23.7.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 242/43

1.1.

Het EESC is ingenomen met de mededeling van de Commissie over het zesde verslag inzake economische, sociale en territoriale cohesie, maar wil ook een aantal kanttekeningen plaatsen en opmerkingen maken bij dit belangrijke onderwerp.

1.2.

Het cohesiebeleid moet zijn oorspronkelijke, in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgelegde doel trouw blijven en de sociale, economische en territoriale samenhang blijven bevorderen door aan de hand van samenwerking en solidariteit naar harmonieuze ontwikkeling — bron van algemeen welzijn — te streven. Het is belangrijk dat de Europa 2020-strategie hierbij centraal staat, ook al volstaat deze niet om de huidige problemen het hoofd te bieden.

1.3.

Het verslag gaat over de Europese maatregelen om de situatie in Europa te verbeteren, maar ook over de problemen die hierbij zijn opgetreden. Door de crisis is de economische en sociale ongelijkheid toegenomen, zijn de verschillen tussen de lidstaten (en binnen de lidstaten) vergroot en zijn er maar een paar landen die nog groei en ontwikkeling te zien geven. De vooruitgang op het gebied van convergentie kwam niet alleen tot stilstand door de crisis, maar nam in sommige gevallen ook af, en vrijwel de hele eurozone verkeert in een recessie.

1.4.

In tijden van crisis, zoals nu, beschikken de meeste lidstaten — en vooral die van de eurozone — niet over de middelen om investeringen te bevorderen. Hierdoor nemen de verschillen tussen de perifeer gelegen en de centrale regio’s toe (zowel tussen de lidstaten van de Unie onderling als binnen de lidstaten zelf) met alle negatieve gevolgen van dien: mensen trekken weg uit hun regio en de investeringen komen vooral terecht in de meer ontwikkelde gebieden, terwijl andere gebieden in welvaart achteruitgaan en leeglopen.

1.5.

Het bezuinigingsbeleid dat tot dusver is gevoerd, heeft meestal niet het verwachte effect opgeleverd. We moeten blijven streven naar begrotingsevenwicht, maar niet tegen elke prijs. Dit kan namelijk averechts werken, waardoor de effecten van het cohesiebeleid teniet worden gedaan.

1.6.

Het cohesiebeleid, dat in veel gevallen de belangrijkste investeringsbron is, moet ambitieuzer worden of zelfs grondig worden herzien als de groei en de werkgelegenheid niet herstellen. Uit de tot dusver behaalde resultaten kunnen we opmaken dat de middelen duidelijk ontoereikend zijn om de echte problemen op te lossen. Er moeten dus nieuwe financieringsvormen voor convergentie worden gevonden die het cohesiebeleid een nieuw elan geven. Uitgangspunt daarbij mag niet meer alleen Europese solidariteit zijn, want dat is tegenwoordig een gevoelige kwestie. Met Europese solidariteit komen we een heel eind, maar gezien de behoeften van de regio’s die op sociaal en economisch gebied de meeste achterstand hebben opgelopen zijn de middelen die dat oplevert alleen niet voldoende om de convergentiekloof te dichten.

1.7.

In een mondiale economie is de impact van globalisering in elke regio verschillend. Elke regio reageert anders op investeringen en het is niet duidelijk waarom de convergentie in sommige regio’s toeneemt, terwijl dat in andere regio’s niet het geval is. Het is absoluut noodzakelijk om via het cohesiebeleid nieuwe vormen van governance in het leven te roepen aan de hand waarvan regio’s de uitdagingen waarmee zij worden geconfronteerd te lijf kunnen gaan. De overheid moet ervoor helpen zorgen dat de regio’s hun troeven kunnen uitspelen, de beginselen van slimme regelgeving worden gewaarborgd, de ondernemingsdynamiek behouden blijft, de ontwikkeling van met name kleine en middelgrote ondernemingen wordt gesteund en de innovatiecapaciteit wordt versterkt, teneinde het welzijn en de levensstandaard van de bevolking, de sociale cohesie en de duurzaamheid van het milieu te bevorderen.

1.8.

Het cohesiebeleid moet de economische groei en het concurrentievermogen blijven stimuleren zonder de sociale doelstellingen voor een slimme en inclusieve groei uit het oog te verliezen. Het EESC onderschrijft het motto van het zesde verslag: „investeren in groei en werkgelegenheid”.

2.1.

De middelen van het cohesiebeleid moeten in de eerste plaats worden ingezet ten behoeve van belangrijke investeringen in groei en werkgelegenheid. Geheel in lijn met het goedgekeurde plan-Juncker moeten bij voorkeur grensoverschrijdende Europese infrastructuurprojecten worden gefinancierd (bv. allerlei vervoers- en breedbandnetwerken) en ondernemingen direct worden ondersteund (bv. kmo’s) in sectoren die van vitaal belang zijn voor de lokale ontwikkeling en de activiteiten van de sociale economie.

2.2.

In het onlangs aangenomen plan-Juncker wordt een nieuw Europees Fonds voor strategische investeringen gelanceerd, dat wordt gefinancierd uit bestaande EU-fondsen en door de EIB. Het — zeer ambitieuze — doel is zoveel mogelijk publiek en particulier kapitaal aan te trekken voor de financiering van projecten die snel kunnen worden uitgevoerd. Het uitgangspunt van dit plan is dat er een enorme onbenutte vraag is naar dit soort investeringen. De tijd zal leren of dit plan succesvol is.

2.3.

Wil het cohesiebeleid op een breder spectrum van doelstellingen mikken, dan kunnen er behalve de beschikbare middelen nog andere financiële bronnen worden aangeboord, bv. door de Europese Investeringsbank (EIB) erbij te betrekken of euro-obligaties uit te geven, die geen invloed hebben op de inspanningen inzake begrotingsconsolidatie of de verwezenlijking van de doelstellingen van het stabiliteits- en groeipact.

2.4.

Om ervoor te zorgen dat de investeringen een multipliereffect hebben moet een flink deel van de structuurfondsen van de vorige periode (2007-2013) evenals fondsen uit de nieuwe periode in handen van de EIB worden gegeven, teneinde herkapitalisering mogelijk te maken waardoor het op de markt aanwezige risicokapitaal kan worden aangetrokken dat het cohesiebeleid een boost kan geven (1).

2.5.

Het cohesiebeleid moet goed geïntegreerd zijn in de andere initiatieven van de EU, met name de bevordering van de Economische en Monetaire Unie, zodat de elf omschreven doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt en „investeren in groei en werkgelegenheid” een feit wordt.

2.6.

Het cohesiebeleid mag de doelstellingen inzake begrotingsconsolidatie niet in gevaar brengen. De lidstaten die onder de grootste druk leven, beschikken momenteel niet over middelen om publieke investeringen te bevorderen en bieden derhalve geen aantrekkelijke voorwaarden voor particuliere investeerders. Het additionaliteitsbeginsel moet zorgvuldig worden toegepast en worden aangepast aan de situatie in de lidstaten die inspanningen in die zin verrichten; als dit beginsel niet wordt toegepast, heeft dat namelijk gevolgen voor de toekenning van financiële middelen, die in sommige gevallen de enige financiële bron voor investeringen kunnen zijn. Het EESC staat achter de toepassing van de gouden regel om cofinanciering van de structuurfondsen in de regio’s of landen die het meest zijn getroffen door de recessie voorlopig buiten het begrotingspact (en/of stabiliteitspact) te laten (2).

2.7.

Toezicht op de resultaten is van essentieel belang. Het EESC is stellig van mening dat de tussentijdse en eindresultaten moeten worden gemonitord door dynamische werkgroepen, die hun conclusies op een jaarlijkse Europese top (3) kunnen presenteren. Nadat deze conclusies zijn besproken, kan eventueel worden overgegaan tot corrigerende maatregelen.

2.8.

De sociale partners moeten nauw worden betrokken bij de uitvoering van het cohesiebeleid. In het governancemodel van de cohesieprogramma’s moet rekening worden gehouden met het bestaan van globale subsidies, die aan het maatschappelijk middenveld worden toegekend om de bevolking van nabij te ondersteunen en die rechtstreeks verband houden met het oplossen van bepaalde problemen, iets waarvoor het EESC steeds heeft gepleit, maar dat helaas niet door de Europese autoriteiten is uitgevoerd.

2.9.

Om ervoor te zorgen dat de sociale partners de vinger aan de pols kunnen houden moeten er heuse follow-upinstrumenten in het leven worden geroepen zodat zij ook echt iets kunnen doen en niet alleen, zoals vaak het geval is, vanaf de zijlijn kunnen toekijken. De bijdrage van de vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld is van vitaal belang, niet alleen bij het opzetten van operationele programma’s, maar ook bij de monitoring en beoordeling van de resultaten. Betrokkenheid van de partners stimuleert het debat over de problemen die zijn opgetreden en over de voorstellen om de procedures voor het aanvragen van Europese financiering te verbeteren en eenvoudiger te maken en de middelen efficiënter te gebruiken.

2.10.

De vereenvoudiging en harmonisering van de regels die voor de programma’s gelden en de standaardisering van de procedures en formulieren zijn van primordiaal belang om resultaat te boeken. De Commissie kan sommige procedures vereenvoudigen, maar de grootste rol in dezen is weggelegd voor de lidstaten aangezien de EU-regelgeving mogelijkheden biedt en geen verplichtingen oplegt. De lidstaten moeten worden gesteund en gestimuleerd om de procedures grondig te vereenvoudigen en er geen onnodige details aan toe te voegen. De Commissie moet hierop toezicht houden en moet daarbij, indien mogelijk, kiezen voor een strenge controle en niet alleen toezicht houden op de administratieve kant van de zaak. Met het oog op deze vereenvoudiging kan de Raad een buitengewone maatregel nemen (nieuwe verordening) (4).

2.11.

Er zijn verschillende situaties denkbaar waarin investeringen worden gedaan en de subsidiabiliteit of eventuele terugbetaling van de uitgaven wordt beoordeeld op basis van een vereenvoudigd kostenplaatje (forfaitair beginsel), bijvoorbeeld in het geval van algemene huishoudelijke uitgaven, waarbij de subsidiabiliteit van de uitgaven afhankelijk is van het resultaat en niet van de wijze waarop de uitgaven volgens een bepaalde verdeelsleutel zijn opgenomen in de boeken. De lidstaten moeten ertoe worden aangemoedigd om dit principe, telkens wanneer dat mogelijk is, toe te passen en de procedures te vereenvoudigen.

2.12.

De vereenvoudiging van administratieve procedures die niets toevoegen aan de resultaten moet gepaard gaan met de opleiding van ondernemers, vooral uit het midden- en kleinbedrijf, hun werknemers en ambtenaren. Opleiding is van fundamenteel belang om de financieringsmechanismen te kunnen begrijpen en de beschikbare middelen correct te kunnen inzetten. Met name de opleiding van ambtenaren is essentieel om het uiteindelijke doel — een betere overheidsadministratie — te bereiken.

2.13.

De middelen die worden uitgespaard door het terugbrengen van de bureaucratie, kunnen worden gebruikt voor het opzetten van een groep binnen de Commissie die de lidstaten en regio’s kan ondersteunen en helpen met het bedenken en uitvoeren van projecten in het kader van het cohesiebeleid. Deze groep, die belast wordt met de ondersteuning van landen en regio’s, zou de nationale beheersinstanties van Europese fondsen in laatste instantie en in gevallen van niet-nakoming kunnen vervangen hetzij bij de planning hetzij bij de uitvoering van de plannen en de naleving van het tijdschema.

2.14.

De doelstellingen van het cohesiebeleid kunnen niet alleen aan de hand van kwantitatieve indicatoren worden gemeten. Bevordering van sociale, economische en territoriale cohesie — kern van het cohesiebeleid — omvat doelstellingen die moeten worden gemeten met behulp van kwalitatieve indicatoren die geschikt zouden moeten zijn om ontwikkeling en niet alleen groei te meten. Het volstaat bijvoorbeeld niet te meten hoeveel werklozen een opleiding hebben gevolgd of een baan hebben gevonden; ook de impact van die opleiding op de verbetering van de levensomstandigheden moet worden gemeten.

2.15.

Ex-antevoorwaarden, die bepalen dat aan een reeks eisen moet worden voldaan voordat er middelen beschikbaar worden gesteld, mogen niet dienen om bepaalde regio’s met een hoge schuldenlast, die vanwege hun economische situatie niet kunnen investeren of geen investeringen kunnen aantrekken om aan de eisen te voldoen, uit te sluiten. Ex-antevoorwaarden moeten voorzichtig worden toegepast of zelfs voor bepaalde tijd worden opgeschort, wanneer het risico op crisis en deflatie bestaat, om te voorkomen dat de kwetsbare situatie waarin sommige regio’s zich bevinden (geen financieringsmogelijkheden om de groei te bevorderen) nog verslechtert, waardoor hun problemen nog toenemen.

2.16.

Er mogen geen macro-economische voorwaarden worden gesteld om regio’s of hun burgers te straffen voor de slechte macro-economische beslissingen die op nationaal of Europees niveau worden genomen (5).

3.1.

De ophanden zijnde hervorming van het cohesiebeleid is al aan de orde gekomen in het vijfde verslag over economische, sociale en territoriale cohesie en het EESC heeft al eerder kenbaar kunnen maken dat het de algemene aanpak steunt.

3.2.

Het cohesiebeleid wordt voorgesteld als de belangrijkste aanjager van groei. Maar het cohesiebeleid kan deze rol alleen spelen als het aansluit bij de rest van het Europees beleid. Het cohesiebeleid moet de doelstellingen van de Europa 2020-strategie in het oog houden, maar dat is niet voldoende; er moeten strategieën worden opgesteld die aansluiten bij de overige beleidslijnen en er moeten gezamenlijke economische, sociale en regionale instrumenten worden gebruikt.

3.3.

Er moet bijzondere zorg worden besteed aan de uitvoering van het cohesiebeleid in de landen die het meest worden getroffen door de crisis. Daarnaast moet worden getracht de begroting op orde te brengen, waarvan de overheidsinvesteringen afhankelijk zijn. De toepassing van het additionaliteitsbeginsel en de noodzaak om de begroting op orde te brengen staan op gespannen voet met elkaar. Als er geen doelstellingen worden geformuleerd en als niet wordt aangegeven hoe deze moeten worden bereikt, dan kan dat de begrotingsconsolidatie in gevaar brengen en/of de mogelijke effecten van het cohesiebeleid ondermijnen.

3.4.

Het cohesiebeleid speelt een belangrijke rol in de ontwikkeling van de meest achtergestelde gebieden, maar in sommige gebieden zou de groei nog krachtiger kunnen zijn als de ontwikkeling onder betere omstandigheden zou plaatsvinden. De invoering van het concept „goed bestuur”, dat overeenkomstig de richtsnoeren van de OESO een beter klimaat voor ontwikkeling beoogt te scheppen, is een goede zaak die de steun van het EESC verdient.

4.1.

Er is nog een lange weg te gaan voordat Europa qua ontwikkeling, werkgelegenheid en welzijn weer op hetzelfde niveau is als voor de crisis. Slimme, duurzame en inclusieve groei — prioriteit van de Europa 2020-strategie — wordt nu geschraagd door een aangepast cohesiebeleid.

4.2.

Het zesde cohesieverslag bevat nog geen effectbeoordeling van het cohesiebeleid in de periode 2007-2013 omdat de ex post-beoordeling pas in 2015 plaatsvindt. Maar uit de gepresenteerde gegevens kan worden geconcludeerd dat de impact van de crisis groot was en dat het cohesiebeleid het effect ervan niet heeft kunnen wegnemen; in sommige gevallen zijn de verschillen gebleven of zelfs nog groter geworden.

4.3.

Er moet een duidelijke strategie voor elk investeringsgebied worden vastgesteld, waarin rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van elke regio. Zoals in de mededeling wordt gezegd moeten projecten uitgaan van strategieën en niet andersom. Maar het uitstippelen van strategieën alleen is niet voldoende. Er moet een passend regelgevingsklimaat worden geschapen, dat gekenmerkt wordt door strenge regels, maar niet door onnodige en ontmoedigende bureaucratische procedures. Een gunstig bedrijfsklimaat is, zoals in de mededeling wordt gezegd, van fundamenteel belang. De Commissie moet streng optreden tegen lidstaten die hun plichten niet nakomen, teneinde geldverspilling te voorkomen, iets wat niet zal worden geaccepteerd door de landen die nettobetaler zijn.

4.4.

In het cohesiebeleid wordt een nieuwigheid geïntroduceerd: aangezien de middelen niet toereikend zijn om aan alle behoeften van de minder ontwikkelde landen te voldoen, worden de pijlen voortaan op een klein aantal prioriteiten gericht. Hoewel het voordelen heeft om de middelen te concentreren op de ondersteuning van projecten die een grote impact hebben en duurzame sociaaleconomische effecten opleveren, en dit ook bepaalde problemen oplost, kan deze aanpak in sommige gevallen ook contraproductief werken, bijvoorbeeld in landen waar het ontwikkelingspeil sterk verschilt van streek tot streek en waar particuliere investeringen nagenoeg ontbreken. Door de middelen te veel te concentreren op bepaalde projecten, komen de groei en ontwikkeling van gebieden en sectoren die anders zouden profiteren van de middelen van het cohesiebeleid — die voor meer samenhang kunnen zorgen en een positieve bijdrage kunnen leveren aan een allesomvattende ontwikkeling — in het gedrang.

4.5.

Ondanks de vele cijfers die zijn verschenen over de impact van het cohesiebeleid, blijft het moeilijk om de echte effecten van de investeringen te kwantificeren, hetgeen bewijst dat de gekozen indicatoren niet op de beste manier zijn uitgezocht. Hierin lijkt verandering te komen, tot groot genoegen van het EESC. Er wordt namelijk gewerkt aan duidelijke en meetbare doelstellingen en te behalen resultaten. De prioriteiten, indicatoren en doelen die in de partnerschapsovereenkomsten zijn vastgesteld, worden in de loop der tijd niet gecontroleerd en kunnen dus ook niet worden bijgesteld mocht dat nodig zijn om de lidstaten ter verantwoording te roepen met betrekking tot de resultaten en om een betrouwbare controle van de maatregelen mogelijk te maken.

4.6.

Bij de keuze van de indicatoren mag echter niet alleen worden gekeken naar indicatoren van kwantitatieve aard. Kwantitatieve aspecten zijn weliswaar ideaal om de groei te meten, maar om de ontwikkeling te peilen mogen indicatoren van kwalitatieve aard niet ontbreken.

4.7.

Steden worden beschouwd als aanjagers van groei. Zij ontvangen ongeveer de helft van het geld dat via het EFRO ter beschikking wordt gesteld. Investeringen in steden en in hun mogelijke voorbeeldfunctie verdient steun, maar niet onvoorwaardelijk. Het EESC vestigt de aandacht op het feit dat dergelijke investeringen zorgvuldig moeten worden gedaan, omdat anders centralisme in de hand wordt gewerkt. Het is een feit dat de aantrekkingskracht van steden op de bevolking bevorderlijk kan zijn voor de ontwikkeling, maar overbevolking kan ook tot armoede en sociale uitsluiting leiden. Anderzijds brengt het gebrek aan investeringen in minder centraal gelegen regio’s de levenskwaliteit van de bevolking in gevaar, waardoor steeds meer mensen wegtrekken naar de grote steden en het platteland ontvolkt raakt. Met als gevolg dat er steeds minder mensen zijn die zich met activiteiten als landbouw, visserij en industrie — sectoren die essentieel zijn voor de ontwikkeling van de EU — bezighouden.

4.8.

Meer betrokkenheid van de sociale partners en de organisaties van het maatschappelijk middenveld moet een van de uitgangspunten van het cohesiebeleid zijn. De Commissie publiceerde in januari 2014 de gedelegeerde verordening betreffende de Europese gedragscode inzake partnerschap in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI) (6). Nadere bestudering van het document leert ons dat er geen grote veranderingen zijn ten opzichte van de huidige praktijk; er worden fundamentele principes voor de selectie en de betrokkenheid van partners alsook diverse goede praktijken opgesomd, maar er wordt niets gezegd over verplichte raadpleging van de sociale partners en hoe dat in zijn werk moet gaan. Feit is dat de sociale partners in veel lidstaten nog steeds een figurantenrol spelen in de besluitvorming: ze worden wel geraadpleegd, maar er wordt geen rekening gehouden met hun mening, terwijl ze het dichtst bij de realiteit staan en de problemen het beste kennen. Ondanks deze moeilijkheden, blijft het EESC bij zijn steun aan de invoering van de Europese gedragscode.

4.9.

Het EESC heeft al eerder de kans gehad om uiting te geven aan zijn overtuiging dat het betrekken van alle partners en belanghebbenden uit het maatschappelijk middenveld bij de voorbereiding, tenuitvoerlegging en beoordeling achteraf van de programma’s en projecten ertoe bijdraagt dat die programma’s en projecten beter en doeltreffend worden uitgevoerd (7).

4.10.

Er moet minder bureaucratie komen. Op basis van de aanbevelingen die tijdens de hoorzitting naar voren kwamen, moet bij de programma’s de klemtoon liggen op de controle van de behaalde resultaten en niet op de wijze waarop deze werden behaald, namelijk via zware administratieve procedures die dwingen tot het opzetten van omvangrijke en dure publieke en private structuren. Bureaucratie is een echt obstakel voor veel ondernemers en belemmert een efficiënte werkwijze van de overheid. Vereenvoudiging en harmonisering van de procedures, regels en formulieren is niet alleen mogelijk, maar ook wenselijk.

5.1.

Ondanks het feit dat de meningen verdeeld zijn over het belang en de invloed van goed bestuur op economische groei, krijgt de idee dat goed bestuur en het bestaan van efficiënte overheidsinstellingen een noodzakelijke voorwaarde zijn voor een krachtige economische ontwikkeling steeds meer aanhangers. Ook het EESC staat achter deze visie.

5.2.

Door de rechtszekerheid te waarborgen en te zorgen voor een stabiel en onafhankelijk rechtsstelsel wordt administratieve verkwisting tegengegaan en ontstaat er een gevoel van stabiliteit dat investeringen aantrekt, die rechtstreeks van invloed zijn op het cohesiebeleid.

5.3.

Als goed bestuur een onderdeel wordt van het cohesiebeleid, overeenkomstig de OESO-beginselen inzake doeltreffende overheidsinvesteringen, dan wordt daarmee ingespeeld op een sectorbrede behoefte, hetgeen door het EESC wordt toegejuicht. De bestaande verschillen in het gemak waarmee lidstaten projecten en nieuwe opdrachten uitvoeren moeten uit de weg worden geruimd omdat zwak bestuur niet alleen de binnenlandse markt beïnvloedt, maar ook de eengemaakte markt, door barrières op te werpen voor marktdeelnemers uit andere lidstaten.

5.4.

In sommige lidstaten bestaat de behoefte aan betere regionale coördinatie of aan doeltreffend regionaal bestuur, dat het gat moet vullen tussen nationaal en lokaal bestuur en regionale strategieën kan uitstippelen die belangrijk zijn voor de ontwikkeling en de convergentie van regio’s. De centrale overheid, die vaak niet in staat is om de behoeften en prioriteiten van de regio’s in te schatten, geeft in sommige gevallen niet de nodige bevoegdheden aan de regionale entiteiten, die slechts een soort klankbord van de nationale politieke macht zijn, zonder enige meerwaarde voor de regio.

5.5.

Met het oog op goed bestuur mag echter niet worden vergeten dat een efficiëntere overheid staat of valt bij de opleiding van leidinggevenden bij de overheid en de politieke wil om de nodige wijzigingen in de regelgeving door te voeren.