1.

Dit jaarverslag presenteert de beoordeling van de Europese Ontwikkelingsfondsen (EOF’s) door de Rekenkamer. Essentiële informatie over de betrokken activiteiten en de uitgaven in 2012 is opgenomen in tabel 1 .

2.

De EOF’s vormen het voornaamste instrument door middel waarvan de Europese Unie de ontwikkelingssamenwerking ondersteunt in de staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan (ACS) en in landen en gebieden overzee (LGO). De partnerschapsovereenkomst die op 23 juni 2000 werd ondertekend in Cotonou voor een periode van twintig jaar („de Overeenkomst van Cotonou”) vormt het huidige kader voor de betrekkingen van de Europese Unie met de ACS-staten en de LGO. Zij is er vooral op gericht armoede terug te dringen en uiteindelijk uit te bannen.

3.

De EOF’s worden gefinancierd door de lidstaten, hebben een eigen financieel reglement en worden door de Europese Commissie beheerd buiten het kader van de algemene begroting van de EU. De Europese Investeringsbank (EIB) beheert de investeringsfaciliteit, waarop de betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer en de kwijtingsprocedure van het Europees Parlement geen betrekking hebben (1)  (2).

4.

De EOF’s worden vrijwel volledig beheerd door het directoraat-generaal Ontwikkeling en Samenwerking van de Commissie (EuropeAid), dat ook een breed scala aan uitgaven uit de EU-begroting beheert (3)  (4).

5.

De EOF-maatregelen worden uitgevoerd door middel van projecten en begrotingssteun (5) in het kader van drie belangrijke regelingen. In 2012 werd 43 % van de betalingen gedaan onder gecentraliseerd beheer, 30 % onder gedecentraliseerd beheer en 27 % onder gezamenlijk beheer (6) (zie tabel 1 ).

6.

De uitgaven die in dit verslag worden behandeld, worden verricht met gebruikmaking van een breed scala aan steunverleningsmethoden die in 79 landen worden toegepast. De regels en procedures, waaronder die betreffende de aanbesteding en gunning van contracten, zijn vaak ingewikkeld. Naar het oordeel van de Rekenkamer is er sprake van een inherent hoog risico.

7.

Op twee gebieden — begrotingssteun (7) en EU-bijdragen aan multidonorprojecten die worden uitgevoerd door internationale organisaties (8) zoals de VN — beperken de aard van de instrumenten en de betalingsvoorwaarden de mate waarin de verrichtingen vatbaar zijn voor fouten zoals omschreven in de controle van de regelmatigheid door de Rekenkamer.

8.

Begrotingssteun wordt betaald ter ondersteuning van de algemene begroting van een staat of de begroting voor een specifiek beleid of doel. De Rekenkamer onderzoekt of de Commissie heeft voldaan aan de specifieke voorwaarden die zijn verbonden aan uitbetaling van begrotingssteun aan het betrokken partnerland en of zij heeft aangetoond dat er is voldaan aan de algemene voorwaarden om in aanmerking te komen voor begrotingssteun (zoals vooruitgang op het gebied van financieel beheer in de overheidssector).

9.

De Commissie beschikt echter over een grote mate van flexibiliteit bij het bepalen of er aan deze algemene voorwaarden is voldaan. Bij de controle van de regelmatigheid kan de Rekenkamer niet verder gaan dan het stadium waarin de steun aan een partnerland wordt betaald. De overgedragen middelen gaan dan op in de begrotingsmiddelen van het ontvangende land. Eventuele tekortkomingen in het financieel beheer van dat land leiden niet tot met de controle van de regelmatigheid door de Rekenkamer aangetoonde fouten.

10.

De bijdragen van de Commissie aan multidonorprojecten worden samengevoegd met die van andere donoren en zijn niet geoormerkt voor specifiek aanwijsbare uitgavenposten.

11.

EOF-overeenkomsten worden doorgaans gesloten voor een verbintenisperiode van ongeveer vijf jaar, maar de betalingen kunnen gedurende een langere periode worden verricht. In 2012 werden betalingen verricht uit hoofde van het achtste, negende en tiende EOF. Het achtste EOF (1995-2000) beloopt 14 625 miljoen euro en het negende EOF (2000-2007) 15 200 miljoen euro.

12.

Het tiende EOF (2008-2013) beloopt in totaal 22 682 miljoen euro. Van dat bedrag is 21 967 miljoen euro bestemd voor de ACS-staten en 285 miljoen euro voor de LGO. Deze bedragen omvatten 1 500 miljoen euro, respectievelijk 30 miljoen euro voor de investeringsfaciliteit die de EIB beheert voor de ACS-staten en de LGO. Ten slotte is 430 miljoen euro uitgetrokken voor de uitgaven van de Commissie aan de programmering en uitvoering van het EOF.

13.

In 2012 bedroegen de totale bijdragen van de lidstaten 2 600 miljoen euro.

14.

Tabel 2 geeft de gecumuleerde besteding van de EOF-middelen in 2012 weer. De omvang van de individuele verbintenissen lag 27 % boven de oorspronkelijke raming, met name vanwege de goedkeuring van de EU-steun voor het initiatief „Duurzame energie voor iedereen” ten belope van 400 miljoen euro, die oorspronkelijk niet gepland was. Het bedrag van de betalingen was 8 % hoger dan oorspronkelijk geraamd, met name omdat het bedrag aan vastleggingen hoger was dan verwacht. De nog te betalen vastleggingen bleven stabiel in vergelijking met 2011.

15.

Krachtens het Financieel Reglement van toepassing op het tiende EOF dient de Commissie jaarlijks verslag uit te brengen over het financieel beheer van de EOF's (9). De Rekenkamer is van oordeel dat dit verslag de betreffende financiële informatie nauwkeurig weergeeft.

Europese Rekenkamer

12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luxemburg, LUXEMBURG

16.

De opmerkingen over de betrouwbaarheid van de rekeningen van de EOF’s in paragraaf VI van de betrouwbaarheidsverklaring zijn gebaseerd op een controle van de financiële staten (12) en het verslag over de financiële uitvoering van het achtste, negende, en tiende EOF (13). Bij de controle werden bedragen en vermelde informatie getoetst; tevens werden de gehanteerde boekhoudbeginselen, door het management gemaakte significante ramingen en de algehele presentatie van de rekeningen beoordeeld.

17.

In bijlage 1.1, deel 2 van hoofdstuk 1 van het Jaarverslag 2012 van de Rekenkamer over de uitvoering van de begroting wordt de algemene aanpak en methodologie van de Rekenkamer beschreven. De opmerkingen over de regelmatigheid van de EOF-verrichtingen staan in de paragrafen VII-X van de betrouwbaarheidsverklaring en zijn gebaseerd op de volgende componenten:

18.

Zoals aangegeven in paragraaf 4, voert EuropeAid de meeste van de instrumenten voor externe bijstand uit die uit de algemene begroting en de EOF’s worden gefinancierd. De opmerkingen van de Rekenkamer met betrekking tot zowel de doeltreffendheid van de toezicht- en controlesystemen als de betrouwbaarheid van het JAV en de verklaring van de directeur-generaal voor 2012 hebben betrekking op het gehele terrein waarvoor EuropeAid verantwoordelijk is.

19.

De economische resultatenrekening bevat als ontvangsten rente op voorfinanciering met betrekking tot aan begunstigden betaalde voorfinancieringen van meer dan 250 000 euro. Om de rente op hogere voorfinancieringsbetalingen (d.w.z. van meer dan 750 000 euro) van begunstigden in te vorderen, dient de Commissie jaarlijks invorderingsopdrachten af te geven (18). Dit gebeurt echter zelden. Daarnaast wordt door voorfinancieringsbetalingen gegenereerde rente soms verrekend met verzoeken om vergoeding van gemaakte kosten; deze rente wordt niet als ontvangsten in de financiële staten opgenomen.

19.

Voor voorfinancieringen tussen 250 000 en 750 000 euro maakt het lokale CRIS FED-systeem momenteel alleen de terugboeking van invorderingsopdrachten mogelijk naar de oorspronkelijke lijn van de uitgaven, zonder aan te geven hoeveel de rente was. DG DEVCO plant een ontwikkeling van het CRIS-systeem waarmee de rente wel kan worden berekend, ten vroegste met ingang van oktober 2013.

20.

Evenals in voorgaande jaren ontdekte de Rekenkamer een hoog aantal verrichtingen die onjuist waren geregistreerd (19). Een onderzoek van EuropeAid in 2012 wees ook uit dat verrichtingen vaak onjuist waren geregistreerd in het gemeenschappelijk Relex-informatiesysteem (CRIS). De Rekenkamer trof in dit verband weliswaar geen materiële fouten aan wat betreft de betrouwbaarheid van de rekeningen, maar toch blijven deze fouten een bron van zorg, daar ze van invloed zijn op de juistheid van de gegevens die worden gebruikt bij het opstellen van de jaarrekening, vooral bij de jaarlijkse afsluitingsprocedure aan het eind van het jaar (20).

20.

Na de uitvoerige studie van 2012 werd een actieplan opgesteld dat momenteel wordt voltooid (goedkeuring gepland voor medio juli 2013) met diverse elementen die reeds zijn onderzocht en/of uitgevoerd. Samen met dit actieplan werkt de Commissie momenteel op verschillende vlakken aan een verdere verbetering van de gegevenskwaliteit:

21.

Bijlage 1 bevat een samenvatting van de resultaten van de toetsing van verrichtingen.

22.

Uit de controle van ontvangstenverrichtingen door de Rekenkamer bleek dat deze geen materiële fouten bevatten.

23.

Uit de controle van vastleggingen door de Rekenkamer bleek dat deze geen materiële fouten bevatten.

24.

Van de 167 door de Rekenkamer gecontroleerde verrichtingen bevatten er 44 (26 %) fouten. De Rekenkamer schat het meest waarschijnlijke foutenpercentage op 3,0 % (21).

25.

Van de 127 uitgavenverrichtingen in de steekproef bevatten er 41 (32 %) fouten, waaronder 28 (68 %) kwantificeerbare fouten. Van de 28 verrichtingen die kwantificeerbare fouten bevatten, was er in 20 gevallen sprake van definitieve verrichtingen die de Commissie al had gecontroleerd.

26.

Er werden vaker fouten aangetroffen bij verrichtingen die verband hielden met programmaramingen, subsidies en bijdragenovereenkomsten tussen de Commissie en internationale organisaties dan bij andere steunvormen: van de 71 getoetste verrichtingen in deze categorieën vertoonden er 31 (44 %) fouten.

27.

De voornaamste soorten kwantificeerbare fouten die werden aangetroffen in verrichtingen in verband met projecten waren (zie tekstvak 1):

28.

De meest voorkomende soorten niet-kwantificeerbare fouten hadden betrekking op ontoereikende bewijsstukken (vijf verrichtingen) en tekortkomingen in de procedures voor het plaatsen van opdrachten (vijf verrichtingen).

29.

Van de 40 gecontroleerde verrichtingen voor begrotingssteun bevatten er drie (8 %) fouten, waaronder twee (67 %) kwantificeerbare fouten.

29.

30.

De kwantificeerbare fouten die de Rekenkamer ontdekte in verrichtingen voor begrotingssteun, betroffen de onjuiste toepassing van de scoringsmethode om te bepalen of de ontvangers hadden voldaan aan de voorwaarden voor prestatiegerelateerde betalingen, of verzuim om te beoordelen of er was voldaan aan de specifieke betalingsvoorwaarden (twee verrichtingen) (zie tekstvak 2). De Rekenkamer ontdekte ook niet-kwantificeerbare fouten: de Commissie heeft niet afdoende aangetoond dat ontvangers voldeden aan de algemene voorwaarden om in aanmerking te komen voor betalingen voor begrotingssteun (22). De Commissie zette de voortgang van de ontvangende landen bij de uitvoering van specifiek beleid of hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën niet af tegen de voor de beoordelingsperiode bepaalde doelstellingen (twee verrichtingen).

30.

De Commissie stelt verheugd vast dat het aantal niet-kwantificeerbare fouten de voorbije jaren aanzienlijk is teruggelopen.

De Commissie is van oordeel dat het bereiken van de waarden van de indicatoren waarover met de partnerregering een gezamenlijk akkoord was bereikt, niet te strikt mag worden geëvalueerd. Hoewel de voorwaarden voor prestatie-gerelateerde betalingen een belangrijke rol spelen als het erom gaat landen aan te sporen vooruitgang te boeken voor belangrijke politieke doeleinden, vindt de Commissie dat de indicatoren moeten worden herzien om rekening te houden met de doelstellingen die zij meten, en met de context van de ontwikkeling van een land.

31.

De resultaten van het onderzoek van de Rekenkamer van de toezicht- en controlesystemen zijn samengevat in bijlage 2 .

32.

Vanwege de risicovolle omgeving (zie paragraaf 6) vertrouwt EuropeAid grotendeels op controles vooraf (controles door personeel van de Commissie, externe toezichthouders of externe controleurs voordat de betalingen voor projecten worden gedaan) om onregelmatige betalingen te voorkomen, of op te sporen en te corrigeren. Evenals in voorgaande jaren wijst het aantal door de Rekenkamer geconstateerde fouten, onder meer in einddeclaraties waarvoor externe controle en uitgavenverificaties plaatsvonden, op gebreken in deze controles vooraf. Een onderzoek dat EuropeAid in 2012 verrichtte, wees ook uit dat een significant aantal (een derde) van de in 2011 ontvangen controleverslagen van ontoereikende kwaliteit was.

32.

33.

Twee door de Rekenkamer bezochte EU-delegaties gaven geen behoorlijke follow-up aan controleverslagen. In het JAV wordt erkend dat een belangrijke oorzaak van fouten gelegen is in het feit dat er naar aanleiding van controleverslagen of verslagen over verificatie van uitgaven geen terugvordering plaatsvindt van niet-subsidiabele bedragen en er evenmin wordt toegelicht waarom er geen terugvordering plaatsvindt (23).

33.

34.

Uit de controle van de Rekenkamer blijkt dat de late vereffening en afwikkeling van contracten ten koste van de kwaliteit van de controles vooraf gaan en het risico vergroten dat het controletraject wordt verbroken of bewijsstukken ontbreken (24). Bij zowel EOF- als EU-begrotingsverrichtingen trof de Rekenkamer oude contracten aan waarvoor uitgaven laat werden vereffend. De betrokken individuele financiële vastleggingen stonden als gevolg daarvan nog open of werden lang na afloop van de uitvoeringsperiode voor het contract gesloten.

34.

35.

Zoals vermeld in voorgaande jaarverslagen (25) vertoont het beheersinformatiesysteem van EuropeAid gebreken ten aanzien van de resultaten en follow-up van externe controles, uitgavenverificaties en toezichtbezoeken. Deze maken het voor de directeur-generaal moeilijk om eenheidshoofden of hoofden van EU-delegaties verantwoordelijk te stellen voor de tijdige follow-up en correctie van systeemgebreken en ontdekte fouten.

35.

De Commissie heeft een werkplanmethode ontwikkeld om controlebezoeken te plannen. Daarnaast zet de Commissie een hervorming in van het toezicht en de verslaglegging die in het begin van 2014 moet worden uitgevoerd.

36.

Alle zeven door de Rekenkamer bezochte EU-delegaties hadden — met name dankzij toezichtbezoeken — een goed overzicht van de operationele uitvoering van projecten. Slechts een van deze zeven EU-delegaties selecteerde en plande deze bezoeken echter op basis van een risicobeoordeling. EuropeAid ontwikkelt thans een instrument om de EU-delegaties te helpen hun portefeuille van projecten beter door te lichten en prioriteit te geven aan bezoeken aan die projecten die in het bijzonder toezicht behoeven op basis van risico-inschattingen. De Rekenkamer constateerde ook tekortkomingen in de wijze waarop twee van de zeven EU-delegaties toezicht hielden op de uitvoering van projecten of follow-up gaven aan de resultaten van deze bezoeken.

36.

In het tweede geval heeft de delegatie maatregelen getroffen om beter toe te zien op de tenuitvoerlegging van de tweede fase van het project.

37.

Zoals de Rekenkamer in het verleden had aanbevolen (26), verrichtte EuropeAid zijn eerste studie naar het percentage resterende fouten (PRF) om te beoordelen hoeveel fouten zijn ontsnapt aan alle beheerscontroles om fouten te voorkomen, te ontdekken en te corrigeren. De studie omvatte een onderzoek van een representatieve steekproef van verrichtingen uit afgewikkelde contracten om te bepalen of de uitgaven waren gedaan voor het beoogde doel en overeenkomstig de betrokken regels en of ze juist waren berekend. De ontdekte fouten werden gebruikt om een schatting te maken van het meest waarschijnlijke foutenpercentage in de populatie afgewikkelde contracten.

38.

De resultaten van de PRF-studie 2012 zijn beschreven in het JAV (27). Volgens de studie ligt het PRF naar schatting op 3,63 %, dus boven de door de directeur-generaal vastgestelde materialiteitsdrempel van 2 %. De belangrijkste soorten in de studie ontdekte fouten zijn:

38.

39.

De opzet van de PRF-methodologie voldeed in het algemeen en de studie leverde interessante en potentieel nuttige resultaten op. De methodologie kan echter op de volgende punten verder worden verfijnd:

39.

a)

de mate van vertrouwen dat wordt gesteld in eerdere controle- of verificatieverslagen;

a)

b)

de methode voor de berekening van foutenpercentages bij individuele verrichtingen;

b)

c)

de wijze waarop wordt omgegaan met verrichtingen waarvoor documentatie niet gemakkelijk te verkrijgen was.

c)

40.

In haar Jaarverslag 2011 (28) gaf de Rekenkamer aan dat de reorganisatie van de Commissie in 2011 een grote impact had op de activiteit van de interne-auditfunctie (IAF) (29). In haar antwoord op het Jaarverslag 2011 van de Rekenkamer zegde de Commissie toe de capaciteit van de IAF te zullen beoordelen en deze te zullen versterken indien dat nodig werd geacht (30). Dit is niet gebeurd. In 2012 trad er geen verbetering op: de uitvoering van het jaarlijks werkplan van de IAF werd wederom sterk negatief beïnvloed (31).

40.

41.

In zijn betrouwbaarheidsverklaring maakt de directeur-generaal een voorbehoud ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen, aangezien het bedrag dat wordt beschouwd als risicobedrag (259,5 miljoen euro) meer dan 2 % uitmaakt van de betalingen waarvoor in de verslagperiode een betalingsopdracht is gegeven.

42.

De directeur-generaal verklaart echter ook dat de ingevoerde beheersingsprocedures de nodige waarborgen bieden betreffende de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (32). Tevens wordt in het JAV aangegeven dat het PRF van 3,63 % een schatting is van het maximale bedrag waarvoor risico wordt gelopen (33), dat het geen twijfel doet rijzen omtrent het beheersingssysteem als geheel en dat het laat zien dat de meeste fouten verband houden met een beperkt aantal tekortkomingen die met name betrekking hebben op de tenuitvoerlegging van beheersingsmaatregelen en die vervolgens in 2013 door DG DEVCO kunnen en zullen worden aangepakt (34).

43.

De Rekenkamer acht dit een misleidende weergave van de resultaten van de PRF-studie:

a)

het PRF is geen maximaal bedrag maar een beste schatting (of meest waarschijnlijke schatting). Het werkelijke foutenpercentage kan hoger liggen;

a)

b)

het PRF is geen schatting van het risicobedrag, maar een schatting van het percentage fouten dat aan het einde van de beheerscyclus onontdekt en ongecorrigeerd blijft en dus definitief is (35);

b)

De Commissie is het ermee eens dat de resultaten van de studie in verband met het restfoutenpercentage geen raming zijn van het risicodragend bedrag.

c)

toezicht- en controlesystemen zijn niet doeltreffend wanneer zij fouten van materieel belang niet opsporen en corrigeren;

c)

d)

in het JAV worden de belangrijkste soorten fouten die voorkomen in de uitgaven van EuropeAid beschreven (36) maar worden, behalve voor de tekortkomingen in het terugvorderingsproces, de oorzaken ervan niet onderzocht, evenmin als de aspecten van het toezicht- en controlesysteem van EuropeAid die tekortschoten.

d)

44.

In 2012 verrichtte de DIA een beperkte controle van het JAV-proces van EuropeAid. Hieruit bleek dat het JAV onvoldoende informatie verschaft over de vraag hoe het directoraat-generaal redelijke zekerheid verkrijgt over de wettigheid en regelmatigheid van uitgaven op een meerjarige basis. Deze bevindingen komen overeen met die van de Rekenkamer.

45.

Op basis van haar controlewerkzaamheden concludeert de Rekenkamer dat de EOF-rekeningen voor het per 31 december 2012 afgesloten begrotingsjaar een in elk materieel opzicht getrouw beeld geven van de financiële situatie van de EOF’s per 31 december 2012 en van de resultaten van hun verrichtingen en kasstromen voor het op die datum afgesloten begrotingsjaar overeenkomstig de bepalingen van het Financieel Reglement van het EOF en de door de rekenplichtige vastgestelde boekhoudregels.

46.

Op basis van haar controlewerkzaamheden concludeert de Rekenkamer dat voor het per 31 december 2012 afgesloten begrotingsjaar:

47.

Op basis van haar controlewerkzaamheden constateerde de Rekenkamer dat de toezicht- en controlesystemen van EuropeAid gedeeltelijk doeltreffend waren (zie de paragrafen 18 en 31-44).

47.

48.

Bijlage 3 toont het resultaat van de beoordeling door de Rekenkamer van de vooruitgang bij het opvolgen van de in voorgaande jaarverslagen gedane aanbevelingen. In de Jaarverslagen 2009 en 2010 deed de Rekenkamer 16 aanbevelingen. EuropeAid heeft vijf aanbevelingen volledig uitgevoerd; drie werden op de meeste punten, en acht op een aantal punten uitgevoerd.

49.

Wat betreft de aanbevelingen die slechts op een aantal punten zijn uitgevoerd, onderneemt EuropeAid actie maar er is meer tijd nodig om de aanbevelingen naar tevredenheid uit te voeren:

50.

Er is onvoldoende vooruitgang geboekt wat betreft de kwaliteit van de gegevens in het CRIS-informatiesysteem. Ondanks de inspanningen van EuropeAid om EU-delegaties hiervan bewuster te maken, blijft dit een bron van zorg (zie paragraaf 20).

50.

51.

Op grond van deze beoordeling en de bevindingen en conclusies voor 2012 doet de Rekenkamer EuropeAid de volgende aanbevelingen:

—

Aanbeveling 1: herzie de PRF-methodologie;

—

Aanbeveling 2: bied een correcte beschrijving van de resultaten van PRF-studies in het JAV;

—

Aanbeveling 3: zorg voor tijdige regularisatie van uitgaven;

—

Aanbeveling 4: stimuleer een beter documentenbeheer door de uitvoeringspartners en begunstigden;

—

Aanbeveling 5: tref doeltreffende maatregelen om de kwaliteit van uitgavenverificaties door externe controleurs te verbeteren;

—

Aanbeveling 6: zorg voor de juiste toepassing van specifieke voorwaarden voor betalingen voor begrotingssteun;

—

Aanbeveling 7: verzeker dat invorderingsopdrachten met betrekking tot rente over voorfinancieringen van meer dan 750 000 euro jaarlijks worden afgegeven.