26.1.2013   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 25/1

(1)

Breedbandconnectiviteit is van strategisch belang voor de groei en innovatie in Europa in alle sectoren van de economie en voor sociale en territoriale samenhang. In de Europa 2020-strategie wordt het belang benadrukt van de uitrol van breedband als onderdeel van de groeistrategie van de EU voor het komende decennium en worden ambitieuze doelstellingen vastgesteld voor de ontwikkeling van breedband. De Digitale Agenda voor Europa (1), een van de vlaggenschipinitiatieven van de Europa 2020-strategie, erkent de sociaaleconomische voordelen van breedband en beklemtoont het belang ervan voor concurrentievermogen, sociale inclusie en werkgelegenheid. Of de Europa 2020-doelstelling inzake slimme, duurzame en inclusieve groei wordt verwezenlijkt, hangt ook af van het bieden van ruim beschikbare en betaalbare toegang tot internetinfrastructuur en -diensten met hoge snelheid. Het aangaan van de uitdaging een betaalbare breedbandinfrastructuur van goede kwaliteit te financieren, is voor Europa van cruciaal belang wil het zijn concurrentievermogen versterken en innovatiever worden, jonge mensen werkgelegenheid bieden, de verplaatsing van economische activiteit voorkomen en buitenlandse investeringen aantrekken. In Digitale Agenda voor Europa wordt opnieuw verwezen naar de doelstelling van de EU 2020-strategie om alle Europeanen tegen 2013 van basisbreedband te voorzien en wordt getracht ervoor te zorgen dat tegen 2020 i) alle Europeanen toegang hebben tot veel sneller internet (30 Mbps of meer) en ii) ten minste 50 % van de Europese huishoudens over een internetverbinding van meer dan 100 Mbps beschikt.

(2)

Naar schatting (2) zouden voor het bereiken van de eerste doelstelling om toegang tot internetsnelheden van meer dan 30 Mbps te krijgen tot 60 miljard EUR investeringen noodzakelijk zijn, en tot 270 miljard EUR om ten minste 50 % van de Europese huishoudens te voorzien van internetverbindingen van meer dan 100 Mbps (3). Dergelijke investeringen moeten in hoofdzaak door commerciële investeerders worden verricht. De doelstellingen van de Digitale Agenda voor Europa kunnen echter niet zonder financiële steun van de overheid worden bereikt. Daarom worden de lidstaten in Digitale Agenda voor Europa opgeroepen „qua overheidsfinanciering [te] voldoen aan de mededingings- en staatssteunvoorschriften van de EU” om de in de Europa 2020-strategie vastgestelde streefcijfers op het gebied van dekking, snelheid en gebruik te halen (4). De vraag naar diensten die veel capaciteit vereisen, zal in de toekomst naar verwachting toenemen naarmate cloud computing, de intensiviteit van het gebruik van peer-to-peer-technologieën, sociale netwerken en video-on-demanddiensten zich verder ontwikkelen.

(3)

De elektronische-communicatiesector heeft een diepgaand liberalisatieproces ondergaan en is nu aan sectorale regulering onderworpen. Het EU-reguleringskader voor elektronische communicatie bevat ook harmonisatievoorschriften op het gebied van breedbandtoegang (5). Tot dusver zijn de wholesalemarkten, wat de bestaande breedbandnetwerken betreft, in de meeste lidstaten onderworpen aan ex-anteregulering. De reguleringsaanpak is succesvol gebleken voor het bevorderen van competitieve markten, het aanmoedigen van investeringen en het vergroten van de keuze van de consument: zo is de dekkingsgraad en de penetratiegraad van breedband het grootst in lidstaten waar sprake is van concurrentie op het niveau van de infrastructuur in combinatie met daadwerkelijke ex-anteregulering om de concurrentie bij de dienstverlening te bevorderen. Voor de verdere uitrol van breedbandnetwerken en met name van Next Generation Access-netwerken (hierna „NGA-netwerken” genoemd) blijft de tussenkomst van de nationale reguleringsinstanties (hierna „NRI's” genoemd) noodzakelijk vanwege hun rol binnen de sector elektronische communicatie.

(4)

Het is des te belangrijker dat overheidsmiddelen in deze sector zorgvuldig worden aangewend en dat de Commissie ervoor zorgt dat staatssteun aanvullend is en niet in de plaats komt van investeringen van marktdeelnemers. Ieder overheidsmaatregel dient zoveel mogelijk het risico te beperken dat particuliere investeringen worden verdrongen, dat prikkels voor commerciële investeringen worden verstoord en dat uiteindelijk de mededinging wordt vervalst in strijd met het gemeenschappelijk belang van de Europese Unie.

(5)

In haar mededeling inzake de modernisering van het EU-staatssteunbeleid heeft de Commissie verklaard dat staatssteunbeleid zich dient te richten op het bevorderen van steunmaatregelen die goed ontworpen zijn, toegesneden zijn op het aanpakken van marktfalen en op doelstellingen van gemeenschappelijk belang (6). Staatssteun kan onder bepaalde voorwaarden marktfalen corrigeren, en zodoende de markten beter laten functioneren en het concurrentievermogen versterken. Wanneer de markten doelmatige uitkomsten opleveren die echter uit oogpunt van cohesiebeleid ontoereikend worden geacht, kan staatssteun voorts worden gebruikt om meer gewenste, rechtvaardige marktuitkomsten te behalen. Zo kan met name een doelgericht overheidsoptreden op het gebied van breedband bijdragen tot het verkleinen van de „digitale kloof” (7) tussen gebieden of regio's die over goedkope en concurrerende breedbanddiensten beschikken en gebieden waar die diensten niet voorhanden zijn.

(6)

Indien staatssteun wordt verleend voor breedband in gebieden waar marktdeelnemers normaal gesproken toch al zouden investeren of reeds hebben geïnvesteerd, zouden bestaande prikkels voor commerciële investeerders om in breedband te investeren, echter aanzienlijk kunnen afzwakken. In dat geval kan staatssteun voor breedband contraproductief worden voor het bereiken van de nagestreefde doelstelling. Het staatssteuntoezicht in de breedbandsector moet garanderen dat steunmaatregelen zullen leiden tot meer of snellere breedbanddekking en -penetratie dan zonder staatssteun het geval zou zijn en daarbij beter betaalbare diensten van hogere kwaliteit en concurrentiebevorderende investeringen ondersteunen. De positieve effecten van de steun moeten opwegen tegen de concurrentieverstorende effecten ervan.

(7)

In reactie op de oproep die de Commissie daartoe in de Digitale agenda heeft gedaan, hebben de meeste lidstaten landelijke breedbandstrategieën ontwikkeld om op hun respectieve grondgebied de doelstellingen van de Digitale Agenda voor Europa te verwezenlijken. De meeste van deze strategieën beogen het gebruik van overheidsmiddelen om de breedbanddekking uit te breiden in gebieden waar er voor commerciële exploitanten geen prikkel is om te investeren in de uitrol van zeer snelle NGA-netwerken en deze uitrol te versnellen.

(8)

In deze richtsnoeren wordt een overzicht gegeven van de beleidsbeginselen van de Commissie inzake de toepassing van de staatssteunregels van het Verdrag op maatregelen ten behoeve van de uitrol van breedbandnetwerken in het algemeen (deel 2). Zij lichten de toepassing toe van deze beginselen bij de beoordeling van steunmaatregelen voor de snelle uitrol van basisbreedband- en zeer snelle NGA-netwerken (deel 3). Bij de beoordeling van staatssteun voor breedband zal de Commissie deze richtsnoeren toepassen. Dit zal de rechtszekerheid en de transparantie van haar besluitvorming ten goede zal komen.

(9)

Overeenkomstig artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna „VWEU” genoemd) „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. Om als staatssteun te worden aangemerkt moet een maatregel bijgevolg aan de volgende cumulatieve voorwaarden voldoen: a) de maatregel moet met staatsmiddelen zijn bekostigd, b) hij moet ondernemingen een economisch voordeel opleveren c) het voordeel moet selectief zijn en d) de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen; e) de maatregel moet het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(10)

Het gebruik van staatsmiddelen: De overdracht van staatsmiddelen kan vele vormen aannemen, zoals rechtstreekse subsidies, belastingverlagingen (8), zachte leningen of andere soorten voordelige financieringsvoorwaarden. Er zullen ook staatsmiddelen mee zijn gemoeid wanneer de Staat een voordeel in natura verschaft, bijvoorbeeld wanneer hij investeert in de aanleg van (een deel van) de breedbandinfrastructuur. Staatsmiddelen kunnen worden ingezet (9) op nationaal, regionaal of lokaal niveau. Financiering uit Europese fondsen als het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) en het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) (10) zal eveneens als staatsmiddelen moeten worden beschouwd, wanneer de toekenning van de middelen uit deze fondsen ter discretie van een lidstaat staat (11).

(11)

Onderneming: Overheidsmaatregelen ter ondersteuning van breedbandinvesteringen houden doorgaans verband met de uitoefening van een economische activiteit, zoals de aanleg, de exploitatie en het verschaffen van toegang tot breedbandinfrastructuur of het verstrekken van connectiviteit aan eindgebruikers. Ook kan de overheid zelf een economische activiteit uitoefenen wanneer hij (delen van) een breedbandinfrastructuur exploiteert, bijvoorbeeld via een interne onderneming of als onderdeel van de overheidsadministratie. De aanleg van een breedbandnetwerkinfrastructuur met het oog op de toekomstige commerciële exploitatie daarvan door de overheid of derden-exploitanten, vormt eveneens een economische activiteit (12). De uitrol van een breedbandnetwerk voor niet-commerciële doeleinden hoeft geen staatssteun in te houden (13), omdat de aanleg van het netwerk geen enkele onderneming begunstigt (14). Wanneer dit soort netwerk vervolgens toegankelijk wordt gemaakt voor gebruik door breedbandinvesteerders of -exploitanten, is er echter waarschijnlijk sprake van staatssteun (15).

(12)

Voordeel: De steun wordt gewoonlijk rechtstreeks aan investeerders in het netwerk verleend, die in de meeste gevallen via een concurrerende inschrijvingsprocedure worden gekozen. Wanneer de bijdrage van de Staat niet tegen normale marktvoorwaarden wordt verstrekt en bijgevolg op grond van het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie als staatssteun moet worden aangemerkt (zie punt 16) zorgt de toepassing van een concurrerende selectieprocedure ervoor dat de steun beperkt blijft tot het minimumbedrag dat voor het specifieke project nodig is. De openbare aanbesteding elimineert de steun echter niet, omdat de betrokken overheidsinstantie de geselecteerde inschrijver toch nog subsidie zal verlenen (bijvoorbeeld in de vorm van „gap funding” of een bijdrage in natura) en het doel van dit soort procedure juist de selectie van de begunstigde is. De geselecteerde inschrijver zal dankzij de financiële steun in staat zijn om deze commerciële activiteit uit te oefenen op voorwaarden die anders niet op de markt voorhanden zouden zijn. Naast de directe begunstigde kunnen derden-exploitanten die wholesaletoegang krijgen tot de gesubsidieerde infrastructuur, indirecte begunstigden zijn (16).

(13)

Selectiviteit: Overheidsmaatregelen ter ondersteuning van de uitrol van breedbandnetwerken zijn selectief van aard, aangezien zij bestemd zijn voor investeerders in breedband en derden-exploitanten die alleen in bepaalde segmenten van de totale markt van elektronische-communicatiediensten actief zijn. Wat de zakelijke eindgebruikers van het gesubsidieerde netwerk betreft (17), is het daarentegen mogelijk dat de maatregel niet selectief is wanneer de gesubsidieerde infrastructuur voor alle sectoren van de economie toegankelijk is. Er is sprake van selectiviteit wanneer de uitrol van breedband specifiek is bedoeld voor bepaalde zakelijke gebruikers, bijvoorbeeld wanneer de staatssteun is gericht op de uitrol van een breedbandnetwerk ten behoeve van tevoren bepaalde ondernemingen die niet zijn gekozen op grond van algemene criteria die van toepassing zijn in het hele gebied waarvoor de steunverlenende autoriteit verantwoordelijk is (18).

(14)

Vervalsing van de mededinging: Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna „het Hof” genoemd) vervalst financiële steun of steun in natura de mededinging wanneer deze de positie van een onderneming in vergelijking met andere ondernemingen versterkt (19). Vanwege de aan een concurrent verleende staatssteun zouden bestaande exploitanten de capaciteit kunnen verminderen of zouden kandidaat-exploitanten kunnen besluiten om een nieuwe markt of geografisch gebied niet te betreden. De concurrentievervalsing zal waarschijnlijk groter zijn wanneer de begunstigde van de steun marktmacht bezit. Wanneer de begunstigde reeds een machtspositie inneemt op een markt, zal de steunmaatregel deze machtspositie nog kunnen versterken door de druk die concurrenten kunnen uitoefenen, verder te verzwakken.

(15)

Beïnvloeding van het handelsverkeer: Aangezien het overheidsoptreden ongunstige effecten kan hebben voor dienstverleners uit andere lidstaten (mede doordat de vestiging van deze dienstverleners in de betrokken lidstaten wordt ontmoedigd), oefent ten slotte ook invloed uit op het handelsverkeer: op de markten voor elektronische-communicatiediensten (wholesale- en de retailmarkten voor breedband) bestaat immers vrije mededinging tussen exploitanten en serviceproviders (20).

(16)

In artikel 345 VWEU wordt bepaald dat het Verdrag de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet laat. Volgens de rechtspraak van het Hof volgt uit het beginsel van gelijke behandeling dat kapitaal dat, al dan niet rechtstreeks, door de overheid ter beschikking van een onderneming wordt gesteld onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden, niet als staatssteun kan worden aangemerkt. Wanneer de participatie of de kapitaalinbreng door een publieke investeerder ook op lange termijn niet voldoende uitzicht op rentabiliteit biedt, moet die maatregel als steun in de zin van artikel 107 VWEU worden beschouwd en moet de verenigbaarheid ervan met de interne markt uitsluitend aan de in dat artikel vastgelegde criteria worden getoetst (21).

(17)

In haar Amsterdam-beschikking heeft de Commissie de toepassing van het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie op het gebied van breedband onderzocht (22). In deze beschikking werd onderstreept dat grondig en uitgebreid moet worden aangetoond dat een publieke investering marktconform is, hetzij door een significante participatie van particuliere investeerders, hetzij aan de hand van een goed businessplan waaruit een passend rendement op de investering blijkt. Wanneer particuliere investeerders aan het project deelnemen is het een conditio sine qua non dat zij het commerciële risico van de investering onder dezelfde voorwaarden als de publieke investeerders voor hun rekening nemen. Dit is ook van toepassing op andere vormen van staatssteun, zoals zachte leningen of garanties (23).

(18)

In sommige gevallen kunnen lidstaten van mening zijn dat het aanbieden van een breedbandnetwerk moet worden beschouwd als een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU (24) en het Altmark-arrest (25), en op basis daarvan overheidsfinanciering verstrekken. In deze gevallen moeten de maatregelen van de lidstaten worden beoordeeld op grond van de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie (26), het besluit van de Commissie van 20 december 2011 betreffende de toepassing van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, verleend aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen (27), de mededeling van de Commissie „EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011)” (28) en Verordening (EU) nr. 360/212 van de Commissie van 25 april 2012 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun verleend aan diensten van algemeen economisch belang verrichtende ondernemingen (29). Deze Commissiedocumenten (hierna tezamen het „DAEB-pakket” genoemd) zijn namelijk eveneens van toepassing op staatssteun voor de uitrol van breedband. In het onderstaande zal slechts de toepassing van sommige van de in deze documenten vermelde beginselen op de financiering van breedband worden verduidelijkt in het licht van bepaalde voor de sector kenmerkende aspecten.

(19)

Met betrekking tot de definitie van DAEB heeft de Commissie reeds in algemene zin verduidelijkt dat lidstaten geen specifieke openbaredienstverplichtingen kunnen verbinden aan een activiteit die al wordt verricht of die op bevredigende wijze kan worden verricht en op voorwaarden (zoals prijs van, objectieve kwaliteitsmerken van, continuïteit van en toegang tot de dienst) die stroken met het algemeen belang, zoals dat door de Staat is omschreven, door ondernemingen die onder normale marktomstandigheden actief zijn (30).

(20)

Wordt dit beginsel op de breedbandsector toegepast, dan is de Commissie van mening dat in gebieden waar particuliere investeerders reeds in een breedbandnetwerkinfrastructuur hebben geïnvesteerd (of het netwerk verder aan het uitbreiden zijn) en reeds concurrerende breedbanddiensten met voldoende dekking aanbieden, het opzetten van een parallel concurrerend breedbandnetwerk met overheidsfinanciering niet als een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 106, lid 2, VWEU kan worden aangemerkt (31). Wanneer kan worden aangetoond dat particuliere investeerders niet in staat zijn om in de nabije toekomst (32) alle burgers of gebruikers passende breedbanddekking aan te bieden, waardoor een aanzienlijk deel van de bevolking niet over een verbinding zou beschikken, kan echter een compensatie voor openbaredienstverlening worden toegekend aan een onderneming die met het beheer van een dienst van algemeen economisch belang belast is, mits voldaan is aan de voorwaarden van de hierboven genoemde mededeling inzake diensten van algemeen economisch belang. In dit opzicht moeten netwerken die voor de beoordeling van de noodzaak van een dienst van algemeen economisch belang in aanmerking moeten worden genomen, altijd van een vergelijkbaar type zijn, namelijk ofwel basisbreedbandnetwerken, ofwel NGA-netwerken.

(21)

Bovendien kan de uitrol en de exploitatie van een breedbandinfrastructuur slechts als een DAEB worden beschouwd indien deze infrastructuur alle gebruikers in een bepaald gebied, zowel particulieren als ondernemingen, universele connectiviteit biedt. Steun voor de aansluiting van alleen ondernemingen zou niet voldoende zijn (33).

(22)

Uit het verplichte karakter van de DAEB-taak volgt ook dat de exploitant van het uit te rollen netwerk de wholesaletoegang tot de infrastructuur niet op discretionaire en/of discriminerende basis mag weigeren (bijvoorbeeld omdat het mogelijk commercieel niet winstgevend is in een bepaald gebied toegang te verlenen).

(23)

Gezien het mededingingsniveau dat sinds de liberalisering van de elektronische-communicatiesector in de Unie bereikt is, en met name de concurrentie die vandaag de dag op de retailmarkt voor breedband bestaat, dient een netwerk dat in het kader van een dienst van algemeen economisch belang met overheidsfinanciering is uitgerold, beschikbaar te zijn voor alle geïnteresseerde exploitanten. Er kan bijgevolg slechts sprake zijn van een DAEB-taak voor de uitrol van breedband indien er een passieve (34), neutrale (35) en open infrastructuur tot stand wordt gebracht. Dit soort netwerk moet aanvragers van toegang alle mogelijke vormen van netwerktoegang bieden en een daadwerkelijke mededinging op retailniveau mogelijk maken, zodat de eindgebruikers kunnen kiezen uit concurrerende en betaalbare diensten (36).

(24)

De DAEB-taak mag derhalve alleen betrekking hebben op de uitrol van een breedbandnetwerk dat universele connectiviteit biedt en op de daarmee verband houdende diensten voor wholesaletoegang, maar niet op retailcommunicatiediensten (37). Wanneer de exploitant die met de DAEB-taak belast is ook een verticaal geïntegreerde breedbandexploitant is, moeten er voldoende garanties zijn om belangenconflicten, onrechtmatige discriminatie en andere verborgen indirecte voordelen te vermijden (38).

(25)

Aangezien de elektronische-communicatiemarkt volledig geliberaliseerd is, vloeit hieruit voort dat een DAEB-taak voor de uitrol van breedband niet gebaseerd kan zijn op de verlening van een uitsluitend of bijzonder recht in de zin van artikel 106, lid 1, VWEU, aan de exploitant die met die DAEB-taak belast is.

(26)

Bij de berekening van de compensatie voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang zijn de beginselen van het DAEB-pakket volledig van toepassing. Gezien de specifieke kenmerken van de breedbandsector is het zinvol een verduidelijking op te nemen inzake DAEB die bedoeld zijn om voor dekking te zorgen van niet-aangesloten wijken of districten (zogenoemde „blinde vlekken”) binnen een ruimer gebied waar bepaalde exploitanten reeds hun eigen netwerkinfrastructuur hebben uitgerold of misschien van plan zijn dat in de nabije toekomst te doen. In gevallen waarin het gebied waarvoor de DAEB is toegewezen niet beperkt is tot uitsluitend „blinde vlekken”, vanwege de omvang of de locatie ervan, kan het zijn dat de exploitant die met de DAEB belast is, ook in de winstgevende gebieden die reeds door commerciële exploitanten worden bestreken, een netwerkinfrastructuur moet uitrollen. In dat geval mag de toegekende compensatie alleen de kosten van de uitrol van infrastructuur in de niet-winstgevende „blinde vlekken” dekken, waarbij rekening wordt gehouden met de relevante opbrengsten en een redelijke winst (39).

(27)

Het kan in veel gevallen de voorkeur verdienen het compensatiebedrag vooraf vast te stellen, ten einde de verwachte financieringskloof binnen een bepaalde periode te dichten, liever dan om de compensatie louter vast te stellen op basis van de kosten en opbrengsten wanneer zij optreden. In het eerste model zijn er gewoonlijk meer prikkels voor de onderneming om haar kosten te beheersen en de bedrijfsactiviteiten geleidelijk te ontwikkelen (40). Wanneer een DAEB-taak voor de uitrol van een breedbandnetwerk niet is gebaseerd op de uitrol van infrastructuur die eigendom van de overheid is, moeten er doeltreffende herzienings- en terugvorderingsmechanismen worden ingevoerd om te voorkomen dat de exploitant die met een DAEB-taak is belast, een onrechtmatig voordeel geniet doordat hij na afloop van de periode waarvoor hij met die DAEB is belast, eigenaar blijft van het netwerk dat met staatsmiddelen gefinancierd is.

(28)

Zoals ook is uiteengezet in de mededeling van de Commissie inzake breedband (41), kunnen de lidstaten niet alleen ondernemingen rechtstreeks financiële middelen verstrekken, maar ook kiezen voor verschillende soorten maatregelen om de uitrol van breedband en met name NGA-netwerken te bespoedigen. Bij deze maatregelen gaat het niet noodzakelijkerwijze om staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(29)

Aangezien in de regel een groot deel van de kosten van de uitrol van NGA-vezelnetwerken verband houdt met civieltechnische werken (42), kunnen de lidstaten er overeenkomstig het EU-reguleringskader voor elektronische communicatie bijvoorbeeld voor kiezen om de verwerving van rechten van doorgang te vergemakkelijken, om netwerkexploitanten te verplichten hun civieltechnische werkzaamheden te coördineren en/of een deel van hun infrastructuur te delen. Voorts zouden de lidstaten kunnen eisen dat in alle nieuwe infrastructuur (waaronder nieuwe waterleidingen, energie-, vervoers- of rioolnetwerken) en/of gebouwen een voor NGA geschikte aansluiting wordt geplaatst. Ook derde partijen kunnen, op eigen kosten, hun passieve netwerkstructuur aanleggen tijdens algemene civieltechnische werken die hoe dan ook worden uitgevoerd. Deze mogelijkheid moet op transparante en niet-discriminerende wijze aan alle geïnteresseerde exploitanten worden geboden, en moet in beginsel open staan voor alle potentiële gebruikers en niet alleen voor exploitanten van elektronische-communicatie-infrastructuur (zoals bijvoorbeeld nutsbedrijven op het gebied van elektriciteit, gas en watervoorziening) (43). Een gecentraliseerde inventarisatie van de bestaande (al dan niet gesubsidieerde) infrastructuur, eventueel met inbegrip van geplande werken, zou kunnen bijdragen tot de uitrol van commerciële breedband (44). Bestaande infrastructuur betreft niet alleen telecommunicatie-infrastructuur, zoals kabel-, draadloze of satellietinfrastructuur, maar ook alternatieve infrastructuur (riolen, mangaten enz.) van andere sectoren (zoals nutsbedrijven) (45).

(30)

Wanneer overheidsoptreden ter ondersteuning van de uitrol van breedband voldoet aan de in onderdeel 2.1 omschreven voorwaarden, zal de Commissie de verenigbaarheid ervan over het algemeen aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU toetsen (46). Tot dusver hebben regionale en lokale autoriteiten verschillende modellen van optreden gevolgd. De bijlage bevat een niet-uitputtende lijst van deze modellen. Overheden kunnen naast de in de bijlage beschreven modellen ook andere modellen ontwikkelen voor de ondersteuning van de uitrol van breedband (47). Op alle vormen van overheidsoptreden moeten alle in deze richtsnoeren genoemde verenigbaarheidscriteria worden toegepast (48).

(31)

Met staatssteun gefinancierde breedbandprojecten kunnen worden uitgevoerd in steungebieden in de zin van artikel 107, lid 3, onder a) en c), VWEU en van de specifieke regels inzake regionale steun (49). In dat geval kan steun voor breedband worden aangemerkt als steun ten behoeve van een initiële investering in de zin van de regels inzake regionale steun. Wanneer een maatregel binnen de werkingssfeer van die regels valt en wanneer wordt overwogen individuele ad-hocsteun aan één onderneming toe te kennen of steun te verlenen ten behoeve van slechts één enkele economische sector, moet de lidstaat aantonen dat aan de voorwaarden van de regelgeving inzake regionale steun is voldaan. Die vereist met name dat het betrokken project tot een coherente regionale ontwikkelingsstrategie bijdraagt en dat het, gelet op de aard en de omvang ervan, de mededinging niet in onaanvaardbare mate zal vervalsen.

(32)

Bij de beoordeling op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU ziet de Commissie erop toe dat het positieve effect van de steunmaatregel voor het behalen van een doelstelling van gemeenschappelijk belang opweegt tegen de potentiële negatieve neveneffecten ervan, zoals de verstoring van het handelsverkeer en de vervalsing van de mededinging. Dit gebeurt in twee stappen.

(33)

Ten eerste moet elke steunmaatregel voldoen aan de onderstaande voorwaarden. Wordt niet aan een van de volgende voorwaarden voldaan, dan zal de steun onverenigbaar met de interne markt worden verklaard:

(34)

Ten tweede weegt de Commissie, indien aan alle noodzakelijke voorwaarden is voldaan, de positieve effecten van de steunmaatregel voor het behalen van een doelstelling van gemeenschappelijk belang af tegen de eventuele negatieve effecten ervan.

(35)

De afzonderlijke stadia van de beoordeling die de Commissie voor maatregelen op het gebied van breedband uitvoert, worden hieronder nader toegelicht.

(36)

Wat de doelstelling inzake het gemeenschappelijk belang betreft, zal de Commissie beoordelen in hoeverre het voorgenomen optreden een bijdrage levert aan het behalen van de hierboven uiteengezette doelstellingen van gemeenschappelijk belang, zoals nader gespecificeerd in Digitale Agenda voor Europa.

(37)

Van marktfalen is er sprake wanneer markten op eigen kracht en zonder het overheidsoptreden niet goed genoeg werken om een voor de samenleving doeltreffend resultaat op te leveren. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer bepaalde investeringen achterwege blijven ondanks het feit dat het economisch voordeel ervan voor de samenleving groter is dan de kosten (50). In dergelijke gevallen kan de toekenning van staatssteun gunstige effecten hebben en kan de algehele efficiëntie worden verbeterd door het bijsturen van de economische prikkels voor bedrijven. In de breedbandsector is er een vorm van marktfalen die betrekking heeft op positieve externaliteiten. Dergelijke externaliteiten doen zich voor wanneer marktspelers de opbrengst van hun handelen niet volledig internaliseren. De beschikbaarheid van breedbandnetwerken effent bijvoorbeeld de weg voor het aanbieden van meer diensten en voor innovatie, twee ontwikkelingen die waarschijnlijk meer personen dan alleen de directe investeerders en abonnees van het netwerk ten goede komen. De marktwerking zou daarom onvoldoende particuliere investeringen in breedbandnetwerken genereren.

(38)

Door de economische wetmatigheden in verband met dichtheid is de uitrol van breedbandnetwerken doorgaans rendabeler wanneer de mogelijke vraag groter en meer geconcentreerd is, dat wil zeggen in dichtbevolkte gebieden. Omdat de vaste investeringskosten hoog zijn, nemen de eenheidskosten aanzienlijk toe naarmate de bevolkingsdichtheid afneemt (51). Bijgevolg kunnen breedbandnetwerken, wanneer zij onder commerciële voorwaarden worden uitgerold, doorgaans slechts een deel van de bevolking op rendabele wijze bestrijken. Zoals in de Digitale Agenda voor Europa echter wordt erkend, genereert ruim beschikbare en betaalbare toegang tot breedband positieve externaliteiten omdat hierdoor de groei en innovatie in alle sectoren van de economie kunnen worden versneld. Wanneer de markt niet voldoende breedbanddekking biedt of de toegangsvoorwaarden een probleem vormen, kan staatssteun derhalve helpen dit soort marktfalen op te lossen.

(39)

Een tweede mogelijke doelstelling van gemeenschappelijk belang heeft te maken met billijkheid. Regeringen kunnen besluiten op te treden om sociale of regionale ongelijkheden te corrigeren die het gevolg van marktwerking zijn. In bepaalde gevallen kan staatssteun voor breedband ook worden gebruikt om rechtvaardigheidsdoelstellingen te verwezenlijken, dat wil zeggen als een manier om alle leden van de samenleving vlotter toegang te verlenen tot een essentieel communicatiemiddel en middel om in de samenleving te participeren en gebruik te maken van de vrijheid van meningsuiting, wat de sociale en territoriale cohesie bevordert.

(40)

Overheidsoptreden ter ondersteuning van breedbandnetwerken kan plaatsvinden op nationaal, regionaal of gemeentelijk niveau (52). Het is daarom van wezenlijk belang dat de verschillende maatregelen worden gecoördineerd om overlappingen en gebrek aan samenhang te voorkomen. Om te zorgen voor samenhang en coördinatie van de lokale maatregelen moet ervoor worden gezorgd dat lokale initiatieven in hoge mate transparant zijn.

(41)

Lidstaten worden aangemoedigd om waar mogelijk en met inachtneming van bevoegdheden en specificiteiten landelijke regelingen op te zetten waarin de voornaamste basisbeginselen voor overheidsinitiatieven zijn opgenomen en om de meest relevante kenmerken van de geplande netwerken aan te geven (53). Landelijke overkoepelende regelingen voor de uitrol van breedband zorgen voor een samenhangend gebruik van overheidsmiddelen, verminderen de regeldruk voor subsidiërende lagere overheden en versnellen de tenuitvoerlegging van de individuele steunmaatregelen. Voorts worden lidstaten aangemoedigd om op centraal niveau duidelijke richtsnoeren te geven voor de tenuitvoerlegging van met staatssteun gefinancierde breedbandprojecten.

(42)

De rol van de NRI's bij het opzetten van een concurrentiebevorderende staatssteunmaatregel ter ondersteuning van breedband is van bijzonder belang. De NRI's hebben door de cruciale rol die hun is toebedeeld in het kader van sectorale regulering, technische kennis en expertise verworven (54). Zij zijn het best in staat om overheden ondersteuning te bieden met betrekking tot staatssteunregelingen en moeten worden geraadpleegd bij het vaststellen van de steungebieden. De NRI's moeten ook worden geraadpleegd met betrekking tot het vaststellen van de tarieven en voorwaarden voor wholesaletoegang en het oplossen van geschillen tussen de aanvragers van toegang en de exploitant van de gesubsidieerde infrastructuur. De lidstaten worden aangemoedigd om de NRI's de middelen te verschaffen die nodig zijn om dit soort ondersteuning te kunnen bieden. De lidstaten moeten waar nodig zorgen voor een juiste rechtsgrondslag voor dit soort rol van NRI's bij breedbandprojecten met staatssteun. Het is goede praktijk dat NRI's voor lokale autoriteiten richtsnoeren opstellen die onder andere aanbevelingen bevatten inzake marktanalyse, wholesaletoegangsproducten en tariferingsbeginselen, waarbij rekening wordt gehouden met het reguleringskader voor elektronische communicatie en de aanbevelingen ter zake van de Commissie (55).

(43)

Naast de betrokkenheid van de NRI's kunnen ook de nationale mededingingsautoriteiten nuttig advies geven, met name om met betrekking tot omvangrijke overkoepelende regelingen een gelijk speelveld te helpen scheppen voor de exploitanten die aan een aanbestedingsprocedure deelnemen, en om te voorkomen dat een onevenredig groot deel van staatsmiddelen voor een enkele exploitant wordt bestemd, waardoor zijn (misschien al dominante) marktpositie wordt versterkt (56). Afgezien van de rol van de NRI's richten sommige lidstaten nationale kenniscentra op om kleine, lokale overheidsinstanties te helpen adequate steunmaatregelen uit te werken en een consequente toepassing van de staatssteunregels die in deze richtsnoeren worden gespecificeerd, te waarborgen (57).

(44)

De afwegingstoets schrijft voor een juiste opzet van de maatregel verder voor dat de staatssteun een geschikt beleidsinstrument moet zijn om het probleem aan te pakken. Terwijl ex-anteregulering in veel gevallen de uitrol van breedband in stedelijke en dichterbevolkte gebieden heeft vergemakkelijkt, vormt deze in dit verband wellicht geen toereikend instrument om het aanbieden van breedbanddiensten mogelijk te maken, vooral in gebieden met weinig dekking waar de inherente rentabiliteit van de investering laag is (58). Hoewel maatregelen aan de vraagzijde ten behoeve van breedband (zoals vouchers voor eindgebruikers) positief kunnen bijdragen aan de breedbandpenetratie (59), kunnen deze ook niet altijd het gebrek aan breedbandaanbod verhelpen (60). In sommige situaties is het dus mogelijk dat er geen alternatief voor overheidsfinanciering bestaat om het gebrek aan breedbandconnectiviteit te verhelpen. De steunverlenende autoriteiten dienen er tevens rekening mee te houden dat spectrum(her)toewijzingen tot een uitrol van het netwerk in de doelgebieden kunnen leiden, waardoor zij hun doelstellingen kunnen bereiken zonder rechtstreekse subsidies te verlenen.

(45)

In verband met het stimulerend effect van de maatregel moet worden onderzocht of de betrokken investering in een breedbandnetwerk zonder staatssteun niet binnen dezelfde termijn zou zijn gedaan. Wanneer een exploitant bepaalde verplichtingen heeft om het doelgebied (61) te dekken, komt het mogelijk niet voor staatssteun in aanmerking omdat deze steun waarschijnlijk geen stimulerend effect heeft.

(46)

Bij de beoordeling van de vraag of aangemelde maatregelen evenredig zijn, heeft de Commissie bepaalde noodzakelijke voorwaarden beklemtoond om de betrokken staatssteun en de mogelijke vervalsing van de mededinging tot een minimum te beperken, zoals in de volgende delen nader wordt toegelicht.

(47)

De wijziging in het gedrag van de begunstigde als gevolg van de steun kan echter ook negatieve effecten hebben voor de mededinging en het handelsverkeer. De mate waarin de mededinging wordt vervalst, kan worden beoordeeld aan de hand van de effecten op de concurrenten. Wanneer concurrenten de winstgevendheid van hun eerdere investering zien afnemen als gevolg van de steun, kunnen zij ertoe besluiten hun eigen toekomstige investering te verminderen of de markt zelfs geheel te verlaten (62). Daar komt bij dat wanneer te verwachten valt dat de begunstigde die via de concurrerende selectieprocedure wordt gekozen reeds een machtpositie op een markt heeft of kan verwerven als gevolg van de door de Staat gefinancierde investering, de steunmaatregel de concurrentiedruk die concurrenten kunnen uitoefenen, kan verzwakken. Bovendien kan, indien een steunmaatregel of de daaraan gekoppelde voorwaarden (zoals de financieringsmethode wanneer die van de maatregel integrerend deel uitmaakt) leiden tot een daaraan onlosmakelijk verbonden schending van het EU-recht, de steun niet verenigbaar met de interne markt worden verklaard (63).

(48)

Steun moet op transparante wijze worden toegekend; er moet met name voor worden gezorgd dat de lidstaten, de marktdeelnemers, het belangstellende publiek en de Commissie gemakkelijk toegang kunnen krijgen tot alle betreffende besluiten en relevante informatie over de op grond daarvan toegekende steun. De transparantievereisten worden in punt (78) nader besproken.

(49)

Een zorgvuldig vormgegeven staatssteunregeling voor breedband moet ervoor zorgen dat de effecten van de maatregel per saldo positief zijn.

(50)

In dit verband kunnen de effecten van de staatssteunmaatregel worden omschreven als een wijziging van de activiteit ten opzichte van dat wat zonder de steun zou hebben plaatsgevonden. De gunstige effecten van de steunmaatregel houden rechtstreeks verband met de gedragswijziging van de begunstigde. Deze wijziging zou de verwezenlijking van het gewenste doel van gemeenschappelijk belang mogelijk moeten maken. In de breedbandsector leidt de steun tot de uitrol van nieuwe infrastructuur die er anders niet zou zijn geweest, hetgeen op de markt zorgt voor zowel extra capaciteit en snelheid als lagere tarieven en betere keuzemogelijkheden voor de consument, hogere kwaliteit en innovatie. Dit zou tevens tot gevolg hebben dat consumenten meer toegang krijgen tot online-resources die, samen met de grotere consumentenbescherming op dit gebied, vermoedelijk tot een stijging van de vraag zal leiden. Hiermee wordt weer een stap gezet in de richting van de voltooiing van de digitale interne markt waarvan de EU-economie als geheel profiteert.

(51)

Een gesubsidieerd netwerk moet kunnen zorgen voor een „sprongsgewijze verandering” wat betreft de beschikbaarheid van breedband. Een sprongsgewijze verandering kan worden aangetoond wanneer als gevolg van het overheidsoptreden: 1) de geselecteerde inschrijver overgaat tot belangrijke nieuwe investeringen in het breedbandnetwerk (64) en 2) de gesubsidieerde infrastructuur aanzienlijke nieuwe capaciteiten op de markt brengt wat betreft beschikbaarheid van breedbanddiensten en van breedbandcapaciteit (65), snelheid en concurrentievermogen (66). De sprongsgewijze verandering moet zowel met de bestaande netwerken als met de concreet geplande uitrol van netwerken worden vergeleken.

(52)

Bovendien moet, om ervoor te zorgen dat de negatieve effecten op de mededinging zo beperkt mogelijk blijven, wat de vormgeving van de steunmaatregel betreft aan een aantal voorwaarden zijn voldaan, zoals hieronder in onderdeel 3.9 wordt uiteengezet.

(53)

Verder kan de Commissie, om de vervalsing van de mededinging zoveel mogelijk tegen te gaan, verlangen dat bepaalde regelingen beperkt worden in de tijd (gewoonlijk 4 jaar of minder) en worden geëvalueerd om na te gaan: 1) of de aannames en voorwaarden op grond waarvan het besluit over de verenigbaarheid is genomen, zijn verwezenlijkt; 2) of de steunmaatregel in het licht van de daarmee beoogde doelstellingen doeltreffend is, en 3) wat de effecten ervan voor de markten en de mededinging zijn, en of zich gedurende de looptijd van de steunregeling geen ongerechtvaardigde verstoring van de mededinging voordoet die in strijd is met de belangen van de Unie (67). Gezien de doelstellingen ervan en teneinde de lidstaten en kleinere steunvoornemens niet onevenredig te belasten, geldt dit uitsluitend voor landelijke steunregelingen en steunregelingen waarvoor omvangrijke middelen zijn uitgetrokken en die nieuwe kenmerken bevatten, of wanneer aanzienlijke veranderingen van de markt, de technologie of de regelgeving worden verwacht. De evaluatie wordt op basis van een gemeenschappelijke methode (68) uitgevoerd door een van de steunverlenende autoriteit onafhankelijke deskundige, en wordt openbaar gemaakt. De evaluatie wordt tijdig bij de Commissie ingediend zodat zij de eventuele verlenging van de steunmaatregel kan beoordelen, en in ieder geval zodra de regeling is afgelopen. De precieze reikwijdte en concrete details van de evaluatie zullen in het goedkeuringsbesluit van de steunmaatregel worden vastgesteld. Bij een eventuele latere steunmaatregel met een soortgelijk doel moeten de resultaten van de evaluatie in aanmerking worden genomen.

(54)

Als uit deze afwegingstoets blijkt dat de negatieve effecten zwaarder wegen dan de voordelen, kan de Commissie de steun verbieden of verlangen dat wordt bijgestuurd, hetzij met betrekking tot de opzet van de steun, hetzij met betrekking tot de schadelijke effecten ervan voor de mededinging.

(55)

Voor de beoordeling van staatssteun wordt in deze richtsnoeren een onderscheid gemaakt tussen basis- en NGA-netwerken.

(56)

Een aantal verschillende technologieplatforms kan als basisbreedbandnetwerken worden beschouwd, waaronder Asymmetric Digital Subscriber Lines (ADSL) (tot ADSL2+-netwerken), niet-verbeterde kabelnetwerken (zoals DOCSIS 2.0), mobiele netwerken van de derde generatie (UMTS) en satellietsystemen.

(57)

Bij de huidige stand van ontwikkeling van de markt en de technologie (69) zijn NGA-netwerken aansluitnetwerken die volledig of gedeeltelijk gebruikmaken van optische elementen (70) en die breedbandtoegangsdiensten kunnen leveren met betere kenmerken dan de bestaande basisbreedbandnetwerken (71).

(58)

NGA-netwerken worden geacht ten minste de volgende kenmerken te hebben: i) zij bieden iedere abonnee betrouwbare diensten aan tegen zeer hoge snelheid via optische (of gelijkwaardige technologie) backhaul-verbindingen die zich voldoende dichtbij de locatie van de gebruiker bevinden om daadwerkelijk een zeer hoge snelheid van de dienst te waarborgen; ii) zij ondersteunen diverse geavanceerde digitale diensten, waaronder convergente All-IP-diensten, en iii) zij hebben aanzienlijk hogere uploadsnelheden (in vergelijking met basisbreedbandnetwerken). In de huidige marktsituatie en in deze fase van technologische ontwikkeling zijn NGA-netwerken: i) op glasvezelkabels gebaseerde toegangsnetwerken (FFTx) (72) ii) geavanceerde, geüpgradede kabelnetten (73), en iii) bepaalde geavanceerde draadloze toegangsnetwerken die een betrouwbare hoge snelheid per abonnee kunnen bieden (74).

(59)

Het is belangrijk voor ogen te houden dat NGA-netwerken naar verwachting op langere termijn de bestaande basisbreedbandnetwerken niet slechts zullen upgraden, maar zullen vervangen. Omdat NGA-netwerken een andere netwerkarchitectuur vereisen, breedbanddiensten leveren die van een aanzienlijk hogere kwaliteit zijn dan de huidige breedbanddiensten en daarnaast diverse diensten bieden die niet door de huidige breedbandnetwerken kunnen worden ondersteund, zullen er in de toekomst waarschijnlijk uitgesproken verschillen gaan ontstaan tussen gebieden die door NGA-netwerken worden gedekt en gebieden zonder NGA-dekking (75).

(60)

Lidstaten kunnen zelf de vorm van hun optreden bepalen, mits deze strookt met de staatssteunregels. In sommige gevallen zouden lidstaten ertoe kunnen besluiten om zogenoemde netwerken van de nieuwe generatie (NGN) te financieren, dat wil zeggen backhaulnetwerken die de eindgebruiker niet bereiken. Telecommunicatie-exploitanten op het niveau van de detailhandel hebben backhaulnetwerken nodig om eindgebruikers toegangsdiensten te kunnen aanbieden. Dit soort netwerken kan zowel basisnetwerken als netwerken van het NGA-type ondersteunen (76): welk type infrastructuur voor de „laatste kilometer” op het backhaulnetwerk wordt aangesloten, is aan de (investerings)keuze van de telecommunicatie-exploitant gelaten (77). De overheid kan ook besluiten om alleen civieltechnische werken uit te voeren (zoals graafwerken op openbaar terrein of het aanleggen van buizen) om de uitrol van eigen netwerkelementen door de betrokken exploitanten mogelijk te maken en te bespoedigen. Bovendien zal de overheid wellicht, wanneer dit past, ook satellietoplossingen in aanmerking willen nemen.

(61)

Bij het onderzoek naar marktfalen en naar rechtvaardigheidsdoelstellingen, kan er een onderscheid worden gemaakt tussen de soorten doelgebieden. Dit onderscheid wordt in de volgende delen toegelicht. Wanneer het overheidsoptreden beperkt is tot het backhaulgedeelte van het netwerk, zal bij de vaststelling van de doelgebieden de beoordeling uit oogpunt van staatssteun plaatsvinden met inachtneming van de situatie op zowel de backhaulmarkten als die voor toegang (78).

(62)

De verschillende criteria voor de rechtvaardiging van overheidsoptreden in deze geografische gebieden worden hieronder weergegeven.

(63)

Om geografische gebieden als wit, grijs of zwart gebied te kunnen aanmerken zoals hieronder wordt beschreven, moet de steunverlenende autoriteit vaststellen of er breedbandinfrastructuur in het betrokken gebied aanwezig is. Om er verder voor te zorgen dat de overheidsmaatregel particuliere investeringen in het gebied niet doorkruist, dient de steunverlenende autoriteit tevens na te gaan of er particuliere investeerders zijn die concrete plannen hebben om in de nabije toekomst hun eigen infrastructuur uit te rollen. De term „in de nabije toekomst” moet worden opgevat als „binnen een termijn van drie jaar” (79). Indien de steunverlenende autoriteit een langere tijdshorizon hanteert voor de uitrol van de gesubsidieerde infrastructuur, moet dezelfde tijdshorizon worden gebruikt om commerciële investeringsprojecten te beoordelen.

(64)

Om zich ervan te vergewissen dat er geen particuliere investeerders voornemens zijn in de nabije toekomst hun eigen infrastructuur uit te rollen, dient de steunverlenende autoriteit een samenvatting te publiceren van de voorgenomen steunmaatregel en belanghebbenden te verzoeken hun opmerkingen te maken.

(65)

Het gevaar bestaat dat een loutere „blijk van belangstelling” van een particuliere investeerder de levering van breedbanddiensten in het doelgebied vertraagt wanneer deze investering vervolgens niet plaatsvindt en tegelijkertijd overheidsoptreden achterwege blijft. De steunverlenende autoriteit zou daarom kunnen verlangen dat de particuliere investeerder bepaalde toezeggingen doet alvorens het overheidsinitiatief op te schorten. Deze toezeggingen moeten garanderen dat er binnen de termijn van drie jaar dan wel binnen de voor de gesubsidieerde investering voorziene langere termijn aanzienlijke vooruitgang wordt geboekt qua dekking. Zij kan voorts van de betrokken exploitant verlangen dat hij een overeenkomst in die zin sluit waarin de toezeggingen inzake uitrol zijn vastgelegd. Deze overeenkomst zou kunnen voorzien in een aantal „mijlpalen” die in deze periode van drie jaar zouden moeten worden bereikt (80), alsmede in de verplichting om verslag uit te brengen over de gemaakte vorderingen. Wanneer een mijlpaal niet wordt gehaald, kan de steunverlenende autoriteit het geplande overheidsoptreden doorzetten. Deze regel is zowel op basisbreedband- als op NGA-netwerken van toepassing.

(66)

„Witte gebieden” zijn de gebieden waar geen breedbandinfrastructuur aanwezig is en in de nabije toekomst waarschijnlijk ook niet zal worden ontwikkeld. Met de doelstellingen van de Commissie voor de Digitale Agenda voor Europa wordt gestreefd naar een totale dekking qua basisbreedbanddiensten in de EU in 2013 en een totale dekking van ten minste 30 Mbps in 2020. Er moet daarom met voorrang voor worden gezorgd dat op tijd wordt geïnvesteerd in gebieden die nog onvoldoende zijn gedekt. De Commissie erkent daarom dat lidstaten die financiële steun verlenen voor het aanbieden van breedbanddiensten in gebieden waar breedband momenteel niet beschikbaar is, werkelijke doelstellingen in verband met cohesie en economische ontwikkeling nastreven, zodat hun optreden waarschijnlijk in overeenstemming is met het gemeenschappelijk belang, mits aan de voorwaarden van onderdeel 3.4 wordt voldaan (81).

(67)

„Grijze gebieden” zijn de gebieden waarin één netwerkexploitant aanwezig is en in de nabije toekomst waarschijnlijk geen ander netwerk zal worden ontwikkeld (82). Het feit dat er slechts één netwerkexploitant aanwezig is (83), betekent niet noodzakelijkerwijs dat er geen probleem is op het gebied van marktfalen of wat betreft cohesie. Wanneer die exploitant marktmacht (een monopoliepositie) heeft, kan hij burgers een combinatie van kwaliteit van het dienstenpakket en tarieven bieden die niet optimaal is. Het is mogelijk dat bepaalde categorieën gebruikers niet goed worden bediend of dat het retailtarief, wegens het ontbreken van gereguleerde wholesaletarieven, veel hoger is dan het tarief dat voor dezelfde diensten wordt berekend in gebieden of regio's van het land die meer concurrentie kennen maar overigens vergelijkbaar zijn. Indien er daarnaast slechts een kleine kans is dat alternatieve exploitanten de markt zullen betreden, kan de financiering van een alternatieve infrastructuur een geschikte maatregel zijn (84).

(68)

Anderzijds zouden subsidies voor de aanleg van een alternatief netwerk in gebieden waar al een breedbandnetwerkexploitant aanwezig is, de marktdynamiek kunnen verstoren. Staatssteun voor de uitrol van breedbandnetwerken in „grijze” gebieden is dus alleen gerechtvaardigd wanneer duidelijk kan worden aangetoond dat marktfalen aanhoudt. Een nauwkeuriger analyse en een grondige beoordeling van de verenigbaarheid zullen nodig zijn.

(69)

Grijze gebieden zouden voor staatssteun in aanmerking kunnen komen, mits aan de verenigbaarheidsvoorwaarden van onderdeel 3.4. is voldaan, wanneer is aangetoond dat i) er geen betaalbare of geschikte diensten worden aangeboden die voldoen aan de behoeften van burgers of zakelijke gebruikers (85), en dat ii) er geen minder verstorende maatregelen kunnen worden genomen (waaronder ex-anteregulering) om dezelfde doelen te bereiken.

(70)

Om vast te stellen of aan de punten i) en ii) is voldaan, zal de Commissie met name beoordelen of:

(71)

Alleen grijze gebieden die aan de in de voorgaande punten genoemde subsidiabiliteitscriteria voldoen, zullen aan de hierna in onderdeel 3.9 beschreven verenigbaarheidsbeoordeling worden onderworpen.

(72)

Wanneer in een bepaalde geografische zone ten minste twee basisbreedbandnetwerken van verschillende exploitanten aanwezig zijn of er in de nabije toekomst zullen komen, en breedbanddiensten onder concurrerende voorwaarden worden aangeboden (concurrentie op basis van infrastructuur (87)), kan worden aangenomen dat er zich geen marktfalen voordoet. Bijgevolg bestaat er slechts een zeer kleine mogelijkheid dat overheidsoptreden extra voordelen oplevert. Staatssteun voor de financiering van de aanleg van een extra breedbandnetwerk met vergelijkbare mogelijkheden zal integendeel in beginsel juist tot een onaanvaardbare vervalsing van de mededinging leiden en particuliere investeerders wegdrukken. Wanneer niet duidelijk kan worden aangetoond dat er zich marktfalen voordoet, zal de Commissie bijgevolg maatregelen ter financiering van de uitrol van extra breedbandinfrastructuur in een „zwart gebied” negatief beoordelen (88).

(73)

Het hiervoor in onderdeel 3.2 gemaakte onderscheid tussen „witte”, „grijze” en „zwarte” gebieden is ook relevant voor de beoordeling van de vraag of staatssteun ten behoeve van NGA-netwerken verenigbaar is op grond van artikel 107, lid 3, onder c).

(74)

Momenteel kunnen, dankzij de modernisering van actieve apparatuur, sommige geavanceerde basisbreedbandnetwerken ook bepaalde breedbanddiensten ondersteunen die in de toekomst waarschijnlijk via NGA-netwerken zullen worden aangeboden (zoals triple play-diensten) en daardoor bijdragen tot het bereiken van de doelstellingen van de Digitale Agenda voor Europa. Er kunnen echter nieuwe producten of diensten worden ontwikkeld die vanuit het standpunt van de vraagzijde dan wel de aanbodzijde niet substitueerbaar zijn en die capaciteit, betrouwbaarheid en substantieel hogere upload- en downloadsnelheden vereisen die de fysieke bovengrenzen van basisbreedbandinfrastructuur overschrijden.

(75)

Bijgevolg moet voor de beoordeling van staatssteun ten behoeve van NGA-netwerken een gebied waar NGA-netwerken momenteel niet voorhanden zijn en, in overeenstemming met de punten 63, 64 en 65, waarschijnlijk niet binnen drie jaar door particuliere investeerders zullen worden aangelegd, als een „wit NGA-gebied” worden beschouwd. Dit soort gebied komt in aanmerking voor staatssteun aan NGA-netwerken, mits aan de in de onderdelen 3.9 en 3.10 genoemde verenigbaarheidsvoorwaarden is voldaan.

(76)

Een gebied moet als een „grijs NGA-gebied” worden beschouwd wanneer er in de komende drie jaar slechts één NGA-netwerk (89) voorhanden is of zal worden uitgerold en geen andere exploitant plannen heeft om in de komende drie jaar een NGA-netwerk uit te rollen. Bij de beoordeling van de vraag of er in een bepaald gebied andere investeerders in netwerken extra NGA-netwerken zouden kunnen uitrollen, moet rekening worden gehouden met bestaande regulerings- of wetgevingsmaatregelen die de obstakels voor de uitrol van dergelijke netwerken kunnen hebben verlaagd (toegang tot buizen, medegebruik van infrastructuur enz.). De Commissie zal een nadere beoordeling moeten verrichten om na te gaan of overheidsoptreden noodzakelijk is, omdat overheidsoptreden in dergelijke gebieden een groot risico in zich dragen dat bestaande investeerders worden verdrongen en de mededinging wordt vervalst. In dit opzicht zal de Commissie haar beoordeling uitvoeren op basis van de in deze richtsnoeren vastgestelde verenigbaarheidsvoorwaarden.

(77)

Indien er in een bepaald gebied ten minste twee NGA-netwerken bestaan of daar in de komende drie jaar zullen worden uitgerold, moet dat gebied als een „zwart NGA-gebied” worden beschouwd. De Commissie zal oordelen dat staatssteun voor een extra, gelijkwaardig NGA-netwerk dat met overheidsmiddelen wordt bekostigd, de mededinging in zulke gebieden waarschijnlijk ernstig zal verstoren en op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU niet verenigbaar is met de interne markt.

(78)

Elke overheidsmaatregel ter ondersteuning van de uitrol van breedband moet voldoen aan alle in onderdeel 2.5 beschreven verenigbaarheidsbeginselen, zoals de doelstelling van gemeenschappelijk belang, het bestaan van marktfalen, en de geschiktheid en het stimulerend effect van de maatregel. Wat het beperken van de mededingingsvervalsing betreft, moet niet alleen worden aangetoond op welke wijze een „sprongsgewijze verandering” in alle gevallen (in witte, grijze en zwarte gebieden) wordt bewerkstelligd (90), maar moet ook aan de volgende dwingende voorwaarden worden voldaan om de evenredigheid van de maatregel aan te tonen. Indien aan een van die voorwaarden niet is voldaan, moet er hoogstwaarschijnlijk een nadere beoordeling (91) worden verricht, die tot de conclusie zou kunnen leiden dat de steun niet verenigbaar is met de interne markt.

(79)

Zoals het geval was bij het beleid met betrekking tot de uitrol van basisbreedband, kan staatssteun ten behoeve van de uitrol van een NGA-netwerk een geschikt en gerechtvaardigd instrument vormen, mits aan een aantal fundamentele voorwaarden wordt voldaan. Terwijl commerciële exploitanten hun investeringsbesluiten over NGA-netwerken op basis van de verwachte winstgevendheid nemen, moet de overheidsinstantie bij haar keuze ook rekening houden met het algemeen belang, dat gediend is met de financiering van een open en neutraal platform waarop vele exploitanten zullen kunnen concurreren bij het aanbieden van diensten aan eindgebruikers.

(80)

Elke maatregel ter ondersteuning van de uitrol van NGA-netwerken moet voldoen aan de verenigbaarheidsvoorwaarden van onderdeel 2.5 en onderdeel 3.9. Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan, rekening houdende met de bijzondere situatie waarin de overheidsinvestering in NGA-netwerken plaatsvindt.

(81)

Steunvoornemens waarmee wordt beoogd backhaulnetwerken te financieren (127) of die beperkt blijven tot civieltechnische werken die openstaan voor alle exploitanten en technologieën, zijn bijzonder bevorderlijk voor de mededinging. Hiermee zal bij de beoordeling van dergelijke projecten rekening worden gehouden.

(82)

In het licht van de doelstellingen van de Digitale Agenda voor Europa, en met name de doelstelling dat 50 % van de Europese huishoudens een internetverbinding van meer dan 100 Mbps dient te krijgen, en rekening houdende met het feit dat er, vooral in stedelijke gebieden, behoefte kan zijn aan betere prestaties ten opzichte van wat commerciële investeerders bereid zijn in de nabije toekomst aan te bieden kunnen overheidsmaatregelen, niettegenstaande punt 77, uitzonderlijk worden toegestaan voor NGA-netwerken die een ultrasnelle verbinding van meer dan 100 Mbps bieden.

(83)

In „zwarte NGA-gebieden” kunnen dergelijke maatregelen uitsluitend worden toegestaan indien de in punt 51 voorgeschreven „sprongsgewijze verandering” wordt aangetoond aan de hand van de volgende cumulatieve voorwaarden:

(84)

In de situatie die in het voorgaande punt wordt besproken moet elk nieuw gesubsidieerd netwerk aan de verenigbaarheidsvoorwaarden van de punten (78) en (80) voldoen. Bovendien moet de steunverlenende autoriteit aantonen dat:

(85)

Eerst wanneer aan deze aanvullende voorwaarden is voldaan, kan de overheidsfinanciering van dergelijke netwerken op grond van de afwegingstoets verenigbaar worden geacht. Dergelijke financiering moet met andere woorden leiden tot een aanzienlijke, duurzame, concurrentiebevorderende en niet-tijdelijke technologische verbetering, zonder dat particuliere investeringen onevenredig worden ontmoedigd.

(86)

Deze richtsnoeren zullen van toepassing zijn vanaf de eerste dag na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

(87)

De Commissie zal deze richtsnoeren toepassen op alle aangemelde steunmaatregelen waarover zij na de bekendmaking van deze richtsnoeren in het Publicatieblad een besluit moet nemen, ook indien de projecten al vóór die datum waren aangemeld.

(88)

Overeenkomstig de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun (134), zal de Commissie op onrechtmatig verleende steun de regels toepassen die van kracht waren op het moment dat de steun werd toegekend. Dienovereenkomstig zal zij deze richtsnoeren toepassen in geval van onwettige steun die na de publicatie ervan is verleend.

(89)

De Commissie stelt de lidstaten hierbij, overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU voor dienstige maatregelen te nemen en waar nodig hun bestaande steunregelingen aan te passen aan de bepalingen van deze richtsnoeren, en wel binnen twaalf maanden na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

(90)

De lidstaten wordt verzocht binnen twee maanden na de datum van de bekendmaking van de richtsnoeren in het Publicatieblad van de Europese Unie mee te delen dat zij uitdrukkelijk en onvoorwaardelijk met dit voorstel van dienstige maatregelen instemmen. Bij ontstentenis van een antwoord neemt de Commissie aan, dat de betrokken lidstaat niet met de voorgestelde maatregelen instemt.

(91)

De Commissie kan deze richtsnoeren herzien in het licht van toekomstige belangrijke ontwikkelingen van de markt, de technologie en de regulering.