TOELICHTING

1.           ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

1.           Dit voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad is erop gericht gemeenschappelijke minimumnormen vast te stellen met betrekking tot het recht van verdachten en beklaagden in strafprocedures op voorlopige rechtsbijstand wanneer hun de vrijheid is ontnomen en op voorlopige rechtsbijstand en rechtsbijstand voor personen tegen wie een procedure loopt krachtens Kaderbesluit 2002/584/JBZ betreffende het Europees aanhoudingsbevel ("gezochte personen").

2.           Het programma van Stockholm[1] legde sterk de nadruk op het versterken van de rechten van het individu in strafprocedures. In punt 2.4 van dit programma verzocht de Europese Raad de Commissie om voorstellen in te dienen voor een stapsgewijze verbetering van de rechten van verdachten en beklaagden door middel van gemeenschappelijke minimumnormen voor het recht op een eerlijk proces. De maatregelen betreffen speciale procedurele rechten voor verdachten en beklaagden die volgens zowel de lidstaten als belanghebbenden door actie op het niveau van de EU moeten worden versterkt en dus als een bouwsteen voor een heel bouwwerk moeten worden beschouwd.

3.           Er zijn al drie maatregelen vastgesteld, te weten: Richtlijn 2010/64/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures[2] (oktober 2010), Richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht op informatie in strafprocedures[3] (mei 2012) en Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbenemingen[4](oktober 2013). Maatregelen inzake de bescherming van kwetsbare verdachten of beschuldigden in strafprocedures worden met het onderhavige initiatief gepresenteerd als een pakket, samen met een richtlijn betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en het recht om in strafprocedures bij het proces aanwezig te zijn, die deel uitmaken van de onderliggende beginselen inzake het recht op een eerlijk proces.

4.           Net als de bovenvermelde maatregelen heeft ook dit voorstel tot doel de rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures te verbeteren. Gemeenschappelijke minimumvoorschriften inzake deze rechten moeten het wederzijdse vertrouwen tussen rechterlijke autoriteiten vergroten en zo de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning bevorderen. Een zekere mate van compatibiliteit tussen de wetgeving van de lidstaten is cruciaal om de justitiële samenwerking in de EU te verbeteren.

5.           Het voorstel is gebaseerd op artikel 82, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dit artikel bepaalt het volgende: "[v]oor zover nodig ter bevordering van de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen en van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken met een grensoverschrijdende dimensie, kunnen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij richtlijnen minimumvoorschriften vaststellen. In die minimumvoorschriften wordt rekening gehouden met de verschillen tussen de rechtstradities en rechtsstelsels van de lidstaten.

  Deze minimumvoorschriften hebben betrekking op:

                        (a) de wederzijdse toelaatbaarheid van bewijs tussen de lidstaten;

                        (b) de rechten van personen in de strafvordering;

                        (c) de rechten van slachtoffers van misdrijven;

(d)(…)”.

6.           Het onderhavige voorstel houdt nauw verband met Richtlijn 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat en is erop gericht het recht op toegang tot een advocaat waarin die richtlijn voorziet, voor verdachten en beklaagden wie de vrijheid is ontnomen in de eerste fase van de procedure effectiever te maken en ervoor te zorgen dat personen die in het kader van een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel worden gezocht, toegang tot rechtsbijstand hebben zodat het recht op toegang tot een advocaat in zowel de uitvoerende als de uitvaardigende lidstaat is gewaarborgd ("recht op duale verdediging").

7.           De Commissie presenteert een evenwichtig pakket maatregelen, dat rekening houdt met de verschillen tussen de rechtstradities en de rechtsstelsels van de lidstaten, zoals bepaald in artikel 82, lid 2, VWEU en neemt de maatregelen die nodig zijn om het wederzijds vertrouwen te bevorderen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel (artikel 5 VEU). Er is zorgvuldig gekeken of er maatregelen door de EU genomen zouden moeten worden en zo ja, op welk niveau en in welke vorm. Dat voorzichtig te werk moet worden gegaan, is met name in een periode van begrotingsconsolidatie, waarin de gevolgen qua kosten zorgvuldig moeten worden gewogen, duidelijk.

8.           Er is vastgesteld dat de aspecten inzake rechtsbijstand in strafprocedures die in deze richtlijn aan de orde komen, zeer belangrijk zijn om de rechten die in de richtlijn betreffende de toegang tot een advocaat zijn neergelegd, aan te vullen en de doeltreffendheid daarvan te verzekeren en om het wederzijds vertrouwen in strafrechtstelsels te verbeteren.

9.           Het recht op rechtsbijstand in strafprocedures is neergelegd in artikel 47, derde alinea, van het Handvest en in artikel 6, lid 3, onder c), EVRM. Het is ook erkend in artikel 14, lid 3, onder d), van het IVBPR. De fundamentele beginselen waarop een rechtsbijstandsstelsel zou moeten worden gebaseerd, zijn vermeld in de "Principles and Guidelines on Access to Legal Aid in Criminal Justice Systems" (Beginselen en richtsnoeren betreffende de toegang tot rechtsbijstand in strafrechtsstelsels) van de Verenigde Naties, die op 20 december 2012 door de Algemene Vergadering werden goedgekeurd.

10.         Juist in de vroege fase van de procedure zullen verdachten en beklaagden, met name wanneer hun vrijheid is ontnomen, het meest kwetsbaar zijn en het meest behoefte hebben aan rechtsbijstand door een advocaat. Daarom zijn er in de richtlijn bepalingen opgenomen over zogenoemde "voorlopige rechtsbijstand", die een belangrijke toegevoegde waarde heeft en voor een groter wederzijds vertrouwen in elkaars strafrechtstelsels zorgt.[5]

11.         Hoewel verdachten en beklaagden in strafprocedures in alle lidstaten toegang tot rechtsbijstand hebben, blijkt bovendien dat gezochte personen in een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel in de lidstaten niet altijd toegang tot rechtsbijstand hebben. Dit belemmert de uitoefening van het recht waarin de richtlijn betreffende het recht op toegang tot een advocaat voorziet, met andere woorden de toegang tot een advocaat in zowel de uitvoerende als de uitvaardigende lidstaat. Bovendien strekken de in artikel 6 EVRM neergelegde rechten, waaronder het recht op rechtsbijstand, zich niet uit tot uitleveringsprocedures. Om het wederzijds vertrouwen te vergroten en ervoor te zorgen dat het recht op duale verdediging in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel daadwerkelijk kan worden uitgeoefend, verplicht de richtlijn de lidstaten er ook toe om naast de voorlopige rechtsbijstand ook toegang tot rechtsbijstand te verschaffen, aangezien de gezochte personen niet altijd de vrijheid is ontnomen.

12.         Deze maatregel gaat vergezeld van een aanbeveling van de Commissie betreffende het recht op rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures. De aanbeveling streeft naar een bepaalde mate van convergentie in de lidstaten wat betreft de beoordeling of iemand voor rechtsbijstand in aanmerking komt en wil ook de lidstaten aansporen tot maatregelen ter verbetering van de kwaliteit en de doeltreffendheid van diensten en administratie op het gebied van rechtsbijstand.

13.         Het onderhavige voorstel zal ook bijdragen tot de versterking van de wettelijke waarborgen ter bescherming van personen waartegen het Europees Openbaar Ministerie een procedure heeft aangespannen. Het onlangs aangeboden voorstel voor een verordening van de Raad[6] maakt duidelijk dat de verdachte alle door de EU-wetgeving toegekende rechten heeft alsook andere, rechtstreeks op het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gebaseerde rechten, die in overeenstemming met het toepasselijke nationale recht moeten worden toegepast. Het voorstel voor de verordening verwijst expliciet naar het recht op rechtsbijstand en door strengere normen voor rechtsbijstand in te voeren, versterkt het onderhavige voorstel ook de procedurele waarborgen die van toepassing zijn in de procedures van het Europees Openbaar Ministerie.

14.         Het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, het recht op een eerlijk proces en het recht van verdediging zijn verankerd in de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest) en in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Het recht op rechtsbijstand, dat wil zeggen het recht op kosteloze of gedeeltelijk kosteloze bijstand in strafprocedures door een advocaat, is expliciet erkend als een integraal onderdeel van het recht op een eerlijk proces en de rechten van de verdediging. Artikel 47, lid 3, van het Handvest bepaalt het volgende: "Rechtsbijstand wordt verleend aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen." Artikel 6, lid 3, onder c), EVRM bepaalt dat een ieder tegen wie een vervolging wegens een strafbaar feit is ingesteld, het recht heeft "zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen". Daadwerkelijke toegang tot juridische vertegenwoordiging is van essentieel belang om te zorgen voor de eerbiediging van het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging die in artikel 49 van het Handvest worden genoemd.

2.           RESULTATEN VAN DE RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN EN EFFECTBEOORDELINGEN

15.         In maart 2009 werd een tweedaagse bijeenkomst van deskundigen georganiseerd, die aan procedurele rechten was gewijd, waaronder het recht op rechtsbijstand. Tijdens een bijeenkomst op 3 juni 2013 werden alle betrokken lidstaten geraadpleegd op een deskundigenvergadering. De lidstaten hadden de Commissie eerder, tijdens een bijeenkomst van de Raad in juni 2012, opgeroepen om zo snel mogelijk een wetgevingsvoorstel betreffende rechtsbijstand in te dienen[7]. Tijdens zijn oriënterende stemming van 12 juli 2012 over de richtlijn betreffende de toegang tot een advocaat riep het Europees Parlement de Commissie op om een voorstel in te dienen met betrekking tot rechtsbijstand.

16.         In december 2011 organiseerde het Poolse voorzitterschap, in samenwerking met de Europese Commissie, de Raad van de balies van de Europese Unie en de Europese Rechtsacademie een tweedaagse conferentie over rechtsbijstand in strafzaken. Deze conferentie bood deskundigen met een gevarieerde achtergrond – rechtsbeoefenaars, rechters, officieren van justitie, academici en vertegenwoordigers van EU-organen, non-gouvernementele organisaties en de Raad van Europa, de mogelijkheid om standpunten en ervaringen uit te wisselen en om de problemen en de mogelijke inhoud van een toekomstige maatregel te bespreken.

17.         Bij diverse gelegenheden werden belanghebbenden geraadpleegd. De Commissie heeft regelmatig bilateraal contact gehad met een aantal non-gouvernementele organisaties en andere belanghebbenden en verschillende non-gouvernementele organisaties wisselden bijdragen uit met de Commissie met het oog op de toekomstige maatregelen[8].

18.         In het kader van een studie voor de effectbeoordeling werd ervoor gezorgd de ministeries van Justitie van de lidstaten, belangenorganisaties in de lidstaten, ordes van advocaten en raden voor rechtsbijstand er zoveel mogelijk bij te betrekken.  Er vonden diepgaande gesprekken plaats met advocaten bij ordes van advocaten, en vertegenwoordigers van belangenorganisaties en ministeries van Justitie in alle lidstaten. Bovendien werden er in een aantal lidstaten focusgroepen georganiseerd, waarin vertegenwoordigers van ministeries van Justitie, ordes van advocaten, academici, justitieel personeel en belangenorganisaties elkaar ontmoetten. Bovendien werd er een online-raadpleging gehouden voor rechtsbijstandverleners in de lidstaten.

19.         De Commissie heeft ter onderbouwing van haar voorstel een effectbeoordeling uitgevoerd. Het verslag van de effectbeoordeling is beschikbaar op: http://ec.europa.eu/governance.

3.           JURIDISCHE ELEMENTEN VAN HET VOORSTEL

Artikel 1 – Onderwerp

20.         De richtlijn heeft als doel ervoor te zorgen dat verdachten en beklaagden in strafprocedures wie de vrijheid is ontnomen en personen tegen wie een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel loopt, toegang tot rechtsbijstand hebben zodat zij hun recht op toegang tot een advocaat waarin de richtlijn betreffende de toegang tot een advocaat voorziet, daadwerkelijk kunnen uitoefenen.

Artikel 2 - Toepassingsgebied

21.         De richtlijn is van toepassing op verdachten en beklaagden wie de vrijheid is ontnomen. Zij is van toepassing vanaf de vrijheidsbeneming, dat wil zeggen vanaf het moment dat iemand in verzekering wordt gesteld of een overeenkomstige detentie ondergaat, hetgeen ook de periode omvat die aan de formele tenlastelegging en de arrestatie vooraf gaat. Dit weerspiegelt de rechtspraak van het EHRM over artikel 5, lid 1, EVRM.

22.         De richtlijn is ook van toepassing op gezochte personen in een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel. In dergelijke situaties is de richtlijn van toepassing vanaf de arrestatie in de uitvoerende lidstaat tot de overlevering, dan wel, wanneer er geen overlevering plaatsvindt, tot het besluit inzake overlevering definitief geworden is.

Artikel 3 Definities

23.         Onder rechtsbijstand wordt verstaan de financiering en bijstand door de lidstaat waardoor de daadwerkelijke uitoefening van het recht op toegang tot een advocaat gewaarborgd is. Rechtsbijstand omvat de kosten van de verdediging, zoals de kosten van een advocaat en andere proceskosten, zoals griffierechten.

24.         Onder voorlopige rechtsbijstand wordt de rechtsbijstand verstaan die aan een persoon wie de vrijheid is ontnomen, wordt verleend totdat het besluit over de rechtsbijstand is genomen.

Artikel 4 – Toegang tot voorlopige rechtsbijstand

25.         In de eerste fasen van de procedure zijn verdachten en beklaagden bijzonder kwetsbaar en is toegang tot een advocaat van het grootste belang om het recht op een eerlijk proces te vrijwaren, waarvan onder meer het recht om niet aan de eigen veroordeling mee te werken, deel uitmaakt[9]. Artikel 6 EVRM vereist dat een verdachte in principe toegang tot rechtsbijstand moet worden geboden vanaf het moment waarop hij in verzekering wordt gesteld of in voorlopige hechtenis wordt genomen en dat deze bijstand zo nodig officieel wordt toegekend[10].

26.         Op grond van de richtlijn inzake toegang tot een advocaat hebben verdachten of beklaagden onder meer recht op toegang zonder onnodig uitstel tot een advocaat nadat hun de vrijheid is ontnomen en voordat zij worden verhoord. Willen verdachten of beklaagden wie de vrijheid is ontnomen, hun recht op toegang tot een advocaat in de eerste fasen van de procedure daadwerkelijk kunnen uitoefenen, dan kan het niet zo zijn dat zij op die toegang moeten wachten zolang het verzoek om rechtsbijstand wordt verwerkt en beoordeeld wordt of de criteria om voor rechtshulp in aanmerking te komen, zijn vervuld, hetgeen lang kan duren. Lidstaten moeten er daarom voor zorgen dat er na de vrijheidsbeneming en voordat tot enig verhoor wordt overgegaan, onverwijld toegang tot voorlopige rechtsbijstand is.

27.         Daartoe moeten de lidstaten ervoor zorgen dat er procedures of mechanismen voorhanden zijn, bijvoorbeeld piketregelingen of spoeddiensten op het gebied van verdediging, waardoor het mogelijk is om op korte termijn op politiebureaus of in detentiecentra te interveniëren zodat het recht op voorlopige rechtsbijstand en onverwijlde toegang tot een advocaat na de vrijheidsbeneming en voordat er enig verhoor plaatsvindt, daadwerkelijk kan worden uitgeoefend.

28.         Het recht op toegang tot een advocaat houdt een aantal rechten in voor verdachten of beklaagden, zoals bepaald in artikel 3, lid 3, van Richtlijn 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat, zoals het recht de advocaat onder vier ogen te ontmoeten en met hem te communiceren, het recht op aanwezigheid van de advocaat bij het verhoor van de verdachte of beklaagde en op daadwerkelijke deelname aan dat verhoor door de advocaat en het recht om de advocaat bepaalde procedures voor het vergaren van bewijsmateriaal te laten bijwonen. Lidstaten kunnen praktische regelingen treffen met betrekking tot de uitoefening van het recht op toegang tot een advocaat, bijvoorbeeld wat betreft de duur en de frequentie van de communicatie met de advocaat, en de uitoefening van dat recht kan dus tot op zekere hoogte worden beperkt, mits deze beperkingen de essentie van dat recht onverlet laten. Het recht op voorlopige rechtsbijstand moet worden geboden voor zover dat voor de daadwerkelijke uitoefening van het recht op toegang tot een advocaat noodzakelijk is en een eventuele beperking mag verdachten of beklaagden niet beletten hun rechten daadwerkelijk uit te oefenen.

29.         Het recht op voorlopige rechtsbijstand dient ten minste van kracht te zijn totdat de bevoegde autoriteit definitief heeft besloten of de verdachte of beklaagde voor bijstand in aanmerking komt en deze ook krijgt. Wanneer het verzoek om rechtsbijstand geheel of gedeeltelijk wordt afgewezen, eindigt het recht op voorlopige rechtsbijstand wanneer dit besluit definitief is geworden en er geen mogelijkheid tot bezwaar of beroep meer is. Wanneer het verzoek om rechtsbijstand wordt ingewilligd, eindigt het recht op voorlopige rechtsbijstand wanneer er daadwerkelijk sprake van rechtsbijstand is en, indien van toepassing, de benoeming van de pro-deo-advocaat van kracht is. In dergelijke gevallen moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de verdachte of beklaagde steeds vertegenwoordigd is.

30.         Het recht op voorlopige rechtsbijstand is ook van toepassing op gezochte personen in een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel wie de vrijheid is ontnomen. Dergelijke personen moeten recht op daadwerkelijke voorlopige rechtsbijstand hebben vanaf de vrijheidsbeneming in de uitvoerende lidstaat en minstens totdat de bevoegde autoriteit het rechtsbijstandsverzoek heeft behandeld en heeft bepaald of de verzoeker voor rechtsbijstand in aanmerking komt en, indien van toepassing, de benoeming van de pro-deo-advocaat van kracht is geworden.

31.         De lidstaten kunnen in hun nationale wetgeving bepalen dat de vergoeding van de kosten in verband met voorlopige rechtsbijstand naderhand teruggevorderd kan worden van de verdachte, beklaagde of gezochte persoon, wanneer deze na de definitieve beslissing over het rechtsbijstandsverzoek niet of slechts gedeeltelijk voor rechtsbijstand in aanmerking komt krachtens de rechtsbijstandsregeling van de lidstaat.

Artikel 5 – Rechtsbijstand voor gezochte personen

32.         De lidstaten moeten ervoor zorgen dat gezochte personen in een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel recht op toegang tot een advocaat in de uitvoerende lidstaat hebben wanneer zij op grond van een Europees aanhoudingsbevel worden aangehouden tot de overlevering, of, wanneer er geen overlevering plaatsvindt, tot het besluit inzake overlevering definitief geworden is.

33.         Teneinde te waarborgen dat het recht om, overeenkomstig artikel 10 van Richtlijn 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat, in de uitvaardigende lidstaat een advocaat aan te wijzen om de advocaat in de uitvoerende lidstaat bij te staan, daadwerkelijk kan worden uitgeoefend, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat er in de uitvaardigende lidstaat een recht op toegang tot een advocaat is voor gezochte personen die dit recht op toegang tot een advocaat uitoefenen met het oog op de procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel in de uitvoerende lidstaat.

34.         Het recht op rechtsbijstand in de uitvoerende en de uitvaardigende lidstaat kan afhankelijk zijn van een beoordeling van de middelen van de gezochte persoon en/of de beoordeling of het in het belang van de rechtspleging is rechtsbijstand te verlenen, overeenkomstig de in de betreffende uitvoerende of uitvaardigende lidstaat toepasselijke criteria om voor rechtsbijstand in aanmerking te komen.

35.         In de periode die voorafgaat aan de definitieve beslissing of de verzochte persoon in de uitvoerende lidstaat rechtsbijstand wordt verleend, hebben gezochte personen wie de vrijheid is ontnomen echter recht op voorlopige rechtsbijstand in de uitvoerende lidstaat overeenkomstig artikel 3 van deze richtlijn.

Artikel 6 – Verstrekking van gegevens

36.         Om de doelmatigheid en doeltreffendheid van deze richtlijn te controleren en te evalueren, is het noodzakelijk dat de lidstaten betrouwbare informatie verzamelen over de uitoefening van het recht op voorlopige rechtsbijstand in artikel 3 en over de uitoefening van het recht op rechtsbijstand voor gezochte personen in artikel 4.

Artikel 7 - Non-regressieclausule

37.         Dit artikel moet ervoor zorgen dat de vaststelling van gemeenschappelijke minimumnormen overeenkomstig deze richtlijn niet leidt tot minder strenge normen in bepaalde lidstaten en dat de normen die in het Handvest en in het EVRM zijn vastgesteld, gehandhaafd blijven. Aangezien deze richtlijn voorziet in minimumnormen blijft het de lidstaten geheel vrijstaan om normen vast te stellen die strenger zijn dan die in deze richtlijn.

Artikel 8 – Omzetting

38.         Dit artikel bepaalt dat de lidstaten de richtlijn uiterlijk op [18 maanden na de bekendmaking ervan] ten uitvoer moeten leggen en uiterlijk op diezelfde datum aan de Commissie de tekst moeten toezenden van de bepalingen waarmee de richtlijn in hun nationale recht wordt omgezet.

Artikel 9 – Inwerkingtreding

39.         Dit artikel bepaalt dat de richtlijn in werking treedt op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie.

5.           SUBSIDIARITEITSBEGINSEL

40.         De doelstelling van dit voorstel kan niet voldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt, aangezien het recht op voorlopige rechtsbijstand voor verdachten of beklaagden wie de vrijheid is ontnomen en voor gezochte personen, per lidstaat aanzienlijk verschilt. Aangezien het voorstel het wederzijdse vertrouwen moet bevorderen, kan alleen een EU-optreden zorgen voor de vaststelling van samenhangende gemeenschappelijke minimumnormen die in de gehele Europese Unie van kracht zijn. Het voorstel zal de wetgeving van de lidstaten met betrekking tot voorlopige rechtsbijstand in strafprocedures en rechtsbijstand in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel op elkaar afstemmen. Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.

6.           Evenredigheidsbeginsel

41.         Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan wat nodig is om de relevante doelstellingen te verwezenlijken. Er is zorgvuldig gekeken of er maatregelen door de EU genomen zouden moeten worden en zo ja, op welk niveau en in welke vorm. De richtlijn regelt alleen aspecten inzake rechtsbijstand in strafprocedures waarvan is vastgesteld dat zij essentieel zijn om de rechten die in de richtlijn betreffende de toegang tot een advocaat zijn neergelegd, aan te vullen en de doeltreffendheid daarvan te verzekeren en om het wederzijds vertrouwen in elkaars strafrechtstelsels te verbeteren. De Commissie stelt geen juridisch bindende parameters voor inzake de beoordeling of iemand voor rechtsbijstand in aanmerking komt of de kwaliteit van de richtlijn. Deze aspecten komen aan de orde in een aanbeveling van de Commissie die dit voorstel aanvult.

7.           GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.

2013/0409 (COD)

Voorstel voor een

RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

betreffende voorlopige rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden wie de vrijheid is ontnomen en rechtsbijstand in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 82, lid 2, onder b),

Gezien het voorstel van de Europese Commissie,

Na toezending van het ontwerp van wetgevingshandeling aan de nationale parlementen,

Gezien het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité,

Gezien het advies van het Comité van de Regio's,

Handelend volgens de gewone wetgevingsprocedure

Overwegende hetgeen volgt:

(1)       Deze richtlijn heeft als doel ervoor te zorgen dat het recht op toegang tot een advocaat daadwerkelijk kan worden uitgeoefend door het verlenen van bijstand door de lidstaten aan personen wie in een vroeg stadium van een strafprocedure de vrijheid is ontnomen en aan personen die worden gezocht in een procedure van overlevering uit hoofde van Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad[11] (procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel).

(2)       Door minimumvoorschriften vast te stellen voor de bescherming van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden, dient deze richtlijn het vertrouwen van de lidstaten in de strafrechtstelsels van andere lidstaten te versterken; aldus kan de richtlijn de wederzijdse erkenning van beslissingen in strafzaken helpen verbeteren.

(3)       Het programma van Stockholm[12] legde sterk de nadruk op het versterken van de rechten van het individu in strafprocedures. In punt 2.4 ervan verzocht de Europese Raad de Commissie om voorstellen in te dienen voor een stapsgewijze versterking[13] van de rechten van verdachten en beklaagden.

(4)       Tot dusver zijn er drie maatregelen inzake procedurele rechten in strafprocedures vastgesteld, namelijk Richtlijn 2010/64/EU van het Europees Parlement en de Raad[14], Richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad[15] en Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad[16].

(5)       Rechtsbijstand dient de kosten te dekken van de verdediging en de procedure voor verdachten of beklaagden in strafprocedures en voor personen die worden gezocht in een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel.

(6)       de werkingssfeer en de inhoud van het recht op toegang tot een advocaat zijn vastgesteld in richtlijn 2013/48/EU. Een verdachte of beklaagde in een strafprocedure dient recht op toegang tot een advocaat te hebben vanaf het moment waarop hij, door middel van een officiële kennisgeving of anderszins, door de bevoegde autoriteiten ervan op de hoogte wordt gesteld dat hij van een strafbaar feit wordt verdacht of beschuldigd, ongeacht of er sprake van vrijheidsbeneming is. Dit recht is van toepassing totdat de procedure is beëindigd, dat wil zeggen totdat definitief is vastgesteld of de verdachte of beklaagde het strafbare feit al dan niet heeft begaan, met inbegrip van, indien van toepassing, de strafoplegging en de uitkomst in een eventuele beroepsprocedure.

(7)       Zoals door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ("EHRM") is verklaard, bestaat een van de fundamentele kenmerken van een eerlijk proces erin dat iedereen aan wie een strafbaar feit ten laste wordt gelegd, daadwerkelijk wordt verdedigd door een, zo nodig officieel aan te wijzen, advocaat. De eerlijkheid van strafprocedures vereist dat een verdachte toegang tot rechtsbijstand wordt verleend vanaf het moment van vrijheidsbeneming.

(8)       Richtlijn 2013/48/EU bepaalt dat in gevallen waarin verdachten of beklaagden de vrijheid wordt ontnomen, de lidstaten de noodzakelijke regelingen moeten treffen om ervoor te zorgen dat zij in staat zijn hun recht op toegang tot een advocaat daadwerkelijk uit te oefenen, tenzij zij afstand hebben gedaan van dat recht.

(9)       Willen verdachten of beklaagden wie de vrijheid is ontnomen, in staat zijn hun recht op toegang tot een advocaat in de eerste fasen van de procedure daadwerkelijk uit te oefenen, dan kan het niet zo zijn dat zij op die toegang moeten wachten zolang het verzoek om rechtsbijstand wordt verwerkt en beoordeeld wordt of de criteria om voor rechtshulp in aanmerking te komen, zijn vervuld. De lidstaten dienen er daarom voor te zorgen dat er na de vrijheidsbeneming en voordat er enig verhoor plaatsvindt, onverwijld daadwerkelijke voorlopige rechtsbijstand beschikbaar is en deze dient ten minste beschikbaar te zijn totdat de bevoegde autoriteit het besluit over de rechtsbijstand heeft genomen en, in gevallen waarin sprake van een volledige of gedeeltelijke afwijzing is, dit besluit definitief is geworden, of, ingeval het verzoek om rechtsbijstand wordt ingewilligd, de benoeming van de advocaat door de bevoegde autoriteit van kracht is geworden.

(10)     De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat voorlopige bijstand wordt verleend voor zover deze noodzakelijk is en dat deze niet wordt beperkt op een wijze die verdachten of beklaagden belet het recht op toegang tot een advocaat, waarin met name artikel 3, lid 3, van Richtlijn 2013/48/EU voorziet, daadwerkelijk uit te oefenen.

(11)     Personen die in een procedure tot uitvoering van een Europees opsporingsbevel worden gezocht en wie de vrijheid is ontnomen, dienen recht op voorlopige rechtsbijstand in de uitvoerende lidstaat te hebben vanaf de vrijheidsontneming en dat ten minste totdat de bevoegde autoriteit het besluit over de rechtsbijstand heeft genomen en, in gevallen waarin sprake van een volledige of gedeeltelijke afwijzing is, dat besluit definitief is geworden, of, ingeval het verzoek om rechtsbijstand wordt ingewilligd, de benoeming van de advocaat door de bevoegde autoriteit van kracht is geworden.

(12)     De lidstaten dienen te kunnen bepalen dat de vergoeding van de kosten in verband met voorlopige rechtsbijstand voor verdachten of beklaagden wie de vrijheid is ontnomen en de vergoeding van de kosten in verband met de voorlopige rechtsbijstand voor gezochte personen, van deze personen kunnen worden teruggevorderd wanneer vervolgens bij de beoordeling of zij recht op rechtsbijstand hebben, wordt vastgesteld dat zij niet voldoen aan de criteria om op grond van de nationale wetgeving voor rechtsbijstand in aanmerking te komen.

(13)     Om te waarborgen dat gezochte personen daadwerkelijke toegang tot een advocaat in de uitvoerende staat hebben, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat deze personen toegang tot rechtsbijstand hebben tot de overlevering, of, wanneer er geen overlevering plaatsvindt, tot het besluit inzake overlevering definitief geworden is. Het recht op rechtsbijstand kan afhankelijk zijn van een beoordeling van de middelen van de gezochte persoon en/of de beoordeling of het in het belang van de rechtspleging is rechtsbijstand te verlenen, overeenkomstig de in de betreffende uitvoerende lidstaat toepasselijke criteria om voor rechtsbijstand in aanmerking te komen.

(14)     Om te waarborgen dat gezochte personen hun recht om in de uitvaardigende lidstaat een advocaat aan te wijzen om de advocaat in de uitvoerende lidstaat bij te staan, in overeenstemming met Richtlijn 2013/48/EU, daadwerkelijk kunnen uitoefenen, moet de uitvaardigende lidstaat ervoor zorgen dat gezochte personen toegang tot rechtsbijstand hebben met het oog op de procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel in de uitvoerende lidstaat. Dit recht kan afhankelijk zijn van een beoordeling van de middelen van de gezochte persoon en/of de beoordeling of het in het belang van de rechtspleging is rechtsbijstand te verlenen, overeenkomstig de in de betreffende uitvaardigende lidstaat toepasselijke criteria om voor rechtsbijstand in aanmerking te komen.

(15)     Deze richtlijn voorziet in het recht op voorlopige rechtsbijstand voor kinderen wie de vrijheid is ontnomen en op rechtsbijstand voor kinderen die in een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel worden gezocht.

(16)     Bij de uitvoering van deze richtlijn dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat het fundamentele recht op rechtsbijstand, zoals neergelegd in artikel 47, lid 3, van het Handvest en in artikel 6, lid 3, onder c), EVRM, wordt geëerbiedigd en dat rechtsbijstand beschikbaar is voor degenen die onvoldoende middelen hebben om rechtsbijstand te betalen, indien het belang van de rechtspleging dit vereist.

(17)     De lidstaten dienen gegevens te verzamelen waaruit blijkt hoe het recht op rechtsbijstand voor verdachte, beklaagde en gezochte personen is uitgeoefend. De lidstaten dienen ook gegevens te verzamelen over het aantal gevallen waarin voorlopige rechtsbijstand werd verleend aan verdachten of beklaagden wie de vrijheid was ontnomen of aan gezochte personen, en over het aantal zaken waarin het recht op voorlopige rechtsbijstand niet werd uitgeoefend. Dergelijke gegevens dienen het aantal verzoeken om rechtsbijstand te vermelden in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel waarbij de lidstaat als uitvaardigende en als uitvoerende staat optreedt, alsook het aantal gevallen te vermelden waarin deze verzoeken werden ingewilligd. Ook dienen gegevens over de kosten van het verlenen van voorlopige rechtsbijstand aan personen wie de vrijheid is ontnomen en aan gezochte personen, te worden verzameld.

(18)     Deze richtlijn dient van toepassing te zijn op verdachten en beklaagden, ongeacht hun juridische status, burgerschap of nationaliteit. Deze richtlijn eerbiedigt de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens erkende grondrechten en beginselen, zoals het verbod op foltering en onmenselijke en onterende behandeling, het recht op vrijheid en veiligheid, de eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, het recht op menselijke integriteit, de rechten van het kind, de integratie van mensen met een handicap, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een eerlijk proces, het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging. Deze richtlijn dient te worden toegepast met inachtneming van deze rechten en beginselen.

(19)     In deze richtlijn worden minimumvoorschriften vastgesteld. De lidstaten kunnen de in deze richtlijn vastgestelde rechten uitbreiden om een hoger beschermingsniveau te bieden. Een dergelijk hoger beschermingsniveau mag geen belemmering vormen voor de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen die die minimumvoorschriften beogen te bevorderen. Het beschermingsniveau mag nooit lager zijn dan de normen die opgenomen zijn in het Handvest en in het EVRM, zoals uitgelegd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie en het EHRM.

(20)     Aangezien de doelstellingen van deze richtlijn, namelijk het vaststellen van gemeenschappelijke minimumnormen inzake het recht op rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures, niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en vanwege de omvang van de maatregel beter door de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstellingen te verwezenlijken.

(21).    [Overeenkomstig artikel 3 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat gehecht is aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en aan het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, hebben deze lidstaten kennis gegeven van hun wens om aan de aanneming en toepassing van deze richtlijn deel te nemen] OF [Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland in verband met het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, dat gehecht is aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en aan het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en onverminderd artikel 4 van genoemd protocol, nemen deze lidstaten niet deel aan de aanneming van deze richtlijn; deze is bijgevolg niet bindend voor, noch van toepassing in deze landen][17].

(22)     Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, neemt Denemarken niet deel aan de aanneming van deze richtlijn, die derhalve niet bindend voor, noch van toepassing is op Denemarken,

HEBBEN DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD:

Artikel 1

Onderwerp

1.           Bij deze richtlijn worden minimumvoorschriften vastgesteld met betrekking tot:

a) het recht op voorlopige rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures wie de vrijheid is ontnomen, en

b) het recht op voorlopige rechtsbijstand en rechtsbijstand voor gezochte personen tegen wie een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel loopt.

2.           Deze richtlijn vormt een aanvulling op Richtlijn 2013/48/EEG. Niets in de onderhavige richtlijn mag worden uitgelegd als een beperking van de in de voornoemde richtlijn neergelegde rechten.

Artikel 2

Toepassingsgebied

Deze richtlijn is van toepassing op:

a)         verdachten of beklaagden in strafprocedures wie de vrijheid is ontnomen en die recht op toegang tot een advocaat hebben uit hoofde van Richtlijn 2013/48/EU;

b)         gezochte personen.

Artikel 3

Definities

Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

a) "rechtsbijstand": de financiering en bijstand door de lidstaat waardoor de uitoefening van het recht op toegang tot een advocaat wordt gewaarborgd,

b) "voorlopige rechtsbijstand": de rechtsbijstand die aan een persoon wie de vrijheid is ontnomen, wordt verleend totdat het besluit over de rechtsbijstand is genomen,

c) "gezochte persoon": een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd,

d) "advocaat": eenieder die overeenkomstig het nationale recht, daaronder begrepen op grond van een door een bevoegde instantie verleende machtiging, gekwalificeerd en bevoegd is om verdachten of beklaagden juridisch advies en juridische bijstand te verlenen.

Artikel 4

Toegang tot voorlopige rechtsbijstand

1.           De lidstaten zorgen ervoor dat de volgende personen, indien zij dat wensen, het recht op voorlopige rechtsbijstand kunnen uitoefenen:

a)         verdachten of beklaagden in strafprocedures wie de vrijheid is ontnomen;

b)         gezochte personen wie in de uitvoerende lidstaat de vrijheid is ontnomen.

2.           Voorlopige rechtsbijstand wordt onverwijld verleend na vrijheidsbeneming en in ieder geval voordat verhoor plaatsvindt.

3.           Voorlopige rechtsbijstand wordt gewaarborgd totdat het definitieve besluit over de rechtsbijstand is genomen en van kracht wordt of, wanneer de verdachte of beklaagde rechtsbijstand wordt toegekend, de benoeming van de advocaat van kracht is geworden.

4.           De lidstaten zorgen ervoor dat voorlopige rechtsbijstand wordt verleend voor zover deze noodzakelijk is voor de daadwerkelijke uitoefening van het recht op toegang tot een advocaat als neergelegd in Richtlijn 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat, met name gelet op artikel 3, lid 3.

5.           De lidstaten kunnen bepalen dat de vergoeding van de kosten in verband met voorlopige rechtsbijstand teruggevorderd kan worden van verdachten of beklaagden die niet voldoen aan de krachtens de nationale wetgeving toepasselijke criteria om voor rechtsbijstand in aanmerking te komen.

Artikel 5

Rechtsbijstand voor gezochte personen

1.           De uitvoerende lidstaat zorgt ervoor dat gezochte personen recht op rechtsbijstand hebben vanaf de aanhouding uit hoofde van een Europees aanhoudingsbevel tot hun overlevering, of, wanneer er geen overlevering plaatsvindt, tot het besluit inzake overlevering definitief geworden is.

2.           De uitvaardigende lidstaat zorgt ervoor dat gezochte personen die hun recht uitoefenen om in de uitvaardigende lidstaat een advocaat aan te wijzen om de advocaat in de uitvoerende lidstaat bij te staan, in overeenstemming met artikel 10 van Richtlijn 2013/48/EU, recht op rechtsbijstand in die lidstaat hebben met het oog op de procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel in de uitvoerende lidstaat.

3.           Het in de leden 1 en 2 van dit artikel genoemde recht op rechtsbijstand kan afhankelijk zijn van een beoordeling van de middelen van de gezochte persoon en/of de beoordeling of het in het belang van de rechtspleging is rechtsbijstand te verlenen, overeenkomstig de in de betreffende lidstaat toepasselijke criteria om voor rechtsbijstand in aanmerking te komen.

Artikel 6

Verstrekking van gegevens

1.           De lidstaten verzamelen gegevens over de wijze waarop aan de in artikel 4 en artikel 5 genoemde rechten uitvoering is gegeven.

2.           De lidstaten zenden de Commissie uiterlijk [36 maanden na de bekendmaking van deze richtlijn] en vervolgens om de twee jaar, deze gegevens toe.

Artikel 7

Non-regressieclausule

Geen enkele bepaling in deze richtlijn mag worden opgevat als een beperking of afwijking van de rechten en procedurele waarborgen die voortvloeien uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en andere relevante bepalingen van het internationale recht of uit de wetten van lidstaten die een hoger beschermingsniveau bieden.

Artikel 8

Omzetting

1.           De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op [18 maanden na de datum van publicatie in het Publicatieblad] aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.

2.           Wanneer de lidstaten die bepalingen aannemen, wordt in de bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar deze richtlijn verwezen. De regels voor deze verwijzing worden vastgesteld door de lidstaten.

3.           De lidstaten delen de Commissie de tekst van de bepalingen van nationaal recht mee die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen.

Artikel 9

Inwerkingtreding

Deze richtlijn treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Artikel 10

Adressaten

Deze richtlijn is gericht aan de lidstaten overeenkomstig de Verdragen.

Gedaan te Brussel,

Voor het Europees Parlement                        Voor de Raad

De voorzitter                                                  De voorzitter

[1]               PB C 115 van 4.5.2010, blz. 1.

[2]               Richtlijn 2010/64/EU betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures (PB L 280 van 26.10.2010, blz. 1).

[3]               Richtlijn 2012/13/EU betreffende het recht op informatie in strafprocedures (PB L 142 van 1.6.2012, blz. 1).

[4]               Richtlijn 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (PB L 294 van 6.11.2013, blz. 1).

[5]               Vroegtijdige tussenkomst kan er ook toe bijdragen dat er minder tot voorlopige hechtenis wordt overgegaan (in Frankrijk en België is het aantal gevallen van voorlopige hechtenis na de invoering van soortgelijke maatregelen met respectievelijk 30% en 20% gedaald.

[6]               Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie, COM (2013) 534 final, van 17.7.2013.

[7]               In antwoord daarop legde de Commissie de volgende verklaring af: "Il est de l'intention de la Commission de présenter, sur base d'une analyse approfondie des différents systèmes nationaux et de leur impact financier, une proposition d'instrument juridique concernant l'aide juridictionnelle dans le courant de 2013, conformément à la feuille de route visant à renforcer les droits procéduraux des suspects et des personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales."

[8]               Zie bijvoorbeeld "The practical operation of legal aid in the EU", Fair Trials International, juli 2012, "Compliance of Legal Aid systems with the European Convention on Human Rights in seven jurisdictions" met betrekking tot Bulgarije, Duitsland, England & Wales, Griekenland, Ierland, Litouwen en Tsjechië, het verslag van Justicia Network, april 2013, ECBA Cornerstones on Legal Aid, mei 2013, Aanbevelingen betreffende rechtsbijstand van de Raad van de balies van de Europese Unie.

[9]               Salduz tegen Turkije, EHRM, grote kamer, arrest van 27 november 2008.

[10]             Dayanan tegen Turkije, verzoekschrift nr. 7377/03, arrest van 13 oktober 2009, punten 30-32.

[11]             Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PB L 190 van 18.7.2002, blz. 1.)

[12]             PB C 115 van 4.5.2010, blz. 1.

[13]             PB C 291 van 4.12.2009, blz. 1.

[14]             Richtlijn 2010/64/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures (PB L 280 van 26.10.2010, blz. 1).

[15]             Richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures (PB L 142 van 1.6.2012, blz. 1).

[16]             Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (PB L 294 van 6.11.2013, blz. 1).

[17]             De definitieve formulering van deze overweging van de richtlijn zal afhangen van de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, overeenkomstig de bepalingen van Protocol nr. 21.