MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S PASSAGIERSBESCHERMING IN GEVAL VAN INSOLVENTIE VAN LUCHTVAARTMAATSCHAPPIJEN /* COM/2013/0129 final */
INHOUDSOPGAVE 1........... Inleiding.......................................................................................................................... 3 2........... Stand van zaken............................................................................................................. 4 2.1........ Insolvente luchtvaartmaatschappijen
in de EU.................................................................. 4 2.2........ Gevolgen voor de passagiers........................................................................................... 5 2.3........ Passagiersbescherming onder de
huidige EU-wetgeving................................................... 6 2.4........ Gedeeltelijke oplossingen en
bestaande remedies............................................................. 6 2.5........ De bescherming van de passagiers was
tot dusver beperkt............................................... 7 3........... Volgende stappen........................................................................................................... 7 3.1........ De toepasselijkheid van
passagiersrechten in geval van insolventie van de luchtvaartmaatschappij en
financieel toezicht........................................................................................................................... 8 3.2........ Passagiersgerelateerde maatregelen................................................................................. 9 3.3........ Reddingstarieven.......................................................................................................... 10 4........... conclusies..................................................................................................................... 11 MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET
EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET
COMITÉ VAN DE REGIO'S PASSAGIERSBESCHERMING
IN GEVAL VAN INSOLVENTIE VAN LUCHTVAARTMAATSCHAPPIJEN 1. Inleiding 1. De interne markt voor
luchtvervoer heeft aanzienlijke voordelen opgeleverd voor de consumenten, zoals
een grotere diversiteit aan luchtdiensten (bijvoorbeeld het ontstaan van
lagekostenmaatschappijen en de invoering van nieuwe routes) en een ruimere
keuze aan tarieven dankzij de toegenomen concurrentie. De concurrentie zorgt
echter ook voor steeds meer druk op luchtvaartmaatschappijen die inefficiënt
worden beheerd of niet goed inspelen op de vraag van de consumenten; deze
problemen stellen zich het scherpst als de vraag daalt en de kosten stijgen. De
toename van de concurrentie liep parallel met de toename van het aantal
faillissementen van luchtvaartmaatschappijen: tussen 2000 en de eerste zes
maanden van 2012 zijn 105 Europese luchtvaartmaatschappijen die geregelde
diensten uitvoeren insolvent geworden[1].
In het geval van kleine luchtvaartmaatschappijen, die relatief weinig stoelen
aanboden, had dit weinig gevolgen, maar in het geval van grote maatschappijen
als Spanair, Malév en Windjet veroorzaakte dit grote problemen voor de
passagiers. Passagiers die al onderweg waren of op het punt stonden te
vertrekken toen de luchtvaartmaatschappij insolvent werd, liepen het risico te
stranden zonder enige bijstand. De gevolgen zijn het grootst voor passagiers
die stranden op plaatsen waar weinig of geen alternatief vervoer voorhanden is.
Dit probleem heeft de aandacht van het publiek en de overheid getrokken. 2. In tegenstelling tot andere
diensten of vervoerswijzen worden vliegtuigtickets vaak maanden voor vertrek
gekocht. Om het vliegtuig zo snel mogelijk volgeboekt te krijgen, bieden
luchtvaartmaatschappijen lagere tarieven aan voor vroegboekers. Passagiers die
hiervan gebruik maken, lopen een groter risico dat de luchtvaartmaatschappij
insolvent wordt vóór de vlucht plaatsvindt. 3. In het geval van insolventie
van de luchtvaartmaatschappij verschilt de situatie van de passagiers al
naargelang de wijze waarop zij hun ticket hebben gekocht. Het belangrijkste
verschil is dat tussen losse tickets en tickets die deel uitmaken van een
pakket. Passagiers die een pakket kopen dat onder de richtlijn betreffende
pakketreizen[2]
valt, zijn al beschermd. Deze richtlijn verplicht reisorganisatoren om de
consument terug te betalen of een alternatieve vlucht aan te bieden en
ondertussen voor bijstand te zorgen (bijv. hotels, eten, drinken) als een
luchtvaartmaatschappij waarmee een contract is gesloten insolvent wordt. 4. Verordening (EG) nr.
1008/2008[3]
betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan Europese
luchtvaartmaatschappijen verplicht de lidstaten om actie te ondernemen als zij
ontevreden zijn over de kapitaaltoereikendheid van een luchtvaartmaatschappij
waaraan zij een vergunning hebben afgegeven. De huidige EU-wetgeving beschermt
houders van losse tickets niet rechtstreeks tegen insolventie. Dergelijke
passagiers moeten gewoonlijk zelf voor bescherming zorgen. 5. Verordening (EG) nr.
1346/2000 betreffende grensoverschrijdende insolventieprocedures verleent in
een andere lidstaat gevestigde passagiers het recht terugbetaling of
schadevergoeding te vorderen van insolvente luchtvaartmaatschappijen middels
buitenlandse insolventieprocedures. Maar zelfs als de vordering van de
passagier wordt aanvaard - wat niet zeker is – moet hij enige tijd wachten op
de uitbetaling en moet hij ondertussen zijn eigen kosten dekken. 6. Er zijn aanwijzingen dat
passagiers zich over het algemeen slecht bewust zijn van de bescherming die zij
genieten, zelfs de bescherming die door de richtlijn betreffende pakketreizen
wordt geboden. In een enquête die in opdracht van het directoraat-generaal
Justitie van de Commissie[4]
is gehouden om de eventuele herziening van die richtlijn te ondersteunen, bleek
dat 66 % van de respondenten niet wist of ze beschermd waren als de
luchtvaartmaatschappij waarbij ze een boeking hadden insolvent werd. Er is dus
sprake van gebrekkige marktwerking, aangezien de passagiers onvoldoende
geïnformeerd zijn over de risico's die zij lopen en daarom geen actie
ondernemen om zich tegen die risico's te beschermen. 7. In deze context is het met
name voor houders van losse tickets belangrijk dat de bescherming wordt
verbeterd. Dit probleem kan snel worden opgelost door effectiever gebruik te
maken van de bestaande wetgeving. Daarvoor is geen nieuwe wetgeving nodig. In
dit document wordt een stand van zaken opgemaakt en wordt nagegaan welke
maatregelen de Commissie effectief ten uitvoer kan leggen ten aanzien van de
bevoegde nationale autoriteiten en belanghebbenden. 2. Stand
van zaken 2.1. Insolvente
luchtvaartmaatschappijen in de EU 8. Tussen 2000 en 2010 zijn 96
luchtvaartmaatschappijen die geregelde vluchten uitvoerden[5] insolvent geworden. De
frequentie waarmee dit gebeurde, schommelde in de loop van deze periode, zonder
dat een vast patroon kon worden vastgesteld. In 2004 en 2008 werden pieken van
14 gevallen van insolventie vastgesteld; in 2000 en 2007 waren er slechts drie.
In 2011 was dit zelfs gedaald tot één[6],
maar in 2012 hebben dan weer acht[7]
grote geregelde luchtvaartmaatschappijen hun activiteiten stopgezet. Er is een
verband tussen de spreiding van de gevallen van insolventie en de omvang van de
luchtvaartmarkten van de lidstaten: het hoogste aantal geval werd opgetekend in
het VK en Spanje (de eerste en derde grootste luchtvaartmarkt in de EU, in
termen van passagiersaantallen). Dit kan er echter alleen op wijzen dat deze
lidstaten actief optreden. 2.2. Gevolgen
voor de passagiers 9. Naar schatting werden in de
periode 2000-2010[8]
1,4 tot 2,2 miljoen passagiers getroffen, waarvan ongeveer 12 % gestrand was
van huis. Het percentage gestrande passagiers is laag in vergelijking met het
totale aantal passagiers met een boeking wiens reis niet kon plaatsvinden, maar
ook dit cijfer vertoonde schommelingen en was in sommige gevallen hoger (bijv.
Air Madrid). Desondanks werden nooit meer dan 500 000 passagiers per jaar
getroffen[9].
2004 was het jaar waarin het hoogste aantal passagiers werd getroffen door de
gevolgen van een faillissement, maar zelfs toen was dit slechts 0,17 % van
alle EU-passagiers[10]. 10. Naar schatting zal tussen 2011
en 2020 ongeveer 0,07 % van alle passagiers met een los ticket te maken krijgen
met insolventie van hun luchtvaartmaatschappij[11]. Dit percentage zal schommelen van jaar tot jaar,
maar zal over de hele periode waarschijnlijk toenemen naarmate het luchtverkeer
verder toeneemt en er minder grotere luchtvaartmaatschappijen overblijven. De
insolventie van een van deze luchtvaartmaatschappijen heeft dan meteen ook een
grotere impact. Volgens ramingen zal het
aantal getroffen passagiers toenemen van 325 000 in 2011 tot 480 000 in
2020. Als we de statistieken uit het verleden
doortrekken, zal ongeveer 12 % daarvan stranden. 11. Het totale aandeel getroffen
passagiers mag dan al laag zijn, de gevolgen van insolventie voor individuen
kunnen aanzienlijk zijn. Naast het ongemak van
de reisverstoring zelf, krijgen passagiers ook te maken met een aantal
niet-terugvorderbare kosten: ·
Als de maatschappij haar activiteiten stopzet vóór
vertrek, moeten de passagiers hun reisplannen wijzigen of afzien van hun reis.
Als zij hun reisplannen wijzigen, moeten zij alternatief vervoer betalen;
aangezien dit slechts kort vóór de reis wordt geboekt, zal het waarschijnlijk
ook duurder zijn. Als het niet mogelijk is de reisplannen te wijzigen of als de
passagier verkiest dit niet te doen, zijn de kosten van niet-terugvorderbare
delen van de reis (zoals accommodatie of autohuur) vaak onherroepelijk
verloren. ·
Als de activiteiten worden stopgezet en passagiers
stranden, moeten ze meestal zelf voor alternatief vervoer zorgen. Ook dit kan
pas op het laatste ogenblik worden geregeld en zal dus meestal veel duurder
zijn dan de prijs van het oorspronkelijke ticket. Ook capaciteitsbeperkingen
kunnen tot vertragingen leiden; in dat geval moeten passagiers de kosten voor
bijstand betalen en bovendien met andere passagiers concurreren voor deze
diensten. Gebrek aan informatie maakt het vaak moeilijk voor passagiers om dit
tegen een beperkte kostprijs te regelen. 12. Tussen 2000 en 2012 waren de
kosten van insolventie van luchtvaartmaatschappijen het hoogst voor gestrande
passagiers: gemiddeld 796 euro[12].
De kosten varieerden naargelang van de afstand en de betrokken
luchtvaartmaatschappij. Voor gestrande passagiers op korteafstandsvluchten met
lagekostenmaatschappijen bedroegen de kosten gemiddeld 335 euro[13]. 2.3. Passagiersbescherming
onder de huidige EU-wetgeving 13. In het verleden zijn de
volgende problemen vastgesteld op het gebied van passagiersbescherming: ·
Noch de luchtvaartmaatschappijen, noch de bevoegde
autoriteiten zijn er voldoende in geslaagd van tevoren de nodige regelingen
vast te stellen om passagiers met een los ticket te herrouteren en ondertussen
bijstand aan te bieden om te garanderen dat hun andere rechten worden
gerespecteerd (bijv. informatie, bijstand, terugbetaling). ·
De luchtvaartmaatschappijen zijn hun verplichtingen
in verband met de in Verordening (EG) nr. 261/2004 vastgestelde
passagiersrechten niet altijd nagekomen, met name wat het herrouteren van
gestrande passagiers en het aanbieden van bijstand (zoals accommodatie)
betreft. Hierdoor waren de getroffen passagiers op zichzelf waren aangewezen. 2.4. Gedeeltelijke
oplossingen en bestaande remedies 14. De lidstaten hebben
verschillende financiële instrumenten (bijv. reservefondsen, verzekeringen en
bankgaranties) gebruikt om hun verplichtingen uit hoofde van de richtlijn
pakketreizen na te komen. Sommige hebben getracht het probleem van de
passagiers met losse tickets op te lossen door de bescherming van de richtlijn
pakketreizen uit te breiden tot deze passagiers. In Denemarken is het
Rejsegarantifonden, een fonds dat bescherming biedt overeenkomstig deze
richtlijn, op 1 januari 2010 uitgebreid: passagiers op alle vluchten uit
Denemarken met luchtvaartmaatschappijen die in Denemarken zijn gevestigd,
kunnen een beroep doen op dit fonds. 15. In sommige lidstaten (zoals
het VK en Ierland[14])
kunnen passagiers met een los ticket gebruik maken van de Scheduled Airline
Failure Insurance (SAFI) om zich te verzekeren tegen bepaalde kosten van de
insolventie van luchtvaartmaatschappijen. Deze commerciële verzekering kan op
individuele basis worden gesloten en wordt soms ook opgenomen in de algemene
reisverzekering. SAFI dekt de kosten van herroutering als een passagier strandt
of de kosten van het oorspronkelijke ticket als de passagier deze niet kan
terugvorderen. SAFI dekt meestal niet de kosten van een nieuw ticket met een
andere luchtvaartmaatschappij als de reis nog niet is begonnen, noch andere
extra kosten ten gevolge van vertragingen of andere niet-terugvorderbare kosten
zoals autohuur. De dekking is meestal niet beschikbaar voor
luchtvaartmaatschappijen waarvan geweten is dat zij in financiële moeilijkheden
verkeren; SAFI kan ook op korte termijn beslissen geen dekking meer aan te
bieden voor een bepaalde luchtvaartmaatschappij. Desondanks
is de verzekeringssector van oordeel dat meer gebruik kan worden gemaakt van
verzekeringsproducten als SAFI[15]. 16. Betalingen voor tickets die
worden gekocht via reisagenten die officieel door de IATA zijn erkend, worden
geblokkeerd in een centraal betalingsmechanisme, het Billing Settlement Plan
(BSP), alvorens aan de luchtvaartmaatschappij te worden doorgestort (gewoonlijk
maandelijks, maar deze termijn kan ook korter zijn). Als een deelnemende
luchtvaartmaatschappij insolvent wordt, kan de IATA uit eigen beweging
passagiers terugbetalen als hun betaling nog niet is doorgestort aan de
luchtvaartmaatschappij. Deze bescherming is beperkt: ze geldt alleen voor
passagiers die binnen de doorstortingstermijn hebben geboekt, d.w.z. niet
eerder dan 30 dagen vóór de vlucht. Passagiers die eerder via een
IATA-reisagent boeken, krijgen geen terugbetaling omdat het geld zich niet meer
in het BSP-systeem bevindt[16]. 17. In sommige lidstaten kunnen
consumenten die een aankoop met een kredietkaart (en sommige debetkaarten)
hebben gedaan, terugbetaling vragen van de kaartaanbieder als de dienstverlener
insolvent wordt. Deze terugbetaling is echter meestal beperkt tot de kosten van
het oorspronkelijke ticket, waarbij soms een minimumaankoopbedrag geldt[17]. 18. Soms bieden andere
luchtvaartmaatschappijen zogenaamde reddingstarieven aan tegen nominale prijs. 2.5. De
bescherming van de passagiers was tot dusver beperkt 19. Van alle passagiers met een
los ticket die tussen 2000 en 2010 door insolventie werden getroffen, had 76 %
geen enkele andere vorm van bescherming dan die welke wordt geboden door
Verordening (EG) nr. 261/2004. Deze wetgeving werd pas in 2005 van kracht en
werd tot voor kort slechts zelden toegepast in gevallen van insolventie. 20. De meeste passagiers moesten
als schuldeiser nationale insolventieprocedures doorlopen om terugbetaling van
hun oorspronkelijk ticket te krijgen, met wisselend succes. 14 % van de
passagiers kreeg terugbetaling via de aanbieder van hun kredietkaart. 8 % had
zijn ticket gekocht via een IATA-reisagent en kreeg eveneens terugbetaling.
Slechts 2 % had een aanvullende verzekering, zoals SAFI. 21. De bescherming was voor alle
passagiers beperkt tot de terugbetaling van de kosten van hun oorspronkelijke
ticket, behalve voor de houders van een SAFI-verzekering. Maar zelfs de
passagiers die volledige terugbetaling van hun ticket kregen, konden daarmee
naar schatting slechts 60 tot 70 % van hun uiteindelijke vluchtkosten dekken
als zij besloten te herboeken, omdat de meerprijs van de nieuwe vlucht niet
wordt gedekt. In vergelijking met andere regelingen konden gestrande passagiers
met een SAFI-verzekering meer kosten terugvorderen. Slechts in een zeer beperkt
aantal gevallen kregen de passagiers directe bijstand van de nationale
autoriteiten. 3. Volgende
stappen 22. Door de proactieve aanpak die
Spanje en Hongarije begin 2012 hebben gevolgd naar aanleiding van de
opschorting van de activiteiten van Spanair en Malév[18], werden deze gevallen van
insolventie beter beheerd dan andere soortgelijke gevallen. Niet alle
passagiers ervaarden dit op dezelfde manier, maar gemiddeld genomen leken de
passagiers beter geïnformeerd te zijn, werden ze sneller geherrouteerd en
kregen ze meer onmiddellijke zorg/bijstand. 23. Om na te gaan welke specifieke
maatregelen de gevolgen van insolventie van een luchtvaartmaatschappij kunnen
verzachten, heeft de Commissie op 17 april 2012 schriftelijk aan de lidstaten
gevraagd welke aanpak zij volgen. De conclusies van deze bevraging zijn
hieronder uiteengezet. 3.1. De
toepasselijkheid van passagiersrechten in geval van insolventie van de
luchtvaartmaatschappij en financieel toezicht 24. Iedereen was het erover eens
dat de passagiers in de eerste plaats wensen dat de luchtvaartmaatschappij haar
activiteiten kan voortzetten, zonder dat zij zich zorgen hoefden te maken over
financiële kwesties. 25. Passagiersrechten uit hoofde
van Verordening (EG) nr. 261/2004, zoals verzorging, herroutering en
compensatie, zijn van toepassing vanaf de verkoop van een ticket en worden niet
beïnvloed door de financiële toestand van een luchtvaartmaatschappij. De
regelgevende autoriteiten van de lidstaten zijn verplicht volledig gebruik te
maken van hun bestaande bevoegdheden uit hoofde van de EU-wetgeving om te
garanderen dat de luchtvaartmaatschappijen de nodige maatregelen nemen in dit
verband. Verordening (EG) nr. 1008/2008 verleent de autoriteiten bevoegdheden
met betrekking tot de financiële draagkracht van luchtvaartmaatschappijen,
teneinde te garanderen dat zij in staat zijn hun verplichtingen uit hoofde van
het consumentenacquis na te komen. Een aantal lidstaten (het VK en Spanje)
maken dan ook gebruik van Verordening (EG) nr. 1008/2008 om te garanderen dat
de verplichtingen van Verordening (EG) nr. 261/2004 worden opgenomen in de
bedrijfspraktijken van de luchtvaartmaatschappijen. 26. In artikel 9, lid 1, van
Verordening (EG) nr. 1008/2008 is bepaald dat de vergunningverlenende
autoriteit van een lidstaat de exploitatievergunning van een communautaire
luchtvaartmaatschappij schorst of intrekt indien zij er niet langer van
overtuigd is dat deze luchtvaartmaatschappij in staat is gedurende een periode
van twaalf maanden haar bestaande en potentiële verplichtingen na te komen. In
artikel 9, lid 2, is bepaald dat de vergunningverlenende autoriteit een
grondige beoordeling opstelt van de financiële situatie van een
luchtvaartmaatschappij en, indien financiële problemen zijn vastgesteld of
insolventie- of soortgelijke procedures tegen de luchtvaartmaatschappij zijn
ingesteld, de status van de exploitatievergunning opnieuw bekijkt. Idealiter
moeten de nationale autoriteiten actief overleg plegen met dergelijke
luchtvaartmaatschappijen om problemen te kunnen vaststellen. 27. Het toezicht van de
regelgevende autoriteiten varieert in de praktijk van jaarlijkse en
tweejaarlijkse onderzoeken van de beheersrekeningen tot maandelijkse evaluaties
van alle luchtvaartmaatschappijen waaraan een vergunning is afgegeven. De
zichtbaarheid van een maandelijkse evaluatie, aangevuld met een grondiger
onderzoek wanneer problemen worden vastgesteld, lijkt het meeste voordelen op
te leveren. Bepaalde lidstaten zetten hun middelen in op de gebieden die
volgens hen het grootste risico opleveren voor de passagiers, gebaseerd op objectieve
criteria zoals de omvang en het type activiteit, de geografische dekking,
financiële prestaties uit het verleden en het aanbieden van essentiële
verbindingen. 28. Aangezien een insolvente
luchtvaartmaatschappij slechts over beperkte mogelijkheden beschikt om haar
verplichtingen na te komen, zou versterkt toezicht de autoriteiten van de
lidstaten in staat stellen in een vroeg stadium in te grijpen. Hierdoor kunnen
de vergunningverlenende autoriteiten anticiperen, de schorsing van de
activiteiten beheren en erop toezien dat de passagiersrechten worden
gehandhaafd zolang er nog fondsen beschikbaar zijn. Het
is dan ook van essentieel belang zo snel mogelijk vast te stellen of
luchtvaartmaatschappijen potentiële financiële problemen hebben, vóór deze bekend
worden – want dan is het vaak te laat – en samen naar een oplossing te zoeken.
Als de vergunningverlenende autoriteit van het VK bijvoorbeeld financiële
problemen vaststelt bij een luchtvaartmaatschappij, eist zij in sommige
gevallen dat er een noodplan wordt opgesteld als voorwaarde voor het behoud van
de exploitatievergunning. In een dergelijk noodplan is onder meer beschreven
hoe een "gecontroleerde afbouw" van de activiteiten kan worden
georganiseerd om de passagiers te beschermen (met name die buiten de EU),
indien nodig. 29. Deze aanpak heeft een aantal
voordelen. Door de beslissing over de opschorting van de activiteiten los te
koppelen van het faillissement zelf, kan het personeel van de
luchtvaartmaatschappij passagiers herrouteren met de actieve hulp van andere
luchtvaartmaatschappijen alvorens de maatschappij insolvent wordt verklaard.
Deze oplossing zorgt ervoor dat de passagiers op efficiënte wijze bijstand,
herroutering en informatie krijgen. Door een dergelijk noodplan kan de
luchtvaartmaatschappij zich concentreren op de repatriëring van passagiers die
anders kunnen stranden weg van huis (en kan ze het aantal getroffen passagiers
beperken). 30. Een aantal lidstaten heeft de
aandacht van de Commissie gevestigd op de voordelen van versterkte
samenwerking. Zij waren van mening dat een autoriteit die over zorgwekkende
informatie beschikt de vergunningverlenende lidstaat erop kan wijzen dat nauwer
toezicht nodig kan zijn, mits de vertrouwelijkheid van commerciële informatie
wordt gerespecteerd. Een vergunningverlenende autoriteit die weet heeft van de
mogelijke insolventie van een luchtvaartmaatschappij waaraan zij een vergunning
heeft verleend, kan ook contact opnemen met andere lidstaten, zodat deze de
nodige voorbereidingen kunnen treffen. 31. Sommige lidstaten hebben te
kennen gegeven dat de gevolgen van een mogelijk faillissement kunnen worden
verzacht door de luchtvaartmaatschappij aan te sporen om onrendabele en/of
verre routes/bestemmingen geleidelijk af te schaffen als bijstand aan passagiers
op dergelijke routes moeilijker te regelen is. In kritieke gevallen hebben de
nationale autoriteiten actief gebruik gemaakt van hun vergunningverlenende
bevoegdheid om te garanderen dat een bedrijf werd afgebouwd op het laagste punt
in de vraagcyclus van de luchtvaartmaatschappij. Hoewel er geen optimaal moment
is om de activiteiten van een luchtvaartmaatschappij stop te zetten, heeft een
faillissement in het piekseizoen (bijvoorbeeld rond Kerstmis of Pasen), wanneer
er weinig alternatieve capaciteit is, grotere gevolgen voor de passagiers dan
op een ander ogenblik. 3.2. Passagiersgerelateerde
maatregelen 32. Nauwkeurige en tijdige
communicatie is van cruciaal belang om de gevolgen van insolventie voor
passagiers tot een minimum te beperken, met name voor gestrande passagiers met
beperkte toegang tot communicatie. Doeltreffende communicatiekanalen tussen een
luchtvaartmaatschappij en haar passagiers dienen echter de norm te zijn,
ongeacht de financiële situatie van de maatschappij, omdat gevestigde kanalen
het beheer van het faillissement vergemakkelijken. 33. Sommige autoriteiten hebben
luchtvaartmaatschappijen verplicht bepaalde beperkingen te aanvaarden om de
verliezen van passagiers te verzachten, bijvoorbeeld het gebruik van
geblokkeerde rekeningen waarop betalingen voor tickets (inclusief
luchthavenheffingen) worden vastgehouden tot de passagiers de vlucht hebben
genomen. Hierdoor heeft een eventueel faillissement minder gevolgen. 34. Uit recente ervaring is
gebleken dat de belangen van passagiers beter worden beschermd/beheerd als
Verordening (EG) nr. 261/2004 en Verordening (EG) nr. 1008/2008 door dezelfde
nationale autoriteit worden gehandhaafd of, in het geval er toch verschillende
autoriteiten bij betrokken zijn, als deze proactief samenwerken. Deze aanpak
moet worden aangemoedigd omdat: ·
Goede communicatiekanalen leiden tot een betere
behandeling van getroffen passagiers, vooral als de twee verordeningen door
verschillende nationale autoriteiten worden gehandhaafd. ·
Het aangewezen nationaal handhavingsorgaan voor
Verordening (EG) nr. 261/2004 kan nagaan waar passagiers kunnen stranden (op
basis van gegevens van de luchtvaartmaatschappij) en een gecoördineerd
actieplan kan opstellen waar de relevante belanghebbenden bij betrokken zijn
(andere luchtvaartmaatschappijen, luchthavens, overheidsinstanties van de
lidstaat zelf (bijv. buitenlandse zaken)). In dit proces is een zeer
belangrijke rol weggelegd voor de luchthavens: zij kunnen informatie
verstrekken aan gestrande passagiers en beschikken over faciliteiten als
toiletten en catering. Deze aanpak zou leiden tot efficiënter gebruik van
middelen en zou dubbel werk voorkomen. Daarom is in het voorstel van de
Commissie voor de herziening van Verordening (EG) nr. 261/2004 een grotere rol
weggelegd voor luchthavens in het geval van insolventie van
luchtvaartmaatschappijen (artikel 5, lid 5, en artikel 14 van de herziene
verordening). ·
Als een luchtvaartmaatschappij failliet gaat,
kunnen de aangewezen nationale handhavingsorganen relevante informatie verstrekken
aan de passagiers (bijv. over reddingstarieven), zowel rechtstreeks (bijv. op
hun eigen website) als via informatiekanalen (media, luchthavens, sociale
media, verenigingen van luchtvaartmaatschappijen) of via de systemen van de
failliete luchtvaartmaatschappij. 3.3. Reddingstarieven 35. In juli 2011 hebben de AEA,
ELFAA, IATA en ERAA[19]
de Commissie geadviseerd dat hun leden kunnen helpen met de herroutering van
gestrande passagiers door bestaande (of eventueel extra) reservecapaciteit ter
beschikking te stellen in het geval van insolventie. In dergelijke gevallen
moeten de getroffen passagiers een nominaal "reddingstarief" betalen
aan de luchtvaartmaatschappijen, dat volstaat om kosten als belastingen en de
marginale vervoerskosten te dekken. In een aantal recente gevallen van
insolventie van luchtvaartmaatschappijen is gebleken dat dergelijke
herroutering effectief is om bijstand te bieden aan gestrande passagiers. Een
dergelijke oplossing is echter afhankelijk van de bereidheid van concurrerende
luchtvaartmaatschappijen om dergelijke tarieven aan te bieden en van de route
in kwestie. Verenigingen van luchtvaartmaatschappijen hebben aangevoerd dat dit
proces zou verbeteren als de lidstaten deze herroutering zouden coördineren en
zelfs financieren. Ook luchthavens hebben bijstand geleverd door kortingen te
bieden op passagiersgerelateerde heffingen of deze zelfs kwijt te schelden,
zoals bijvoorbeeld de AENA[20]
heeft gedaan na de insolventie van Spanair. 36. Om ervoor te zorgen dat het
publiek zoveel mogelijk weet heeft van dergelijke
"reddingsaanbiedingen", hebben de betrokken lidstaten de
beschikbaarheid ervan via nationale overheidswebsites bekendgemaakt. 4. conclusies 37. De Commissie is zich bewust
van de gevolgen van faillissementen van luchtvaartmaatschappijen voor
passagiers, met name gestrande passagiers met een los ticket. 38. De Commissie wijst de
lidstaten en de belanghebbenden erop dat Verordening (EG) nr. 261/2004 al
voorziet in een passend rechtskader voor bijstand aan passagiers in geval van
insolventie. Uit ervaring is echter gebleken dat deze verordening moeilijk kan
worden gehandhaafd als een luchtvaartmaatschappij haar activiteiten stopzet,
tenzij de maatschappij op basis van Verordening (EG) nr. 1008/2008 verplicht
was vooruit te plannen en maatregelen te nemen om passagiers te beschermen in
het geval zij haar exploitatievergunning zou verliezen. 39. De Commissie heeft vastgesteld
dat proactief optreden door nationale regelgevende autoriteiten de situatie
voor getroffen passagiers aanzienlijk kan verbeteren. Alvorens nieuwe wetgeving
op dit gebied voor te stellen, vindt de Commissie het dan ook van essentieel
belang dat het toezicht op de afgifte van vergunningen aan
EU-luchtvaartmaatschappijen wordt versterkt aan de hand van Verordening (EG) nr.
1008/2008. 40. De Commissie zal dan ook: ·
de nationale autoriteiten die bevoegd zijn voor de
handhaving van Verordening (EG) nr. 1008/2008 en Verordening (EG) nr. 261/2004
aanmoedigen om hun acties te coördineren, teneinde te zorgen voor passend
toezicht op de financiële toestand van luchtvaartmaatschappijen, en indien
nodig een gecoördineerde aanpak vast te stellen in het geval
luchtvaartmaatschappijen hun activiteiten opschorten, teneinde de gevolgen voor
de passagiers tot een minimum te beperken; ·
de regelgevende autoriteiten van de lidstaten
aansporen om beter samen te werken en beste praktijken uit te wisselen; ·
samen met de luchtvervoersverenigingen uit de EU de
bestaande vrijwillige overeenkomsten inzake reddingstarieven in een formeel
kader gieten en het gebruik ervan effectief stimuleren; ·
samen met de luchthavenverenigingen uit de EU
vrijwillige regelingen treffen om de reddingstarieven aan te vullen,
bijvoorbeeld door een korting te bieden op de luchthavenheffingen, teneinde de
kosten voor de passagiers tot een minimum te beperken; ·
samen met de sector de ruimere en meer
systematische beschikbaarheid van SAFI of soortgelijke verzekeringsproducten in
de hele EU aanmoedigen; ·
samen met IATA de opstelling van een service level
agreement aanmoedigen om te garanderen dat zoveel mogelijk passagiers gebruik
kunnen maken van het Billing Settlement Plan (BSP) om terug te vorderen wat zij
betaald hebben vóór de luchtvaartmaatschappij insolvent werd verklaard; ·
zorgen voor ruimere en meer systematische
informatie over aan kredietkaarten gekoppelde terugbetalingsregelingen of
soortgelijke producten in een lidstaat, zodat passagiers zich volgens de
nationale wetgeving kunnen beschermen tegen het risico op insolventie. 41. De Commissie zal nauwlettend
toezicht houden op de uitvoering van deze maatregelen. Twee jaar na de
vaststelling van deze tekst zal zij de resultaten en effectiviteit ervan
opnieuw bekijken en beoordelen of een wetgevend initiatief nodig is om te
garanderen dat passagiers worden beschermd in het geval van insolventie van
luchtvaartmaatschappijen. [1] Dit cijfer omvat gecontroleerd afgebouwde
luchtvaartmaatschappijen, overnames en consolideringen, die vaak weinig of geen
gevolgen hebben voor passagiers, zoals in het geval van BMI in 2012. [2] Richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990
betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en
rondreispakketten (PB L 158 van 23.6.1990, blz. 59). [3] Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees
Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels
voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (herschikking). [4] RPA, LE and Yougov, 2010. DG Justitie,
effectbeoordeling, bijlage 2 – Verbeterde bescherming van consumenten die een
vliegtuigticket hebben gekocht tegen insolventie – enquête. [5] Steer Davies Gleave, Passenger protection in the event
of airline insolvency - eindverslag – maart 2011. [6] Viking Hellas. [7] BMI, Cirrus Airlines, Spanair, Malév, Cimber Sterling,
Skyways, Air Finland en Windjet. [8] Centraal scenario: 1,8 miljoen, wat overeenkomt met 0,07
% van alle retourreizen met een los ticket. [9] In 2011 maakten in de EU-27 bijna 777 miljoen passagiers
gebruik van luchtvervoer. Bron: Eurostat [10] Verslag van Steer Davies Gleave, blz. 41 tot 44. [11] Verslag van Steer Davies Gleave, blz. 41. [12] Dit is een gemiddelde van de kosten waarmee gestrande
passagiers en passagiers met een boeking werden geconfronteerd. Dit gemiddelde
werd aanzienlijk opgedreven door de hoge kosten van het grote aantal passagiers
dat in Latijns-Amerika strandde ten gevolge van het faillissement van Air
Madrid. [13] Verslag van Steer Davies Gleave, blz. 46 tot 52. Zie tabel
in punt 14 voor de uitsplitsing van de kosten. [14] Het VK en Ierland zijn de grootste markten, maar SAFI
heeft ook een aanzienlijk marktaandeel in Duitsland, Nederland, Zweden en
Tsjechië. In de periode 2000-2010 was ongeveer 2 % van alle passagiers die
werden geconfronteerd met insolventie gedekt door SAFI, tegen een prijs van 3
tot 5 euro per ticket. [15] Externe studie - Stakeholder workshop - 30 maart 2011 –
Brussel -
http://ec.europa.eu/transport/passengers/studies/doc/2011_30_03_minutes.pdf [16] Zie de website van het DG MOVE voor het debat over de
voor- en nadelen van het BSP:
http://ec.europa.eu/transport/themes/passengers/studies/doc/2011_30_03_minutes.pdf [17] In het VK geldt dit voor aankopen van meer dan 125 euro
(100 pond). [18] 22 000 passagiers werden rechtstreeks getroffen door
de insolventie van Spanair (Bron: BBC-journaal), ongeveer 7 000 door de
insolventie van Malév (Bron: persbericht van Malév van 3 februari 2012). [19] AEA (Association of European Airlines), ELFAA (European
Low Fare Airline Association), IATA (International Air Transport Association)
en ERAA (European Regional Airlines Association). [20] Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea.