WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

Bij

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

inzake de vrijwillige regeling voor het ecologisch ontwerp van beeldverwerkingsapparatuur

Dit werkdocument is bedoeld voor gebruik door het personeel van de Europese Commissie en is uitsluitend voor informatiedoeleinden bestemd. Het geeft geen officieel standpunt van de Commissie weer en loopt niet op een dergelijk standpunt vooruit.

Bevoegd DG: ENER

Geassocieerd DG: ENTR

Overige betrokken diensten: SG, LS, CLIMA, CNECT, COMP, ECFIN, EMPL, ENV, JRC, JUST, MARKT, SANCO, TAXUD, TRADE, RTD

Samenvatting

Beeldverwerkingsapparaten (printers, scanners, faxtoestellen…) zijn energiegerelateerde producten die vallen onder Richtlijn 2009/125/EG inzake ecologisch ontwerp.

Bij de richtlijn inzake ecologisch ontwerp is een kader gecreëerd voor de vaststelling van eisen inzake het ecologisch ontwerp voor energiegerelateerde producten. Eisen voor het ecologisch ontwerp van producten zijn een belangrijk instrument voor het verwezenlijken van de beleidsdoelstellingen van het vlaggenschipinitiatief 'Efficiënt gebruik van hulpbronnen in Europa'[1], het strategisch document 'Energie 2020'[2] en het 'Energie-efficiëntieplan 2011'[3] van de Commissie.

In dit document en in het effectbeoordelingsverslag wordt nagegaan of in het kader van de richtlijn ecologisch ontwerp eisen voor het ecologisch ontwerp van beeldverwerkings­apparatuur moeten worden vastgesteld om het milieueffect van dergelijke apparatuur, met name het energieverbruik ervan, te verminderen.

1.           Probleemstelling

In vergelijking met de situatie van de meeste andere producten waarvoor maatregelen worden overwogen, zijn er bij beeldverwerkings­apparatuur geen grote problemen qua ecologisch ontwerp aangezien er bij dergelijke apparaten dankzij bepaalde beleidsinstrumenten reeds snelle vooruitgang is op het gebied van energie-efficiëntie en papierbesparing.

Dat het volledige technische besparingspotentieel nog niet volledig wordt benut heeft vooral te maken met de grote dynamiek van de sector, die efficiëntieverbeteringen met 6% per jaar en een elektriciteitsbesparing van 87 % in de afgelopen 15 jaar mogelijk heeft gemaakt.

Een zorg is dat er geen garantie bestaat dat de huidige positieve tendens op het gebied van de verbetering van de energie-efficiëntie blijft aanhouden en dat de huidige horizontale wetgeving uitsluitend betrekking heeft op bepaalde geselecteerde milieueffecten.

2.           Doelstellingen

Bij de voorbereidende studie[4] en het onderzoek van 2012[5] is aan het licht gekomen dat er een kosteneffectief potentieel bestaat om het energieverbruik van beeldverwerkingsapparatuur, alsmede het papierverbruik, te verbeteren en dat het volledige potentieel momenteel niet wordt benut.

De doelstelling is dan ook een maatregel inzake ecologisch ontwerp, inclusief zelfregulering, uit te werken die ertoe bijdraagt de beleidsdoelstellingen te bereiken, meer bepaald een energiebesparing van 20 % en een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met 20 % in de periode 1990-2020, alsook de bevordering van de efficiëntie van het gebruik van hulpbronnen (afgezien van energie) door o.m. de vermindering van het materiaalgebruik (bv. papier), recycling (bv. van de grotere kunststofonderdelen, electronica-onderdelen, metalen) en hergebruik (bv. inktcassettes).

Uit het onderzoek van 2012 is gebleken dat, ondanks de aanzienlijke besparingen die reeds zijn bereikt, de streefcijfers voor 2020 nog steeds ambitieus mogen zijn, waarbij wordt gestreefd naar een energiebesparing van 60 % en een niveau van tweezijdig afdrukken (duplexing) van 90 % voor typische kantoorapparatuur over de periode 2012-2020.

Overeenkomstig overweging 18 en 19 en artikel 15, lid 6, van de richtlijn ecologisch ontwerp moet worden gekeken naar zelfregulering als de voorkeursoptie.

3.           Criteria voor maatregelen betreffende ecologisch ontwerp

De aanpak voor de uitwerking van de voorgestelde maatregel en de daarmee verband houdende effectbeoordeling verliep in vier stappen.

Stap 1: Rechtsgrondslag – tenuitvoerlegging van artikel 15 van de richtlijn ecologisch ontwerp

In lijn met artikel 15, lid 4, onder a), en de bijlagen I en II van de richtlijn ecologisch ontwerp heeft de Commissie een voorbereidende technische, milieutechnische en economische studie uitgevoerd om een evaluatie te maken van de criteria voor een uitvoeringsmaatregel inzake het ecologisch ontwerp van beeldverwerkingsapparatuur[6].

Uit deze studie is gebleken dat aan deze criteria is voldaan aangezien: (1) beeldverwerkingsapparatuur in de EU in grote hoeveelheden in de handel wordt gebracht, (2) het milieueffect van het elektriciteitsverbruik van beeldverwerkingsapparatuur over de levensduur ervan significant is, (3) er grote verschillen bestaan wat de milieueffecten van de huidige in de handel gebrachte beeldverwerkingsapparatuur betreft. Er bestaan kosteneffectieve technische oplossingen die kunnen resulteren in aanmerkelijke verbeteringen.

Tabel 1: Criteria van artikel 15, lid 2, van de richtlijn ecologisch ontwerp, toegepast op beeldverwerkingsapparatuur

Art. 15, lid 2, onder a) || Jaarlijks omzet- en handelsvolume in de EU (eenheden) || 2010       31 miljoen 2020       37 miljoen 2030       41 miljoen

Art. 15, lid 2, onder b) || Milieueffect: direct elektriciteitsverbruik van beeldverwerkingsapparatuur, in TWh elektriciteit en Mt CO2-equivalent per jaar [1] || direct (elektriciteit) 2010       8,7 TWh (3,6 Mt CO2) 2020       9,1 TWh (3,5 Mt CO2) 2030       10,4 TWh (3,6 Mt CO2)

Milieueffect: indirecte energie voor de productie van het bij het gebruik van beeldverwerkingsapparatuur verbruikte papier, in TWh elektriciteitsequivalent en Mt CO2-equivalent per jaar [2] || indirect (papier) 2010       38,8 TWh (5,8 Mt CO2) 2020       42,8 TWh (6,4 Mt CO2) 2030       47,0 TWh (7,0 Mt CO2)

Art. 15, lid 2, onder c) || Verbeteringspotentieel ten opzichte van het scenario van ongewijzigd beleid in hetzelfde jaar (met gebruikmaking van bestaande kosteneffectieve technologie, sub-optie 'vrijwilligheid'), uitgedrukt in de zelfde eenheden als hierboven. || direct energie (efficiëntieverbetering) 2020     7,9 TWh (4,1 Mt CO2) 2030     9,1 TWh (4,3 Mt CO2) indirect energie (duplexing en N-printing) 2020     7,1 TWh (1,1 Mt CO2) 2030     7,8 TWh (1,1 Mt CO2)

[1] Bij de omzetting van TWh elektriciteit naar Mt CO2-equivalent wordt rekening gehouden met verbeteringen op het gebied van de CO2-uitstoot van elektriciteitscentrales in de periode 2010-2030 (bron: MEErP 2011)

[2] Papierproductie voor kantoorgebruik: primaire energie 40 MJ/kg papier, omzetting naar elektriciteitsequivalent met gebruikmaking van een primaire-energiefactor van 2,5 (40 MJ primair = 16 MJ elektrisch = 4,44 kWh elektrisch), broeikasgasemissies 0,6 kg/kg papier (bron: MEErP 2011). Het papierverbruik is berekend overeenkomstig de ENERGY STAR-bedrijfscycli.

Aan de criteria wordt volledig voldaan door beeldverwerkingsapparatuur (monochroom dan wel met kleurenoutput) die gebruik maakt van inktjet- (IJ), electrofotografie- (EF/'laser') of solid-ink- (SI, opgenomen in de EF-categorie) afdruktechnologieën. EF-apparatuur omvat kopieerapparaten, printers, multifunctionele apparaten en faxmachines, terwijl IJ-apparatuur is ingedeeld in apparatuur met één, dan wel meerdere functies.

Afdruktechnologieën uit het verleden, zoals thermische overdracht, direct thermal (DT) en dye sublimation (DT), zijn uitgesloten omdat de apparaten die dergelijke technologieën gebruiken slechts in beperkte hoeveelheden worden verkocht, voornamelijk voor speciale toepassingen zoals het (be)drukken van ontvangstbewijzen, labels en textielproducten. Om diezelfde redenen worden ook printers met grote afmetingen, bv. voor het afdrukken van technische tekeningen, uitgesloten. Ten slotte worden ook zeer snelle printers voor bv. professionele print shops uitgesloten omdat kostenoverwegingen in dit marktsegment kopers er automatisch toe brengen uitsluitend de meest energie-efficiënte modellen te kopen.

Step 2: Bestaande initiatieven en capaciteit van marktkrachten om het probleem aan te pakken

Overeenkomstig artikel 15, lid 2 en lid 4, onder c), van de richtlijn ecologisch ontwerp moet rekening worden gehouden met de relevante bestaande nationale en EU-wetgeving. Voor beeldverwerkingsapparatuur zijn geen productspecifieke verplichte maatregelen ingevoerd, maar bepaalde aspecten zijn aangepakt via horizontale wetgeving inzake het elektriciteitsverbruik in de standby- en uitstand[7], chemische stoffen[8] en afvalstoffen[9]. Het energieverbruik van beeldverwerkingsapparatuur in de niet-residentiële sector is een onderdeel van de energieboekhouding in het kader van de richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen[10] en de komende energie-efficiëntierichtlijn[11]. Dit aspect wordt ook indirect verrekend bij de CO2-boekhouding in het kader van het emissiehandelssysteem van de EU.

De energie-efficiëntie en de belangrijkste milieueffecten van beeldverwerkingsapparatuur worden voornamelijk aangepakt via het vrijwillige EU ENERGY STAR-programma dat wordt uitgevoerd op basis van de overeenkomst van 2001 tussen de EU en de Verenigde Staten. Er wordt verdere ondersteuning gepland voor 2012 via de criteria voor groene openbare aanbestedingen en de EU-milieukeur, waarbij grotendeels wordt uitgegaan van de eisen en formaten van het ENERGY STAR-programma.

Sinds 2008 moet kantoorapparatuur die wordt aangekocht door de EU-instellingen en de centrale regeringen van de lidstaten, op verplichte wijze voldoen aan de ENERGY STAR-criteria die om de drie of vier jaar worden geactualiseerd[12]. De reactie op deze maatregelen van de sector die beeldverwerkings­apparatuur produceert is steeds positief geweest, met een hoge deelnamegraad (>90 % marktdekking), een groot overwicht van producten die aan de criteria voldoen (>90 % van de modellen in het kader van de huidige eisen) en een zelfcertificatie die voldoende betrouwbaar is gebleken[13].

Wanneer zich wat beeldverwerkingsapparatuur betreft, marktfalen of falen op regelgevings­gebied voordoet, heeft dit overeenkomstig de voorbereidende studie voornamelijk betrekking op weinig verkochte apparatuur op de consumentenmarkt en niet zozeer op de professionele markt van kantoorapparatuur. Een dergelijk falen kan het gevolg zijn van het feit dat de huidige elektriciteitstarieven onvoldoende rekening houden met de milieukosten voor de samenleving en dus een te kleine rol spelen in de aankoopbeslissing (negatieve externaliteit). Voorts baseren de meeste consumenten hun keuze van apparatuur vooral op de aankoopkosten en andere elementen, zoals beschikbaarheid, dienstverlening en vertrouwde merknamen, veeleer dan op de energiekosten waarover de nodige informatie ontbreekt (asymmetrische informatie). In deze context is het relevant dat het ENERGY STAR-logo goed bekend is in de kantoorsector maar minder bij de particuliere consument. Ten slotte doet zich marktfalen voor wanneer de investeringskosten door één partij worden gedragen en de gebruikskosten door een andere. De aankoopafdeling van een onderneming kan een verschillend financieel perspectief hebben dan de ondernemingseenheid die de apparatuur feitelijk gebruikt en betaalt voor de lopende kosten ervan (gescheiden prikkels).

Stap 3: Beleidsdoelstellingen en niveau van ambitie

De algemene doelstelling is een antwoord te bieden op marktfalen en externaliteiten door passende maatregelen inzake ecologisch ontwerp te treffen. De opties die in overweging zijn genomen voor een gedetailleerde impactanalyse waren: geen EU-actie (business-as-usual, BAU), zelfregulering (de 'vrijwillige' optie) en eisen inzake ecologisch ontwerp (de optie 'ecologisch ontwerp'). De desbetreffende sector heeft zijn voorkeur uitgesproken voor een overeenkomst op basis van vrijwilligheid ('zelfregulering') in plaats van een regelgevingsmaatregel.

Overeenkomstig bijlage II bij de richtlijn ecologisch ontwerp moeten eisen inzake energieverbruik normaliter op een niveau worden gelegd waarbij de kosten over de gehele levenscyclus worden geminimaliseerd (tenzij andere factoren dit te strikt maken).

Het startpunt van de analyse was de voorbereidende studie, die een basis leverde voor het BAU-scenario. De verkoopsgegevens van de voorbereidende studie zijn gebruikt in het voorraadmodel teneinde een berekening te maken van de voorraad, het elektriciteitsverbruik en het papierverbruik voor alle opties.

Er werd een aanvullende analyse uitgevoerd met betrekking tot de in de EU ENERGY STAR-database van www.eu-energystar.org geregistreerde modellen. Daaruit bleek dat het elektriciteitsverbruik en de duplexing-kenmerken van alle in de EU in de handel gebrachte modellen van beeldverwerkings­apparatuur in 2012 in de EU ENERGY STAR-database waren geregistreerd, maar ook al in de voorafgaande referentiejaren terug tot 2009. Uit deze evaluatie is niet alleen aan het licht gekomen welke modellen overeenstemmen met de ENERGY STAR-eisen versie 1.0, versie 1.1 (waarop de huidige overeenkomst op basis van vrijwilligheid is gebaseerd) en ontwerpversie 2.0 (die van kracht wordt in 2013 en waarop de volgende versie van de overeenkomst op basis van vrijwilligheid zal gebaseerd zijn), maar is ook gebleken hoeveel beter deze modellen hebben gescoord ten aanzien van de ENERGY STAR-minimumeisen. De resultaten van deze evaluatie zijn getoond voor de 'vrijwillige' optie. Bij deze optie werd aangenomen dat een vrijwillige overeenkomst het tempo van de verbeteringen boven de ENERGY STAR-eisen zal uittillen (zoals is gebleken in de afgelopen jaren).

Bij de optie 'ecologisch ontwerp' worden verplichte minimale efficiëntie-eisen voor in de handel gebrachte beeldverwerkingsapparatuur vastgesteld. Het nadeel van een verordening die bij definitie een 100 %-naleving eist/inhoudt, tegenover een effectieve overeenkomst op basis van vrijwilligheid die gericht is op een 90 %-naleving, is het gebrek aan flexibiliteit; de ambitie is dus doorgaans aanzienlijk beperkter. Op het eerste zicht kan dit tegenstrijdig lijken, maar in wezen wordt overeenkomstig artikel 15, lid 5, van de richtlijn ecologisch ontwerp ('geen significant nadelig effect' op de werking van het product en op het concurrentievermogen van het bedrijfsleven) het niveau van ambitie voor de eisen in het kader van een verordening voornamelijk bepaald door de zwakste 10 % van de markt, bestaande uit speciale producten of producten die worden vervaardigd door financieel zwakkere ondernemingen. In tegenstelling daarmee wordt bij een vrijwillige overeenkomst het niveau van ambitie vastgelegd door zich te richten op de 90 % 'normale' producten die door innovatieve en financieel gezonde producenten worden geproduceerd.

Bij de optie 'ecologisch ontwerp' wordt hiermee rekening gehouden: in eerste instantie werd een efficiëntiestreefcijfer voor 2014 vastgesteld dat gelegen was 40 % onder het BAU-niveau, terwijl het tweede streefcijfer, namelijk voor 2016, werd vastgesteld op 60 % onder het BAU-niveau. Wat duplexing betreft, werd – enigszins optimistisch – aangenomen dat na de formulering van een lijst met uitzonderingen, de eisen konden worden vastgesteld op het zelfde niveau als bij de 'vrijwillige' optie, d.w.z. voor typische kantoorprinters op een duplexing-niveau van 75 % (voor 2014) en 85 % (voor 2016).

Stap 4: Evaluatie van de economische, maatschappelijke en milieueffecten

Bij de analyse van de sub-opties zijn de in tabel 2 weergegeven besparingsniveaus gevonden. In de tabel en de onderstaande figuur wordt het directe elektriciteitsverbruik van beeldverwerkingsapparatuur, het indirecte energieverbruik (berekend als elektriciteits­equivalent) dat vereist is om papier te produceren en het totale energieverbruik (direct + indirect) getoond in het geval van BAU en in het geval van de twee andere opties in vergelijking met BAU.

Tabel 2: Samenvatting van de besparingen op het gebied van beeldverwerkingsapparatuur in de EU-27 naargelang van de verschillende opties ten opzichte van het uitgangsscenario BAU (business-as-usual) voor 2020 en 2030 (uitgedrukt in constante euro van 2010)

Totale besparing (direct en indirect papier-energie excl. inkt) 2020

Versus uitgangsscenario BAU || BAU (niveaus) || Vrijwillig || Ecologisch ontwerp

|| 2020 || 2030 || 2020 || 2030 || 2020 || 2030

Energieverbruik (TWh) || || || || || ||

Direct || 9,13 || 10,40 || 7,92 || 9,07 || 5,56 || 6,31

Indirect || 42,75 || 49,99 || 7,12 || 7,83 || 6,54 || 7,83

Totaal || 51,88 || 57,39 || 15,04 || 16,91 || 12,10 || 14,15

|| || || || || ||

CO2-emissies (Mt) || || || || || ||

Direct || 3,47 || 3,54 || 2,99 || 3,09 || 2,10 || 2,15

Indirect || 6,41 || 7,05 || 1,07 || 1,17 || 0,98 || 1,17

Totaal || 9,88 || 10,59 || 4,06 || 4,26 || 3,08 || 3,32

|| || || || || ||

Kostenbesparing excl. toner (in miljard EUR) [14] || || || || || ||

Direct || 2,43 || 4,10 || 2,11 || 3,58 || 1,48 || 2,49

Indirect || 42,75 || 46,99 || 7,12 || 7,83 || 6,54 || 7,83

Totaal || 45,18 || 51,09 || 9,24 || 11,41 || 8,02 || 10,32

In figuur 1 wordt getoond dat, als er geen maatregelen worden genomen, het elektriciteitsverbruik omhoog gaat. In de twee opties, 'vrijwillig' en 'ecologisch ontwerp', wordt de groei van het elektriciteitsverbruik aanzienlijk verminderd.

Figuur 1: Totaal energieverbruik in de EU-27 (TWh/jaar)

4.           Conclusies

Aan de 'vrijwillige' optie wordt de voorkeur gegeven. Deze optie draagt bij tot oplossing van het continuïteitsprobleem, rekening houdend met de huidige positieve trend van energie-efficiëntie en lager papierverbruik (duplexing en N-printing), en maakt het ook mogelijk andere hulpbronnenefficiëntiekwesties, zoals recycling en hergebruik, aan te pakken. In deze dynamische productsector worden zo aanzienlijk grotere besparingen verwezenlijkt dan bij het alternatief van verplichte eisen inzake ecologisch ontwerp, wordt flexibiliteit ingebouwd, wordt het mogelijk de streefcijfers sneller te actualiseren en blijft de administratieve belasting minimaal. Anders dan bij verplichte maatregelen ontstaat niet het risico van negatieve effecten op doeltreffendheid van momenteel met succes lopende beleidsmaatregelen zoals het EU ENERGY STAR-programma.

Meer specifiek resulteert de 'vrijwillige' optie in:

· een bijdrage tot het bereiken van de '20-20-20'-streefcijfers (periode 1990-2020) van 25 TWh/jaar in directe elektriciteitsbesparing door efficiëntieverbeteringen en het equivalent van ongeveer 4 TWh/jaar elektriciteitsbesparing door indirecte besparing met betrekking tot papierverbruik; samen dus 29 TWh/jaar (wat neerkomt op 1,1 % van het totale energieverbruik van de EU in 2007);

· een bijdrage tot het bereiken van de '20-20-20'-streefcijfers (periode 1990-2020) in de vorm van een directe vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met 9,6 MT CO2-eq/jaar (elektriciteit) en 0,6 Mt CO2-eq/jaar (papier); samen dus 10,2 Mt CO2/jaar (0,2 % van de broeikasgasemissies van de EU);

· een bijdrage tot de hulpbronnenefficiëntie (afgezien van energie) van meer dan 1 miljoen ton (1 Mt) ten gevolge van lager papierverbruik in kantoren in de periode 1990-2020 en een bijdrage tot recycling en hergebruik;

· het voldoen aan de eisen van Richtlijn 2009/125/EG inzake ecologisch ontwerp, met name de overwegingen 18 en 19, artikel 15, lid 6, en bijlage VIII;

· het op kostenvriendelijkere en snellere wijze voldoen aan de eisen dan in het geval van een verordening;

· verenigbaarheid met en aanvullend karakter ten aanzien van de bestaande beleidinstrumenten;

· een slechts zeer beperkte administratieve belasting voor producenten en detailhandelaars;

· een verwaarloosbare of zelfs onbestaande toename van de aankoopkosten, die ruimschoots worden gecompenseerd door bestparingen gedurende de gebruiksfase van het product;

· een verwaarloosbaar effect op de concurrentiekracht van de bedrijfssector en op de werkgelegenheid, met name in het midden‑ en kleinbedrijf.

[1]               Efficiënt gebruik van hulpbronnen in Europa — Vlaggenschipinitiatief in het kader van de 2020-strategie, COM(2011) 21 van 26.1.2011.

[2]               Energie 2020 - Een strategie voor een concurrerende, duurzame en continu geleverde energie, COM(2010) 639 definitief van 10.11.2010.

[3]               Energie-efficiëntieplan 2011, COM(2011) 109 definitief van 8.3.2011.

[4]               Voorbereidende studie inzake beeldverwerkingsapparatuur, samengesteld door Fraunhofer IZM.

[5]               Onderzoek van de EU-ENERGY STAR-database door de consultants (van Holsteijn en Kemna VHK) in 2012 ('2012-onderzoek').

[6]               http://www.ecoimaging.org/.

[7]               Verordening (EG) nr. 1275/2008 betreffende voorschriften inzake ecologisch ontwerp voor het elektriciteits­verbruik van elektrische en elektronische huishoud- en kantoorapparatuur in de stand by-stand en de uit-stand.

[8]               Richtlijn 2011/65/EG (herschikking).

[9]               Richtlijn 2012/19/EU (herschikking).

[10]             Richtlijn 2010/31/EG (herschikking).

[11]             Voorstel voor een richtlijn betreffende energie-efficiëntie en houdende intrekking van de Richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG [COM(2011) 370 van 22.6.2011].

[12]             Zie artikel 16 van Verordening (EG) nr. 106/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 betreffende een communautair energie-efficiëntie-etiketteringsprogramma voor kantoorapparatuur (herschikking), PB L39 van 13.2.2008, blz. 1.

[13]             Mededeling van de Commissie betreffende de tenuitvoerlegging van het ENERGY STAR-programma in de Europese Unie in de periode 2006-2010, COM(2011) 337 definitief van 9.6.2011, Brussel.

[14]             De besparing van de papierkosten wordt berekend door het aantal bespaarde bladzijden te vermenigvuldigen met 0,02 EUR (prijs voor 1 bladzijde; zie ook berekening in hoofdstuk 2). De elektriciteitstarieven zijn per kWh primaire energie. Voor elektriciteit worden de residentiële elektriciteitstarieven van 2010, exclusief belastingen, gebruikt, i.e. 0,18 EUR/kWh, uitgaande van een jaarlijkse (langetermijn 2011-2030-gemiddelde) verhoging van het elektriciteitstarief met 4 %.