MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing van Richtlijn 2009/52/EG van 18 juni 2009 tot vaststelling van minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen /* COM/2014/0286 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de
toepassing van Richtlijn 2009/52/EG van 18 juni 2009 tot vaststelling van
minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal
verblijvende onderdanen van derde landen In 2013 werden in de EU 386 230 illegaal
verblijvende onderdanen van derde landen aangetroffen, tegenover 608 870
in 2008[1].
Deze afname kan deels worden toegeschreven aan de economische crisis, waardoor
het in grote delen van de Europese Unie (EU) moeilijker is geworden om werk te
vinden. Het verschijnsel is echter per definitie lastig te kwantificeren,
aangezien de meeste onregelmatige migranten onopgemerkt blijven en de
mogelijkheid om werk te vinden nog steeds een belangrijke stimulans is voor
onregelmatige migratie naar de EU. Dat illegaal
verblijvende onderdanen van derde landen in dienst worden genomen, komt doordat
migranten die op zoek zijn naar een beter leven voorzien in de behoefte van
werkgevers die er geen been in zien gebruik te maken van werknemers die bereid
zijn banen aan te nemen die weinig scholing vereisen en slecht betaald worden,
in arbeidsintensieve sectoren als bouw, landbouw, schoonmaak en horeca. Illegale
tewerkstelling is in vele opzichten schadelijk: er wordt te weinig bijgedragen
aan de overheidsbegrotingen in de vorm van belastingen of
socialezekerheidspremies, en legale arbeidskrachten worden vervangen of niet aangeworven,
waardoor anderen onverzekerd onder gevaarlijke omstandigheden moeten werken. Richtlijn 2009/52/EG[2], die is
goedgekeurd op 18 juni 2009, beoogt de aanzuigende werking van de kans op werk
tegen te gaan. De richtlijn verscherpt de sancties voor illegale
tewerkstelling, verbetert de opsporingsmechanismen en voorziet in beschermende
maatregelen die de door onregelmatige migranten ondervonden onrechtmatigheden
moeten corrigeren. De
richtlijn maakt deel uit van een pakket maatregelen dat de EU heeft genomen om
onregelmatige immigratie doeltreffend aan te pakken: de andere maatregelen
betreffen onder meer nauwere samenwerking met derde landen[3],
geïntegreerd operationeel grensbeheer[4] en verscherpte wetgeving ter
bestrijding van mensenhandel[5]. De richtlijn is
een aanvulling op recente beleidsontwikkelingen op het gebied van legale
migratie; de richtlijn seizoensarbeiders[6]
is het meest recente voorbeeld van de wijze waarop de EU legale arbeidsmigratie
mogelijk maakt voor laagopgeleiden, met name ten behoeve van sectoren als
landbouw en toerisme. De
lidstaten dienden Richtlijn 2009/52/EG uiterlijk op 20 juli 2011[7]
in nationale wetgeving te hebben omgezet. De Commissie heeft tegen 20 lidstaten[8]
een inbreukprocedure[9] wegens niet-tijdige omzetting ingeleid;
deze zijn inmiddels alle afgesloten. Alvorens
omzettingswetgeving aan te nemen, stelden Italië en Luxemburg werkgevers
gedurende een bepaalde periode in de gelegenheid om illegaal verblijvende
migranten die voor hen werkten aan te geven en van regularisatiemechanismen
gebruik te maken; in voorkomend geval was een geldboete verschuldigd en moest
aan bepaalde voorwaarden worden voldaan. In
alle lidstaten die aan de richtlijn[10] zijn gebonden, is de tewerkstelling
van onregelmatige migranten thans verboden. Slechts enkele lidstaten staan een
uitzondering toe voor migranten wier uitzetting is uitgesteld[11].
Verscheidene lidstaten hebben besloten het toepassingsgebied van de richtlijn[12]
uit te breiden met onderdanen van derde landen die legaal verblijven, maar op
grond van hun verblijfstitel geen economische activiteit mogen uitoefenen. Met deze mededeling[13] voldoet de Commissie aan haar
verplichting om bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in te dienen
over de uitvoering van de richtlijn sancties tegen werkgevers[14]. De mededeling biedt eerst een overzicht van de financiële
en strafrechtelijke sancties die in de EU wegens illegale arbeid kunnen worden
opgelegd aan de keten van werkgevers (I). Vervolgens wordt uiteengezet
hoe in de nationale wetgeving beschermende maatregelen voor illegaal
tewerkgestelde migranten zijn vastgesteld (II). Ten slotte wordt
beschreven hoe de lidstaten de in de richtlijnen bepaalde mechanismen voor de
doeltreffende afschrikking en bestraffing van illegale tewerkstelling ten
uitvoer hebben gelegd. Ook worden de inspectieverslagen van de lidstaten
beoordeeld (III). I- Sancties tegen de keten van werkgevers van illegaal verblijvende
onderdanen van derde landen I.1- Overzicht van de financiële en
strafrechtelijke sancties die van kracht zijn in de lidstaten a- Financiële sancties (artikel 5) Artikel 5 bepaalt dat tot de sancties wegens
illegale tewerkstelling financiële sancties moeten behoren, waarvan het
bedrag moet stijgen naargelang het aantal illegaal tewerkgestelde onderdanen
van derde landen. Bij de omzetting hoefden alleen BE, BG, LU, FI
en LV nog financiële sancties in de nationale wetgeving op te nemen, aangezien
de overige 19 lidstaten waarvoor de richtlijn bindend is, al in zulke sancties
hadden voorzien. Zeven lidstaten[15]
hebben hun wetgeving inmiddels echter gewijzigd om de berekeningswijze aan te
passen en/of de geldboete te verhogen. Alleen CY, FI, HU, NL en PL hebben
gebruikgemaakt van de optie van artikel 5, lid 3, om lagere financiële sancties
vast te stellen indien de werkgever een natuurlijk persoon is die een illegaal
verblijvend onderdaan van een derde land voor persoonlijke doelen in dienst
heeft zonder dat er sprake is van arbeidsgerelateerde uitbuiting. Behalve SE en IT, waar de gemiddelde
terugkeerkosten deel uitmaken van de financiële sancties, laten de lidstaten de
werkgever afzonderlijk zowel een financiële sanctie als de terugkeerkosten
betalen. Uit tabel 1 (“Financiële sancties”) blijkt dat
de lidstaten in twee categorieën uiteenvallen wat betreft de berekeningswijze
van de geldboete. In 16 lidstaten[16]
stijgt de geldboete evenredig met het aantal illegaal tewerkgestelde onderdanen
van een derde land. In deze landen varieert het vaste of minimumbedrag van
de financiële sanctie per illegaal tewerkgestelde onregelmatige migrant van 300 EUR
in BE tot 10 001 EUR in ES. De meeste lidstaten hebben ook een maximale
geldboete vastgesteld, die varieert van 854 EUR in CY tot 100 000 EUR in
ES voor natuurlijke personen. In de overige acht lidstaten[17] verbindt
de wet een algemeen bedrag aan de geldboete en is het aan de rechter om het
precieze bedrag vast te stellen, afhankelijk van het aantal onregelmatige
migranten in kwestie. In deze landen varieert de maximale geldboete van 500
EUR in LV tot 500 000 EUR in DE. De bedragen van de geldboetes blijken tussen
de lidstaten aanzienlijk te verschillen: dit is wellicht reden om te vrezen
dat de financiële sancties de voordelen van de tewerkstelling van onregelmatige
migranten niet altijd tenietdoen. Aangezien er geen volledige objectieve informatie
is over het effect van sancties, moeten de evenredigheid en het afschrikkend
effect van de sancties in eerste instantie worden beoordeeld aan de hand van
een vergelijking met het minimumloon, naast andere factoren[18]. In LU bedraagt de maximale sanctie per
tewerkgestelde onregelmatige migrant 1,3 maal het minimummaandloon. In LV, een
van de landen die een algemeen bedrag voor de geldboete hebben vastgesteld,
bedraagt de maximale financiële sanctie 1,7 maal het minimummaandloon. Deze
cijfers contrasteren sterk met die in BG, waar de maximale geldboete per
onregelmatige migrant 24,4 maal het minimummaandloon bedraagt, en CZ, waar het
algemene bedrag van de maximale geldboete voor een natuurlijk persoon 584 maal
hoger is dan het minimummaandloon[19].
b- Strafrechtelijke sancties
(artikelen 9 en 10) Artikel 9 voorziet in strafrechtelijke
sancties voor bijzonder ernstige gevallen van illegale tewerkstelling; daarbij
gaat het bijvoorbeeld om: i) voortdurend herhaalde inbreuken; ii) een aanzienlijk aantal illegaal verblijvende onderdanen van
derde landen; iii) arbeidsgerelateerde uitbuiting; iv) een werkgever die weet dat de werknemer het slachtoffer van
mensenhandel is; en v) illegale tewerkstelling van een minderjarige. Voor de richtlijn in werking trad, was
illegale tewerkstelling van onregelmatige migranten in tien lidstaten al
uitdrukkelijk strafbaar gesteld[20].
Dat betekent dat 14 lidstaten[21]
in hun wetgeving strafrechtelijke sancties moesten opnemen tegen deze
specifieke vorm van illegale tewerkstelling. AT, DE, EL en IT hebben hun
bestaande wetgeving aangepast om de gevangenisstraffen te verlengen of, in de
meeste gevallen, de geldboetes te verhogen. In BE, FI, FR, IT, MT, NL en SE is illegale
tewerkstelling op zichzelf een strafbaar feit, ongeacht of er sprake is van de
in artikel 9, lid 1, bedoelde omstandigheden. Deze
omstandigheden gelden in de regel als verzwarend. De overige lidstaten hebben illegale
tewerkstelling over het algemeen in elk van de in artikel 9 omschreven
gevallen strafbaar gesteld. Een klein aantal lidstaten
heeft illegale tewerkstelling niet specifiek strafbaar gesteld in gevallen van arbeidsgerelateerde
uitbuiting[22]
en in situaties waarin de werkgever wist dat illegale werknemer het slachtoffer
van mensenhandel was[23].
Veel lidstaten verklaarden dat deze vormen van illegale tewerkstelling al onder
de nationale wetgeving inzake mensenhandel vielen. Tabel 2 duidt op aanzienlijke verschillen
wat betreft de ernst van de strafrechtelijk sancties.
Voor een aantal lidstaten rijst de vraag of de sancties wel voldoende afschrikkend
zijn. Zo kan illegale tewerkstelling onder de in artikel 9, lid 1, bedoelde
voorwaarden in LV en AT worden bestraft met gevangenisstraffen van respectievelijk
maximaal drie en maximaal zes maanden, terwijl de maximumstraf in de overige
lidstaten varieert van één tot vijf jaar gevangenisstraf. In tien lidstaten kan
gevangenisstraf worden gecombineerd met of vervangen door een geldboete, die
voor een natuurlijk persoon kan variëren van 600 EUR in BE tot 240 000
EUR in PT. c- Strafrechtelijke
sancties voor rechtspersonen (artikelen 11 en 12) en andere maatregelen
(artikel 7) Overeenkomstig artikel 12, eerste alinea,
hebben alle lidstaten in strafrechtelijke sancties als een geldboete,
liquidatie, inperking van rechten en confiscatie van eigendommen voorzien voor
rechtspersonen die verantwoordelijk zijn voor illegale tewerkstelling als
bedoeld in artikel 9. Alle lidstaten (uitgezonderd BG, EE, FI, HU en NL) hebben
in hun lijst van strafrechtelijke sancties voor rechtspersonen ook de in
artikel 7, lid 1, van de richtlijn vastgestelde maatregelen opgenomen. Artikel 7, lid 1, voorziet in een lijst van aanvullende
maatregelen voor het bestraffen van werkgevers die verantwoordelijk zijn voor
illegale tewerkstelling, zoals: (i)
uitsluiting van het recht op bepaalde of alle
overheidsuitkeringen gedurende ten hoogste vijf jaar; (ii)
uitsluiting van deelname aan overheidsopdrachten
gedurende ten hoogste vijf jaar; (iii)
terugvordering van bepaalde of alle overheidssubsidies
die aan de werkgever zijn toegekend
gedurende twaalf maanden voorafgaand aan de
vaststelling van de illegale tewerkstelling; en (iv)
tijdelijke of definitieve sluiting van de
vestigingen die voor de inbreuken zijn gebruikt. Deze maatregelen, die een krachtig
afschrikkend effect kunnen hebben, zijn echter nog niet volledig door alle
lidstaten ten uitvoer gelegd[24].
Daarnaast hebben alleen AT, CY en SK gebruikgemaakt van de optie van
artikel 12, tweede alinea, op grond waarvan lidstaten een lijst
openbaar kunnen maken van werkgevers die strafbare feiten bedoeld in artikel 9
hebben gepleegd. I.2- De aansprakelijkheid van de
volledige werkgeversketen (artikel 2, onder c), artikel 8, artikel 9, lid 2,
en artikel 11) Om te waarborgen dat het verbod op illegale
tewerkstelling doeltreffend is, passen alle lidstaten de brede definitie van
“tewerkstelling” van artikel 2, onder c), toe, waaronder alle activiteiten
zijn begrepen die worden of behoren te worden bezoldigd en die voor of onder
leiding en/of toezicht van een werkgever worden uitgevoerd, ongeacht de
onderliggende rechtsverhouding. Bovendien bepaalt
artikel 8 dat de volledige werkgeversketen tot betaling kan worden gehouden
van de krachtens artikel 5 opgelegde financiële sancties, aangezien in
bepaalde sectoren, en met name in sectoren waarin sprake is van illegale
tewerkstelling, onderaanneming wijdverspreid is. Overeenkomstig
artikel 8, lid 1, onder a), bepaalt de wetgeving van de lidstaten (uitgezonderd
EE en LT) dat een aannemer, wanneer de werkgever van de illegale werknemer een
rechtstreekse onderaannemer is, naast of in plaats van de werkgever tot
betaling kan worden gehouden van alle krachtens artikel 5 opgelegde financiële
sancties. Overeenkomstig artikel 8, lid 2, zorgen de meeste lidstaten[25]
er tevens voor dat wanneer de werkgever een onderaannemer is, de hoofdaannemer
en iedere intermediaire aannemer, indien zij ervan op de hoogte waren dat de
tewerkstellende onderaannemer illegaal verblijvende migranten in dienst had,
tot betaling van geldboetes kunnen worden gehouden. Om de handhaving
van deze bepalingen te vereenvoudigen en aannemers rechtszekerheid te bieden,
bepaalt artikel 8, lid 3, dat een aannemer die gepaste zorgvuldigheid heeft
betracht, niet uit hoofde van artikel 8, lid 1 of lid 2, aansprakelijk kan
worden gehouden. Veel lidstaten[26]
hebben “gepaste zorgvuldigheid” echter nog niet in hun nationale wetgeving
gedefinieerd; niettemin wordt er in het algemene burgerlijk/verbintenissenrecht
dikwijls naar verwezen. Ten slotte hebben de lidstaten er
overeenkomstig artikel 9, lid 2, voor gezorgd dat uitlokking van en hulp en
medeplichtigheid aan de in lid 1 bedoelde opzettelijke tewerkstelling van
illegaal verblijvende migranten strafbaar is als een strafrechtelijk feit.
Overeenkomstig artikel 11 hebben de lidstaten er ook voor gezorgd dat rechtspersonen
aansprakelijk kunnen worden gesteld voor de strafbare feiten bedoeld in
artikel 9, wanneer het feit bij gebrek aan supervisie tot hun voordeel is
gepleegd door een persoon die een leidende positie binnen die rechtspersoon
bekleedt en hetzij individueel hetzij als onderdeel van een orgaan van de
rechtspersoon handelt[27]. Dankzij de omzetting van de richtlijn kunnen
alle actoren die van illegale tewerkstelling profiteren, in de meeste lidstaten
op passende wijze worden bestraft. Dit is niet alleen van wezenlijk belang voor
een doeltreffende aanpak van dit verschijnsel, maar is ook essentieel voor het
bevorderen van de uitoefening van de rechten die de richtlijn aan onregelmatige
migranten verleent. II- Beschermende maatregelen ten behoeve van illegaal tewerkgestelde
onderdanen van derde landen II.1- Nabetaling van salarissen en belastingen (artikel 6, lid 1, en
artikel 8) De lidstaten hebben gezorgd voor een correcte
omzetting van artikel 6, lid 1, onder a), inzake het recht van onregelmatige
migranten om te worden bezoldigd voor het verrichte werk en artikel 6, lid 1,
onder b), inzake de plicht van de werkgever om alle belastingen en
socialezekerheidsbijdragen te betalen die zouden moeten zijn betaald als de
onderdaan van een derde land legaal tewerkgesteld zou zijn geweest. Voor de berekening van de verschuldigde
bedragen wordt er in artikel 6, lid 3, uitgegaan van een dienstverband van
ten minste drie maanden, tenzij de werkgever of de werknemer het tegendeel
kunnen bewijzen. Uitgezonderd EE en RO hebben alle lidstaten deze aanname in
hun wetgeving opgenomen; NL bepaalt zelfs dat moet worden uitgegaan van zes
maanden. In alle lidstaten zijn de werkgevers in
beginsel verplicht om overeenkomstig artikel 6, lid 1, onder c), de
kosten te voldoen die samenhangen met de verzending van nabetalingen naar
het land waarnaar een onderdaan van een derde land is teruggekeerd of is
teruggestuurd. Over het algemeen hebben de lidstaten[28]
overeenkomstig artikel 8 vastgesteld dat naast werkgevers ook rechtstreekse
aannemers en intermediaire aannemers tot betaling van nog verschuldigd loon
en belastingen kunnen worden gehouden. II.2- Toegang tot de rechter en facilitering van klachten (artikel 6,
leden 2 tot en met 5, en artikel 13) Met het oog op de handhaving van deze regels
behoren toegang tot de rechter en facilitering van klachten tot de kern van de
beschermingsmaatregelen waarin de richtlijn voorziet voor het corrigeren van de
door onregelmatige migranten ondervonden onrechtmatigheden. Toch zou juist dit
deel van de richtlijn reden tot zorg kunnen zijn, aangezien de omzetting door
de lidstaten er vaak toe heeft geleid dat de mechanismen die de handhaving van
de rechten van onregelmatige migranten moeten vergemakkelijken, zwak zijn of
ontbreken. Het recht van illegaal tewerkgestelde
migranten om, ook wanneer zij zijn teruggekeerd of teruggestuurd, een vordering
tegen hun werkgever in te stellen voor nog verschuldigd loon, is door
bijzonder weinig lidstaten[29]
uitdrukkelijk omgezet[30].
De meeste lidstaten verwijzen slechts naar algemene bepalingen inzake het recht
om een zaak aanhangig te maken bij de burgerlijke of arbeidsrechter. Een
beperkt aantal lidstaten[31]
heeft gebruikgemaakt van de mogelijkheid van artikel 6, lid 2, onder b), om
procedures in werking te stellen om de achterstallige loonsommen in te
vorderen, zonder dat de onderdaan van een derde land in dat geval een vordering
hoeft in te stellen. Artikel 13, lid 1, bepaalt dat de lidstaten
moeten zorgen voor doeltreffende mechanismen waarmee illegale migranten een
klacht tegen hun werkgever kunnen indienen, eventueel middels derden. Volgens
artikel 13, lid 2, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat derde partijen die een
legitiem belang hebben bij waarborging van de naleving van deze richtlijn,
namens of ter ondersteuning van een onderdaan van een derde land in
administratieve of burgerlijke procedures mogen optreden om diens rechten te
verdedigen. In verscheidene lidstaten hebben vakbonden het recht om een klacht
in te dienen namens onregelmatige migranten en om hen in nationale procedures
te vertegenwoordigen[32].
Deze rol wordt ook, maar minder vaak, gespeeld door organisaties van migrerende
werknemers[33]
en openbare autoriteiten[34]
met controlebevoegdheden. LU, MT en NL hebben dergelijke derde partijen nog
niet wettelijk aangewezen. Slechts vier lidstaten[35] hebben
specifieke mechanismen vastgesteld om ervoor te zorgen dat onregelmatige
migranten elke verschuldigde betaling kunnen ontvangen, ook wanneer zij
teruggekeerd of teruggestuurd zijn (artikel 6, lid 4). Zo kan het Franse
Bureau voor Immigratie en Integratie bijvoorbeeld een executoriale titel
uitvaardigen om het verschuldigde geld namens illegaal tewerkgestelde migranten
te ontvangen en vervolgens aan hen over te maken. Andere landen houden het bij
algemene bepalingen inzake de tenuitvoerlegging van beslissingen. De richtlijn schrijft voor dat onregelmatige
migranten “stelselmatig en objectief” over hun rechten worden voorgelicht.
Een aantal lidstaten[36]
heeft hiertoe nog geen bepaling in nationaal recht opgenomen en andere
lidstaten[37]
houden het bij algemene administratieve richtsnoeren en regels inzake
voorlichting aan personen ten aanzien van wie een administratieve procedure
loopt. In de praktijk kan dit inhouden dat lidstaten zich ertoe beperken
informatie beschikbaar te stellen op websites waarmee onregelmatige migranten
waarschijnlijk niet bekend zijn of waartoe zij wellicht geen toegang hebben. Ten slotte heeft slechts een beperkt aantal
lidstaten[38]
artikel 6, lid 5, en artikel 13, lid 4, uitdrukkelijk omgezet. Op grond daarvan
moeten zij aan onderdanen van derde landen die betrokken zijn bij een
strafrechtelijk proces in verband met onder artikel 9, lid 1, onder c) of e),
vallende strafbare feiten een verblijfsvergunning van beperkte duur
afgeven, gekoppeld aan de lengte van de desbetreffende nationale procedure, en moeten
zij de voorwaarden bepalen waaronder de duur van deze vergunningen kan worden
verlengd tot de onderdaan van een derde land de nabetaling van loon heeft
ontvangen. In het algemeen kan het voor de bestrijding
van illegale tewerkstelling contraproductief uitpakken dat het in veel landen
ontbreekt aan specifieke mechanismen voor het verhelpen van de moeilijkheden
die onregelmatige migranten kunnen ondervinden bij het verkrijgen van toegang
tot de rechter en het laten gelden van hun rechten. Een belangrijk onderdeel
van de strategieën van de lidstaten voor de opsporing van illegale
tewerkstelling kan erin bestaan het indienen van klachten tegen werkgevers te
stimuleren. III- Opsporing van illegale
tewerkstelling en handhaving van het verbod III.1- Preventieve maatregelen: verplichtingen van de werkgevers (artikel
4) Teneinde de werkgevers te informeren en
inspecties te vergemakkelijken, hebben alle lidstaten de preventieve
maatregelen van artikel 4 omgezet. Onderdanen van derde landen moeten voor de
aanvang van hun werkzaamheden een geldige verblijfsvergunning of andere
machtiging tot verblijf bezitten en overleggen. Werknemers moeten ten minste
voor de duur van de tewerkstelling een afschrift of de gegevens van deze
documenten beschikbaar houden voor inspectie door de bevoegde instanties van de
lidstaten en zij moeten de bevoegde instanties binnen een bepaalde termijn in
kennis stellen van de aanvang van de tewerkstelling van onderdanen van derde
landen. In de meeste lidstaten[39] moet deze
procedure een paar dagen voor de aanvang van de tewerkstelling dan wel de
sluiting van de overeenkomst[40]
en uiterlijk op de eerste werkdag zijn afgerond[41]. In andere
lidstaten moet deze kennisgeving binnen enkele dagen[42] of weken[43]
na de aanvang van de werkzaamheden worden ingediend. Werkgevers die deze
procedure hebben doorlopen, kunnen niet aansprakelijk worden gesteld, tenzij
zij ervan op de hoogte waren dat het overgelegde document was vervalst[44]. De lidstaten hebben slechts in beperkte mate
gebruikgemaakt van de mogelijkheid om een vereenvoudigde kennisgevingsprocedure
in te voeren voor het geval de werkgever een natuurlijk persoon is en de
tewerkstelling persoonlijke doelen dient (DE, IT, LU) en/of om werkgevers te
ontslaan van hun kennisgevingsplicht indien zij onderdanen van derde landen met
de status van langdurig ingezetene tewerkstellen (AT, CY en EE). III.2- Inspecties (artikel 14) Overeenkomstig artikel 14 moeten de bevoegde
instanties van de lidstaten krachtens de nationale wetgeving inspecties
verrichten nadat op basis van een risicobeoordeling is bepaald welke sectoren
het gevoeligst zijn, teneinde het verbod op de tewerkstelling van illegaal
verblijvende onderdanen van derde landen te helpen handhaven. Zonder doeltreffende en adequate inspecties is
het onmogelijk om illegale tewerkstelling te bestrijden en te waarborgen dat
onregelmatige migranten hun rechten kunnen uitoefenen. Zonder gedegen
inspecties kan elke sanctie slechts een theoretische dreiging blijven. De trage toezending van inspectieverslagen aan de Commissie en de problemen in verband met de kwaliteit van
bepaalde verslagen zijn echter zorgwekkend. In 2012 deden slechts vier
lidstaten (DE, FR, LV en SK) verslag van de in 2011 verrichte inspecties. In 2013
dienden slechts negen lidstaten (FI, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SK en SI) hun
verslagen tijdig in. Op 10 oktober 2013 herinnerde de Commissie de overige 15
lidstaten daarom in het kader van een pre-inbreukprocedure schriftelijk aan hun
verplichting. Alle lidstaten hebben inmiddels een verslag ingediend. De verslaglegging is over de hele linie
voor verbetering vatbaar. De informatie in de
verslagen is deels onvolledig, gebaseerd op uiteenlopende berekeningswijzen en
definities en/of eenvoudig niet in overeenstemming met de in de richtlijn
vervatte voorschriften inzake verslaglegging. De informatie over de resultaten
van de inspecties is beperkt en het is moeilijk om voor de hele EU een volledig
overzicht te krijgen van de verrichte inspecties en de resultaten daarvan. Om
de verslaglegging te vereenvoudigen heeft de Commissie de lidstaten al in 2010
een verslagmodel aangereikt. Dit is onlangs aangepast om te waarborgen dat de
lidstaten vergelijkbare gegevens en informatie
verschaffen, zodat de Commissie kan beoordelen of de richtlijn doeltreffend
wordt gehandhaafd. Willen inspecties bij de bestrijding van illegale
tewerkstelling nut hebben, dan is het belangrijk vast te stellen welke sectoren
het grootste risico vertegenwoordigen. Hoewel verscheidene lidstaten (CZ, EE,
LT, MT en RO) niet duidelijk maken of en hoe is vastgesteld welke sectoren een
groter risico vormen, blijkt uit de verslagen van andere lidstaten dat
illegale tewerkstelling in de meeste lidstaten het vaakst voorkomt in de
sectoren bouw, land- en tuinbouw, huishoudelijk en schoonmaakwerk, catering en
horeca. Tabel 3 geeft de informatie weer die de
lidstaten hebben meegedeeld over de inspecties die zijn uitgevoerd in de
risicosectoren; deze gegevens zijn waar nodig aangevuld met officiële cijfers
van Eurostat over het aantal werkgevers en werknemers. Uit de tabel kan worden
afgeleid dat in bepaalde landen zo weinig inspecties zijn verricht, dat een
werkgever zich er waarschijnlijk niet door zal laten weerhouden om
onregelmatige migranten in dienst te nemen. In BG, EE, PL, RO en SE werd in 2012
minder dan 1 % van alle werkgevers gecontroleerd, tegenover bijvoorbeeld 16,98 %
in AT, 17,33 % in IT en 28,93 % in SI[45]. Dit wijst
erop dat de inspanningen van de lidstaten sterk verschillen en het voor
werkgevers die een inbreuk plegen in sommige lidstaten wellicht minder snel tot
opsporing of vervolging dan komt in andere. IV. Conclusie en volgende
stappen Door de omzetting van Richtlijn 2009/52/EG is
de tewerkstelling van onregelmatige migranten in alle lidstaten verboden en
kunnen werkgevers worden bestraft met financiële, administratieve en strafrechtelijke
sancties. De ernst van de wettelijk vastgelegde sancties verschilt aanzienlijk
per lidstaat. Er moet dan ook nader worden beoordeeld of sancties altijd
doeltreffend, evenredig of afschrikkend kunnen zijn. Enkele lidstaten moeten de beschermende
elementen van de richtlijn nog op toereikende wijze ten uitvoer leggen. De
bescherming van onregelmatige migranten is in alle opzichten voor verbetering
vatbaar, of het nu gaat om het recht om een vordering in te stellen tegen een
werkgever, om doeltreffende vorderingsmechanismen, of om iets fundamenteels als
stelselmatige en objectieve voorlichting over hun rechten. Een aantal lidstaten moet waarschijnlijk grote
inspanningen leveren om niet alleen de verslaglegging over de inspecties te
verbeteren, maar ook de inspecties zelf en hun inspanningen om prioriteiten te
stellen door stelselmatig de risicosectoren te inventariseren. De voor 2012
verzamelde gegevens wekken de indruk dat er nog steeds veel werk nodig is om te
waarborgen dat er een systeem van doeltreffende en adequate inspecties is. Het
ontbreken van een dergelijk systeem roept ernstige twijfels op over de
handhaving van het verbod op illegale tewerkstelling en over de inspanningen
van de lidstaten om de verschillen met betrekking tot de handhaving van de richtlijn
te verkleinen. Aangezien de lidstaten verplicht zijn om
jaarlijks voor 1 juli verslag te doen van de inspecties, zal de Commissie nauw
toezicht houden op de maatregelen die de lidstaten op dit gebied nemen; zo
nodig treedt zij op. Om de aandacht van de lidstaten te vestigen op deze en
andere mogelijke problemen bij de omzetting van de richtlijn die zijn
vastgesteld, voert de Commissie bilateraal overleg met elke lidstaat en zal zij
zo nodig EU-Pilot-procedures starten. De Commissie zal de lidstaten ondersteunen om
te waarborgen dat de richtlijn in de hele EU op bevredigende wijze ten uitvoer
wordt gelegd. Zoals zij sinds de vaststelling van de richtlijn in 2009 steeds
heeft gedaan, zal de Commissie de lidstaten uitnodigen om tijdens toekomstige
bijeenkomsten de wettelijke omzetting en tenuitvoerlegging van een aantal
kernbepalingen van de richtlijn te bespreken. Eventueel zouden ook richtsnoeren
inzake de praktische tenuitvoerlegging van de richtlijn kunnen worden
opgesteld; daarbij zou onder kunnen worden ingegaan op de handhaving van de
rechten van migranten. Vooralsnog stelt de Commissie met betrekking
tot de richtlijn geen wijzigingen voor. Zij zal mettertijd beoordelen of de
omzettingswetgeving toereikend is om illegale tewerkstelling terug te dringen
en ertoe bijdraagt dat legale immigratiemogelijkheden worden benut ten faveure
van migranten, werkgevers en lidstaten. Tabel 1: Financiële sancties Lidstaat || Persoon N/R 1) || Bedrag van de financiële sancties || Artikel 5, lid 32) || Vergelijking met de vigerende wetgeving vóór de omzetting Minimumbedrag || Vast bedrag || Maximumbedrag Sanctie toegepast per illegaal tewerkgestelde onregelmatige migrant AT || N/R || 1 000 / 4 000 EUR || || 10 000 / 50 000 EUR || N || → BE || N/R || 300 EUR || || 3 000 EUR || N || Geen eerdere wetgeving BG || N || 750 / 1 500 BGN (383 / 767 EUR) || || 7 500 / 15 000 BGN (3 834 / 7 669 EUR) || N || Geen eerdere wetgeving R || 3 000 / 6 000 BGN (1 534 / 3 068 EUR) || || 30 000 / 60 000 BGN (15 338 / 30 677 EUR) CY || N/R || || || 500 / 2 000 CYP (854 / 3 417 EUR) || Y || → EE || N || || || 1 200 EUR || N || → R || || || 3 200 EUR EL || N/R || || 5 000 / 10 000 EUR || || N || ↑ ES || N/R || 10 001 EUR || || 100 000 EUR || N || ↑ FR || N/R || 6 980 EUR || || 52 350 EUR || N || ↑ HU || N/R || || 500 000 HUF (1 630 EUR) || || Y || → IT || N || 1 950 EUR || || 15 600 EUR || N || ↑ LT || N/R || || 3 000 / 10 000 LTL (869 / 2 896 EUR) || 10 000 / 20 000 LTL (2 896 / 5 792 EUR) || N || → LU || N/R || || 2 500 EUR || || N || Geen eerdere wetgeving NL || N || || || 11 250 EUR || Y || ↑ R || || || 45 000 EUR RO || N/R || 3 000 RON (662 EUR) || || 4 000 RON (883 EUR) || N || ↑ SE || N/R || || || 22 200 SEK / 44 400 EUR (2 477 EUR / 4 954 EUR) || N || → SI || N || 2 000 EUR || || 5 000 EUR || N || → R || 4 000 EUR || || 12 000 EUR Geldboete vastgesteld op basis van het aantal onregelmatige migranten CZ || N || || || 5 000 000 CZK (182 305 EUR) || N || ↑ R || 250 000 CZK (9 115 EUR) || || 10 000 000 CZK (364 606 EUR) DE || N/R || || || 500 000 EUR || N || → FI || N/R || 1 000 EUR || || 30 000 EUR || Y || Geen eerderewetgeving LV || N || 210 EUR || || 500 EUR || N || Geen eerdere wetgeving MT || N/R || || || 11 646,87 EUR || N || → PL || N/R || 3 000 PLN (720 EUR) || || || Y || → PT || N/R || 2 000 EUR || || 90 000 EUR || N || → SK || N/R || 2 000 EUR || || 200 000 EUR || N || → *R/N = rechtspersoon/natuurlijk persoon ** Artikel 5, lid 3, van Richtlijn 2009/52/EG luidt als volgt: “De lidstaten kunnen lagere financiële sancties vaststellen indien de werkgever een natuurlijk persoon is die een illegaal verblijvend onderdaan van een derde land voor persoonlijke doelen in dienst heeft zonder dat er sprake is van arbeidsgerelateerde uitbuiting.” (Wisselkoersen (4/4/2014): 1 BGN = 0,511281 EUR; 1 CYP = 1,70860 EUR; 1 CZK = 0,0364632 EUR; 1 HUF= 0,00326012 EUR; 1 LTL = 0,289620 EUR; 1 PLN = 0,240083 EUR; 1 ROL = 0,224388 EUR; 1 SEK = 0,111573 EUR) Tabel 2: Strafrechtelijke sancties Lidstaat || Sancties (duur van gevangenisstraf en geldboete, indien van toepassing) || Vergelijking met de vigerende wetgeving vóór de omzetting 9, lid 1, onder a) || 9, lid 1, onder b) || 9, lid 1, onder c) || 9, lid 1, onder d) || 9, lid 1, onder e) AT || Gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden || Gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of geldboete || Gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar || Gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar || Gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of geldboete || ↓ BE || Gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar en/of geldboete van 600 tot 6 000 EUR || Geen eerdere wetgeving BG || Gevangenisstraf van een tot vijf jaar en geldboete van 5 000 BGN (2 554 EUR) tot 50 000 BGN (25 564 EUR) || Gevangenisstraf van een tot vier jaar en geldboete van 2 000 BGN (1 022 EUR) tot 20 000 BGN (10 225 EUR) || Gevangenisstraf van een tot vijf jaar en geldboete van 5 000 BGN (2 554 EUR) tot 50 000 BGN (25 564 EUR) || Gevangenisstraf van een tot vier jaar en geldboete van 2 000 BGN (1 022 EUR) tot 20 000 BGN (10 225 EUR) || Gevangenisstraf van een tot vijf jaar en geldboete van 5 000 BGN (2 554 EUR) tot 50 000 BGN (25 564 EUR) || Geen eerdere wetgeving CY || Gevangenisstraf van ten hoogste vijf jaar en/of geldboete van ten hoogste 20 000 EUR || Geen eerdere wetgeving CZ || Gevangenisstraf van zes maanden tot vijf jaar || - || Gevangenisstraf van zes maanden tot vijf jaar || → DE || Gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboeteboete || Gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete || Gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar of geldboete (ernstige gevallen: zes maanden tot vijf jaar) || Gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar of geldboete || Gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete || ↑ EE || Geldgeldboete op basis van 30 tot 500 dagen (96 tot 1 600 EUR) of gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar || Geen eerdere wetgeving EL || Gevangenisstraf van ten minste vijf maanden || Gevangenisstraf van ten minste zes maanden || Gevangenisstraf van ten minste zes maanden || ↑ ES || - || Gevangenisstraf van zes maanden tot zes jaar en/of geldboete op basis van zes tot twaalf maanden || Gevangenisstraf van twee tot vijf jaar en/of geldboete op basis van zes tot twaalf maanden || - || - || → FI || Geldboete of gevangenisstraf van ten hoogste een jaar || → FR || Gevangenisstraf van ten hoogste vijf jaar en geldboete van 15 000 EUR || → HU || Gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar || Gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar || Gevangenisstraf van een tot vijf jaar || Gevangenisstraf van een tot vijf jaar || Gevangenisstraf van een tot vijf jaar || Geen eerdere wetgeving IT || Gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar en/of geldboete van 5 000 EUR || ↑ Verzwaring van de sanctie met een derde tot de helft || || Verzwaring van de sanctie met een derde tot de helft LT || Geldboete of gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar || - || Geldboete of gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar || Geen eerdere wetgeving LU || Gevangenisstraf van acht dagen tot een jaar en/of geldboete van 2 501 tot 20 000 EUR || Geen eerdere wetgeving LV || Gevangenisstraf van ten hoogste 3 maanden of geldboete van ten hoogste 100 minimummaandlonen (32 000 EUR) || Gevangenisstraf van ten hoogste 3 maanden of geldboete van ten hoogste 100 minimummaandlonen (32 000 EUR) || Gevangenisstraf van ten hoogste 3 maanden of geldboete van ten hoogste 100 minimummaandlonen (32 000 EUR) || Geen eerdere wetgeving MT || Geldboete van ten hoogste 11 646,87 EUR en/of gevangenisstraf van ten hoogste 2 jaar || → NL || Gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar en geldboete van ten hoogste 78 000 EUR || Gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van ten hoogste 78 000 EUR || → PL || Gevangenisstraf van ten hoogste 12 maanden en geldboete || Gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar || Gevangenisstraf van ten hoogste 12 maanden en geldboete || Geen eerdere wetgeving PT || Gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van ten hoogste 240 daglonen (maximaal 120 000 EUR) || Gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van ten hoogste 480 dagen (maximaal 240 000 EUR) || Gevangenisstraf van een tot vijf jaar || Gevangenisstraf van twee tot zes jaar || Gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van ten hoogste 480 dagen (maximaal 240 000 EUR) || Geen eerdere wetgeving RO || - || Gevangenisstraf van ten hoogste een tot twee jaar of geldboete || - || Gevangenisstraf van een en twee jaar of geldboete || Gevangenisstraf van een tot drie jaar || Geen eerdere wetgeving SE || Geldboete of gevangenisstraf van ten hoogste een jaar || Geen eerdere wetgeving SI || Gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar || Gevangenisstraf van ten hoogste drie jaar || Geen eerdere wetgeving SK || Gevangenisstraf van ten hoogste twee jaar || Gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar || Geen eerdere wetgeving Tabel 3: Inspecties verricht in 2012 Lidstaat || RICHTLIJN 2009/52/EG || Opmerkingen Inspecties || Resultaten Absoluut aantal || Uitgedrukt als % van de werkgevers in alle sectoren || Aantal inspecties waarbij illegale werknemers* werden aangetroffen || Aantal opgespoorde illegale werknemers || Aantal illegale werknemers op het totale aantal werknemers in alle sectoren (in %) AT || 32 765 || 16,98 || 2 948 || 4 490 || 0,11 || Alle sectoren bestreken. BE || 14 127 || 7,86 || 1 538 || 1 826 || 0,41 || Alle sectoren bestreken. BG || 119 || 0,12 || 1 || 1 || 0,00003 || Alle sectoren bestreken. CY || 5 736 || 38,5 || / || 1 340 || 0,35 || Alle sectoren bestreken. CZ || 27 914 || 17,45 || 27 || 46 || 0,00095 || Alle sectoren bestreken. DE || 122 577 || 6,91 || / || / || / || Alle sectoren bestreken. EE || 79 || 0,36 || 0 || 0 || 0 || Alle sectoren bestreken. EL || 8 704 || 3,35 || 30 || 49 || 0,00138 || Alle sectoren bestreken. Gegevens voor 1/8/2012 — 31/12/2012. ES || 53 671 || 6,12 || 5 386 || 5 386 || 0,03145 || Alle sectoren bestreken. FI || 1 800 || 1,9 || / || / || / || Alle sectoren bestreken. FR || 1 331 || / || / || 621 || / || Alle sectoren bestreken. Gegevens over migranten die werken zonder werkvergunning; geen informatie over hun verblijfsstatus. HU || 19 080 || 9,72 || / || / || / || Alle sectoren bestreken. IT || 243 847 || 17,33 || / || 11 499 || 0,05115 || Alle sectoren bestreken. LT || 1 453 || 5,38 || / || 0 || 0 || Alle sectoren bestreken. Gegevens voor 1/8/2012 — 31/12/2012 LV || 2 648 || / || / || 1 || 0,00012 || Alle sectoren bestreken. Gegevens voor 1/1/2012 — 1/5/2013. LU || 3 097 || 43,62 || / || / || / || Alle sectoren bestreken. MT || 3 831 || 53,07 || 70 || 88 || 0,05167 || Gegevens over migranten die zonder werkvergunning werken. Geen informatie over hun verblijfsstatus. NL || 11 181 || / || 776 || 1 123 || / || Alle sectoren bestreken. Geen Eurostat-gegevens beschikbaar over het totale aantal werkgevers en werknemers. PL || 2 776 || 0,44 || 61 || 133 || 0,00306 || Alle sectoren bestreken. PT || 2 305 || 1,09 || / || 10 828 || 0,25 || Alle sectoren bestreken. RO || 916 || 0,82 || / || 22 || 0,00025 || Alle sectoren bestreken. SE || 414 || 0,25 || / || / || / || Alle sectoren bestreken. SI || 9 027 || 28,93 || / || 8 || 0,00088 || Alle sectoren bestreken. SK || 39 801 || 57,77 || / || 22 || 0,00095 || Alle sectoren bestreken. In een deel van de gegevens wordt de verblijfsstatus niet vermeld. * bedoeld zijn illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. [1] Eurostat, 2013, geen gegevens beschikbaar voor NL en EL. [2] Richtlijn 2009/52/EG van 18 juni 2009 tot vaststelling van
minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal
verblijvende onderdanen van derde landen, PB L 168 van 30 juni 2009, blz. 24
(hierna de “richtlijn sancties tegen werkgevers” genoemd). [3] Mededeling “De totaalaanpak van migratie en mobiliteit”, COM(2011) 743
definitief van 18 november 2011. [4] Mededeling betreffende het EU-terugkeerbeleid, COM(2014) 199 final van
28 maart 2013. [5] Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april
2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van
slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2011/1/JBZ van de
Raad, PB L 101 van 15 april 2011, blz. 1. [6] Richtlijn 2014/36/EU betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf
van onderdanen van derde landen met het oog op tewerkstelling als
seizoenarbeider, PB L 94 van 28 maart 2014, blz. 375. [7] Artikel 17 van Richtlijn 2009/52/EG, op. cit. [8] AT, BE, BG, CZ, DE, FR, EL, IT, CY, LT, LU, HU, MT, NL, PL, PT, RO,
SI, FI en SE. [9] Artikel 258 (ex-artikel 226) van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie. [10] Richtlijn 2009/52/EG is bindend voor alle lidstaten, uitgezonderd
Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk. Er moet nog worden beoordeeld
hoe Kroatië de richtlijn sinds zijn toetreding ten uitvoer heeft gelegd. [11] DE, EL, FI, FR, MT, RO en SE (artikel 3, lid 3, van Richtlijn 2009/52/EC). [12] AT, BE, CZ, DE, EE, FR, FI, HU, LT, MT, RO en SE. [13] De mededeling is gebaseerd op een onderzoek dat in opdracht van de
Commissie is uitgevoerd. [14] Artikel 16 van Richtlijn 2009/52/EG, op. cit. [15] CZ, EL, ES, FR, IT, NL en RO. [16] AT, BE, BG, CY, EE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, NL, RO, SE en SI. [17] CZ, DE, FI, LV, MT, PL, PT en SK. [18] Zo kan bijvoorbeeld ook worden onderzocht hoe de sancties zich tot die
voor soortgelijke strafbare feiten verhouden en hoe het strafbare feit precies
is gedefinieerd in de respectieve nationale wetgeving. De doeltreffendheid is
beoordeeld op basis van een verzameling empirische gegevens over daadwerkelijk
opgelegde boetes. [19] Eurostat-gegevens over minimumloon
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/labour_market/earnings/main_tables. [20] AT, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, IT, MT en NL. [21] BE, BG, CY, EE, HU LT, LU, LV, PL, PT, RO, SE, SI en SK. [22] RO. [23] CZ, ES en LT. [24] BE, EL, BG, FI, LU, CZ, IT en EE. [25] Uitgezonderd EE en LT. [26] BG, CZ, DE, EE, EL, ES, HU, IT, LT, MT, PT, RO, SE, SI en SK. [27] De omzetting van de aansprakelijkheid van rechtspersonen (bedrijven)
bij gebrek aan supervisie of controles werd alleen in LU problematisch
bevonden. [28] Uitgezonderd EE en LT. [29] BG, CY, EL en SI. [30] CY, EL, PL en SE. [31] BE, FR, HU, MT en PL. [32] AT, CY, DE, EE, EL, FI, FR, HU, IT, LT, RO, SI en SK. [33] CZ, FI, HU, LV en SE. [34] EL, ES, FI, IT en LT. [35] BE, EL en FR. [36] BG, ES, IT, LV, MT, NL, SI en SK. [37] BE, FI, HU en RO. [38] AT, DE, EL, ES, HU, IT, LU, SE, SI en SK. [39] Uitgezonderd FI. [40] BG, CY, ES, FR, LT, NL en RO. [41] BE, CZ, EL, IT, LV, MT en PT. [42] AT, EE, HU, LU, PL en SK. [43] DE, SE en SI. [44] Uitgezonderd BG en IT. [45] Sommige lidstaten verstrekten informatie over inspecties in
risicosectoren, terwijl andere informatie verstrekten over inspecties in alle
sectoren; zie tabel 3 voor meer informatie.