MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende het aanpakken van de gevolgen van ontneming van het stemrecht aan burgers van de Unie die hun recht van vrij verkeer uitoefenen /* COM/2014/033 final */
1. Inleiding De mogelijkheid voor burgers om hun politieke
wil uit te drukken door hun stemrecht uit te oefenen, is een van de
fundamentele politieke burgerschapsrechten en maakt deel uit van het wezen van
de democratie. De Europese Unie zelf berust op de eerbiediging van de
democratie[1].
Iedere EU-burger heeft het recht om aan het democratisch bestel van de Unie
deel te nemen[2].
Voor de Commissie is het van prioritair belang deze deelname aan te moedigen[3]. De politieke rechten
van EU-burgers hebben voortdurend op de voorgrond gestaan tijdens het Europees
Jaar van de burger 2013. Dat moest zorgen voor een betere dialoog over en een
groter bewustzijn van de rechten en verantwoordelijkheden die aan het
EU-burgerschap gekoppeld zijn. In het verslag over het EU-burgerschap 2010[4] is opgemerkt dat
EU-burgers van bepaalde lidstaten als politieke actoren het stemrecht bij de
nationale verkiezingen in hun eigen land kunnen verliezen wanneer zij reeds
voor een bepaalde periode in het buitenland verblijven, ook als het een andere
lidstaat betreft. De betrokken burgers kunnen bijgevolg noch in hun eigen land
noch in de lidstaat waar zij verblijven aan de nationale verkiezingen
deelnemen. Overeenkomstig artikel 4, lid 2, VEU moet de
Unie de nationale identiteit van de lidstaten die besloten ligt in hun
politieke en constitutionele basisstructuren eerbiedigen. Derhalve is het aan
de lidstaten zelf om te beslissen over de samenstelling van hun electoraat voor
de nationale verkiezingen, onder de eerbiediging van de democratie, een waarde
die alle lidstaten delen. Desalniettemin dient te worden opgemerkt dat
nationaal beleid op grond waarvan burgers het stemrecht wordt ontnomen, kan
worden beschouwd als een beperking van de uitoefening van de aan het
EU-burgerschap verbonden rechten, zoals het recht van vrij verkeer en verblijf
in de EU, dat een grondrecht is van iedere EU-burger. Dat strookt niet met het fundamentele
uitgangspunt van het EU-burgerschap dat het een aanvulling op het nationale
burgerschap vormt en de EU-burgers bijkomende rechten moet bieden. In dit geval
zou de uitoefening van het recht van vrij verkeer immers tot het verlies van
een recht van politieke participatie kunnen leiden. Bovendien wordt zo ingegaan tegen de huidige
wereldwijde tendens om onderdanen die geen ingezetene zijn stemrecht te
verlenen[5].
Daarbij komt nog dat EU-burgers die in een andere lidstaat verblijven hun hele
leven een nauwe band met hun land van herkomst kunnen behouden en rechtstreeks
beïnvloed kunnen blijven door de wetten die de wetgever daar vaststelt (bv. met
betrekking tot belastingen en pensioenrechten). Door de brede toegang
tot televisie-uitzendingen over de landsgrenzen heen[6] en de beschikbaarheid
van het internet en andere webgebaseerde en mobiele communicatietechnologieën,
waaronder sociale media, is het gemakkelijker dan ooit tevoren om vanuit het
buitenland de politiek in het land van herkomst te volgen en daar aan het
sociale en politieke leven deel te nemen. Een groot aantal petities, vragen van leden
van het Europees Parlement en brieven van het grote publiek tonen aan dat
EU-burgers bezorgd zijn over wat zij als een lacune in hun politieke rechten
beschouwen. Europeanen vinden over het algemeen dat EU-burgers hun stemrecht
bij nationale verkiezingen in het land waarvan zij onderdaan zijn niet mogen
verliezen louter doordat zij naar een ander EU-land zijn verhuisd[7]. Om deze redenen heeft de Commissie in het
verslag over het EU-burgerschap 2010 aangekondigd dat zij een discussie op gang
zou brengen om politieke mogelijkheden vast te stellen die moeten voorkomen dat
EU-burgers ten gevolge van de uitoefening van hun recht van vrij verkeer hun
politieke rechten verliezen (maatregel 20). Vervolgens heeft zij een aantal lidstaten per
brief haar standpunt over de negatieve gevolgen van ontneming van het stemrecht
voor de EU-rechten toegelicht en heeft zij de betrokken lidstaten uitgenodigd
om bij te dragen aan een gemeenschappelijke denkoefening. In hun antwoorden
hebben de lidstaten hun geldende wetgeving, hun huidig beleid en de discussies
op nationaal niveau verduidelijkt. Op 19 februari 2013 hebben het Europees
Parlement en de Commissie een gezamenlijke hoorzitting gehouden over
EU-burgerschap, waaraan betrokken EU-burgers, vertegenwoordigers van
maatschappelijke organisaties, leden van het Europees Parlement en experts
hebben deelgenomen. Deze deelnemers hebben benadrukt dat het huidig beleid op
grond waarvan burgers het stemrecht wordt ontnomen, en de onderliggende redenen
daarvoor, moeten worden herzien, in het licht van de huidige ontwikkelingen in
de richting van een meer inclusieve democratische participatie in de EU. In het verslag over het EU-burgerschap 2013
"EU-burgers: uw rechten, uw toekomst"[8]
heeft de Commissie benadrukt dat de volledige deelname van de burgers van de Unie
aan het democratisch bestel van de Unie op alle niveaus de kern van het
burgerschap van de Unie vormt. Dienovereenkomstig heeft de Commissie
aangekondigd dat zij constructieve manieren zou voorstellen om ervoor te zorgen
dat EU-burgers die in een andere lidstaat wonen volledig kunnen deelnemen aan
het democratisch bestel van de Unie door hen het stemrecht bij nationale
verkiezingen in hun land van herkomst te laten behouden (maatregel 12). Deze mededeling geeft hier gevolg aan. Zij
bouwt voort op de resultaten van de lopende discussies op nationaal en
EU-niveau, waar maatschappelijke organisaties, academici en EU-burgers bij
betrokken zijn. De mededeling heeft als doel constructieve mogelijkheden aan te
reiken om het recht van EU-burgers om deel te nemen aan het democratisch bestel
van de Unie en hun recht van vrij verkeer te bevorderen, door de gevolgen van
het beleid, de maatregelen en de administratieve praktijken inzake ontneming
van het stemrecht op nationaal niveau, te beperken. Die mogelijkheden moeten
samen met de lidstaten worden onderzocht. Deze mededeling gaat vergezeld van
een aanbeveling met inclusieve en evenredige oplossingen dienaangaande. 2. Stand van zaken in de
lidstaten In de
meeste lidstaten zijn er regels op grond waarvan burgers het stemrecht kan
worden ontnomen wegens een strafrechtelijke veroordeling voor ernstige
strafbare feiten of wegens verlies van handelingsbekwaamheid vanwege
geestelijke gezondheidsproblemen of een verstandelijke handicap. Volgens de informatie waarover de Commissie
beschikt, kunnen in vijf lidstaten de toepasselijke wettelijke regelingen
aanleiding geven tot een situatie waarin burgers van de Unie die in een andere
lidstaat verblijven hun stemrecht verliezen enkel en alleen doordat zij al
gedurende een bepaalde periode in het buitenland verblijven[9]. De belangrijkste
kenmerken van deze regelingen zijn de volgende: In Denemarken mogen Deense burgers die het
land verlaten als kiezer ingeschreven blijven als zij laten registreren dat zij
van plan zijn binnen twee jaar terug te keren[10].
Deze regel stemt overeen met de in de grondwet vastgelegde vereiste van
permanent verblijf voor stemrecht bij de nationale verkiezingen[11]. Sommige kiezers[12] worden geacht
permanent in Denemarken te verblijven, ook indien zij in het buitenland wonen. Evenzo mogen Ierse burgers die Ierland
verlaten alleen als kiezer ingeschreven blijven als zij laten registreren dat
zij van plan zijn binnen 18 maanden terug te keren[13]. In het kader van de
geplande constitutionele hervorming heeft de constitutionele conventie in
Ierland in 2013 evenwel onderzocht hoe deze beperking kan worden opgeheven. In
het verslag dat de conventie op 25 november 2013 bij de Ierse regering heeft
ingediend[14],
is voorgesteld Ierse burgers het recht te geven bij presidentsverkiezingen op
de Ierse ambassades hun stem uit te brengen. De Ierse regering moet ten laatste
in maart 2014 haar antwoord op het verslag kenbaar maken. Cypriotische burgers verliezen hun stemrecht
bij nationale verkiezingen indien zij in de zes maanden voorafgaand aan die
verkiezingen niet in Cyprus hebben verbleven, tenzij zij in het buitenland
verblijven om er te studeren, tijdelijk te werken of om gezondheidsredenen[15]. Krachtens de Maltese grondwet verliezen
Maltese burgers hun stemrecht indien zij in de achttien maanden voorafgaand aan
hun registratie voor de nationale verkiezingen niet minstens zes maanden in
Malta hebben verbleven[16]. Britse burgers verliezen hun stemrecht bij
parlementsverkiezingen in het Verenigd Koninkrijk indien zij in de vijftien voorgaande
jaren daar op geen enkel moment op een adres als kiezer ingeschreven zijn
geweest[17].
De afgelopen jaren hebben opeenvolgende regeringen en parlementen deze
beperking in beginsel noodzakelijk en gerechtvaardigd geacht. De beperking werd
aangevochten voor het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat
overeenkomstig eerdere rechtspraak oordeelde dat de beperking geen inbreuk
vormt op artikel 3 van Protocol 1 van het Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens[18].
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft nog geen uitspraak gedaan over
de verenigbaarheid van deze regel met het EU-recht [19]. Enkele lidstaten stellen bepaalde andere
voorwaarden om het stemrecht bij nationale verkiezingen te behouden. In het buitenland
verblijvende Duitse burgers mogen hun stem uitbrengen bij de nationale
verkiezingen indien zij aan een van de volgende voorwaarden voldoen: i) zij
hebben, nadat zij de leeftijd van veertien jaar hebben bereikt, in de laatste
25 jaar gedurende een ononderbroken periode van ten minste drie maanden in
Duitsland verbleven; of ii) zij hebben zich persoonlijk en direct vertrouwd
gemaakt met de politieke situatie in Duitsland en worden erdoor beïnvloed[20]. De Oostenrijkse wetgeving[21] bepaalt dat indien
burgers als kiezer geregistreerd willen blijven, zij vóór hun vertrek daartoe
een verzoek moeten indienen en dat verzoek om de tien jaar moeten vernieuwen.
De vernieuwing kan op elektronische wijze gebeuren. Autoriteiten zijn verplicht
burgers die in het buitenland verblijven in kennis te stellen van hun
verwijdering van de kiezerslijst en moeten onderdanen die in het buitenland
verblijven op de hoogte brengen van hun recht om zich als kiezer te
registreren. 3. De visie van de Raad van
Europa Staten beschikken over het soevereine recht
om, overeenkomstig de internationale normen waaraan zij zich dienen te houden,
de voorwaarden te bepalen waaronder hun onderdanen hun stemrecht bij de
nationale verkiezingen kunnen uitoefenen, waaronder voorwaarden inzake verblijf
in het land. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft dergelijke
voorwaarden van verblijf onderzocht in het licht van artikel 3 van Protocol 1
bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens[22], en heeft in alle tot
op heden onderzochte gevallen geoordeeld dat deze voorwaarden in beginsel geen
arbitraire beperking vormen van het stemrecht[23].
Het Hof noemt de volgende factoren als mogelijke rechtvaardiging voor
dergelijke voorwaarden[24]: ·
de veronderstelling dat een burger die geen
ingezetene is minder direct of voortdurend te maken krijgt met de dagelijkse
problemen van het land en daar in mindere mate van op de hoogte is; ·
de praktische moeilijkheid voor kandidaten om in
het buitenland verblijvende burgers over kwesties te informeren en het
ontbreken van invloed van deze burgers op de selectie van kandidaten en de
opstelling van de verkiezingsprogramma's; ·
de nauwe band tussen het stemrecht bij
parlementaire verkiezingen en de directe gevolgen van de handelingen van de bij
deze verkiezingen verkozen politieke organen; en ·
het gerechtvaardigde belang de invloed bij
verkiezingen van in het buitenland wonende burgers op kwesties die weliswaar
fundamenteel zijn, maar in de eerste plaats een invloed hebben op de personen
die in het land wonen, te beperken. Deze rechtvaardigingen moeten echter worden
afgewogen tegen de beginselen die de basis vormen van politieke participatie.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft benadrukt dat het stemrecht
geen privilege is, dat in de eenentwintigste eeuw een democratische staat
integratiegerichtheid als uitgangspunt moet nemen en dat elke algemene,
automatische en ongedifferentieerde afwijking van het beginsel van algemeen
stemrecht het risico met zich meebrengt dat de democratische validiteit van de
aldus verkozen wetgevende macht en de door haar vastgestelde wetten worden
ondermijnd[25]. De Europese Commissie voor Democratie door
middel van het Recht (Commissie van Venetië) heeft gesteld dat wanneer het
behoud van het stemrecht van een geëmigreerde onderdaan beperkt is in de tijd,
het beter is aan het eind van de termijn de situatie opnieuw te bekijken en het
stemrecht niet meteen verloren te laten gaan. Staten zouden het stemrecht van
in het buitenland verblijvende burgers formeel kunnen beperken, door
bijvoorbeeld registratie op de kiezerslijst te vereisen. Deze registratie geldt
meestal slechts voor een bepaalde tijd. Zo kunnen personen die geen band hebben
met hun land van herkomst worden uitgesloten, zonder aan het
evenredigheidsbeginsel te raken[26]. Bovendien heeft het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens opgemerkt dat er een tendens is om stemmen door
niet-ingezeten onderdanen toe te staan. Het Hof heeft de wetgeving van de
lidstaten van de Raad van Europa onderzocht en heeft vastgesteld dat nieuwe
technologieën en goedkoper vervoer ervoor gezorgd hebben dat migranten nauwer
contact kunnen houden met de staat waarvan zij onderdaan zijn dan veertig of
zelfs dertig jaar geleden mogelijk was, en dat bijgevolg verschillende staten
hun wetgeving hebben aangepast om niet-ingezetenen voor het eerst stemrecht bij
de nationale verkiezingen te verlenen. Daaruit heeft het Hof geconcludeerd dat
er een tendens is om niet-ingezeten onderdanen toe te staan te stemmen, ondanks
dat er nog geen gemeenschappelijke Europese benadering bestaat[27]. 4. De EU-context Zoals het Hof van Justitie heeft geoordeeld,
moeten de lidstaten, wanneer een materie tot hun bevoegdheid behoort – zoals
het geval is voor de vaststelling van de samenstelling van hun electoraat voor
de nationale verkiezingen – niettemin die bevoegdheid uitoefenen in
overeenstemming met het EU-recht, inzonderheid met de verdragsbepalingen
betreffende het recht van iedere burger van de EU om op het grondgebied van de
lidstaten te reizen en te verblijven, en zich derhalve onthouden van elke
openlijke of verkapte discriminatie op grond van nationaliteit[28]. In dezelfde geest heeft het Hof bijvoorbeeld
erkend dat een criterium in verband met de woonplaats in beginsel niet
ongeschikt is om te bepalen wie het actief en passief kiesrecht bij de
verkiezingen voor het Europees Parlement heeft. Tevens heeft het echter
verduidelijkt dat een dergelijk criterium geen aanleiding mag geven tot een
schending van de algemene beginselen van het EU-recht, in het bijzonder het
beginsel van non-discriminatie[29].
De wetgeving van de lidstaten inzake de
samenstelling van het electoraat voor de nationale verkiezingen loopt uiteen.
Op dit moment beschikt geen enkele lidstaat over een algemeen beleid om
onderdanen van een andere lidstaat die op zijn grondgebied verblijven de
mogelijkheid te bieden te stemmen bij nationale verkiezingen[30]. EU-burgers aan wie
het stemrecht wordt ontnomen, kunnen bijgevolg meestal in geen enkele lidstaat
nog stemmen bij nationale verkiezingen. Aangezien de Unie echter nog geen
gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid krachtens artikel 25 VWEU om de
rechten die de burgers van de Unie genieten aan te vullen, kan het EU-recht een
EU-burger niet garanderen dat de overbrenging van zijn verblijfplaats naar een
andere lidstaat geen enkele invloed zal hebben op zijn stemrecht bij de
nationale verkiezingen[31].
De huidige situatie kan een belemmering vormen
voor de volledige uitoefening van de rechten en voordelen die het
EU-burgerschap voor het dagelijkse leven met zich brengt. Ten eerste zou de huidige situatie strijdig
kunnen worden geacht met het fundamentele uitgangspunt van het EU-burgerschap. Overeenkomstig artikel 20 VWEU komt het
burgerschap van de Unie naast het nationale burgerschap doch niet in de
plaats daarvan. De aan het EU-burgerschap gekoppelde basisrechten moeten aan
EU-burgers worden verleend naast de rechten die voortvloeien uit het
nationale burgerschap. Het stemt enigszins tot verbazing dat de uitoefening van
aan het burgerschap van de Unie gekoppelde rechten leidt tot het verlies van
het stemrecht bij nationale verkiezingen, dat doorgaans gekoppeld is aan het
nationale burgerschap. Ten tweede kan nationaal beleid op grond
waarvan het stemrecht wordt ontnomen een invloed hebben op de wijze van
uitoefening van het recht van EU-burgers op vrij verkeer en verblijf op het
grondgebied van de lidstaten. Burgers zouden bijvoorbeeld kunnen overwegen
niet aan de administratieve autoriteiten mee te delen dan zij zijn verhuisd, om
zeker te zijn dat zij hun politieke rechten in hun land van herkomst niet
zullen verliezen. Ten derde geeft nationaal beleid op grond
waarvan het stemrecht wordt ontnomen aanleiding tot een lacune in de politieke
rechten van de betrokken EU-onderdanen, hetgeen in zou gaan tegen de
inspanningen om de deelname van burgers aan het democratisch bestel van de Unie
te bevorderen. Hoewel EU-burgers aan wie het stemrecht wordt
ontnomen wel het recht behouden om leden van het Europees Parlement te
verkiezen, hebben zij niet het recht deel te nemen aan het nationale proces
voor de vorming van de nationale regeringen, waarvan de leden de Raad, de
andere medewetgever van de EU, vormen. Deze praktijk gaat in tegen de huidige
inspanningen om burgers beter in staat te stellen deel te nemen aan het
nationale en Europese openbare leven. Om deze redenen doet de Commissie een aantal
voorstellen die de kans zouden verkleinen dat aan EU-burgers die slechts hun
recht van vrij verkeer uitoefenen, het stemrecht wordt ontnomen. De voorstellen doen geen afbreuk aan de rol
van de Commissie als hoedster van de Verdragen of aan de verdragsbepalingen
betreffende het recht van vrij verkeer van EU-burgers, zoals uitgelegd door het
Hof van Justitie. 5. Mogelijke oplossingen inzake
ontneming van het stemrecht 5.1. Vanuit een EU-oogpunt
ongeschikte oplossingen In de afgelopen jaren is onder meer
voorgesteld het verlies van de politieke rechten in het land van herkomst op te
lossen door de betrokken personen te naturaliseren in het land van verblijf,
zodat zij daar politieke rechten verwerven. Het promoten van naturalisatie in
het gastland om meer politieke rechten te krijgen, zou echter niet stroken met
de rol van het EU-burgerschap als voornaamste middel om de eerbiediging van de
nationale identiteit en diversiteit te bevorderen en om een gelijke behandeling
ongeacht de nationaliteit te garanderen. Bovendien houdt deze oplossing geen
rekening met de complexiteit van mobiliteit binnen de EU. Individuen kunnen in
verschillende landen verblijven, voor een korte of lange periode, en kunnen
uiteindelijk zelfs naar hun eigen land terugkeren. Van hen kan niet worden
verwacht dat zij meerdere of opeenvolgende nationaliteiten verwerven in
verschillende lidstaten louter om politieke rechten te krijgen. Een andere oplossing, die vooral door
academici wordt geopperd[32],
zou erin bestaan een gestructureerde dialoog of een open coördinatiemethode op
te zetten om de lidstaten aan te sporen tot wederzijdse erkenning, op een
bilaterale of multilaterale basis, van het stemrecht voor hun onderdanen die in
een andere lidstaat wonen (in het bijzonder in buurlanden of in landen waarmee
een nauwe band bestaat). Dit zou echter leiden tot versnipperde en
asymmetrische stemrechten van EU-burgers in de EU[33]. 5.2. In het EU-kader passende
oplossingen 5.2.1. Evenredige
kortetermijnoplossingen De op dit moment in bepaalde lidstaten
toepasselijke regels zijn gebaseerd op de veronderstelling dat wanneer een
persoon gedurende een zekere periode in het buitenland verblijft, hij de band
met de politiek in zijn eigen land verliest. Deze veronderstelling is echter
niet in elk afzonderlijk geval juist. Het zou derhalve goed kunnen zijn als
onderdanen die hun stemrecht dreigen te verliezen de mogelijkheid krijgen om
hun blijvende belangstelling voor de politiek van de lidstaat waarvan zij
onderdaan zijn, aan te tonen. EU-burgers kunnen tegenwoordig in contact
blijven met de politiek in hun land van herkomst en er is nu ook een tendens
naar een meer inclusieve benadering van politieke participatie. Rekening
houdend met het grote belang van recht van vrij verkeer in de EU geeft dit aan
dat op de korte termijn evenredige oplossingen zouden moeten worden gezocht en
toegepast. Die moeten EU-burgers in staat stellen zelf te bepalen in hoeverre
zij betrokken blijven bij hun land van herkomst. Wat betreft de passende criteria om de band te
bewijzen, moet het voldoende zijn dat de persoon blijk geeft van initiatief,
door bijvoorbeeld een verzoek in te dienen om geregistreerd te blijven als
kiezer. Dit zou voor de burgers ook de minst belastende oplossing zijn. Lidstaten
die het stemrecht van hun onderdanen bij nationale verkiezingen beperken door
dit uitsluitend op een woonplaatsvereiste te baseren, moeten het voor hun
onderdanen die hun recht van vrij verkeer en verblijf binnen de Unie
uitoefenen, mogelijk maken hun stemrecht te behouden als zij aantonen blijvende
belangstelling te hebben voor de politiek van de lidstaat waarvan zij onderdaan
zijn, bijvoorbeeld door een verzoek in te dienen om als kiezer geregistreerd te
blijven. De mogelijkheid om van burgers te verlangen
dat zij een aanvraag indienen om geregistreerd te blijven als kiezer, mag geen
invloed hebben op de mogelijkheid dat de lidstaten hun burgers verzoeken een
dergelijke aanvraag regelmatig te vernieuwen, om zo hun blijvende
belangstelling te bevestigen[34].
Wanneer
lidstaten hun onderdanen die in een andere lidstaat verblijven, toestaan hun
stemrecht bij nationale verkiezingen te behouden mits zij verzoeken hun
inschrijving op de kiezerslijst te handhaven, kunnen deze lidstaten passende
begeleidende regelingen treffen, zoals het met passende tussenpozen indienen
van een nieuw verzoek. Om in het buitenland verblijvende onderdanen
zo weinig mogelijk te belasten, moet het mogelijk zijn het verzoek om zich als
kiezer te registreren of geregistreerd te blijven, op elektronische wijze in te
dienen. Lidstaten
die toestaan dat hun onderdanen die in een andere lidstaat verblijven hun
stemrecht bij nationale verkiezingen behouden wanneer zij een verzoek of een
nieuw verzoek indienen om hun inschrijving op de kiezerslijst te handhaven, dienen
ervoor te zorgen dat alle relevante verzoeken elektronisch kunnen worden
ingediend. Tot slot is het belangrijk ervoor te zorgen
dat onderdanen die naar een andere lidstaat verhuizen of in een andere lidstaat
verblijven, naar behoren worden geïnformeerd over de voorwaarden waaronder zij
hun stemrecht kunnen behouden. Dergelijke informatie kan worden verspreid via
folders, uitzendingen en gerichte communicatie van consulaten, ambassades en
expat-organisaties. Lidstaten
die voorzien in de ontneming van het stemrecht bij nationale verkiezingen aan
hun onderdanen die in een andere lidstaat verblijven, moeten deze onderdanen
tijdig en op passende wijze inlichten over de voorwaarden en de praktische
regelingen voor de handhaving van hun stemrecht bij nationale verkiezingen. Een visie
voor de langere termijn Deze denkoefening voor betere politieke
participatie van EU-burgers door de gevolgen van ontneming van het stemrecht
aan te pakken, neemt niet weg dat er ook op de langere termijn moet worden
nagedacht over een oplossing voor de participatielacune van in een andere
lidstaat verblijvende EU-onderdanen met betrekking tot het nationale en indien
relevant het regionale niveau. Overigens komt de kwestie van toekenning van het
stemrecht in het gastland ook ter sprake tijdens de huidige discussies als
bijdrage aan de bevordering van de politieke participatie van EU-burgers aan
wie het stemrecht is ontnomen en die bijgevolg nergens in de EU over stemrecht
bij de nationale verkiezingen beschikken. Het is duidelijk dat dit een veel ruimere
kwestie betreft. Het gaat erom de volledige uitoefening van het recht van
iedere burger om deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie te
bevorderen, mobiele EU-burgers in staat te stellen zich beter in hun gastland
te integreren en het EU-burgerschap te versterken. Zoals aangekondigd in het verslag over het
EU-burgerschap 2013 dient deze kwestie te worden onderzocht in de context van
de komende ruimere denkoefeningen over de toekomst van de EU. 6. Conclusie De Commissie stelt passende oplossingen voor,
rekening houdend met de politieke dialoog over ontneming van het stemrecht met
alle relevante belanghebbenden, institutionele actoren en maatschappelijke
organisaties, om tegemoet te komen aan de verwachtingen die EU-burgers bij de
openbare raadplegingen en de burgerdialogen over de toekomst van Europa hebben
geuit. De grondgedachte van het huidig beleid van ontneming van het stemrecht
moet opnieuw worden bekeken in het licht van de sociaaleconomische en
technologische realiteit, de huidige stand van de Europese integratie en de
huidige tendens naar inclusieve politieke participatie. Belangrijk is daarbij
dat het EU-burgerschap ervoor moet zorgen dat burgers als gelijke en
waardevolle leden van de gemeenschap worden beschouwd, zowel in hun land van
herkomst als in hun land van verblijf. Deze mededeling bevat mogelijke constructieve
oplossingen die de betrokken lidstaten nader zouden moeten onderzoeken. In de
aanbeveling bij deze mededeling stelt de Commissie een alomvattende en evenredige
benadering voor met betrekking tot de politieke rechten van burgers die hun
recht van vrij verkeer uitoefenen. Het uitgangspunt daarbij is dat de burgers
zelf moeten kunnen bepalen in hoeverre zij betrokken blijven bij de politiek in
hun land van herkomst. De Commissie zal in het kader van haar verslag
over de voortgang op het gebied van EU-burgerschap ook nagaan in hoeverre er
vooruitgang wordt en is geboekt met betrekking tot een oplossing voor de
gevolgen van de ontneming van het stemrecht aan EU-burgers die hun recht van
vrij verkeer uitoefenen. [1] Artikel
2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). [2] Artikel
10, lid 3, VEU. [3] Zie de mededeling "Voorbereiding van de Europese
verkiezingen van 2014: het verloop ervan nog democratischer en efficiënter
maken" van de Commissie van 12 maart 2013 (COM(2013) 126) en de
aanbeveling "om de verkiezingen van het Europees Parlement democratischer
en efficiënter te laten verlopen" van 12 maart 2013 (C(2013) 1303). [4] COM(2010) 603. [5] Arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
van 7 mei 2013 in zaak Shindler/Verenigd Koninkrijk, punten 110 en 115. [6] Richtlijn 2010/13/EU van het Europees Parlement en de
Raad van 10 maart 2010 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en
bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake het aanbieden van
audiovisuele mediadiensten (richtlijn audiovisuele mediadiensten) heeft daartoe
bijgedragen. [7] Bijna twee derde (65%) van de Europeanen vindt het niet
gerechtvaardigd dat EU-burgers die in een ander land dan hun land van herkomst
verblijven, hun stemrecht bij nationale verkiezingen verliezen. Zie
Eurobarometer-enquête nr. 364 uit 2012 over "Kiesrechten", http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_364_en.pdf.
Uit een online openbare raadpleging over EU-burgerschap van 2012 kwam een
vergelijkbaar cijfer naar voren (62%). Zie de openbare raadpleging
"EU-burgers — uw rechten, uw toekomst", http://ec.europa.eu/justice/citizen/files/report_eucitizenship_consultation_en.pdf. [8] COM(2013) 269. [9] Cyprus, Denemarken, Ierland, Malta en het Verenigd
Koninkrijk. [10] Artikel 2, lid 3, van hoofdstuk I, deel I, van wet nr. 271
inzake parlementsverkiezingen van 13 mei 1987, laatstelijk gewijzigd in 2009. [11] § 29 van deel IV van de constitutionele wet van 5 juni
1953. [12] Het gaat voornamelijk om diplomaten, werknemers van
overheidsinstellingen of van particuliere bedrijven, internationale
organisaties of Deense organisaties die hulp of bijstand bieden, studenten die
in het buitenland studeren en personen die om gezondheidsredenen in het
buitenland wonen. [13] Artikel 11, lid 3, onder a), van deel II van kieswet nr.
23 van 1992. [14] Het vijfde verslag aan de Oireachtas is beschikbaar op https://www.constitution.ie/Default.aspx [15] Artikel 5 van wet 72/1979 en artikel 11 van wet 40/1980,
laatstelijk gewijzigd bij wet 4(i)/2003). [16] §57 van de Grondwet, gewijzigd bij wet LVIII.1974.23. [17] Deel 1, lid 3, onder c) van de wet inzake de
vertegenwoordiging van het volk van 1985, gewijzigd bij de wet inzake politieke
partijen en referenda van 2000. [18] Zie de bovengenoemde zaak Shindler. [19] Deze regel is door burgers voor de nationale rechter
aangevochten, zonder succes. Tot op heden is echter nog geen prejudiciële vraag
gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. [20] Artikel 1 van de 21e wet tot wijziging van de wet inzake
federale verkiezingen van 27 april 2013, staatsblad I, blz. 962. Deze wet werd
aangenomen na een uitspraak van het Duitse grondwettelijke hof. Dat had bij de
beoordeling van voordien geldend nationaal recht geoordeeld dat een vroeger verblijf
van drie maanden in Duitsland, ongeacht wanneer dit plaatsvond, als enige
criterium voor niet-ingezeten burgers om hun stemrecht te behouden, op zich
niet geschikt is om aan te tonen dat de betrokkene vertrouwd is met en
beïnvloed wordt door de nationale politieke situatie. Het hof had daarentegen
in het bijzonder benadrukt dat de persoon vertrouwd moet zijn met het politieke
systeem, niet alleen door informatie via moderne media, maar ook door
informatie uit eerste hand, bijvoorbeeld door lidmaatschap van verenigingen of
partijen, en dat de staat de persoon verplichtingen moet kunnen opleggen;
arrest van 4 juli 2012 (2 BvC 1/11 en 2 BvC 2/11), punten 44, 45, 47, 50, 52,
56. [21] Artikelen 2, lid 3, en 2a, lid 1, van de wet inzake de
kiezerslijst van 1973. [22] Artikel 3 van Protocol 1 verleent het recht van vrije
verkiezingen door de verdragsluitende partijen te verplichten "om met
redelijke tussenpozen vrije, geheime verkiezingen te houden onder voorwaarden
die de vrije meningsuiting van het volk bij het kiezen van de wetgevende macht
waarborgen." [23] Meest recentelijk in de bovengenoemde zaak Shindler. [24] Zie in het bijzonder het arrest van 7 september 1999 in de
zaak Hilbe/Liechtenstein en de bovengenoemde zaak Shindler, punt
105. [25] Zie de bovengenoemde zaak Shindler, punt 103. [26] Verslag van 24 juni 2011 over stemmen in het buitenland
(CDL-AD (2011) 022), punten 72 en 76. [27] Zie de bovengenoemde zaak Shindler, punten 110 en
115. [28] Zie zaak C-403/03, Schempp, punt 19. [29] Zie zaak C-300/04, Eman en Sevinger, punten 55 en
61. [30] De enige uitzonderingen zijn de mogelijkheid voor Ierse
onderdanen en onderdanen van Cyprus en Malta (die als "Qualifying
Commonwealth Citizens" of gemachtigde onderdanen van het Gemenebest worden
beschouwd) om te stemmen bij de nationale parlementaire verkiezingen in het
Verenigd Koninkrijk, en de mogelijkheid voor onderdanen van het Verenigd
Koninkrijk om te stemmen bij de nationale parlementaire verkiezingen in
Ierland. [31] Overeenkomstig artikel 25, lid 2, VWEU kan de Raad na
goedkeuring door het Europees Parlement met eenparigheid van stemmen, volgens
een bijzondere wetgevingsprocedure, bepalingen ter aanvulling van de in artikel
20, lid 2, vermelde rechten vaststellen. Deze bepalingen treden pas in werking
nadat zij door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke
bepalingen zijn goedgekeurd. [32] J. Shaw, E.U. J. Shaw, E.U. citizenship
and political rights in an evolving European Union, Fordham L. Rev., deel
75 2549, 2567 (2007). [33] Burgers van lidstaten waar het stemrecht wordt ontnomen,
zouden dan mogelijk het recht krijgen om in bepaalde of alle lidstaten te
stemmen, maar de burgers van de 23 lidstaten die het stemrecht niet ontnemen,
zouden echter geen garantie hebben op een dergelijk stemrecht. [34] Dit systeem wordt toegepast in Oostenrijk, waar om de tien
jaar een nieuw verzoek moet worden ingediend.