB-hervorming en met name de nieuwe integrale gemeenschappelijke marktordening
omvat elementen die tot doel hebben de onevenwichtigheid in de
onderhandelingsposities tussen landbouwers en andere partijen in de
voedselvoorzieningsketen te verkleinen. Sommige
lidstaten hebben op nationaal niveau maatregelen genomen tegen oneerlijke
handelspraktijken en hebben daarbij gekozen voor zeer uiteenlopende
benaderingen, soms van regelgevende aard of soms gebaseerd op
zelfreguleringsplatforms tussen marktdeelnemers. Daar waar er regels bestaan,
verschillen deze onderling qua aard, niveau en vorm van de rechtsbescherming
die wordt geboden tegen oneerlijke handelspraktijken. Ook de
belanghebbenden van het in 2010 door de Commissie opgerichte Forum op hoog
niveau voor een beter werkende voedselvoorzieningsketen hebben erkend dat er in
de voedselvoorzieningsketen oneerlijke handelspraktijken bestaan en dat deze
schadelijk zijn[10].
Aangezien werd erkend dat deze kwestie op Europees niveau moet worden
aangepakt, hebben de belanghebbenden een zelfreguleringskader (het "Supply
Chain Initiative") opgezet, dat werd verwelkomd door de Commissie en dat
na negen maanden brede ingang heeft gevonden bij ondernemingen uit de
detailhandel, groothandel en productie en bij sommige mkb‑ondernemingen.
Bepaalde belanghebbenden, met name landbouwers en de vleesverwerkende
industrie, zijn echter niet toegetreden tot deze kaderregeling op EU-niveau.
Hoewel landbouwers in enkele lidstaten bij nationale platforms zijn aangesloten[11], zijn
tot nu toe slechts vier landbouwbedrijven tot de kaderregeling op EU-niveau toegetreden.
Bovendien is de kaderregeling alleen bindend voor de ondernemingen die hebben
besloten daartoe toe te treden. Dit heeft ertoe
geleid dat er vandaag nog steeds grote verschillen bestaan in de wijze waarop
oneerlijke handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen in de EU worden
aangepakt. De potentiële
voordelen van het beperken van dergelijke praktijken zouden aanzienlijk kunnen
zijn, met name voor mkb- en micro-ondernemingen, die immers vaker dan grote
ondernemingen het slachtoffer zijn van oneerlijke handelspraktijken en de
gevolgen ervan. Ook moet worden opgemerkt dat binnen de EU toegepaste
oneerlijke handelspraktijken directe of indirecte gevolgen kunnen hebben voor
producenten en ondernemingen buiten de EU, ook in ontwikkelingslanden. In dit verband
heeft deze mededeling tot doel bij te dragen tot eerlijke en duurzame
handelsrelaties en tot gelijke spelregels voor de marktdeelnemers in de
voedselvoorzieningsketen door de schadelijke effecten en eventuele
grensoverschrijdende belemmeringen als gevolg van oneerlijke handelspraktijken,
met name voor mkb‑ondernemingen, te helpen beperken.
3.
Problemen als gevolg van oneerlijke
handelspraktijken
Niet alleen de
Europese Commissie, maar ook het Europees Parlement heeft aangegeven bezorgd te
zijn over de mogelijke gevolgen van oneerlijke handelspraktijken op EU-niveau.
In januari 2012 heeft het Parlement een resolutie aangenomen[12]
waarin wordt gewezen op de Europese dimensie van de onevenwichtigheden in de
voedselvoorzieningsketen, die kunnen leiden tot oneerlijke praktijken. Deze
resolutie bevat een lijst van specifieke oneerlijke handelspraktijken, waarvoor
volgens het Parlement specifieke regels, controlemaatregelen en sancties moeten
worden vastgesteld. Om een
duidelijker beeld te krijgen van het probleem, publiceerde de Commissie in
januari 2013 een groenboek over oneerlijke handelspraktijken. Het doel was de
standpunten van belanghebbenden te verzamelen over de omvang van de oneerlijke
handelspraktijken in de food- en non-foodtoeleveringsketen[13],
en over de eventuele aanpak van dergelijke praktijken. De resultaten van de in
aansluiting daarop gehouden openbare raadpleging hebben de onderstaande
belangrijke inzichten opgeleverd. 1.
Hoewel oneerlijke handelspraktijken zich
in principe in alle sectoren kunnen voordoen, blijkt uit de reacties van de
belanghebbenden op het groenboek dat er zich vooral problemen voordoen in de
voedselvoorzieningsketen. 2.
De belangrijkste categorieën van
oneerlijke handelspraktijken die in het groenboek worden genoemd en die door een
aantal belanghebbenden zijn bevestigd, zijn: - het misbruik met
terugwerkende kracht door een handelspartner van niet nader gespecificeerde,
onduidelijke of onvolledige contractvoorwaarden; - de overdracht door
een handelspartner van buitensporige en onvoorspelbare kosten of risico’s naar
de tegenpartij; - het gebruik door een
handelspartner van vertrouwelijke informatie; - de oneerlijke
beëindiging of verstoring van een handelsrelatie. 3.
Ook territoriale leveringsbeperkingen
werden genoemd als een problematische praktijk. Dergelijke beperkingen worden soms
door multinationale leveranciers opgelegd aan detailhandelaren en kunnen voor
detailhandelaren een belemmering vormen bij de afname van identieke goederen
over de grenzen heen of op een centrale locatie. Territoriale beperkingen zijn
evenwel van een andere aard dan de hierboven genoemde oneerlijke
handelspraktijken en bijgevolg zal de Commissie ze afzonderlijk onderzoeken. 4.
De directe gevolgen van de bovengenoemde
oneerlijke handelspraktijken, in het bijzonder wanneer ze op onvoorspelbare
wijze worden toegepast, kunnen leiden tot onnodige kosten of tot lager dan
verwachte inkomsten voor de handelspartner die zich in een zwakkere
onderhandelingspositie bevindt. Onvoorspelbare wijzigingen van contractvoorwaarden
kunnen ook overproductie en onnodige voedselverspilling tot gevolg hebben.
Wanneer zwakkere handelspartijen het slachtoffer worden van oneerlijke
handelspraktijken of zelfs slechts vrezen daarvan het slachtoffer te zullen
worden, kan dat invloed hebben op hun vermogen of bereidheid om investeringen
te financieren. De Commissie voert momenteel ook een studie uit naar aanbod en
innovatie in de detailhandelssector. Duidelijk moet worden wat de
ontwikkelingen en de drijvende krachten zijn achter aanbod en innovatie op het
niveau van de hele markt. Bovendien hebben de uiteenlopende nationale
rechtsregels betreffende oneerlijke handelspraktijken ertoe geleid dat
mkb-ondernemingen — met hun beperkte juridische middelen — worden
geconfronteerd met een complexe situatie op het gebied van oneerlijke
handelspraktijken en eventuele verhaalmogelijkheden. De daaruit voortvloeiende
onzekerheid kan tot gevolg hebben dat sommige ondernemingen, met name
mkb-ondernemingen, afzien van toetreding tot nieuwe geografische markten of
zelfs van grensoverschrijdende handel. Dat
bleek uit een EU-brede enquête onder landbouwers en primaire producenten op de markt
voor landbouwvoedingsmiddelen. Volgens 46 % van de respondenten hebben
oneerlijke handelspraktijken negatieve gevolgen voor de toegang tot nieuwe
markten of grensoverschrijdende activiteiten[14].
4.
De diverse maatregelen tegen oneerlijke
handelspraktijken in de EU
4.1.
Versnippering bij de aanpak van oneerlijke
handelspraktijken
Het huidige
regelgevingskader op EU-niveau bevat tot op zekere hoogte reeds een aantal
regels ter bestrijding van oneerlijke handelspraktijken in of buiten de
voedselvoorzieningsketen. De bestaande instrumenten, zoals de hierboven
genoemde hervorming van het GLB, het mededingingsrecht, de kaderregeling betreffende
handelspraktijken[15],
oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten[16], de
voorgestelde richtlijn betreffende bedrijfsgeheimen[17] en
andere sectoroverschrijdende wetgeving, kunnen in bepaalde situaties nuttig
zijn in de strijd tegen oneerlijke handelspraktijken, maar zijn meestal niet
van toepassing op de hierboven genoemde specifieke oneerlijke
handelspraktijken. Het voorstel voor een verordening betreffende een
gemeenschappelijk Europees kooprecht[18]
verbiedt bepaalde oneerlijke bedingen in overeenkomsten tussen ondernemingen;
dat zou bij duurzame langlopende handelsrelaties kunnen leiden tot meer
duidelijkheid. De toepassing van dit kooprecht zou - na de goedkeuring ervan
door de medewetgevers - echter afhangen van de bilaterale instemming door de
betrokken handelspartijen. Oneerlijke
handelspraktijken worden op nationaal niveau op zeer uiteenlopende wijzen
aangepakt. Sommige lidstaten hebben regelgeving aangenomen, andere lidstaten
hebben gekozen voor zelfregulering en nog andere lidstaten hebben geen specifieke
acties ondernomen tegen oneerlijke handelspraktijken in de toeleveringsketens
en baseren hun aanpak op algemene beginselen. De lidstaten die hebben getracht
oneerlijke handelspraktijken aan te pakken met specifieke regelgeving, hebben
specifieke regels voor de handel tussen ondernemingen ingevoerd, hun nationale
mededingingsrecht aangevuld met relevante regels of de richtlijn betreffende
oneerlijke handelspraktijken[19]
uitgebreid tot betrekkingen tussen ondernemingen. Sommige lidstaten die aanvankelijk
oneerlijke handelspraktijken hadden aangepakt met behulp van vrijwillige
initiatieven, hebben vervolgens besloten deze praktijken toch te bestrijden met
wetgeving. Deze diversiteit
aan benaderingen heeft tot gevolg dat de omvang en de aard van de tegen oneerlijke
handelspraktijken geboden bescherming alsook de eventuele
handhavingsmechanismen, afhankelijk zijn van de plaats waar de onderneming die
zich in een sterke onderhandelingspositie bevindt en die oneerlijke
handelspraktijken toepast, is gevestigd. In een situatie waarin er steeds meer
grensoverschrijdende aankopen zijn, kan dat tot problemen leiden. In het kader
van de raadpleging over het groenboek hebben overheidsinstanties bovendien
melding gemaakt van alleenstaande gevallen van "forumshopping", d.w.z.
een praktijk waarbij de sterkere contractpartij eenzijdig bepaalt in welke
lidstaat en dus in het raam van welk regelgevingskader de overeenkomst wordt
toegepast teneinde de toepassing te voorkomen van nationale kaderregelingen met
strengere maatregelen tegen oneerlijke handelspraktijken. Vijf lidstaten hebben
deze kwestie uitdrukkelijk aan de orde gesteld in het kader van de openbare
raadpleging en tijdens discussies in verschillende door de Commissie
georganiseerde fora van belanghebbenden.
4.2.
Handhaving
Een partij die
het slachtoffer is van oneerlijke handelspraktijken kan in beginsel een
procedure aanhangig maken bij de rechter op grond van algemene
civielrechtelijke voorschriften ter bestrijding van oneerlijke contractuele
bedingen. Een aantal belanghebbenden, met name mkb-ondernemingen, heeft echter
benadrukt dat geschillenbeslechting via de rechter in de praktijk vaak geen
doeltreffend middel is om oneerlijke handelspraktijken aan te pakken. Ten
eerste is gerechtelijke geschillenbeslechting over het algemeen duur en
tijdrovend. Ten tweede, en wellicht nog belangrijker, vreest de zwakkere partij
in een handelsrelatie in de voedselvoorzieningsketen (meestal een
mkb-onderneming) vaak dat het instellen van een gerechtelijke procedure ertoe
zal leiden dat de sterkere partij de handelsrelatie beëindigt (de
"angstfactor"). Dat kan benadeelde partijen ervan weerhouden
juridische stappen te nemen, waardoor de afschrikkende werking van dergelijke
instrumenten voor de handelspartij die oneerlijke handelspraktijken toepast,
beperkt blijft. Tegen die
achtergrond hebben sommige lidstaten voorzien in andere verhaalmechanismen ter
bestrijding van oneerlijke handelspraktijken in verticale toeleveringsketens.
Een aantal lidstaten heeft een handhavingsinstantie bevoegd gemaakt die
onafhankelijk is van de betrokken marktdeelnemers en een aantal andere
lidstaten overweegt momenteel hervormingen in die richting. In sommige
gevallen is de nationale mededingingsautoriteit belast met de handhaving van de
regels ter bestrijding van misbruikpraktijken ten aanzien van economisch
afhankelijke ondernemingen en/of misbruik van een sterkere
onderhandelingspositie. Er zijn echter ook lidstaten die andere bestaande
instanties (bijvoorbeeld instanties die verantwoordelijk zijn voor voedselgerelateerde
kwesties of consumentenbescherming) of nieuw opgerichte administratieve
instanties hebben belast met de handhaving van de regels ter bestrijding van
oneerlijke handelspraktijken. Veel van deze instanties hebben de bevoegdheid om
onderzoeken in te stellen en in de regel mogen zij ook vertrouwelijke klachten
behandelen. In een aantal
andere lidstaten hebben belanghebbenden een vrijwillig mechanisme voor
buitengerechtelijke geschillenbeslechting ingesteld. In andere gevallen is
gekozen voor een "gemengde aanpak", d.w.z. vrijwillige regelingen
aangevuld met publieke handhaving. Landbouwers en
mkb-leveranciers beklemtonen dat het voor het wegnemen van de hierboven
beschreven angstfactor van cruciaal belang zou zijn een administratieve
autoriteit de bevoegdheid te verlenen om onderzoeken in te stellen naar en
vertrouwelijke klachten te behandelen over vermeende oneerlijke
handelspraktijken. De meeste van deze belanghebbenden verzoeken om de
oprichting van een onafhankelijke handhavingsinstantie op nationaal niveau,
omdat effectieve handhaving een essentiële factor zou zijn in de strijd tegen
oneerlijke handelspraktijken. Andere
belanghebbenden zijn van mening dat in de eerste plaats moet worden nagegaan of
vrijwillige kaderregelingen en zelfregulering een oplossing zouden kunnen zijn.
Ingeval dergelijke instrumenten niet doeltreffend blijken te zijn voor de
bestrijding van oneerlijke handelspraktijken, kan worden overwogen om op dat
gebied een onafhankelijke autoriteit bevoegd te maken.
4.3.
Het Supply Chain Initiative
Het Supply Chain
Initiative is ontwikkeld in het kader van het door de Commissie opgerichte
Forum op hoog niveau voor een beter werkende voedselvoorzieningsketen, dat is
samengesteld uit nationale autoriteiten en vertegenwoordigers op EU-niveau van
de belangrijkste leveranciers en detailhandelaren uit de levensmiddelensector.
In november 2011 hebben alle marktvertegenwoordigers van de Forum-werkgroep
'oneerlijke handelspraktijken' overeenstemming bereikt over een reeks
beginselen van goede praktijken in verticale relaties in de
voedselvoorzieningsketen[20].
Deze beginselen omvatten: voorspelbaarheid van wijzigingen van
contractvoorwaarden, verantwoordelijkheid voor het eigen ondernemingsrisico en
gerechtvaardigde verzoeken en kosten. Als tweede stap
is in september 2013 het startschot gegeven voor een vrijwillige kaderregeling
voor de tenuitvoerlegging van de beginselen van goede praktijken (het Supply
Chain Initiative)[21].
Individuele ondernemingen kunnen zich aansluiten bij het Supply Chain Initiative
na te hebben nagegaan of de beginselen van goede praktijken door hen in acht
worden genomen. Individuele geschillen kunnen, met inachtneming van de
kaderregeling en onder bepaalde voorwaarden, worden opgelost via
geschillenbeslechtingsmechanismen, bemiddeling en arbitrage. Ter voorkoming van
oneerlijke handelspraktijken bevat de uitvoeringskaderregeling in de eerste
plaats een aantal organisatorische voorschriften op ondernemingsniveau,
waaronder de opleiding van personeel en de capaciteit om deel te nemen aan de
in de kaderregeling omschreven geschillenbeslechtingsmechanismen. Niet‑naleving
van deze organisatorische voorschriften kan ertoe leiden dat de betrokken
onderneming wordt uitgesloten van het initiatief. Krachtens de kaderregeling
moeten de leden zich ertoe verbinden geen commerciële vergeldingsmaatregelen te
nemen tegen de zwakkere partijen die geschillenbeslechtingsmechanismen
gebruiken. Het initiatief
wordt beheerd door een stuurgroep, die is samengesteld uit verschillende
verenigingen die de marktdeelnemers uit de voedselvoorzieningsketen
vertegenwoordigen. Tot dusver, negen maanden na de start van het initiatief,
zijn 98 groepen en ondernemingen uit de detailhandel, groothandel en productie
toegetreden, die 736 operationele ondernemingen uit alle EU‑lidstaten
vertegenwoordigen. Er treden ook steeds meer mkb‑ondernemingen toe. Doch
niet alle relevante verenigingen van belanghebbenden zijn toegetreden tot de
kaderregeling. Met name vertegenwoordigers uit de sector van primaire
producenten (d.w.z. landbouwers) en de vleesverwerkende industrie hebben
beslist niet deel te nemen aan de stuurgroep op EU‑niveau. Hoewel deze
belanghebbenden het eens zijn met de beginselen, zijn zij bezorgd over het
ontbreken van onafhankelijke en effectieve handhaving in het kader van het
Supply Chain Initiative. Sommige van hen nemen evenwel deel op nationaal
niveau. De betrokken
belanghebbenden zijn van mening dat er bij het Supply Chain Initiative
onvoldoende rekening is gehouden met de hierboven omschreven angstfactor bij
economisch afhankelijke handelspartners, met name omdat een onderneming die het
slachtoffer is van oneerlijke handelspraktijken geen vertrouwelijke klachten
kan indienen. In het kader van het vrijwillige initiatief wordt de
vertrouwelijkheid alleen gewaarborgd bij gebundelde geschillen, waarbij
verenigingen van belanghebbenden de stuurgroep om een uitlegging van de
beginselen kunnen verzoeken; voor de toegang tot
geschillenbeslechtingsmechanismen is de instemming van beide contractpartijen
vereist. Het initiatief voorziet evenmin in onderzoeken of sancties wanneer een
onderneming de beginselen van goede praktijken schendt. Er moet worden
erkend dat er grenzen zijn aan de mate waarin in het kader van een
zelfreguleringsinitiatief geschillenbeslechtingsmechanismen kunnen worden
georganiseerd. Wanneer het Supply Chain Initiative zou worden aangevuld met
onafhankelijke handhavingsmaatregelen in de lidstaten waar er momenteel nog
geen dergelijke maatregelen bestaan, zou dat bijgevolg de doeltreffendheid van
het initiatief verhogen en zou dat de belangrijkste reden waarom bepaalde
groepen van belanghebbenden niet tot het Supply Chain Initiative zijn
toegetreden, wegnemen. In dit verband
zij erop gewezen dat het Europees Parlement in zijn in december 2013 aangenomen
initiatiefverslag over de met detailhandel verband houdende aangelegenheden zijn
steun uitspreekt voor de beginselen en de kaderregeling van het Supply Chain
Initiative, maar tegelijkertijd wordt de Commissie verzocht onderzoek te doen
naar de behoefte aan en de haalbaarheid van onafhankelijke handhaving teneinde
de hierboven beschreven angstfactor bij kleine spelers in de toeleveringsketen
weg te nemen[22].
5.
Een doeltreffende strategie tegen oneerlijke
handelspraktijken
5.1.
Een volledige acceptatie door de markt van het
Supply Chain Initiative
Vrijwillige
gedragscodes zijn een hoeksteen voor het creëren van een omgeving waarin
ondernemingen op een billijke en duurzame wijze met elkaar handel kunnen
drijven. Zij kunnen er veel toe bijdragen dat bij organisaties een juiste
mentaliteit en passende onderhandelingsstrategieën en
geschillenbeslechtingsmechanismen tot stand worden gebracht, zodat oneerlijke
handelspraktijken worden teruggedrongen of idealiter zelfs geëlimineerd.
Bovendien kunnen vrijwillige codes voorzien in geschillenbeslechtingsprocedures
tussen twee partijen in een verticale relatie, hetgeen vaak kan helpen
langdurige en omslachtige juridische procedures te voorkomen. Het Supply Chain
Initiative is dan ook een zeer belangrijke stap in de strijd tegen oneerlijke
handelspraktijken. De oprichting van nationale platforms in het kader van het
Supply Chain Initiative kan de positieve effecten ervan verder versterken. Voorgestelde
volgende stappen (1) De Commissie moedigt alle ondernemingen en relevante
organisaties in de voedselvoorzieningsketen aan om toe te treden tot een
vrijwillig initiatief ter bestrijding van oneerlijke handelspraktijken, met
name het Supply Chain Initiative, teneinde hun engagement op dat gebied hard te
maken, het vertrouwen in de voedselvoorzieningsketen te versterken en te zorgen
voor de kritieke massa en brede reikwijdte die voor het welslagen van
dergelijke initiatieven vereist zijn. (2) De Commissie moedigt ondernemingen in de
voedselvoorzieningsketen aan om het Supply Chain Initiative actief te promoten
bij hun zakenpartners en om die zakenpartners in kennis te stellen van hun
rechten en verplichtingen. Zij moeten elk van hun handelspartners er
automatisch van op de hoogte brengen dat zij tot het Supply Chain Initiative
zijn toegetreden en zij moeten hun handelspartners aanmoedigen hetzelfde te
doen. (3) De stuurgroep van het Supply Chain Initiative moet haar
inspanningen om mkb‑ondernemingen meer bewust te maken van het initiatief
voortzetten en intensiveren, en moet voor mkb-ondernemingen doeltreffende
manieren vinden om tot het initiatief toe te treden. Mkb-ondernemingen
profiteren het meest van dergelijke initiatieven en het is derhalve cruciaal
dat zij daaraan zoveel mogelijk deelnemen. (4) De stuurgroep van het Supply Chain Initiative moet de
oprichting van nationale platforms in elke EU-lidstaat blijven stimuleren en
vergemakkelijken. (5) De Commissie zal de uitwisseling van informatie en de
dialoog tussen de belangrijkste groepen van belanghebbenden blijven bevorderen
en zal nauw blijven samenwerken met de stuurgroep van het initiatief om de
reikwijdte ervan, met name bij mkb-ondernemingen, zo groot mogelijk te maken en
zal voorts de ontwikkeling van het initiatief op de voet blijven volgen en het
Supply Chain Initiative blijven aanmoedigen om de
geschillenbeslechtingsmechanismen en sanctieregelingen te versterken.
5.2.
Beginselen van goede praktijken
De lidstaten die
op nationaal niveau reeds maatregelen hebben genomen tegen oneerlijke
handelspraktijken, hebben daarbij gekozen voor uiteenlopende benaderingen, met
inbegrip van uiteenlopende definities van oneerlijke praktijken. Dergelijke
nationale definities lopen uiteen van zeer ruime omschrijvingen tot
gedetailleerde lijsten van verboden praktijken. Aan de andere kant hebben sommige
lidstaten helemaal geen specifieke maatregelen tegen oneerlijke
handelspraktijken genomen. Om oneerlijke handelspraktijken in de hele EU en met
name over de grenzen heen doeltreffend te bestrijden, zou het nuttig zijn een
consensus te bereiken over de daartoe vereiste regels. Het Supply Chain
Initiative geeft geen nauwkeurige definitie van het begrip oneerlijke
handelspraktijken, maar biedt wel een lijst van beginselen van goede praktijken
en voorbeelden van eerlijke en oneerlijke praktijken. Over deze beginselen is
in het kader van het Forum op hoog niveau overeenstemming bereikt tussen alle
relevante Europese verenigingen van belanghebbenden uit de verticale voedselvoorzieningsketen. Daarom vormen
zij een nuttige basis voor het in kaart brengen van praktijken die kunnen
worden bestreden met eventuele initiatieven inzake oneerlijke
handelspraktijken. Het in kaart brengen van dergelijke praktijken maakt het
mogelijk de beginselen ter bestrijding ervan te omschrijven. Er zij aan
herinnerd dat de marktdeelnemers er bij de toepassing van dergelijke beginselen
ook voor moeten zorgen dat zij alle geldende regels in acht nemen, waaronder
het nationale en/of Europese mededingingsrecht. De beginselen
die door het Forum op hoog niveau zijn ontwikkeld en die door het Supply Chain
Initiative zijn overgenomen, zijn: (a)
schriftelijke overeenkomsten: overeenkomsten worden
schriftelijk aangegaan, tenzij dit niet mogelijk is of indien mondelinge
overeenkomsten wederzijds aanvaardbaar zijn. Zij dienen duidelijk en transparant
te zijn en zo veel mogelijk relevante en voorzienbare bepalingen te omvatten,
ook ten aanzien van de rechten en de wijze van beëindiging; (b)
voorspelbaarheid: eenzijdige wijziging van de
contractvoorwaarden is alleen toegestaan als die mogelijkheid en de bijbehorende
omstandigheden en voorwaarden van tevoren zijn overeengekomen. In de
overeenkomst moet worden aangegeven hoe de partijen mogelijke wijzigingen
bespreken die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de overeenkomst of die
het gevolg zijn van onvoorziene omstandigheden, zoals bepaald in de
overeenkomst; (c)
naleving: afspraken moeten worden nagekomen; (d)
informatie: bij de uitwisseling van informatie
moeten de mededingingswetgeving en andere toepasselijke wetten strikt worden
nageleefd en moeten de partijen er binnen de grenzen van het redelijke zorg
voor dragen dat de verstrekte informatie juist en niet misleidend is; (e)
geheimhouding: de geheimhouding van informatie moet
worden geëerbiedigd, tenzij de informatie al openbaar is of onafhankelijk op
rechtmatige wijze en te goeder trouw door de ontvangende partij is verkregen.
Vertrouwelijke informatie wordt uitsluitend door de ontvangende partij gebruikt
voor de doelstelling waarvoor de informatie is verstrekt; (f)
verantwoordelijkheid voor risico: alle overeenkomstsluitende
partijen in de toeleveringsketen dragen hun eigen passende ondernemersrisico's; (g)
gerechtvaardigd verzoek: overeenkomstsluitende
partijen gebruiken geen dreigementen om een ongerechtvaardigd voordeel te
behalen of ongerechtvaardigde kosten af te wentelen. Voorgestelde
volgende stappen (6) De Commissie moedigt de lidstaten aan na te gaan of hun
huidige nationale regelgevingskader passend is om oneerlijke handelspraktijken
aan te pakken; daarbij moet rekening worden gehouden met goede praktijken van
andere lidstaten. De lidstaten moeten ook rekening houden met mogelijke andere
gevolgen van oneerlijke handelspraktijken, zoals een toename van de
voedselverspilling. Daartoe wordt de lidstaten verzocht na te gaan of bij hun
regelgevingskaders kan worden uitgegaan van een lijst van praktijken of van een
algemene bepaling op grond waarvan kan worden opgetreden tegen eventuele schendingen
van de bovengenoemde beginselen. (7) Bovendien moeten de lidstaten ondernemingen op hun
grondgebied aanmoedigen om zich aan te sluiten bij vrijwillige gedragscodes,
zowel op nationaal als op EU-niveau. (8) De Commissie zal de uitwisseling van beste praktijken
tussen de lidstaten blijven ondersteunen, bijvoorbeeld door workshops met
deskundigen van nationale overheidsinstanties te organiseren.
5.3.
Zorgen voor doeltreffende handhaving op nationaal
niveau
Om met
betrekking tot het gebruik van oneerlijke handelspraktijken te zorgen voor een
geloofwaardige afschrikking, moet er worden voorzien in passende handhaving. Indien de zwakkere
partij in een handelsrelatie economisch afhankelijk is van een sterkere
handelspartner, zal zij er mogelijk van afzien om oneerlijke handelspraktijken
aan te vechten bij de rechter of via vrijwillige
geschillenbeslechtingsmechanismen. Er kunnen zich gevallen van economische
afhankelijkheid voordoen. Uit een door de Spaanse mededingingsautoriteit
uitgevoerde studie[23]
blijkt bijvoorbeeld dat in 2010 gemiddeld bijna 40 % van de inkomsten van
leveranciers in de voedselvoorzieningsketen werd gegenereerd door slechts drie
detailhandelaren. In extreme gevallen leidt de situatie van economische
afhankelijkheid ertoe dat de economische levensvatbaarheid van een aan- of
verkoper afhankelijk is van individuele handelsrelaties. Ingeval oneerlijke
handelspraktijken niet worden aangevochten omdat een partij angst heeft dat de
contractuele relatie zal worden verbroken, kunnen kaderregelingen ter
bestrijding van oneerlijke handelspraktijken aanzienlijk worden versterkt door de
zwakkere partij de mogelijkheid te bieden zich te wenden tot een onafhankelijke
autoriteit of instantie met handhavingsbevoegdheden en door te waarborgen dat klachten
vertrouwelijk zullen worden behandeld. Voorgestelde
volgende stappen (9) De Commissie verzoekt de lidstaten de doeltreffendheid en
geloofwaardigheid van hun beschikbare mechanismen voor handhaving van de regels
ter bestrijding van oneerlijke handelspraktijken te onderzoeken. De lidstaten
wordt verzocht na te gaan of het dienstig kan zijn verdere procedurele of
organisatorische maatregelen te nemen, rekening houdend met de beste praktijken
in andere lidstaten. Daarbij moet er met name voor worden gezorgd dat de
vertrouwelijkheid van klachten van individuele ondernemingen kan worden
gewaarborgd en dat de mogelijkheid bestaat om onderzoeken te verrichten. (10) Nationale handhavingsmechanismen, die gespecialiseerde
instanties kunnen omvatten, moeten het mogelijk maken om op EU-niveau doeltreffend
samen te werken teneinde grensoverschrijdende oneerlijke handelspraktijken aan
te pakken en eventuele regelgevingsarbitrage te voorkomen. (11) De Commissie zal de coördinatie tussen de lidstaten blijven
ondersteunen door de informatie-uitwisseling tussen nationale handhavingsinstrumenten
te vergemakkelijken. (12) Bij het ontwikkelen en toepassen van handhavingsmaatregelen,
moeten de lidstaten handelen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel
en rekening houden met de mogelijke gevolgen voor het welzijn van
belanghebbenden en consumenten. Meer bepaald moeten zij dezelfde
handhavingscriteria en -methoden toepassen op binnenlandse en buitenlandse
marktdeelnemers.
5.4.
De potentiële kosten en baten van het beperken van
oneerlijke handelspraktijken
De potentiële
voordelen van het elimineren of althans beperken van oneerlijke
handelspraktijken kunnen aanzienlijk zijn. Wanneer wordt getracht te bepalen
wat die kosten en baten zijn, blijkt dat de gevolgen zich op meerdere niveaus kunnen
voordoen: bij individuele bilaterale relaties zijn de potentiële voordelen van
de bestrijding van oneerlijke handelspraktijken vrij duidelijk. Oneerlijke
handelspraktijken hebben vaak directe negatieve financiële gevolgen voor de
ondernemingen die er het slachtoffer van zijn. Bovendien zou het onvoorspelbare
gedrag van handelspartners die hun sterkere onderhandelingspositie misbruiken,
kunnen leiden tot verlies aan economische efficiëntie, bijvoorbeeld lagere
investeringen of over-/onderproductie als gevolg van onvoorspelbaarheid en van hogere
transactiekosten in verband met het risico van eenzijdige en onverwachte
veranderingen van de commerciële voorwaarden. Bijgevolg kan het duurzamer maken
van handelsrelaties in de voedselvoorzieningsketen aanzienlijke baten
opleveren. Die baten zouden verder kunnen reiken dan de directe voordelen en de
lagere financiële lasten voor ondernemingen die voordien het slachtoffer waren
van oneerlijke handelspraktijken, d.w.z. meestal mkb-ondernemingen. De in deze
mededeling voorgestelde mechanismen kunnen ook de gevolgen van oneerlijke
handelspraktijken voor zwakkere partijen in derde landen, waaronder
ontwikkelingslanden, verzachten. Wat de gehele
markt betreft, is de beoordeling van de effecten van oneerlijke
handelspraktijken en van de gevolgen van een eventuele beperking of eliminatie
ervan voor het algemene welzijn meer complex. Wat de mogelijke gevolgen voor de
consumenten betreft, is er niets dat wijst op negatieve gevolgen voor de consumptieprijzen[24] in de
lidstaten waar er regels zijn vastgesteld inzake oneerlijke handelspraktijken
en waar overheidsinstanties maatregelen hebben genomen tegen misbruiken tussen
ondernemingen. Wanneer oneerlijke handelspraktijken negatieve gevolgen kunnen
hebben voor de keuze, de beschikbaarheid en de kwaliteit van producten, kan
worden verwacht dat het beperken of elimineren van deze praktijken gunstig zal
zijn voor de consumenten. Er zouden geen
extra kosten zijn voor de ondernemingen die reeds tot het Supply Chain
Initiative of soortgelijke nationale kaderregelingen zijn toegetreden of van
plan zijn dat te doen. De voorgestelde aanpak zou geen kosten met zich meebrengen
voor de lidstaten waar de huidige kaderregeling in overeenstemming is met de
hierboven beschreven criteria. In de lidstaten die ervoor zouden kiezen hun
kaderregeling dienovereenkomstig aan te passen, zouden de handhavingskosten
afhankelijk zijn van de vraag of er voor deze doeleinden een bestaand
mechanisme wordt gebruikt dan wel of er nieuwe procedurele of organisatorische
regelingen worden vastgesteld.
6.
Conclusies
Praktijken
tussen marktdeelnemers in de voedselvoorzieningsketen zijn voor beide partijen meestal
eerlijk en duurzaam. Toch zijn belanghebbenden uit de hele
voedselvoorzieningsketen het erover eens dat er zich wel degelijk oneerlijke
handelspraktijken voordoen en met name mkb-ondernemingen stellen dat deze
praktijken relatief vaak voorkomen en negatieve gevolgen hebben voor hun
financiële levensvatbaarheid en hun vermogen om handel te drijven. De
raadpleging in het kader van het groenboek, begeleidende studies en enkele van
de meest recente nationale initiatieven wijzen uit dat een "gemengde
aanpak", d.w.z. vrijwillige regelingen aangevuld met geloofwaardige en
doeltreffende handhaving op basis van vergelijkbare beginselen, een passend middel
kan zijn in de strijd tegen oneerlijke handelspraktijken. Indien er zou worden
gezorgd voor een geloofwaardige afschrikking, zouden vrijwillige initiatieven
zoals het Supply Chain Initiative het beste instrument kunnen zijn voor de
beslechting van geschillen tussen handelspartners, terwijl publieke handhaving
of gerechtelijke procedures slechts zouden worden gebruikt wanneer het meer
doeltreffende en snellere alternatief van een bilaterale oplossing niet
haalbaar is. Aldus zou de in deze mededeling voorgestelde verdere aanpak het
Supply Chain Initiative niet alleen aanvullen maar het ook versterken door het
aantrekkelijker te maken voor de groepen van belanghebbenden die tot nu toe nog
niet zijn toegetreden tot het initiatief omdat zij zich zorgen maken over het
ontbreken van doeltreffende handhaving. Om de problemen
met betrekking tot oneerlijke handelspraktijken aan te pakken, werd in deze
mededeling een combinatie van een vrijwillige kaderregeling en een
regelgevingskader voorgesteld, waarbij oneerlijke handelspraktijken en
beginselen voor de bestrijding ervan in kaart worden gebracht en er rekening wordt
gehouden met de diverse nationale omstandigheden en benaderingen. Terwijl
sommige lidstaten specifieke wetgeving hebben aangenomen, baseren andere
lidstaten zich op algemene rechtsbeginselen en/of op zelfreguleringsinitiatieven.
Bij de beoordeling van de vraag of er verdere maatregelen nodig zijn, moeten de
lidstaten, in overeenstemming met deze mededeling en met inachtneming van beste
praktijken, handelen conform het evenredigheidsbeginsel en rekening houden met
eventuele gevolgen voor de belanghebbenden en het welzijn van de consument. Op
het niveau van de Commissie hebben de voorgestelde maatregelen geen extra
gevolgen voor de begroting naast die welke voor de komende jaren reeds voorzien
zijn in de officiële programmering. De Commissie zal
de gemaakte vorderingen volgen en beoordelen middels de evaluatie (i) van de
werkelijke impact van het Supply Chain Initiative en zijn nationale platforms[25] en
(ii) van de handhavingsmechanismen die door de lidstaten zijn opgezet om het
vertrouwen van alle partijen in de goede werking van een duurzame
voedselvoorzieningsketen te verhogen. De Commissie zal
eind 2015 een verslag voorleggen aan de Raad en het Europees Parlement. Op
basis van dat verslag zal de Commissie beslissen of er op EU-niveau verdere
maatregelen moeten worden genomen om de hierboven beschreven problemen aan te
pakken. [1] Uitgaven voor voedingsmiddelen zijn goed voor ongeveer 14 %
van het gemiddelde huishoudbudget in de EU (Eurostat HBS-gegevens). [2] Verslag van het Forum op hoog niveau voor een beter werkende
voedselvoorzieningsketen, december 2012. [3] Zie mededeling van de Commissie COM(2009) 591: Een beter werkende voedselvoorzieningsketen in
Europa http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication16061_en.pdf [4] Survey on Unfair Commercial Practices in Europe, maart 2011,
uitgevoerd door Dedicated in opdracht van CIAA (European association of the
food / drink industry) en AIM (European Brands Association). [5] Rapport inzake de relaties tussen producenten en
detailhandelaren in de voedingsmiddelensector, Comisión Nacional de la
Competencia, oktober 2011. [6] Indagine conoscitiva sul
settore della GDO – IC43, augustus 2013. [7] Zie ook mededeling van de Commissie COM(2011) 78
definitief: Evaluatie van de "Small Business Act" voor Europa, waarin
wordt gesteld dat "(...) kleine en middelgrote ondernemingen niet zelden
op oneerlijke bedingen en praktijken (stuiten) die door verscheidene spelers in
de toeleveringsketen worden opgelegd." [8] In het kader van het nieuwe programma voor
plattelandsontwikkeling bestaan er ondersteunende maatregelen voor de
oprichting en ontwikkeling van producentenorganisaties, die producenten kunnen
helpen zich weerbaar op te stellen tegen grotere afnemers. [9] In het kader van de nieuwe gemeenschappelijke
marktordening voor visserijproducten en aquacultuurproducten (Verordening (EU)
nr. 1379/2013) wordt steun verleend aan producentenorganisaties, zodat deze hun
producten gemakkelijker op de markt kunnen brengen en hun marktpositie kunnen
versterken met behulp van productie- en afzetprogramma’s. [10] Besluit van de Commissie van 30 juli 2010 tot oprichting
van een forum op hoog niveau voor een betere werking van de
voedselvoorzieningsketen (2010/C 210/03). [11] België, Duitsland, Nederland en Finland. [12] Resolutie van het Europees Parlement van 19 januari 2012
over het verstoorde evenwicht in de voedseldistributieketen. [13] Groenboek van 31 januari 2013 inzake oneerlijke
handelspraktijken in de food‑ en non‑foodtoeleveringsketen tussen
ondernemingen in Europa, COM(2013) 37. [14] Impact of Unfair Trading Practices in the European
agri-food sector, april 2013, uitgevoerd door Dedicated in opdracht van COPA
COGECA (European association of farmers and agri‑cooperatives). [15] Richtlijn 2006/114/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006
inzake misleidende reclame en vergelijkende reclame. [16] Richtlijn 93/13/EEG van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in
consumentenovereenkomsten. [17] Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en
de Raad van 28 november 2013 betreffende de bescherming van niet-openbaar gemaakte
knowhow en bedrijfsinformatie (bedrijfsgeheimen) tegen het onrechtmatig
verkrijgen, gebruiken en openbaar maken daarvan, COM(2013) 813 final. [18] Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement
en de Raad van 11 oktober 2011 betreffende een gemeenschappelijk Europees
kooprecht, COM(2011) 635 definitief. [19] Richtlijn 2005/29/EG
van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke
handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt. [20] http://www.supplychaininitiative.eu [21] Id. [22] Resolutie van het Europees Parlement van 11 december 2013
over het Europees actieplan inzake detailhandel in het belang van alle
betrokken partijen. [23] Rapport inzake de relaties tussen producenten en
detailhandelaren in de voedingsmiddelensector, Comisión Nacional de la
Competencia, oktober 2011. [24] Wat de algemene prijsontwikkelingen betreft, is het
Europees instrument voor de bewaking van de voedselprijzen een nuttig
instrument: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/food/competitiveness/prices_monitoring_en.htm [25] In dit verband zal de Commissie nagaan of het mandaat van
het Forum op hoog niveau voor een betere werking van de
voedselvoorzieningsketen moet worden verlengd, zodat het Forum kan toezien op
de tenuitvoerlegging van de in deze mededeling uiteengezette maatregelen via
een transparante dialoog met particuliere belanghebbenden en nationale
autoriteiten.