VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing /* COM/2014/037 final */
1. INLEIDING In juli 2012
stelde de Europese Commissie een verslag op over een algemene beoordeling van
de vooruitgang van Roemenië, vijf jaar na de start van het mechanisme voor
samenwerking en toetsing.[1]
Zij wees erop dat de noodzakelijke bouwstenen aanwezig waren en dat het
mechanisme voor samenwerking en toetsing een belangrijke bijdrage had geleverd
aan de hervormingen in Roemenië. De nadruk verschoof naar de tenuitvoerlegging
van de hervormingen. Het verslag met zijn methodologie en conclusies werd
bekrachtigd in de conclusies van de Raad van ministers.[2] Het verslag werd
ook gekleurd door de gebeurtenissen in juli 2012 in Roemenië, die specifieke
vragen opriepen met betrekking tot de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van
het justitiële stelsel in Roemenië. De Commissie wijdde in januari 2013 een
tussentijds verslag aan deze kwesties.[3]
In het verslag werd besloten dat Roemenië heel wat, maar niet alle,
aanbevelingen van de Commissie had uitgevoerd. In het verslag werd ook
opgemerkt dat er sneller vooruitgang moet worden geboekt met de aanbevelingen
van de Commissie over de hervorming van het justitiële stelsel, integriteit en
corruptiebestrijding. In dit verslag
wordt de vooruitgang beoordeeld die Roemenië heeft geboekt sinds de verslagen
over de twee kerngebieden van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, de
hervorming van het gerecht en de bestrijding van corruptie. Uit de geschiedenis
van het mechanisme voor samenwerking en toetsing tot nu toe blijkt dat de
vooruitgang niet eenduidig is en vorderingen op een bepaald gebied kunnen
worden gehinderd of tenietgedaan door achteruitgang op een ander gebied. In
december 2013 vormden beslissingen in het Parlement het bewijs dat de
kernbeginselen en -doelstellingen van de hervorming nog een probleem vormen -
het grondwettelijk hof moest actie ondernemen om deze beginselen te bevestigen.
Het valt dan ook bijzonder moeilijk te beoordelen hoe duurzaam de hervorming is
en in welke mate in het land de bereidheid bestaat om een ruime positieve trend
aan te houden. Vermeldenswaard
is dat de moeilijke omstandigheden van 2012 geen afbreuk deden aan de
vastberadenheid van heel wat Roemeense instellingen en individuen om de
vooruitgang te blijven consolideren. De Commissie is van mening dat het
monitoringproces van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, de kansen
die de EU-middelen bieden en de constructieve betrokkenheid van de Commissie en
veel lidstaten een waardevolle ondersteuning vormen van de hervormingen in
Roemenië. Het volgende verslag verschijnt over een jaar.
2. STAND
VAN HET HERVORMINGSPROCES IN ROEMENIË
2.1 Het gerecht De
onafhankelijkheid van het gerecht en de rechtsstaat waren een specifiek thema
in het verslag van juli 2012 en het vervolgverslag van januari 2013.[4] Ook in
het Roemeense binnenlandse debat was dit een constante, waarbij het gerecht
meer nadruk legde op zijn kant van zijn werk. Dit kan invloed hebben gehad op
het vertrouwen in de gerechtelijke instanties in Roemenië.[5] Onafhankelijkheid
van het gerecht en de rechtsstaat De constitutionele
orde Hoewel zij
strikt genomen geen deel uitmaken van het justitiële stelsel, vormen de
grondwet en het grondwettelijk hof wel de kern van de rechtsstaat. Na de zomer
van 2012 werd het gezag van het hof niet opnieuw in twijfel getrokken en heeft
het hof zijn rol als belangrijke scheidsrechter versterkt. Het hof blijft een
belangrijke rol spelen bij de verdediging van kernbeginselen als de scheiding
der machten, met inbegrip van toekomstige discussies over grondwetswijzigingen.
Dit jaar komt
het debat over de grondwet wellicht opnieuw aan de orde en moet ervoor worden
gezorgd dat de Hoge Raad voor de Magistratuur inspraak heeft op alle gebieden
die voor het justitiële stelsel van belang zijn. Er moet in het bijzonder
worden voorkomen dat politici meer mogelijkheden krijgen om de justitiële
machthebbers te beïnvloeden of de justitiële onafhankelijkheid of autoriteit te
betwisten. Daarom is met name de toezegging van de regering om de commissie van
Venetië te raadplegen een belangrijk bewijs dat Roemenië bereid is toekomstige
grondwetswijzigingen te baseren op Europese normen. De Roemeense autoriteiten
hebben duidelijk aangegeven van plan te zijn de Europese Commissie op de hoogte
te houden. Gerechtelijke
onafhankelijkheid onder druk In de zomer en herfst
van 2012 kreeg de Commissie heel wat opmerkingen van gerechtelijke instanties
over rechtstreekse kritiek van politici en politiek geïnspireerde
media-aanvallen op individuele rechters en aanklagers en hun familieleden, en
op gerechtelijke instanties en instanties van de aanklager.[6]
Sinds 2012 zijn deze aanvallen weliswaar in aantal en intensiteit afgenomen,
maar ze zijn er nog steeds. Zo werden onder meer gerechtelijke instanties
rechtstreeks bekritiseerd in de nasleep van gerechtelijke vonnissen over
belangrijke politici. Dit staat in
contrast met de praktijk in andere lidstaten, waar de mate waarin politici
commentaar geven op gerechtelijke vonnissen wordt ingeperkt via regels of
afspraken over het respect voor de scheiding der machten en de onafhankelijkheid
van het gerecht. De Hoge Raad
voor de Magistratuur is de belangrijkste voorvechter van de onafhankelijkheid
van het gerecht en kwijt zich systematisch en professioneel van deze taak,
waardoor zowel burgers als politici deze kwestie meer au sérieux zijn gaan
nemen. Dit blijkt een steeds belangrijker wordende taak van de Hoge Raad, en
een duidelijke en voor iedereen beschikbare procedure over hoe de Hoge Raad in
dergelijke gevallen zal reageren, zou helpen bij het consolideren van deze rol.
De Hoge Raad zou ook andere mogelijkheden kunnen overwegen om de gerechtelijke
onafhankelijkheid in de praktijk ondersteuning te geven via de instellingen
door in dergelijke omstandigheden individuele magistraten te steunen.[7] De minister van
Justitie heeft ook een nuttig initiatief geleid om een dialoog tussen de media
en magistraten tot stand te brengen. Met een beter wederzijds begrip en een
professionele aanpak van de media die berichten over gerechtelijke instanties,
kunnen de betrekkingen worden verbeterd. Het zal echter moeilijk blijven om
vooruitgang te boeken als de kritiek van de machthebbers op magistraten en
gerechtelijke uitspraken blijft duren. Respect voor
uitspraken van de rechtbank Dit hangt samen
met een belangrijk aspect van de scheiding der machten en de rechtsstaat, het
respect voor uitspraken van de rechtbank. Dit geldt op meerdere niveaus. Voor
het bindende karakter van de uitspraken van de rechtbank blijft het een
probleem dat rechterlijke beslissingen niet worden uitgevoerd of dat de overheid
rechterlijke beslissingen onterecht betwist. Dit probleem
raakt de hoogste organen van de staat. Sinds juli 2012 heeft het gerecht al
meermaals moeten verwijzen naar het grondwettelijk hof omdat het parlement niet
bereid was een mandaat te beëindigen nadat volgens een rechterlijke beslissing
een onverenigbaarheid bestond voor een bepaald parlementslid. De meest recente
uitspraak van het grondwettelijk hof ter zake dateert van november 2013 maar de
Senaat heeft nog geen actie ondernomen. Benoemingen op hoog
niveau Benoemingen bij
het gerecht zijn een van de duidelijkste manieren om de onafhankelijkheid van
het gerecht en de aanklagers aan te tonen. Het mechanisme voor samenwerking en
toetsing heeft het belang aangetoond van duidelijke, objectieve en weloverwogen
procedures die moeten gelden bij dergelijke benoemingen:[8]
niet -politiek gemotiveerde benoemingen van zeer professionele en integere
personen zijn essentieel voor het vertrouwen van het grote publiek in het
gerecht. De resultaten
van het afgelopen jaar lopen uiteen.[9]
Inzake de leiding van het Hoge Hof waren er geen indicaties dat inmenging in de
procedure had plaatsgevonden. Met betrekking tot de aanklager is de situatie
moeilijker omdat de benoemingsprocedure die in september 2012 van start ging,
een sterke politieke tint had, die ondanks veranderingen in de procedure niet
kon worden verwijderd. Dat heeft sommige kandidaten wellicht ontmoedigd. De
uiteindelijke voordracht van kandidaten bevatte cjfergegevens over bewezen
resultaten op het vlak van corruptiebestrijding. Het eindresultaat was echter
niet de uitkomst van een procedure die een echte concurrentiestrijd inhield en
waarmee de capaciteiten van de kandidaten werden nagegaan. De Commissie
betreurt dat werd besloten geen degelijke procedure te volgen en wijst erop dat
degenen die werden benoemd moeten bewijzen dat zij bereid zijn het werk van
deze instellingen inzake corruptiebestrijding voort te zetten. In de herfst van
2013 dook met de benoeming van het afdelingshoofd en de adjunct-afdelingshoofden
van de DNA een ander moeilijk probleem op. Ook daar werden tijdelijke
benoemingen voor tijdelijke functies abrupt beëindigd en deed de minister van
Justitie benoemingen waarvoor de procedure om het hoofd van de DNA te
raadplegen, niet volledig werd gevolgd. Na kritiek van de publieke opinie en de
Hoge Raad werd een tweede procedure gestart, meer op consensus gebaseerd en in
overeenstemming met de regels, die tot een reeks andere permanente benoemingen
leidde. Op basis van de timing werd ook gevreesd dat er een verband bestond met
beslissingen van de DNA over politici en met de openbare politieke kritiek van
aanklagers.[10]
Het wetgevingskader De nieuwe wetboeken In opeenvolgende
verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing werd de ontwikkeling
van nieuwe wetboeken in Roemenië gevolgd. In het verslag van juli 2012 wordt
benadrukt dat dit een aanzienlijke modernisering inhoudt van de Roemeense
wetgeving. De tenuitvoerlegging ervan was niet makkelijk, zeker niet wanneer
parallelle systemen behouden moesten blijven, maar toch lijkt het er steeds
meer op dat de gerechtelijke instellingen samenwerken met het ministerie van
justitie om de overgang te vergemakkelijken. Bij de voorbereidingen voor de
inwerkingtreding van nieuwe wetboeken van strafrecht werd geput uit de
ervaringen uit het verleden.[11]
Het ministerie van justitie heeft ook voor extra middelen en posten gezorgd om
de tenuitvoerlegging van de nieuwe wetboeken te ondersteunen. Iets langere maar
ook meer realistische termijnen voor deze procedure hebben hun nut bewezen. Het nieuwe
wetboek van strafvordering dat vanaf februari van toepassing is, is een groot
project: alle bepalingen zijn rechtstreeks toepasselijk en het wetboek voert
twee nieuwe instellingen in, de rechter "voor rechten en vrijheden"
en de rechter van de "voorlopige kamer". Het is dus uiterst
belangrijk dat problemen worden voorzien en opgelost waar mogelijk. Regelmatige
monitoring van het daadwerkelijke effect en de tenuitvoerlegging van de nieuwe
bepalingen zal na de inwerkingtreding van de nieuwe wetboeken van het grootste
belang zijn. Een blijvend
probleem is dat de nieuwe wetboeken een paar maanden voordat zij in werking
moeten treden nog niet stabiel zijn. Er zijn verschillende juridische problemen
vastgesteld die wijzigingen nodig maken aan de wetboeken of de wet betreffende
de toepassing van het wetboek van strafvordering die nog moet worden
goedgekeurd vóór de inwerkingtreding[12].
Bovendien heeft het Roemeense parlement in december een aantal controversiële
wijzigingen aan het wetboek van strafrecht goedgekeurd, waarvan het
grondwettelijk hof oordeelde dat zij ongrondwettelijk waren (zie verderop). Consistentie van de jurisprudentie Bij de invoering
van de nieuwe wetboeken kan ook het probleem van de consistentie van de
jurisprudentie worden aangepakt. Inconsistentie en een gebrek aan
voorspelbaarheid van de jurisprudentie van de rechtbanken of van de
interpretatie van wetten blijft een groot probleem voor het bedrijfsleven en de
samenleving in het algemeen. Het Hoge Hof van
Cassatie en Justitie heeft een aantal zaken ondernomen om dit probleem aan te
pakken. In de nieuwe wetboeken wordt hoger beroep opnieuw toegespitst op hun
eerste doel, namelijk cassatie, en krijgt het Hoge Hof een sterkere rol bij het
verbeteren van de inconsistentie. De procedure over de oriënterende
interpretatie leidt tot een nieuwe procedure om vragen te stellen aan het Hoge
Hof naar een oriënterende interpretatie die bindend is voor de betrokken
rechtbank en in toekomstige zaken. Zowel voor opleiding als voor de publicatie
van gemotiveerde gerechtelijke vonnissen hebben het Hoge Hof en de Hoge Raad
belangrijke stappen gezet, onder meer door rechters en rechtbankmedewerkers
toegang te geven tot de gerechtelijke vonnissen van alle andere rechtbanken in
het land. De volgende stap moet zijn ervoor te zorgen dat alle gerechtelijke
vonnissen toegankelijk zijn voor juristen en het brede publiek.[13] Hier en daar
blijft nog enig verzet tegen het volgen van de jurisprudentie of de raad van
hogere rechtbanken waardoor de normale werking van het gerecht wordt gehinderd.
De daaruit voortvloeiende onzekerheid schaadt het vertrouwen in het gerecht en
leidt tot inefficiëntie en frustratie bij zowel de commerciële ondernemingen
als de burgers. Leidinggevenden in rechtbanken kunnen meer doen om bij hun
collega's te benadrukken hoe belangrijk consistentie is, en met name ingaan op
zaken waarin vonnissen lijken af te wijken van de praktijk van het Hoge Hof.
Het Hoge Hof van zijn kant moet de zaken aanpakken waarin zijn eigen vonnissen
inconsistent lijken. Een andere
moeilijkheid bij de uniforme toepassing van de wet heeft te maken met de
kwaliteit en stabiliteit van het wettelijk kader. Het grote aantal
noodverordeningen of parlementaire werkzaamheden die niet transparant genoeg
zijn, maakt een goede beoordeling, raadpleging en voorbereiding onmogelijk, ook
als de dringendheid niet duidelijk is. Bijgevolg zijn rechters, aanklagers,
advocaten, ondernemingen, overheidsdiensten en burgers die de wet moeten
toepassen, vaak in de war en maken zij fouten; er bestaat dan ook een grotere
kans op leemten die kunnen worden gebruikt om de wetgeving op een afwijkende
manier te interpreteren. Structurele hervorming van het gerecht Strategie voor
de ontwikkeling van het gerecht (2014-2018) De minister van
Justitie heeft aan een Strategie voor de ontwikkeling van het gerecht (2014-2018)
gewerkt. De strategie moet de huidige hervorming en de gerechtelijke instanties
versterken en het vertrouwen in het gerecht vergroten. De algemene doelstellingen
- meer efficiëntie, institutionele versterking, integriteit, kwaliteit,
transparantie en toegang tot het gerecht - stemmen overeen met het werk dat in
andere lidstaten en op Europees niveau is verricht. De bedoeling is om in
februari 2014 de strategie en het bijhorende actieplan goed te keuren. Daarvoor
moeten de regering en de gerechtelijke instanties nauw samenwerken; de minister
is erin geslaagd de instellingen te verenigen. Een consensus zou goed zijn voor
het gezag van deze strategie. Ook andere juristen zoals advocaten, notarissen
en deurwaarders zouden erbij betrokken moeten worden. Een belangrijk
aspect voor iedere hervorming van het gerecht is de vergroting van de
capaciteit van het beheer van het gerecht zodat de besluitvorming op beter ingelichte
basis kan plaatsvinden en op basis van betrouwbare gegevens over de werking van
het gerecht, onderzoek en langetermijnplanning. Andere lidstaten hebben ook
gebruik gemaakt van bijvoorbeeld enquêtes bij gebruikers en personeel van de
rechtbank, om informatie te vergaren over de zwaktes van het systeem. Beheer van de
werklast en efficiëntie van justitie De te hoge
werkdruk in bepaalde rechtbanken en parketten blijven een probleem, dat nog
wordt vergroot door de onzekerheden over de effecten van de nieuwe wetboeken.
Verschillende tendensen bij het gerecht, zoals de specialisatie, het beter
inzetten van griffiers en maatregelen om tergende vertragingen te voorkomen,
kunnen daarbij helpen. Het is echter
ook van belang te kijken naar de aloude kwestie[14]
van de herverdeling van de beschikbare middelen door de "justitiële
landkaart" opnieuw te tekenen. Dat vereist echter een wetswijziging, en,
hoewel de minister van Justitie daar kan achterstaan, valt te betwijfelen of
het parlement zijn steun zou verlenen. Integriteit van
het justitiële stelsel De Hoge Raad
heeft benadrukt een nultolerantiebeleid te voeren op het vlak van
integriteitsproblemen binnen het justitiële stelsel en met de hulp van het
inspectoraat een consistentere en grondiger aanpak te hebben ontwikkeld. Dit
moet ook tot uiting komen in een consistente aanpak door de administratieve
afdeling van het Hoge Hof. Het lijkt te hebben geleid tot een groter aantal
zaken[15],
maar uit verdere evaluatie moet blijken of het ontradende aspect resultaten
oplevert.
2.2 Het integriteitskader
Het
integriteitskader is een van de wezenlijke kenmerken van het mechanisme voor
samenwerking en toetsing. Het hangt van de instellingen en de regels af of de
verwachtingen duidelijk zijn en goed ten uitvoer worden gelegd. Ook van groot
belang is de politieke en culturele aanvaarding dat integriteit een
fundamenteel beginsel is voor ambtenaren en dat overtredingen gevolgen zouden
moeten hebben. Het nationale
agentschap voor integriteitsbewaking (ANI) en de nationale integriteitsraad
(NIC) Het afgelopen
jaar is het ANI goed werk blijven leveren.[16]
Er zijn echter nog steeds hindernissen, en verschillen in vooruitgang op het
vlak van onverenigbaarheden, belangenconflicten en niet-aangegeven vermogens.
Het ANI en het management hebben een aantal aanvallen moeten doorstaan, die
vaak leken samen te vallen met ANI-zaken tegen senior politieke figuren. De NIC
is waardevol gebleken als toezichthoudend orgaan dat uitleg kan geven bij het
mandaat van het ANI en publiek kan ingrijpen waar nodig. Het ANI is een
meer gevestigde instantie geworden, met regeringssteun voor meer middelen om de
doeltreffende werking ervan te waarborgen. De betrekkingen met andere
overheidsagentschappen zijn cruciaal, en het ANI heeft een aantal
werkovereenkomsten gesloten over deze betrekkingen, waarvan sommige
vruchtbaarder zijn dan andere. De uitspraken van het ANI worden vaak
aangevochten voor een rechtbank, maar uit de gegevens blijkt de rechtbanken in
ruim 80 % van de gevallen de conclusies van de ANI bevestigen. De rechtbanken
lijken nu vertrouwd te zijn met het integriteitskader. De jurisprudentie is nog
erg verschillend, met tegenstrijdige uitspraken op het niveau van de hoven van
beroepen, maar ook op het niveau van de Hoge Raad, en de rechtszaken over gevallen
van onverenigbaarheid slepen nog steeds lang aan. Er is nog steeds een zaak
hangende bij de Hoge Raad betreffende het al dan niet beroep kunnen instellen
tegen een beslissing van de commissie voor vermogensonderzoek om een ANI-zaak
niet door te verwijzen naar de rechtbank. Dat het lang duurt om contracten te
verbreken waarbij sprake was van een belangenconflict, en de slechte resultaten
van de overheid bij de vervolging van deze contracten, vermindert het
ontradende effect van het werk van het ANI, en leidt tot verliezen voor de
overheidsfinanciën. De beslissing om
een nieuw systeem te ontwikkelen voor een controle ex-ante op
belangenconflicten bij de toekenning van overheidsopdrachten is een waardevolle
aanvulling op de activiteiten van de ANI.[17]
Het is uiteraard wenselijk dat mogelijke belangenconflicten worden opgespoord
en voorkomen voordat contracten worden ondertekend. Een wettelijke verplichting
voor aanbestedende diensten om op te treden als de ANI problemen opspoort, is
belangrijk om het systeem te laten werken. Ook van belang is een bepaling dat,
indien een contract toch wordt voortgezet en de ANI-uitspraak wordt bevestigd,
de ambtenaar voor wie het belangenconflict is vastgesteld, aansprakelijk is
voor een deel van de kostprijs van het contract. Als deze aanpak geslaagd
blijkt, is uitbreiding mogelijk van de EU-middelen naar alle
aanbestedingsprocedures. Het zou logisch
zijn lessen te trekken uit de huidige werkzaamheden van het ANI om zijn
wettelijk kader te verfijnen. Een pakket dat nu wordt besproken met de regering
bevat belangrijke stappen als de onmiddellijke stopzetting van een contract als
een uitspraak over een belangenconflict definitief is, meer controle bij de
toewijzing en betere toegang tot verklaringen inzake belangen. Dit zou ook een
goede gelegenheid zijn voor het ANI om te zorgen voor een codificatie van het
integriteitskader, waarmee eveneens mogelijke dubbelzinnigheden in het huidige
kader zouden worden weggewerkt. Op dat vlak
heerst weliswaar enige onzekerheid door de opeenvolgende pogingen van het
parlement om de doeltreffendheid van het integriteitskader te ondermijnen.[18] Zo
waren er bijvoorbeeld pogingen om de regels te wijzigen inzake de
onverenigbaarheden voor de lokaal verkozen vertegenwoordigers in de zomer van 2013,
of de recente pogingen om het strafwetboek te wijzigen en bepaalde categorieën
van personen af te schermen van de regels inzake integriteit, met inbegrip van
die inzake belangenconflicten (zie verder). Er waren ook gevallen waarin het
parlement een ANI-uitspraak niet wilde uitvoeren, ondanks een vonnis van een
rechtbank. Een regeringsvoorstel om de ANI-wet te wijzigen zou de ANI moeten
versterken en bevestigen in zijn rol; dit zou een belangrijke test zijn van de
politieke wil om een doeltreffend integriteitskader te bewerkstelligen. Het integriteitskader:
Parlement Eerdere
verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing wezen al op het
risico dat parlementaire regels de parlementsleden zouden afschermen voor
toepassing van de wetgeving.[19]
In het verslag over het mechanisme voor samenwerking en toetsing van januari werd
gemeld dat het parlement in januari 2013 wijzigingen had goedgekeurd van het
statuut van de parlementsleden, tot wijziging van de procedure voor de
opheffing van de onschendbaarheid in gevallen waarin parlementsleden worden
gezocht, gearresteerd of in hechtenis genomen en waarin voormalige ministers
worden vervolgd. Het statuut lijkt een nuttige stap; het levert meer
duidelijkheid op over onverenigbaarheid die leidt tot de beëindiging van een
mandaat, en zorgt voor de toepassing van deadlines voor de overweging in het
parlement van verzoeken tot vervolging met oog op de opsluiting, arrestatie of
opsporing van parlementsleden. Een weigering tot vervolging moet echter niet
worden gemotiveerd.[20] Door een
betwisting voor het grondwettelijk hof traden deze bepalingen pas in juli in
werking, en de uitvoeringsverordeningen en een nieuwe gedragscode[21]
werden nog niet goedgekeurd. De doeltreffendheid van het statuut moet na een
tijdje worden geëvalueerd. Uit de praktijk in de herfst van 2013 bleek echter
niet altijd dat parlementsleden op zoek waren naar nieuwe regels om de
procedures beter te laten verlopen.[22]
Met name werd in het verslag van januari melding gemaakt van het feit dat een
vonnis van het Hoge Hof dat een ANI-uitspraak bevestigde, niet werd uitgevoerd
door het parlement.[23]
2.3 Corruptie op hoog niveau aanpakken
Uit eerdere
verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing en de conclusies
van de Raad blijkt dat de resultaten van de instellingen die corruptie op hoog
niveau moeten aanpakken een van de belangrijkste manieren vormen waarop
Roemenië vooruitgang boekt inzake de doelstellingen van het mechanisme. Sinds
de jongste Commissieverslagen hebben zowel de DNA op het niveau van de
aanklager[24]
als de Hoge Raad op het niveau van rechtszaken[25]
goede resultaten geboekt in moeilijke omstandigheden. Zowel inzake
tenlasteleggingen als inzake vonnissen is de toepassing van de wet op machtige
politieke figuren een belangrijke demonstratie geweest van de reikwijdte van
het Roemeense gerecht. De rechterlijke
praktijk is aanzienlijk verbeterd, met name op het vlak van onderzoekssnelheid
van de DNA en van berechting.[26]
Er werd een leemte gevuld door te voorkomen dat een zaak kan worden vertraagd
doordat bijvoorbeeld een parlementslid ontslag neemt, en er zijn advocaten met
wachtdienst in het Hoge Hof zodat er geen uitstel mogelijk is omdat er geen
advocaat ter beschikking zou zijn. De corruptie
binnen de magistratuur[27]
aanpakken is belangrijk voor de geloofwaardigheid van het systeem. Er werden
inspanningen geleverd om zowel de samenhang als het ontradende effect van de
sancties te verbeteren door een wetsontwerp voor te stellen om magistraten hun
speciale "dienstpensioen" af te nemen na een definitieve veroordeling
voor een opzettelijk strafbaar feit, waaronder corruptie.[28] Het aanpakken
van corruptie op hoog niveau wordt nog steeds gehinderd. Hoewel er wel
onderzoeken, tenlasteleggingen en veroordelingen plaatsvinden, zijn er bewijzen
dat corruptie niet altijd als een ernstige misdaad wordt behandeld. Binnen het
gerecht lijkt het hoge percentage voorwaardelijke straffen de terughoudendheid
van rechters te illustreren om de gevolgen van het feit dat iemand schuldig
wordt bevonden, te dragen[29],
in weerwil van de richtlijnen van het Hoge Hof. Ook belangrijk op dit vlak zijn
betere resultaten inzake de confiscatie van vermogens en de invordering van
vermogensbestanddelen. Ruimere confiscatiemogelijkheden, zodat ook
vermogensbestanddelen van verwanten kunnen worden ingevorderd, blijven een vrij
nieuwe en vrij weinig gebruikte procedure.[30]
Deze
terughoudendheid wordt benadrukt wanneer Roemeense politici verklaringen
afleggen waaruit sympathie blijkt voor personen veroordeeld zijn wegens
corruptie. De inconsistente toepassing van de regels op ministers die ontslag
nemen, wekt een indruk van subjectiviteit. Dit kan ook samenhangen met de
wijzigingen aan het strafwetboek die het parlement in december 2013 goedkeurde,
zonder voorafgaande bespreking of openbare raadpleging. Roemeense justitiële
instanties waaronder het Hoge Hof en de Hoge Raad voor de Magistratuur drukten
hun bezorgdheid uit over deze wijzigingen omdat die ertoe zouden leiden dat
parlementsleden[31]
niet meer onder de toepassingssfeer zouden vallen van de wetgeving inzake
corruptiemisdrijven als het aannemen van smeergeld, ongeoorloofde beïnvloeding
en machtsmisbruik. Uit gegevens van de DNA blijkt dat ongeveer 28
parlementsleden werden veroordeeld of terechtstaan wegens corruptie.[32] Een andere wijziging
was een verandering in het stelsel van de verjaring, waardoor de
verjaringstermijn aanzienlijk zou worden verkort. In verslagen over het
mechanisme voor samenwerking en toetsing is vaak gesproken over het
verjaringsstelsel van Roemenië[33],
dat de vrij ongewone bepaling bevat dat de verjaring alleen eindigt met een
definitief vonnis. Andere belangrijke bepalingen waren onder meer een
herdefiniëring van een belangenconflict om zo een ruime categorie personen uit
te sluiten van verantwoordelijkheid voor een misdaad.[34] Een
andere voorgestelde wijziging zou het effect lijken te hebben van het wegwerken
van alle gevolgen voor degenen die al veroordeeld zijn.[35] Op deze
wijzigingen kwamen reacties van de Roemeense magistratuur[36] en de
internationale gemeenschap.[37]
Een van de kwesties die werden aangekaart was het feit dat het VN-verdrag
inzake corruptie bepaalt dat alle ambtenaren die een wetgevend, uitvoerend,
adminsitratief of rechterlijk ambt bekleden, moeten worden beschermd door
regels inzake corruptie en belangenconflicten.[38] Het
grondwettelijk hof van Roemenië oordeelde in januari 2014 dat de wijzigingen
ongrondwettelijk waren en haalden in het bijzonder de noodzaak aan om de
verplichtingen na te leven die voortvloeien uit internationale wetgeving,
evenals het gelijkheidsbeginsel met betrekking tot de wet als opgenomen in de
Roemeense grondwet. De uitspraak van het grondwettelijk hof toonde duidelijk
aan welke controlemiddelen er zijn, maar het blijft verbazingwekkend dat
wijzigingen werden goedgekeurd die een dergelijke rechtstreekse betwisting
inhielden van belangrijke beginselen.
2.4 Corruptie aanpakken op alle niveaus
Het mechanisme
voor samenwerking en toetsing vergt ook grote inspanningen om corruptie op alle
niveaus in de Roemeense samenleving aan te pakken. Uit onderzoek blijkt dat de
bevolking erg bezorgd is over corruptie.[39]
Hooggeplaatste personen berechten wegens corruptie een positief gevolg hebben
voor de perceptie, maar de aanpak van corruptie op alle niveaus vergt blijvende
inspanningen om de mogelijkheden voor corruptie te beperken, en duidelijk aan
te tonen dat de ontdekking van corruptie ook gevolgen heeft; Dergelijke
beheers- en preventieve maatregelen hinken nog steeds achterop.[40]
De nationale
strategie voor corruptiebestrijding is een belangrijk initiatief waarmee een
gemeenschappelijk kader werd uitgebreid tot heel wat Roemeense instellingen. [41] De
verspreiding van goede praktijken en de aanmoediging van overheidsinstanties om
middelen en aandacht te besteden aan corruptiebestrijding, zijn erg waardevol.[42] De
volgende stap moet zijn meer consistente regels toe te passen op gebieden als
risicobeoordeling en normen voor interne controle. Bij gebrek aan manieren om
de handhaving af te dwingen[43]
is de strategie echter in grote mate afhankelijk van de prioriteiten van de
leiding van de verschillende instellingen. De bereidheid om corruptie aan te
pakken kan op verschillende manieren worden aangetoond, zoals de wil om
instellingen voor corruptiebestrijding op de hoogte te brengen van
overtredingen: het feit dat niet alle instellingen eenzelfde palmares kunnen
voorleggen toont het gebrek aan consistentie in de aanpak aan. Een andere
belangrijke aanpak is ervoor te zorgen dat bij het opstellen van nieuw beleid
en nieuwe wetgeving rekening wordt gehouden met corruptiebestrijding. Een
voorbeeld daarvan zijn initiatieven om decentralisering en regionalisering te
stimuleren, waarbij de overdracht van de definitieve besluitvorming gepaard
moet gaan met een risicobeoordeling en stappen om nieuwe kwetsbaarheden te voorkomen.[44] Specifieke
anticorruptieprojecten, ondersteund met EU-middelen, bijvoorbeeld in de
ministeries van Onderwijs, Gezondheid, Justitie en Regionale ontwikkeling, en
in het nationaal agentschap voor de belastingadministratie, werden voortgezet
en leidden tot interessante resultaten en voorbeelden van goede praktijken. De
Commissie ziet er naar uit voort te bouwen op deze initiatieven bij de
ontwikkeling van specifieke projecten voor de nieuwe programmeringsperiode. Bovenop de
behoefte naar strengere middelen om corruptie en belangenconflicten bij
overheidsopdrachten te voorkomen, komen het stroomlijnen van de wetgeving en
het zorgen voor meer stabiliteit naar voren als belangrijke kwesties voor
magistraten en operatoren die overheidsopdrachten behandelen in Roemenië.[45]
Meerdere ngo's, ondernemingen en onafhankelijke deskundigen hebben gemeld dat
de procedures voor overheidsopdrachten nog steeds erg kwetsbaar zijn voor
corruptie. Dat is niet alleen in Roemenië een probleem, maar er is ook de
kwestie van administratieve capaciteit om de procedure te behandelen, met name
op lokaal niveau, waar - met name op het vlak van preventie - bijzondere
aandacht voor nodig is. Een belangrijk aspect is de versterking van de
samenwerking tussen de nationale autoriteit voor regulering van en toezicht op
het plaatsen van overheidsopdrachten en het ANI voor het opzetten van een
systeem van voorafgaande controle op belangenconflicten bij de toewijzing van
contracten voor overheidsopdrachten, met inbegrip van de uitbreiding van de
aanpak van aanbestedingen met EU-middelen naar alle Roemeense
overheidsopdrachten.
3. CONCLUSIE EN
AANBEVELINGEN
Uit deze beoordeling blijkt dat Roemenië sinds de
vorige verslagen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing op meerdere
gebieden vooruitgang heeft geboekt. De belangrijkste gerechtelijke instanties
en instanties voor integriteit bleven goede resultaten boeken. De nodige en
langverwachte wetswijzigingen bleven op schema, en dankzij de samenwerking
tussen gerechtelijke instanties en de minister van Justitie kunnen de problemen
op het vlak van beheer worden aangepakt. In dat opzicht had de kalmere
politieke sfeer vanaf het voorjaar 2013 een positief effect. Er blijft echter bezorgdheid over de gerechtelijke
onafhankelijkheid en er zijn veel voorbeelden van verzet tegen maatregelen
betreffende integriteit en corruptiebestrijding op politiek en op bestuurlijk
niveau. De overhaaste en ondoorzichtige wijziging van het wetboek van
strafrecht in december 2013 leidde tot grote bezorgdheid omdat zij een groot
probleem vormt voor de wetgeving inzake corruptiebestrijding en ondersteuning
van integriteit, ook al gebruikte het grondwettelijk hof de ingebouwde
controlemechanismen door deze wijziging ongrondwettelijk te noemen. De
maatregel met betrekking tot de belangrijke benoemingen toont een gemengd
beeld, sommige procedures verlopen open, transparant en op basis van
prestaties, terwijl voor andere toch politieke inmenging bestaat. Deze combinatie heeft gevolgen voor de mate waarin
de hervorming in Roemenië als een duurzaam proces kan worden beschouwd. De
weerbaarheid van de belangrijkste instellingen voor corruptiebestrijding tegen
de uitgeoefende druk toont aan dat de hervorming steun krijgt in belangrijke
delen van de Roemeense samenleving. Anderzijds werden de fundamenten van de
hervorming snel bekritiseerd in het parlement, waardoor duidelijk blijkt dat er
geen consensus bestaat over het nastreven van de doelstellingen van het
mechanisme voor samenwerking en toetsing.
De Commissie verzoekt Roemenië om op de volgende gebieden
actie te ondernemen:
De onafhankelijkheid van het
gerecht
De verdediging
van de onafhankelijkheid van het gerecht door de justitiële machthebbers moet
worden voortgezet. Integriteit en professionalisme moeten de belangrijkste
argumenten voor benoemingsprocedures zijn. Op dit gebied moet Roemenië: ·
ervoor
zorgen dat de gedragscode voor parlementsleden duidelijke bepalingen bevat
zodat de parlementsleden en de parlementaire procedure de onafhankelijkheid van
het gerecht eerbiedigen, en de gerechtelijke beslissingen in het bijzonder; ·
de
omstandigheden scheppen waarin de Hoge Raad voor de Magistratuur zijn werk kan
consolideren inzake de bescherming van de gerechtelijke onafhankelijkheid en de
ondersteuning van individuele magistraten die problemen ondervinden in verband
met die onafhankelijkheid; ·
de
gelegenheid te baat nemen om bij de eventuele herziening van de grondwet de
bestaande bepalingen over de scheiding der machten aan te vullen met een
duidelijke verklaring over de verplichting van de uitvoerende en wetgevende
macht om de onafhankelijkheid van het gerecht te respecteren; ·
meer
inspanningen leveren om pers en publiek te informeren over en bewust te maken
van de rol en de status van het gerecht en de lopende zaken.
De hervorming van het gerecht
Er moet meer
vooruitgang worden geboekt op het vlak van de verbetering van de consistentie
van de jurisprudentie en de justitiële praktijk, onder meer door maatregelen om
rechtszaken sneller te laten verlopen en gebruik te maken van nieuwe
mogelijkheden als de ruimere confiscatie. Op dit gebied moet Roemenië: ·
de
aanpak van de werklast voortzetten en de nodige wetgeving goedkeuren om het
rechtbankensysteem te herstructureren; ·
zorgen
dat het beheer van het gerecht beschikt over de nodige informatie-instrumenten
over de werking van het rechtssysteem (statistische instrumenten, beheer van
zaken, enquêtes bij gebruikers en personeel) om de besluitvorming te baseren op
betere informatie en de vooruitgang aan te tonen; ·
ervoor
zorgen dat alle uitspraken van de rechtbank tijdig en volledig online worden
gepubliceerd en voortdurend worden geactualiseerd; ·
zorgen
voor een proces waarin alle juristen en de overheidsadministratie worden
betrokken; ·
de
procedure afronden over de wet inzake het pensioen van magistraten die zijn
veroordeeld voor delicten; ·
de
vonnissen van rechtbanken op alle niveaus beter volgen om ervoor te zorgen dat
alle uitspraken en financiële straffen degelijk worden uitgevoerd. 3. Integriteit De vooruitgang
die met het integriteitskader is geboekt, moet worden geconsolideerd door het
wettelijk kader te verduidelijken en alle twijfel over de toepassing weg te
nemen. Op dit gebied moet Roemenië: ·
ervoor
zorgen dat er geen uitzonderingen zijn op de toepasselijkheid van de wetten op
onverenigbaarheden, belangenconflicten en niet-aangegeven vermogens. ·
zorgen
dat de regering en het ANI samenwerken en wetgeving voorstellen om het
integriteitskader te verbeteren; ·
de
controle vooraf van aanbestedingen in het ANI toepassen, met het oog op de uitbreiding
van uitsluitend EU-middelen naar alle overheidsopdrachten; ·
ervoor
zorgen dat de tenuitvoerlegging van het nieuwe parlementaire statuut leidt tot
een zo groot mogelijke automatische toepassing van de definitieve uitspraken
van rechtbanken.
Corruptiebestrijding
De fermheid
waarmee de wet werd toegepast voor corruptie op hoog niveau, moet behouden
blijven en ook gelden voor corruptie op kleine schaal. Op dit gebied moet
Roemenië: ·
ervoor
zorgen dat de corruptiewetten op iedereen op dezelfde manier van toepassing
zijn; ·
de
consistentie en de afschrikwekkende werking van sancties die worden opgelegd in
corruptiezaken op hoog niveau verder verbeteren bij alle rechtbanken; ·
meer
inspanningen leveren om kleine corruptie te vervolgen; ·
de
nationale corruptiebestrijdingsstrategie ontwikkelen en meer consistente
ijkpunten en verplichtingen invoeren voor overheidsdiensten, en de resultaten
openbaar maken. [1] COM(2012) 410 final [2] 24.9.2012. [3] COM(2013)
47 definitief. De Raad Algemene Zaken heeft op 11 maart 2013 de analyses en
aanbevelingen ervan bekrachtigd in zijn conclusies. [4] COM(2012) 410 final,
COM(2013) 47 final [5] Volgens de speciale
Eurobarometer 385 over justitie lag het vertrouwen van de Roemeense publieke
opinie in het justitiële stelsel met 44 % niet ver onder het EU-gemiddelde (dat
53 % bedraagt) en bekleedde Roemenië inzake vertrouwen de 17e plaats
binnen de EU-28. [6] COM(2013) 47 final, blz.
4. [7] Zie het technisch
verslag, deel 1.1.1. [8]
Bijvoorbeeld in COM(2012) 410 final staat: "Dit vereist een transparant en
objectief benoemingsproces [bij de instanties voor corruptiebestrijding] binnen
het bestaande wettelijke kader, met een open procedure op basis van heldere
criteria, waarbij wordt gezocht naar de sterkste kandidaat met het oog op de
continuïteit van het functioneren van deze instellingen." Zie ook de
conclusies van de Raad van ministers, de meest recente van 13 maart 2013. [9] Zie het technisch
verslag, deel 1.5. [10] Zie het technisch
verslag, deel 1.5. [11] Zie het technisch
verslag, deel 1.2.2. [12] Zie
het technisch verslag, deel 1.2.2. [13] In het technisch
verslag, deel 1.3.2. worden de verschillende initiatieven uiteengezet. [14] Zie bijvoorbeeld COM(2012)
410 final, blz. 8. [15] Zie het technisch
verslag, deel 1.4.4. In dit deel wordt ook opgemerkt dat een groot deel van de
zaken met succes zijn betwist voor het Hoge Hof, waardoor de doeltreffendheid
van de maatregelen op de helling komt te staan. [16] Zie het technisch
verslag, deel 2.1.3. [17] In het technisch
verslag, deel 2.1.4. wordt de procedure gedetailleerd uiteengezet. [18] COM(2012) 410 final,
blz. 14, bevat recente voorbeelden. [19]
Bijvoorbeeld COM(2012) 410 final, blz. 14. [20] De aanbeveling in COM(2013)
47 final, op blz. 7, luidt: "Als het parlement niet toestaat dat de wet
gehandhaafd wordt, moet het daar een duidelijke motivering voor geven." [21] De voorzitter van de
kamer van volksvertegenwoordigers stuurde in december 2013 een ontwerp van de
gedragscode naar het Europees Parlement en gaf zo aan de code te willen baseren
op de internationale praktijk. [22] Zie het technisch
verslag, deel 2.2. [23] Zelfs na duidelijke
steun van de Hoge Raad en het grondwettelijk hof in een zaak over een senator. [24] In 2013 was er een
aanzienlijke stijging van het aantal beschuldigden (1073 in totaal). Zie het
technisch verslag, deel 3.2.3. [25] Het Hoge Hof stelde dat
de cijfers in dezelfde grootteorde liggen als de cijfers over 2012. Zie het
technisch verslag, deel 3.1. [26] Van de 205 DNA-zaken
waarin een definitieve uitspraak is gedaan in de periode waarop dit verslag
betrekking heeft, werden de meesten (ongeveer 73 %) afgerond na minder dan 4
jaar (het merendeel na minder dan 2 jaar). Zie het technisch verslag, deel 3.1. [27] Zowel de Hoge Raad als
de DNA maakte gewag van een paar recente gevallen. [28] Dit wetsontwerp werd
goedgekeurd in de Kamer, maar is nog in behandeling in de Senaat. [29] In zaken van de DNA
tussen 1 januari en 15 oktober 2013 werden 853 beklaagden veroordeeld tot
gevangenisstraffen. In 22,2 % van de gevallen (189 straffen) werd de
gevangenisstraf uitgevoerd en in 77,8 % (664 straffen) werd de straf opgeschort
(voorwaardelijke opschorting of opschorting onder toezicht). Zie het technisch
verslag, deel 3.6.1. [30] Het ministerie van
Justitie meldde dat de wet betreffende ruimere confiscatiemogelijkheden uit 2012
door de aanklager werd gebruikt in 34 zaken tussen 1 januari en 1 september 2013.
Er werd slechts één vonnis over ruimere confiscatie goedgekeurd en tegen die
zaak werd beroep aangetekend bij het Hoge Hof van Cassatie en Justitie. [31] En ook de president en
personen als advocaten, notarissen en deurwaarders. [32] Zie het technisch
verslag, deel 3.2.1. [33] In COM(2012) 410 final
wordt aanbevolen de verjaringstermijnen op te schorten bij het begin van een
gerechtelijk onderzoek. [34] Ruim 100 burgemeesters
en plaatsvervangende burgemeesters staan momenteel terecht voor overtredingen
binnen de reikwijdte van de DNA- verantwoordelijkheden. [35] De inoverwegingneming
van deze wijziging werd uitgesteld. [36] Zie bijvoorbeeld het
persbericht van de DNA: http://www.pna.ro/comunicat.xhtml?id=4510&jftfdi=&jffi=comunicat;
en het Hoge Hof van cassatie en justitie: http://www.scj.ro/sesizari%20CC/Hot%20SU%201%202013.pdf [37] Zie bijvoorbeeld de
reactie van de ambassade van de Verenigde Staten in Roemenië: http://romania.usembassy.gov/policy/media/pr-12112013.html [38] Zie bijvoorbeeld het
voorgestelde artikel 4, lid 5, van het voorstel voor een richtlijn betreffende
de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de
Unie schaadt COM(2012) 363 final van 11.7.2012. Dit stemt ook overeen met het
VN-verdrag inzake corruptie, dat het begrip "overheidsfunctionaris"
definieert als "iedere persoon die een wetgevende, uitvoerende,
administratieve of rechterlijke taak van een staat die partij is, uitoefent
(…)", of hij nu werd verkozen of benoemd. [39] Zie Eurobarometer nr. 374 van
februari 2012, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf en de Transparency International
2013 Corruption Perceptions Index: http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/ [40] Bij wijze van voorbeeld
wordt erop gewezen dat heel wat burgemeesters zich in een toestand van
onverenigbaarheid bevonden zonder dat actie werd ondernomen, totdat het ANI de
kwestie aankaartte. De bestaande controles hadden dus gefaald. [41] Zo neemt bijna 80 % van
de lokale overheden intussen deel aan de strategie, zij hebben dus personen
aangewezen voor de activiteiten inzake de tenuitvoerlegging van de strategie. [42] Er is ook een
portaalsite voor de strategie, waar gegevens over indicatoren voor preventieve
maatregelen kunnen worden gemeld, net als de zelfevaluaties van
overheidsinstellingen. [43] Behalve een zwarte lijst
met degenen die hun rapporten niet hebben gepubliceerd. [44] Tegen de
decentraliseringswet is met succes beroep aangetekend bij het grondwettelijk
hof. [45] Zo werd bijvoorbeeld de
wet betreffende het algemene kader voor overheidsopdrachten meerdere keren in
één jaar gewijzigd, wat tot heel wat verwarring heeft geleid. Bovendien leidt
het feit dat de plafonds voor de procedures voor overheidsopdrachten kunnen
worden gewijzigd zonder openbare aanbestedingen, tot meer kwetsbaarheden.