WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij het VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot vaststelling van een kader voor maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer /* SWD/2013/064 final */
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE
COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij het VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN HET
EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot vaststelling van een kader voor
maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer 1. Inleiding De EU wil haar sectorale besluitvorming over
het beheer van kusten, zeeën en oceanen inruilen voor een geïntegreerde en
coherente aanpak. Deze beoordeling heeft tot doel de effecten van deze
koerswijziging te beoordelen. Het optreden van de EU zal dus niet langer
beperkt zijn tot een bepaalde sector, maar zal zich uitbreiden tot alle in het
Verdrag vastgelegde beleidsgebieden die van invloed zijn op menselijke
activiteiten in zee‑ en kustgebieden en op de bescherming van het zee‑
en kustmilieu. Als gevolg van de financiële crisis moet
Europa inzetten op een efficiënt gebruik van hulpbronnen en groeibevorderende
initiatieven. De menselijke activiteiten in de zeeën en kustgebieden van Europa
nemen toe en vertegenwoordigen een aanzienlijk groeipotentieel. Problematisch
is dat deze bedrijvigheid als gevolg van concurrentie om ruimte of
milieurisico's steeds vaker tegen grenzen aanloopt. Daarom is het zaak zo snel
mogelijk een beleidsinitiatief ten uitvoer te leggen om menselijke activiteiten
in zee‑ en kustgebieden op een gecoördineerde en efficiënte manier te
beheren. In het uit 2007 daterende EU‑blauwboek
"Een geïntegreerd maritiem beleid voor de Europese Unie" is maritieme
ruimtelijke ordening (MRO) aangemerkt als een instrument om menselijke activiteiten
op zee op elkaar af te stemmen. Het proces van geïntegreerd beheer van
kustgebieden (GBKG) moet de EU dan weer helpen bij de beleidsuitvoering ten
aanzien van kustgebieden, overeenkomstig Aanbeveling 2002/413/EG en het GBKG‑protocol
bij het Verdrag van Barcelona. De Commissie stelt nu
voor om deze twee instrumenten samen te ontwikkelen. MRO en GBKG bestrijken overlappende
geografische gebieden (overgang van land naar zee) en streven, elk uit een
specifieke invalshoek, dezelfde doelstelling na (het beheer van menselijke
activiteiten). Om te garanderen dat de optie met de grootst mogelijke
efficiëntie en toegevoegde waarde wordt geselecteerd, worden de toekomstige
maatregelen hier op hun effect beoordeeld. 2. Probleemomschrijving en doelstelling De concurrentie om ruimte op zee en aan de kust
vormt tezamen met de uitputting van hulpbronnen het overkoepelende probleem,
dat kan worden opgesplitst in zes kernproblemen: ·
(1) conflicterende aanspraken op ruimte: de toenemende vraag naar – de sowieso al beperkte – ruimte in mariene
gebieden veroorzaakt conflicten tussen de verschillende mariene activiteiten.
Traditionele activiteiten, zoals visserij, scheepvaart, baggeren en
oliewinning, nemen uitbreiding, terwijl nieuwe activiteiten, zoals toerisme,
winning van mineralen en – recenter – windenergie en offshore mariene
aquacultuur, ook aanspraak maken op ruimte; ·
(2) inefficiënt gebruik van de mariene ruimte: als gevolg van het gebrek aan sectoroverschrijdende coördinatie bij de
toewijzing van mariene ruimte voor economisch gebruik zijn bepaalde
activiteiten versnipperd en zijn grotere gebieden dan nodig ingenomen. Hierdoor
zijn ook de kosten opgelopen; ·
(3) onevenwichtig gebruik van de kustruimte: de mens heeft een steeds grotere impact op de kustgebieden. De afgelopen
twintig jaar is de bebouwde oppervlakte in de kustgebieden van de EU met meer
dan 20 % toegenomen. Leemtes in de EU‑wetgeving, onder meer op het
gebied van kusterosie, staan een duurzaam en coherent beheer van deze
ontwikkeling in de weg; ·
(4) ondermaatse benutting van economisch
potentieel: door het ontbreken van coherente en
transparante processen om de menselijke activiteiten te beheren, worden
onnodige kosten gemaakt. Het ondernemingsklimaat voor investeerders laat te
wensen over zolang onvoorspelbaarheid en onzekerheid over adequate toegang tot
mariene ruimte troef zijn. Uit het raadplegingsproces is nog maar eens gebleken
dat het bedrijfsleven behoefte heeft aan transparantie, stabiliteit en
voorspelbaarheid; ·
(5) ontoereikende aanpassing aan klimaatgebonden
risico's: hoewel de Europese kustgebieden onderhevig
zijn aan grote klimaatveranderingsgerelateerde risico's, bestaat er geen
coherent kader om milderings‑ en aanpassingsmaatregelen te integreren in
de algemene ruimtelijke ordening van menselijke activiteiten in zowel zee‑
als kustgebieden. De meeste kustlidstaten van de EU beschikken niet over
specifieke, op hun kustgebieden gerichte plannen of strategieën om de
aanpassing aan de klimaatverandering in goede banen te leiden; ·
(6) aantasting van het milieu in mariene en
kustgebieden: door de intense en toenemende
bedrijvigheid in kust‑ en zeegebieden en door de nauwe interactie tussen
op het land en in zee gebaseerde activiteiten komt het milieu onder steeds
grotere druk te staan en geraken de hulpbronnen uitgeput. Wetgeving ter
bescherming van het milieu is voorhanden, maar hapert op het gebied van sector‑
en grensoverschrijdende coördinatie. De onderliggende oorzaken van de problemen
moeten worden gezocht in de hoek van 1) onvoldoende coherente en duurzame
planning van maritieme activiteiten, inclusief gebrek aan gegevensuitwisseling,
2) ontoereikende coherentie of samenhang tussen verschillende EU‑beleidslijnen
en EU‑programma's betreffende zeeën en kusten, 3) onvoldoende coherente
en duurzame samenwerking met betrekking tot grensoverschrijdende mariene
gebieden en 4) ontoereikende inspraak van belanghebbende partijen. De algemene doelstelling die de EU met
haar optreden nastreeft, bestaat erin te waarborgen dat de kust‑ en zeegebieden
van de EU duurzaam en overeenkomstig de ecosysteembenadering worden ontwikkeld.
Voorts moet het optreden bijdragen tot verschillende andere, in het Verdrag, de
wetgeving en het beleid van de EU verankerde doelstellingen, onder meer op het
gebied van de Europa 2020‑strategie, milieu, energie, visserij,
zeevervoer en cohesie. De EU moet zich in dit verband beperken tot het
vaststellen van instrumenten om de hierboven vermelde beleidsdoelstellingen te
bereiken. De operationele doelstellingen om dit te bewerkstelligen, zijn
van procedurele aard: de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van processen om
menselijke activiteiten in de maritieme ruimte coherent te beheren en te
plannen (dit is gedefinieerd als MRO) en om de beleidsinstrumenten voor
kustbeheer in alle kustlidstaten te coördineren (dit is gedefinieerd als GBKG);
het vaststellen en verder ontwikkelen van gemeenschappelijke beginselen en
benaderingen voor MRO‑ en GBKG‑processen, en de ontwikkeling en
tenuitvoerlegging van adequate grensoverschrijdende samenwerking. 3. Beoordeling van de subsidiariteit en de
door de EU toegevoegde waarde MRO en GBKG maken deel uit van het
geïntegreerd maritiem beleid van de Europese Unie (GMB). Doel van het GMB is
ervoor te zorgen dat de onder het VWEU vallende sectorale beleidsgebieden op
samenhangender wijze ten uitvoer worden gelegd en dat meerdere economische,
maatschappelijke en met het milieu verband houdende doelstellingen tegelijk
worden gerealiseerd. Als gevolg hiervan zijn de initiatieven die tot dusver in
het kader van het GMB zijn genomen, zoals Verordening (EU) nr. 1255/2011 van de
Raad, op verschillende rechtsgrondslagen gestoeld, afhankelijk van het
respectieve sectorale beleid dat wordt behandeld en dat van invloed is op
zeeën, kusten en oceanen. Dezelfde logica gaat op voor
wetgevingsinitiatieven inzake MRO. De hierboven bedoelde sectorale
beleidsgebieden zijn visserij, energie, vervoer, territoriale cohesie en
milieu. ·
De uit 2002 daterende EU‑aanbeveling over
geïntegreerd beheer van kustgebieden is gebaseerd op artikel 192, lid 1, VWEU.
GBKG maakt echter (net als MRO) deel uit van een sectoroverschrijdend beleid
(GMB) dat tot doel heeft de samenhang tussen de verschillende in het Verdrag
verankerde beleidsgebieden te waarborgen. Daarom moet voor toekomstige initiatieven op
het gebied van MRO en GBKG worden gezocht naar een bredere rechtsgrondslag
teneinde ervoor te zorgen dat het toepassingsgebied van dergelijke initiatieven
alle EU‑beleidslijnen afdekt die relevant zijn voor het beheer van zeeën
en kusten. De lidstaten van hun kant moeten gedetailleerd
planningswerk verrichten overeenkomstig hun eigen bestuurlijke en
grondwettelijke structuren. Het is namelijk niet de bedoeling dat de EU de
praktische uitvoering van planningsprocessen voor haar rekening neemt. De EU
kan met haar optreden wel relevant werk verrichten voor zover activiteiten en
ecosystemen in zee‑ en kustgebieden grenzen overschrijden, en kan een
toegevoegde waarde leveren door toe te zien op de samenhang van maatregelen om
dergelijke situaties aan te pakken. Met name kan de EU te grote verschillen in
benadering en vooruitgangsniveau voorkomen. Dat een EU‑optreden wel
degelijk een toegevoegde waarde kan leveren, is overigens als een van de
bevindingen naar voren gekomen uit de openbare raadpleging. De doelstellingen voor
toekomstige initiatieven betreffende MRO en GBKG komen grotendeels overeen.
Zowel voor MRO als voor GBKG wordt gepland een geïntegreerde benadering van het
beheer van oceanen middels versterkte maritieme en kustgerelateerde governance vast
te stellen. MRO en GBKG delen ook bepaalde kenmerken, zoals behoefte aan
gegevens. Bijgevolg kan met een gemeenschappelijk wetgevingsinitiatief een hoge
mate aan synergie worden bereikt. Verkokerde initiatieven zouden kunnen leiden
tot meer incoherenties, verwarring en, aan het eind van de rit, hogere
tenuitvoerleggingskosten. 4. Opties In de effectbeoordeling wordt naast het
basislijnscenario een aantal (sub)opties en mogelijke combinaties daarvan
omschreven en behandeld. De drie behandelde opties zijn: 1) richtsnoeren en
ontwikkeling van beste praktijken, 2) niet‑bindende maatregelen, en 3)
juridisch bindende maatregelen, bijvoorbeeld een kaderrichtlijn, een richtlijn
of een verordening. Voor een uitvoeriger toelichting bij de opties: zie punt
5 ("beleidsopties") van de effectbeoordeling. 5. Analyse van de gevolgen Uit de studies die de effectbeoordeling
ondersteunen, blijkt dat alle omschreven beleidsopties vergelijkbare gevolgen
zullen hebben, maar dat de doeltreffendheid ervan uit het oogpunt van geschikte
timing, omvang of schaal varieert. De kwantitatieve analyse van de gevolgen
vertoont een aantal beperkingen die zijn terug te voeren op de aard van het
onderwerp (governance) en het gebrek aan gegevens voor bepaalde aspecten. 5.1. Doeltreffendheid De kans dat de operationele doelstellingen op
doeltreffende wijze worden gehaald, neemt toe van optie 1 tot 3: ·
het beschikbaar stellen van richtsnoeren en het
ontwikkelen van beste praktijken (optie 1) zal naar verwachting niet erg
doeltreffend zijn aangezien op die manier voornamelijk initiatieven worden
ondersteund van partijen die daar toch al mee bezig zijn. Bovendien zou het
gebrek aan juridische of institutionele mechanismen er niet door worden
gecompenseerd; ·
het stimuleren van de tenuitvoerlegging van
MRO/GBKG middels niet‑bindende maatregelen (optie 2) zal MRO naar
verwachting een steviger status geven op EU‑niveau, maar zal
waarschijnlijk niet zorgen voor een voldoende hoog prioriteitsniveau voor de
tenuitvoerlegging ervan. Bovendien kan deze optie de lidstaten aanzetten tot
een "à la carte"‑aanpak. Wat GBKG betreft, zou noch het niveau
noch de kwaliteit van de tenuitvoerlegging baat hebben bij een niet‑bindende
aanbeveling. Dit wordt bevestigd door de openbare raadpleging; ·
het opstellen van een bindend kader voor de
tenuitvoerlegging van MRO/GBKG (optie 3) zou de meest doeltreffende manier zijn
om de operationele doelstellingen te halen. Aangezien er verschillende bindende
instrumenten bestaan, elk met specifieke kenmerken qua aard en uitvoerigheid,
zijn drie subopties onder de loep gelegd, namelijk een kaderrichtlijn, een
richtlijn en een verordening. Een uitvoerige richtlijn of een verordening
bevat meer voorschriften dan een kaderrichtlijn, biedt de lidstaten minder
ruimte voor flexibiliteit en vermindert de mogelijkheden om gebruik te maken
van reeds bestaande processen – met hogere administratiekosten tot gevolg. Een
kaderrichtlijn daarentegen, met algemene verplichtingen en richtsnoeren die
vervolgens op specifieke wijze door de lidstaten worden omgezet, staat borg
voor voorspelbaarheid, stabiliteit en transparantie. Bovendien zou een
dergelijk instrument precies op tijd komen, gezien de huidige trend in de
ontwikkeling van nieuwe activiteiten. De lidstaten zouden de kans krijgen dit
initiatief in aanmerking te nemen bij de ontwikkeling van hun nationale beleid.
Tot slot is het instrument in overeenstemming met de beginselen evenredigheid
en subsidiariteit, aangezien het niet rechtstreeks intervenieert in de
planningsprocessen en ‑procedures van de lidstaten. Daar komt nog bij dat alle hierboven
toegelichte opties baat zouden hebben bij een horizontale aanpak om de
beschikbaarheid van gegevens en informatie te verbeteren. Complementaire
initiatieven die voortbouwen op bestaande informatiesystemen (met name
Mariene Kennis 2020), zouden in deze fase kunnen voorzien in die
behoeften, ten minste op EU‑niveau. 5.2. Effecten Volgens de effectbeoordeling brengt de
tenuitvoerlegging van MRO en GBKG een aantal economische effecten met
zich mee, meer bepaald: ·
vermindering van de transactiekosten voor maritieme
ondernemingen, dankzij een snellere, gestroomlijnde besluitvorming en een
grotere transparantie; ·
meer zekerheid en voorspelbaarheid voor
particuliere investeringen, onder meer voor offshore activiteiten; ·
beter gebruik van de mariene ruimte en optimale
co-existentie van activiteiten in kustgebieden en mariene wateren; ·
grotere aantrekkelijkheid van kustgebieden dankzij
de instandhouding van natuurwaarden en recreatieve waarden; ·
vermindering van de coördinatiekosten voor
overheden, dankzij grotere efficiëntie en transparantie; ·
innovatie en onderzoek: met het oog op MRO en GBKG
zijn gegevens nodig. De behoefte op dit gebied kan bijdragen tot een
verbetering van de gegevensverzameling en de beheersanalyse en tot de
kennisbasis op het gebied van interacties tussen en complementariteit van de
activiteiten en het mariene milieu; ·
betere en geïntegreerde gegevens en informatie. Milieueffecten: ·
verlaging van de druk op het milieu, met name
dankzij een beter gebruik van de ruimte in zee‑ en kustgebieden en een
beter beheer van menselijke activiteiten; ·
verbetering van de instandhouding van de
biodiversiteit en de milieukwaliteit dankzij het tegengaan van de versnippering
van natuurgebieden en dankzij ecosysteemgericht gebruik van hernieuwbare en
niet‑hernieuwbare hulpbronnen; ·
grotere weerbaarheid tegen de risico's en/of
mildering van de effecten van klimaatverandering. Maatschappelijke effecten: ·
grotere betrokkenheid van de bevolking en de
belanghebbende partijen en grotere bereidheid tot politieke samenwerking; ·
verbetering van het recreatieve en culturele
erfgoed dankzij de opname van kustlandschappen en stedelijke ontwikkeling van
havens in de MRO/GBKG‑processen; ·
versterkte groei en toename van het aantal banen, door
groei in (met name opkomende) maritieme sectoren te faciliteren en de
werkgelegenheid in de maritieme economie te bevorderen; ·
verbetering van de maritieme veiligheid; ·
grotere bereidheid tot politieke samenwerking. ·
de kosten voor de volledige tenuitvoerlegging
van GBKG in de EU worden geraamd op 200 miljoen euro opstartkosten en 20
miljoen euro bedrijfskosten per jaar. De opstartkosten hangen af van de
nationale en regionale omstandigheden in de lidstaten en kunnen bijgevolg niet
met zekerheid worden vastgesteld. Een gebrek aan EU‑wijde gegevens maakt
het moeilijk de kosten die met de tenuitvoerlegging van MRO gepaard gaan, te
kwantificeren. Hoezeer de totale kosten ook uiteenlopen, de globale
kostenbatenverhouding is positief. Aan een bindende aanpak zullen op de korte
termijn waarschijnlijk hogere tenuitvoerleggingskosten verbonden zijn. Aan de
andere kant is dat de enige benadering die waarborgt dat daadwerkelijk tot
tenuitvoerlegging wordt overgegaan en dat de economische voordelen die
hierboven werden geschetst, hun beslag krijgen. 6. Vergelijking van de opties en conclusies In bijlage 1 van de effectbeoordeling
wordt in een tabel weergegeven in hoeverre de verschillende beleidsopties in
staat zijn om de oorzaken van de problemen doeltreffend op te lossen. Uit een vergelijking van de opties blijkt dat
de doelstellingen het beste worden gehaald met optie 3, suboptie 1, i.e. een EU‑richtlijn
over MRO en GBKG met een beperkt aantal verplichtingen, waaronder een proces
voor de ontwikkeling van beste praktijken. Op vrijwilligheid gebaseerde benaderingen,
onder meer in de vorm van richtsnoeren en/of aanbevelingen, zouden niet het
gewenste resultaat opleveren. Een optie waarbij middels een gedetailleerde
richtlijn of een verordening prescriptiever wordt opgetreden (harmonisering),
zou niet alleen duurder zijn, maar ook disproportioneel en dus niet in
overeenstemming met het evenredigheids‑ en het subsidiariteitsbeginsel. Tot slot zij erop gewezen dat de EU met een
vastberaden, doch proportioneel optreden in deze tijden van financiële crisis
een grote bijdrage kan leveren tot het aanboren van het economisch potentieel
dat in de offshore maritieme economie besloten ligt.