VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Naar de implementatie van geharmoniseerde normen voor de overheidsboekhouding in de lidstaten De geschiktheid van de IPSAS voor de lidstaten /* COM/2013/0114 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN
HET EUROPEES PARLEMENT Naar de implementatie van geharmoniseerde
normen voor de overheidsboekhouding in de lidstaten De geschiktheid van de IPSAS voor de
lidstaten 1. Juridische achtergrond en
context Met dit verslag voldoet de Commissie aan haar
verplichting uit hoofde van artikel 16, lid 3, van Richtlijn 2011/85/EU van de
Raad van 8 november 2011 tot vaststelling van voorschriften voor de
begrotingskaders van de lidstaten[1]
om uiterlijk op 31 december 2012 een beoordeling op te stellen van de
geschiktheid van de internationale normen voor overheidsboekhouding
(International Public Sector Accounting Standards – IPSAS) voor de lidstaten.
Het verslag is gebaseerd op informatie die is verkregen door raadpleging van diensten
van de Commissie, van internationale organisaties zoals het IMF, van
deskundigen en van andere belanghebbenden binnen en buiten de lidstaten,
alsmede van het IPSAS Board, dat deze normen vaststelt. De staatsschuldencrisis heeft onderstreept dat
overheden hun financiële stabiliteit duidelijk moeten kunnen aantonen en dat
een nauwgezetter en transparanter rapportage van begrotingsgegevens nodig is.
Richtlijn 2011/85/EU van de Raad (de richtlijn begrotingskaders) erkent de
cruciale rol van volledige, betrouwbare begrotingsgegevens die tussen de
lidstaten onderling vergelijkbaar zijn, voor het EU-begrotingstoezicht. Daarom
worden in de richtlijn voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten
gegeven, die moeten waarborgen dat wordt voldaan aan de in artikel 126 van het
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) neergelegde
verplichting om buitensporige overheidstekorten te vermijden.
Begrotingsdiscipline speelt een essentiële rol bij het beschermen van de
Economische en Monetaire Unie, maar financiële stabiliteit is ook gebaseerd op
vertrouwen. In dit verslag wordt nader ingegaan op een van de instrumenten
waarmee dit vertrouwen kan worden opgebouwd en waarmee de begrotingssituatie
beter kan worden gemeten en voorspeld: geharmoniseerde normen voor
overheidsboekhouding op transactiebasis. Op grond van artikel 3 van Richtlijn
2011/85/EU dienen de lidstaten te "beschikken (…) over stelsels voor
overheidsboekhouding die volledig en coherent alle subsectoren van de overheid
bestrijken en die de informatie bevatten die nodig is voor het genereren van
transactiegegevens ter voorbereiding van op de ESR 95-norm gebaseerde
gegevens"[2].
Daarbij wordt erkend dat er een wezenlijke incoherentie bestaat tussen de
overheidsboekhoudingen, waarin alleen kasstromen worden vastgelegd, en het feit
dat het begrotingstoezicht in de EU is gebaseerd op ESR 95-transactiegegevens.
Dit betekent dat kasgegevens door middel van benaderingen en aanpassingen
moeten worden omgezet in transactiegegevens, waarbij op macrogegevens
gebaseerde ramingen moeten worden gemaakt. Wanneer op microniveau geen
rekeningen op transactiebasis bestaan, moeten financiële transacties en
balansen worden afgeleid uit een veelheid aan verschillende bronnen, wat leidt
tot een "statistische discrepantie" tussen het tekort dat is berekend
op basis van niet-financiële rekeningen en dat op basis van financiële
rekeningen. Het gebrek aan samenhang tussen de primaire
overheidsrekeningen en de ESR 95-transactiegegevens wordt ook erkend in de
mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad van 15 april
2011 Naar een robuust kwaliteitsbeheer voor de Europese statistiek[3]. In deze
mededeling wordt erop gewezen dat de kwaliteit van de statistische informatie
op Europees niveau sterk wordt bepaald door de adequaatheid van het hele
productieproces. Daarom bevordert Eurostat een stelsel van geharmoniseerde
boekhoudnormen op transactiebasis voor alle entiteiten van de sector overheid,
dat consistent is met het ESR. De IPSAS vormen op dit moment het enige
internationaal erkende stelsel van standaarden voor de financiële
verslaglegging door overheden. De IPSAS zijn gebaseerd op de internationale
standaarden voor financiële verslaglegging (International Financial
Reporting Standards – IFRS), die in de particuliere sector breed worden
toegepast, en bestaan op dit moment uit 32 boekhoudnormen op transactiebasis,
plus één norm op kasbasis. Het is in dit licht dat artikel 16, lid 3, van
Richtlijn 2011/85/EU vereist dat de Commissie een beoordeling van de
geschiktheid van de IPSAS voor de lidstaten opstelt. 2. Inleiding In alle EU-economieën zijn de
overheidsactiviteiten goed voor een groot deel van het bruto binnenlands
product (bbp) en alle EU-lidstaten hebben aanzienlijke overheidsactiva en ‑passiva.
Daarom is het belangrijk dat deze doeltreffend worden beheerd en dat overheden
over dit beheer verantwoording afleggen aan hun burgers, aan de
vertegenwoordigers van die burgers, aan beleggers en aan andere
belanghebbenden. De statistieken betreffende overheidsfinanciën
bieden informatie over de rekeningen van de verschillende subsectoren van de
overheid, zodat beleidsmakers en andere belanghebbenden de financiële positie
en prestaties van de overheid en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op
lange termijn kunnen analyseren. De belangrijkste bronnen voor deze
statistieken zijn de boekhoudkundige overzichten en verslagen van de
verschillende overheidsentiteiten, aangevuld met financiële informatie.
Betrouwbare financiële overheidsrekeningen zijn van wezenlijk belang voor het
opstellen van de nationale rekeningen, en daarmee natuurlijk ook voor de
begrotingsplanning en ‑coördinatie en het begrotingstoezicht. Twee van de belangrijkste indicatoren voor de
houdbaarheid van begrotingen zijn de schuld en het tekort; zij worden binnen de
EU gebruikt om de naleving van de voorwaarden van het Groei- en
Stabiliteitspact te bewaken. In artikel 126 VWEU en het aan het Verdrag
gehechte protocol nr. 12 betreffende de procedure bij buitensporige tekorten is
bepaald dat de verhouding tussen het voorziene of feitelijke overheidstekort en
het bbp niet meer dan 3 % mag bedragen, en die tussen de overheidsschuld
en het bbp niet meer dan 60 %. De Commissie volgt deze beperkingen van het
nationale begrotingsbeleid nauwlettend om de efficiënte werking van de
Economisch en Monetaire Unie te waarborgen. Wanneer een lidstaat verzuimt zich
aan deze limieten te houden en deze situatie als meer dan uitzonderlijk en
tijdelijk wordt beschouwd, kan een buitensporigtekortprocedure (BTP) worden
ingeleid. Nadat de Commissie advies heeft uitgebracht, besluit de Raad op
voorstel van de Commissie of er sprake is van een buitensporig tekort en, zo
ja, richt hij zich tot de lidstaat met aanbevelingen en een tijdschema voor
corrigerende maatregelen. 3. Waarom geharmoniseerde
normen voor overheidsboekhouding op transactiebasis? Transactieboekhouding is het enige algemeen
aanvaarde informatiesysteem dat een volledig en betrouwbaar beeld geeft van de
financiële en economische positie en prestaties van een overheid, doordat alle
activa en passiva, inkomsten en uitgaven van een entiteit gedurende de periode
waarop de rekeningen betrekking hebben en op het moment dat ze worden
afgesloten, volledig worden weergegeven. Bij transactieboekhouding worden verrichtingen
niet geregistreerd wanneer de betaling geschiedt, maar wanneer de economische
waarde tot stand komt, wordt gewijzigd of verloren gaat, dan wel op het moment
dat aanspraken en verplichtingen tot stand komen, worden gewijzigd of worden
geannuleerd. Bij kasboekhouding worden transacties geregistreerd wanneer het
bedrag wordt ontvangen of betaald. Transactieboekhouding is economisch
degelijker dan kasboekhouding, wat de reden is waarom het huidige boekhoudkader
voor het begrotingstoezicht in de EU, het ESR 95, gebaseerd is op het
transactiebeginsel. Bovendien is transactieboekhouding in de overheidssector
noodzakelijk om te voorkomen dat de balans wordt geflatteerd, waartoe
kasboekhouding een aantal mogelijkheden biedt – zo kan een betaling worden
vervroegd of uitgesteld teneinde deze te registreren in de periode die de
overheid het beste uitkomt. De invoering van transactieboekhouding is echter
niet bedoeld om kasboekhouding af te schaffen of te vervangen, met name wanneer
deze wordt gebruikt voor begrotings- en begrotingscontroledoeleinden.
Transactieboekhouding moet veeleer worden gezien als aanvulling op, en niet als
alternatief voor, een zuivere kasboekhouding. Door een volledig beeld van de
economische en financiële positie en prestaties van de entiteiten te geven,
plaatst transactieboekhouding de kasboekhouding in een algemene context. Het vaststellen van één stelsel van boekhoudnormen op transactiebasis
voor alle overheidsniveaus in de EU brengt duidelijke voordelen voor het beheer
en bestuur van de openbare sector met zich mee. Microboekhouding op
transactiebasis in de overheidssector zal de effectiviteit en de efficiëntie
van het openbaar bestuur waarschijnlijk verbeteren en het gemakkelijker maken
de liquiditeit, die een noodzakelijke voorwaarde voor het in stand houden van
een goed functionerende overheidsdienst is te waarborgen. Zoals dat ook geldt
voor andere economische activiteiten, zijn het beheer en de controle van de
effectiviteit en efficiëntie van de overheid niet mogelijk zonder het beheer en
de controle van de economische en financiële positie en prestaties van die
overheid. Dubbele boekhouding op transactiebasis is het enige algemeen
aanvaarde systeem dat tijdig en op betrouwbare wijze voorziet in de benodigde
informatie. Bovendien verbetert een geharmoniseerde overheidsboekhouding op
transactiebasis de transparantie, de verantwoording en de vergelijkbaarheid van
de financiële verslaglegging door de overheid en kan zij de efficiëntie en de
effectiviteit van publieke audits helpen vergroten. 3.1. Huidige situatie met
betrekking tot transactieboekhouding in de lidstaten De meerderheid van de lidstaten past reeds
transactieboekhouding toe, op basis van nationale normen die in de hele
overheidssector van toepassing zijn, of werken aan de invoering ervan. Elf
lidstaten hebben gemengde systemen, in de zin dat zij verschillende
boekhoudpraktijken toepassen op verschillende overheidsniveaus[4]. Het
kader en stelsel voor de boekhouding van de Europese Commissie en de andere
instellingen en organen van de EU zijn gebaseerd op het transactiebeginsel
waarbij de IPSAS als inspiratie hebben gediend. Hetzelfde geldt voor diverse
andere internationale organisaties. Hoewel de noodzaak van overheidsboekhouding op
transactiebasis binnen de EU en haar lidstaten derhalve in toenemende mate
(maar niet unaniem) wordt erkend, bestaat er momenteel geen geharmoniseerde
aanpak. 3.2. Boekhoudkader op macroniveau Het ESR vormt het statistisch kader voor de
boekhouding op macroniveau voor overheids- en niet-overheidssectoren in de EU
en is een systeem op transactiebasis. Op het ESR gebaseerde gegevens over
overheidsschulden en ‑tekorten voor BTP-doeleinden zijn het resultaat van de
consolidatie van de individuele rekeningen van overheidsentiteiten in de
lidstaten volgens in de EU-wetgeving vastgelegde definities. In de context van het EU-begrotingstoezicht en
de BTP heeft de Commissie ingevolge artikel 126 VWEU tot taak de kwaliteit van
de door de lidstaten ingediende gegevens en van de volgens het ESR opgestelde
onderliggende rekeningen van de sector overheid met regelmatige tussenpozen te
evalueren. Recente ontwikkelingen, en met name gevallen van onnauwkeurige
financiële verslaglegging door enkele lidstaten, hebben echter aangetoond dat
het systeem voor begrotingsstatistieken onvoldoende beschermt tegen het risico
dat gegevens van mindere kwaliteit bij Eurostat worden ingediend. Bovendien
hebben de gevolgen van de economische en financiële crisis duidelijk gemaakt
dat een steviger structuur voor de economische governance in de eurozone en de
Europese Unie als geheel noodzakelijk is. In dit verband heeft de Commissie op
29 september 2010 een pakket wetgevingsvoorstellen goedgekeurd, het zogeheten
Europees pakket economische governance (ofwel het "sixpack"), dat op 16
november 2011 is goedgekeurd door het Europees Parlement en de Raad[5]. Dit pakket moet het
toezicht op het begrotingsbeleid, het macro-economisch beleid en de structurele
hervormingen uitbreiden en verbeteren en daarmee de tekortkomingen van de
huidige wetgeving verhelpen. Er zullen nieuwe handhavingsmechanismen worden
ingevoerd, mochten de lidstaten in gebreke blijven. Het spreekt vanzelf dat
deze mechanismen moeten kunnen steunen op hoogwaardige statistische gegevens
die zijn geproduceerd volgens robuuste en geharmoniseerde boekhoudnormen die
zijn aangepast aan de Europese overheidssector. Het bestaan van vergelijkbare en coherente
upstreamgegevens van hoge kwaliteit op transactiebasis (d.w.z. de primaire
boekhoudgegevens voor overheidsentiteiten) op microniveau is een noodzakelijke
voorwaarde voor een hoge kwaliteit van de gegevens over schulden en tekorten op
transactiebasis op macroniveau. De overheidsboekhouding op microniveau in de
lidstaten kent vele varianten, wat vergelijkingen zowel binnen als tussen de lidstaten
bemoeilijkt. Bij de huidige aanpak om niet-geharmoniseerde
overheidsboekhoudingsgegevens op microniveau voor BTP-doeleinden met elkaar in
overeenstemming te brengen, zijn de grenzen zo langzamerhand bereikt. De ontwikkeling van geharmoniseerde microboekhoudsystemen
voor alle overheidsentiteiten (d.w.z. de sector overheid) in alle EU-lidstaten,
in combinatie met interne controles en externe audits, lijkt de enige
effectieve manier om overeenkomstig de bestaande wettelijke eisen gegevens over
schulden en tekorten op transactiebasis op te stellen die voldoen aan de
hoogste kwaliteitsnormen. Dit is ook een van de belangrijkste ideeën achter
Richtlijn 2011/85/EU. 3.3. Noodzaak van harmonisatie Met het oog op het opstellen van
macro-economische statistieken betreffende overheden, en onder verwijzing naar
artikel 338 VWEU, zouden de noodzakelijke statistische gegevens aanzienlijk aan
kwaliteit winnen indien alle overheidsentiteiten geharmoniseerde boekhoudnormen
toepassen. Er zouden dan gemeenschappelijke correspondentietabellen voor het
omzetten van de rekeningen van de entiteiten in ESR-rekeningen kunnen worden
gebruikt, waardoor de statistische verificatieprocessen aanzienlijk worden
vergemakkelijkt. Begrotingstransparantie is nodig voor
macro-economische stabiliteit en voor toezicht en beleidsadvisering.
Geharmoniseerde normen voor overheidsboekhouding zouden de transparantie, de
vergelijkbaarheid en de kostenefficiëntie vergroten en de basis vormen voor een
betere governance in de overheidssector. Op macroniveau heeft de financiële
crisis laten zien hoe belangrijk het is dat tijdig betrouwbare financiële en
begrotingsgegevens beschikbaar zijn en wat de gevolgen kunnen zijn van een
onvolledige en onvoldoende vergelijkbare financiële verslaglegging in de overheidssector. Op langere termijn kan worden overwogen de
belangrijkste BTP-indicatoren te verfijnen door de macroresultaten van de
overheidsboekhouding (schuld/tekort) te baseren op een veel directere
consolidatie van consistente en uitputtende microrekeningen. De vaststelling
van een geïntegreerd boekhoud- en verslagleggingskader, met enkele aanpassingen
aan ESR 95-begrippen, maakt het mogelijk om de schuld‑ en tekortgegevens
rechtstreeks uit die systemen af te leiden. Deze gegevens kunnen worden
gebaseerd op deugdelijke, geharmoniseerde overheidsboekhoudingsgegevens, die,
hetzij direct via de voornaamste indicatoren, hetzij indirect via de financiële
staten, aan een controle en audit zijn onderworpen. Dit kan ook helpen om de
tijd die nodig is om verslag te doen van het tekort en de schuld te
verminderen. Overheden hebben een algemene verplichting
tegenover marktdeelnemers – bezitters van overheidsobligaties en potentiële
beleggers – om tijdig betrouwbare en vergelijkbare informatie te verstrekken
over hun financiële prestaties en positie, zoals beursgenoteerde ondernemingen
verplichtingen hebben tegenover deelnemers op de aandelenmarkten. Ook is
er een noodzaak om voor een minimum aan internationale vergelijkbaarheid te
zorgen, met name omdat overheidspapier op een wereldwijde financiële markt met
ander overheidspapier concurreert, waardoor een systeem op basis van wereldwijd
aanvaarde normen voor overheidsboekhouding wenselijk is. Wat artikel 114 VWEU
betrfet, zou een geharmoniseerde transactieboekhouding leiden tot meer
transparantie en daardoor tot een betere werking van de interne markt voor
financiële diensten. Zonder die transparantie bestaat immers het gevaar dat
bezitters van overheidspapier transacties aangaan zonder de risico's daarvan
goed te begrijpen. Dit kan op zijn beurt weer een besmettingsrisico meebrengen,
dat een belangrijk obstakel voor financiële stabiliteit kan zijn. Wat geldt voor de particuliere sector, waar de
boekhoudnormen voor beursgenoteerde ondernemingen in de EU geharmoniseerd zijn,
geldt ook voor overheidsentiteiten. Geharmoniseerde normen voor
overheidsboekhouding op transactiebasis zullen een steviger basis vormen voor
het begrijpen van de economische positie en prestaties van overheden en
overheidsentiteiten op alle niveaus. De superioriteit van het
transactiebeginsel is onbetwistbaar. Dit geldt zowel voor begrotingstoezicht op
macroniveau als voor dat op microniveau. Op macroniveau wordt het
transactiebeginsel al toegepast, maar een geharmoniseerde transactieboekhouding
is ook essentieel op microniveau. Op entiteitsniveau verbetert de toepassing van
het transactiebeginsel de transparantie en de verantwoording, evenals de
kwaliteit van de besluitvorming omdat de beschikbare informatie alle relevante
kosten en baten op vergelijkbare wijze weergeeft. Bovendien maakt het
vooruitzicht van verdere begrotingsintegratie in de EU duidelijk dat
geharmoniseerde normen voor overheidsboekhouding noodzakelijk zijn om nationale
begrotingsbesluiten op EU-niveau te kunnen beoordelen. Omwille van de
verantwoording en de transparantie zouden overheidsentiteiten volledig en op
een wijze die vergelijking mogelijk maakt, verslag moeten doen van hun gebruik
van overheidsmiddelen en van hun prestaties. 3.4. Toekomstige EU-governance van
begrotingsbeleid Het rapport-Van Rompuy/Barroso/Juncker/Draghi Naar een echte
economische en monetaire unie beklemtoont de noodzaak van een geïntegreerd
begrotingskader en een geïntegreerd kader voor economisch beleid en bevat
bijvoorbeeld de volgende tekst: "Een gezond begrotingsbeleid op nationaal niveau is de hoeksteen
van de EMU Op korte termijn is het prioritair de nieuwe beleidsmaatregelen voor
een sterkere economische governance te voltooien en te implementeren. De
afgelopen jaren zijn aanzienlijke verbeteringen in het regelgevende kader voor
het begrotingsbeleid in de EMU vastgesteld (sixpack) of overeengekomen (Verdrag
inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur), waarbij de nadruk meer is komen te
liggen op het voorkomen van begrotingsonevenwichtigheden, op de ontwikkeling
van schuldposities, op betere handhavingsmechanismen en op het creëren van een
nationaal draagvlak ten aanzien van EU-voorschriften. De andere elementen
betreffende een sterkere budgettaire governance in de eurozone (twopack),
waarvoor het wetgevingsproces nog loopt, moeten met spoed worden vastgesteld en
voortvarend worden geïmplementeerd. Met dit nieuwe raamwerk voor governance
wordt het mogelijk de jaarlijkse begroting van de landen van de eurozone vooraf
in ruime mate te coördineren en scherper toe te zien op landen met financiële
problemen." Veel van de belangrijkste doelstellingen die
in Richtlijn 2011/85/EU van de Raad worden uiteengezet, zoals een grotere
transparantie en verantwoordingsplicht voor de overheidssector, en
betrouwbaardere, tijdige en vergelijkbaardere begrotingsstatistieken, vereisen
een gemeenschappelijk, geharmoniseerd en gedetailleerd boekhoud- en
verslagleggingsinstrument. Dit rapport sluit volledig aan bij de
mededeling van de Commissie Blauwdruk voor een hechte economische en
monetaire unie – Aanzet tot een Europees debat[6]. 3.5. Potentiële kosten van
harmonisatie De potentiële voordelen van de implementatie
van geharmoniseerde normen voor overheidsboekhouding op transactiebasis in de
EU-lidstaten moeten worden afgewogen tegen de kosten ervan. Aan de hand van de
informatie die is verstrekt door landen die naar een boekhouding op
transactiebasis zijn overgeschakeld, kunnen de kosten voor de lidstaten slechts
heel globaal worden geraamd, maar deze zullen waarschijnlijk aanzienlijk zijn.
De kosten hangen sterk af van de schaal waarop en het tempo waarin
transactieboekhouding wordt geïmplementeerd, van de omvang en de complexiteit
van de overheidssector en van de volledigheid en betrouwbaarheid van de
bestaande systemen. Daarnaast leert de ervaring dat lidstaten de implementatie
van nieuwe boekhoudnormen soms als een goede gelegenheid zien om hun systeem
voor het beheer van de overheidsfinanciën te moderniseren. Uitgaande van de ervaringen van lidstaten
waarvoor een kostenplaatje beschikbaar is, kunnen met de overschakeling van een
boekhoudsysteem op kasbasis naar een boekhoudsysteem op transactiebasis voor
een middelgrote EU-lidstaat (voor de centrale overheid, exclusief andere
overheidsniveaus) kosten tot 50 miljoen euro gemoeid zijn. Dit bedrag
omvat bijvoorbeeld de kosten voor het invoeren van de nieuwe normen en de
bijbehorende centrale boekhoudkundige IT-instrumenten, maar niet de kosten in
verband met een volledige hervorming van het systeem voor financiële
verslaglegging. Voor grotere lidstaten, voor lidstaten met bijvoorbeeld
autonome regionale overheden of complexere overheidssystemen, en voor lidstaten
die geen vooruitgang hebben geboekt met de invoering van een
transactieboekhouding, kunnen de kosten veel hoger uitvallen, met name wanneer
de overgang naar een geharmoniseerd systeem op transactiebasis wordt
gecombineerd met bredere hervormingen van de boekhoud‑ en
financiëleverslagleggingspraktijken. Zo zijn de kosten van de invoering van
transactieboekhouding en de begrotingshervormingen in Frankrijk gedurende het
afgelopen decennium op 1,5 miljard EUR geraamd. Voor een kleinere lidstaat met
nationale boekhoudsystemen op transactiebasis bedragen de kosten mogelijk
minder dan 50 miljoen EUR. Alle verzamelde kostenramingen vallen binnen de
bandbreedte van 0,02-0,1% van het bbp. Bovendien vergt de implementatie van een
geharmoniseerde transactieboekhouding in de lidstaten ook een aanzienlijke
investering in leiderschap, deskundigheid en middelen voor de Europese
Commissie. Er moet tevens worden bedacht dat
transactieboekhouding weliswaar ingewikkelder is dan een zuivere
kasboekhouding, maar dat de vele verschillende boekhoudnormen,
rekeningenstelsels, boekingsprocessen, IT-systemen en auditnormen en
–praktijken die zelfs binnen een enkele subsector van de overheid van een
lidstaat vaak naast elkaar bestaan, erop duiden dat harmonisatie tot
terugdringing van bureaucratie en kosten zal leiden, waardoor de verwachte
investeringen op langere termijn ruimschoots zullen worden terugverdiend.
Bovendien kunnen de reële en aanzienlijke verwachte financiële kosten worden
afgezet tegen de potentiële baten, zoals, niet in de laatste plaats, een betere
governance en verantwoording, een beter overheidsbeheer en de transparantie die
nodig is voor een goede werking van markten. Dit zal er waarschijnlijk toe
leiden dat de bezitters van overheidspapier met minder rendement genoegen
zullen nemen (hoewel dit niet meetbaar is). 4. Internationale normen voor
overheidsboekhouding (IPSAS) Zoals hierboven is opgemerkt, vormen de IPSAS
op dit moment het enige internationaal erkende stelsel van standaarden voor
financiële verslaglegging door overheden. De IPSAS zijn voortgekomen uit het
idee dat modern overheidsbeheer, overeenkomstig de beginselen van zuinigheid,
efficiëntie en doeltreffendheid, afhankelijk is van
managementinformatiesystemen die tijdig nauwkeurige, betrouwbare informatie
over de financiële en economische positie en prestaties van een overheid
leveren, zoals dat ook geldt voor elk ander type economische entiteit. Op dit moment is er in 15 EU-lidstaten een
zekere mate aan koppeling tussen de nationale normen voor de
overheidsboekhouding en de IPSAS. Van deze lidstaten hebben er negen nationale
normen die gebaseerd zijn op of in overeenstemming zijn met de IPSAS, terwijl
vijf lidstaten hiernaar in hun normen verwijzen en één lidstaat voor bepaalde
delen van de lagere overheid gebruikmaakt van de IPSAS. Maar hoewel de IPSAS
wel degelijk op hun waarde worden geschat, heeft geen van de lidstaten ze volledig
geïmplementeerd. Dit verslag gaat vergezeld van een
werkdocument van de diensten van de Commissie waarin het IPSAS-systeem en de
regelingen die de lidstaten op dit moment voor de overheidsboekhouding
hanteren, kort worden beschreven[7].
Voorts heeft Eurostat in de periode februari-mei 2012 een openbare raadpleging
gehouden om opvattingen over de geschiktheid van de IPSAS te verzamelen. Een
samenvatting van de in dit verband ontvangen antwoorden is eveneens beschikbaar[8]. Rekening houdend met de opvattingen die de
autoriteiten van de lidstaten en anderen tijdens de openbare raadpleging naar
voren brachten, is de algemene conclusie tweeledig. Enerzijds lijkt het
duidelijk dat de IPSAS in de huidige toestand niet zonder meer in de
EU-lidstaten kunnen worden geïmplementeerd. Anderzijds vormen de IPSAS
onmiskenbaar een referentie voor een mogelijk geharmoniseerde
overheidsboekhouding in de EU. Daarbij zullen de volgende zorgen moeten worden
weggenomen: ·
op dit moment beschrijven de IPSAS de te volgen
boekhoudpraktijken onvoldoende precies, aangezien sommige van deze normen de
keuze bieden tussen een aantal alternatieve boekhoudkundige behandelingen, wat
de harmonisatie in de praktijk zou beperken; ·
in de huidige staat van ontwikkeling is het
normencomplex niet volledig wat betreft de dekking ervan of de praktische
toepasbaarheid ervan op enkele belangrijke soorten overheidsstromen, zoals
belastingen en sociale uitkeringen, en houdt het onvoldoende rekening met de
specifieke behoeften, kenmerken en belangen van overheidsverslaglegging. Een
belangrijke vraag is of de rekeningen met de IPSAS kunnen worden geconsolideerd
op basis van de definitie voor overheid, die nu een kernbegrip is bij de
begrotingsbewaking in de EU; ·
ook kunnen de IPSAS momenteel als onvoldoende stabiel
worden beschouwd, omdat verwacht wordt dat bepaalde normen zullen moeten worden
geactualiseerd zodra het begrippenkader van de IPSAS voltooid is, naar
verwachting in 2014; ·
op dit moment heeft de governance van de IPSAS te
lijden onder een gebrekkige deelname door de autoriteiten die in de EU met de
overheidsboekhouding belast zijn. In 2012 werd het governancekader van de IPSAS
geëvalueerd om tegemoet te komen aan een aantal zorgpunten van belanghebbenden.
Bij hervormingen moet erop worden gelet dat de onafhankelijkheid bij het
vaststellen van normen wordt versterkt, maar dat tegelijkertijd effectief
rekening wordt gehouden met de specifieke behoeften van overheden. Daarnaast
beschikt het IPSAS Board kennelijk niet over voldoende middelen om met de noodzakelijke
snelheid en flexibiliteit te kunnen inspelen op de vraag naar nieuwe normen en
richtsnoeren in verband met kwesties die zich voordoen als gevolg van het
veranderende begrotingsklimaat, en met name in de nasleep van de crisis. De meeste belanghebbenden zijn het er
echter over eens dat de IPSAS een geschikt referentiekader zijn om een reeks
Europese normen voor overheidsboekhouding, hierna "EPSAS" genoemd, te
ontwikkelen. 5. De stappen op weg naar
geharmoniseerde Europese normen voor overheidsboekhouding (EPSAS) Aan het uiteindelijke besluit of EPSAS moeten
worden ontwikkeld, gaan nog belangrijke stappen vooraf die niet binnen het
bestek van dit verslag vallen en waarop hier niet kan worden vooruitgelopen.
Hieronder wordt evenwel aangetoond hoe de EPSAS zouden kunnen worden
geïmplementeerd indien het besluit daartoe werd genomen. Met de EPSAS zou de EU met de vereiste
snelheid haar eigen normen, die aan haar eigen behoeften voldoen, kunnen
ontwikkelen. Hierdoor krijgt zij een stelsel van geharmoniseerde normen voor
overheidsboekhouding op transactiebasis die praktisch uitvoerbaar zijn en die
toegesneden zijn op de specifieke eisen van de EU-lidstaten. Implementatie
van EPSAS in de hele EU zou de complexiteit van de methoden en processen om
gegevens in quasi-geharmoniseerde gegevens om te zetten ingrijpend verminderen,
terwijl het risico van onbetrouwbaarheid van de door de lidstaten ingediende en
door Eurostat gepubliceerde gegevens wordt geminimaliseerd. Een mogelijke eerste stap zou erin bestaan een
EU-governancestructuur voor dit project op te zetten om het begrippenkader en
het doel, een gemeenschappelijke overheidsboekhouding voor de EU, te
verduidelijken. De EPSAS kunnen in eerste instantie worden gebaseerd op een
aantal essentiële IPSAS-beginselen. Ook kunnen IPSAS-normen waarmee de
lidstaten gezamenlijk hebben ingestemd, worden overgenomen. De IPSAS mogen
echter niet in de weg staan aan de ontwikkeling van eigen Europese normen. Het opstellen van geharmoniseerde EPSAS
garandeert op zich echter niet dat tijdig kwalitatief hoogwaardige
overheidsboekhoudingsgegevens beschikbaar zijn. Daarvoor moet ook aan andere
voorwaarden worden voldaan, bijvoorbeeld: ·
krachtige politieke steun en gezamenlijk
"eigenaarschap" van het project; ·
overheden die in staat zijn om in elke
afzonderlijke overheidsentiteit een complexer boekhoudsysteem toe te passen; ·
geïntegreerde IT-systemen voor begroting,
betalingen, contractbeheer, dubbele boekhouding, factuurbeheer en statistische
verslaglegging; ·
tijdige rapportage (bv. maandelijks) van alle
economische gebeurtenissen in het geïntegreerde boekhoudsysteem van de
overheidsentiteiten; ·
de beschikbaarheid van middelen, zowel menselijke
hulpbronnen als moderne IT-middelen; en ·
effectieve interne controles en externe financiële
audits van overheidsboekhoudingen. Voor alle lidstaten zou de implementatie van
EPSAS op transactiebasis een grote hervorming zijn. Dat geldt vooral voor de
landen die momenteel alleen een kasboekhouding hebben. Enkele kwesties waarvoor
een oplossing moet worden gevonden: ·
vraagstukken inzake begrippen en technische
aspecten in verband met de boekhouding; ·
deskundigheid van personeel en consultants,
opleidingsvaardigheden; ·
communicatie met en educatie van managers en
besluitvormers; ·
relaties met en opleiding van auditors; ·
aanpassing en modernisering van IT-systemen; en ·
aanpassing van de bestaande nationale
regelgevingskaders. Als overeenstemming
wordt bereikt over het principe EPSAS te ontwikkelen, kan de Commissie
overwegen op een aantal van deze punten ondersteuning te bieden. Zo kan zij op
organisatorisch vlak bijdragen aan de uitwisseling van opleiding en
deskundigheid, de lidstaten bijstaan bij conceptuele en technische problemen,
of de planning van de hervorming van de overheidsboekhouding in de lidstaten coördineren
of gedeeltelijk voor haar rekening nemen. Indien een
lidstaat belangrijke en duidelijke lacunes, zwakke punten en inconsistenties in
zijn managementinformatiesystemen voor de overheidsfinanciën vertoont, moeten
deze in aanmerking worden genomen bij het plannen van de implementatie van de
EPSAS en moet daarmee in het tijdschema voor de implementatie rekening worden
gehouden. 5.1. EPSAS-structuren Voor de ontwikkeling en vaststelling van EPSAS
is een sterke EU-governance nodig. Het systeem voor de ontwikkeling en het
beheer van de EPSAS moet de agenda voor de ontwikkeling van elke norm bepalen
en er moeten duidelijke goedkeuringsprocedures worden vastgesteld. De
EPSAS-governancestructuur moet de nodige taken omvatten op het gebied van
wetgeving, het vaststellen van normen en het verstrekken van technisch en
boekhoudkundig advies. Gezien het specifieke karakter van de overheid
en het belang van vergelijkbaarheid binnen de EU, zal de Commissie het model
dat zij voor de governance van de IFRS in EU-verband heeft gebruikt, ook als
leidraad voor het opzetten van de EPSAS-governancestructuur gebruiken, maar dit
niet precies overnemen. Waar mogelijk moet zij gebruik maken van de ervaring en
deskundigheid van de nationale governancestructuren voor de overheidsboekhouding
in de lidstaten. Desalniettemin moeten nauwe banden worden
aangegaan en onderhouden met het IPSAS Board om impulsen te geven aan de agenda
en besluitvorming en ook omdat het noodzakelijk kan zijn om de EPSAS in enkele
gevallen te laten afwijken van de IPSAS. Het is echter belangrijk om geen
onnodige verschillen tussen de EPSAS en de IPSAS en tussen de EPSAS en de IFRS
te creëren, aangezien door de overheid gecontroleerde entiteiten mogelijk reeds
verplicht zijn om hun financiële verslaglegging op de IFRS of op nationale
commerciële boekhoudnormen te baseren. Ook moet er bij de ontwikkeling van de EPSAS
naar worden gestreefd om de verschillen met het ESR te minimaliseren, teneinde
perspectief te bieden op uiteindelijk volledige, geïntegreerde systemen die
zowel op macro- als op microniveau toepasbaar zijn. 5.2. Vaststelling van de EPSAS De ontwikkeling,
goedkeuring en implementatie van de EPSAS moet een geleidelijk proces zijn met
een bepaalde looptijd. De EPSAS moeten stapsgewijs en op middellange termijn
worden geïmplementeerd, waarbij eerst aandacht wordt besteed aan de
boekhoudkundige aspecten waarvoor harmonisatie het belangrijkst is, zoals
inkomsten en uitgaven (belastingen en sociale uitkeringen, passiva en
financiële activa) en pas later aan niet-financiële activa enz. Er moet selectief te werk worden gegaan,
waarbij met name het perspectief van kleine en middelgrote entiteiten en de
relevantie in aanmerking moeten worden genomen. In het kader van de strategie
moeten prioriteiten en termijnen worden vastgesteld, om aldus een concreet
stappenplan te ontwikkelen. De Commissie moet samen met de lidstaten een kern
van Europese basisbeginselen voor de overheidsboekhouding overeenkomen,
teneinde deze in een voorstel voor een kaderverordening te integreren. In de
kaderverordening moeten ook het governancesysteem voor de EPSAS en de procedure
voor de ontwikkeling van specifieke EPSAS worden neergelegd. Met het oog op een passende implementatie op
nationaal niveau moet de gedetailleerde inhoud van elke norm met hulp van de
lidstaten worden uitgewerkt, waarbij aan de volgende eisen wordt voldaan: ·
boekhouding op transactiebasis; ·
dubbele boekhouding; ·
internationaal geharmoniseerde financiële
verslaglegging; en ·
consistentie met de beginselen van het ESR. 5.3. Hoe zou een eerste reeks
EPSAS eruit kunnen zien? De eerste stap
zou een voorstel voor een kaderverordening kunnen zijn, die de toepassing van
het transactiebeginsel verplicht stelt. Vervolgens zou
het orgaan dat de EPSAS vaststelt, de 32 IPSAS op transactiebasis in drie
categorieën kunnen indelen: ·
normen die met minimale of zonder aanpassingen
kunnen worden geïmplementeerd; ·
normen die moeten worden aangepast of waarvoor een
selectieve benadering nodig is; en ·
normen waarvan wordt aangenomen dat zij moeten worden
gewijzigd voordat zij kunnen worden geïmplementeerd. De EU-lidstaten zouden worden uitgenodigd een
implementatieplan voor alle subsectoren van de overheid op te stellen. Zo
moeten de kern-EPSAS van toepassing zijn op alle overheidsentiteiten en, met inachtneming
van de relevantie, de meeste uitgaven van de overheidssector in de lidstaten
bestrijken. 6. Een pad voor de toekomst Voordat over de invoering en implementatie van
EPSAS in de lidstaten wordt besloten, zijn volgens de Commissie nog enkele voorbereidende
stappen nodig. Er zijn nog diverse belangrijke vraagstukken die buiten het
bestek van dit verslag vallen, zoals de vaststelling van het EPSAS-kader en de
omschrijving van een eerste reeks kern-EPSAS, alsmede de planning van de
implementatie. De Commissie moet bovendien de nodige mijlpalen voor het
toekomstige project beschrijven en rekening houden met
effectbeoordelingsoverwegingen. Een besluit kan alleen worden genomen op basis
van een voorafgaande evaluatie van de voor‑ en nadelen en van de waarschijnlijke
kosten en baten. Zodra een besluit is genomen, geldt het
volgende: op basis van de ervaringen van landen die de afgelopen jaren systemen
op transactiebasis voor de overheidsboekhouding hebben geïmplementeerd, zou de
implementatie een aantal opeenvolgende stappen omvatten. Daarbij moet
zorgvuldig worden gekeken naar de uitgangspositie van elke lidstaat,
bijvoorbeeld met betrekking tot de staat van ontwikkeling van de bestaande
nationale boekhoudnormen en de beschikbaarheid van balansgegevens. In sommige
lidstaten kan het aangewezen zijn om op nationaal niveau met de implementatie
te beginnen en de regionale en lokale niveaus pas in een later stadium bij het
proces te betrekken. Ook ligt het in de lijn der verwachting dat de
implementatie voor kleinere entiteiten beperkt zal blijven, of althans dat
prioriteit wordt gegeven aan belangrijkere entiteiten met een grotere
relevantie. Het proces kan in drie fasen plaatsvinden: 1) een voorbereidende fase waarin
informatie en visies worden verzameld en een stappenplan wordt opgesteld. Deze
fase zou van start gaan in 2013 en verdere raadplegingen, een conferentie op
hoog niveau en het opstellen van verdere gedetailleerdere voorstellen omvatten; 2) een fase waarin de praktische
regelingen worden ontwikkeld en ingevoerd; daarbij worden zaken als financiën,
governance, mogelijke synergieën en de zorgpunten van kleinere
overheidsentiteiten in aanmerking genomen. Deze fase moet uitmonden in de
publicatie van een voorstel voor een kaderverordening. Die kaderverordening
moet de toepassing van het transactiebeginsel verplicht stellen en plannen
omvatten om in de loop der tijd verdere specifieke boekhoudnormen te
ontwikkelen; en 3) de implementatiefase: de
implementatie moet geleidelijk geschieden, waarbij meer tijd moet worden
ingeruimd voor lidstaten waarvan de bestaande boekhoudnormen sterk afwijken van
de EPSAS; niettemin kan worden overwogen om voor alle lidstaten naar
implementatie op middellange termijn te streven. De voorgestelde strategie bestaat in een
evenwichtige aanpak die voorbouwt op al bereikte resultaten en die ervoor zorgt
dat het Europees statistisch systeem onafhankelijk, maar toch in nauwe relatie
met zijn voornaamste gegevensverstrekkers en institutionele gebruikers kan
functioneren. Ook moet worden onderstreept dat de EPSAS niet mogen leiden tot
verdere bureaucratische eisen, tot grotere administratieve lasten voor
respondenten of tot vertragingen bij de statistische productie. De Commissie zal de in dit verslag
uiteengezette strategie verder ontwikkelen, met inachtneming van de beschikbare
middelen en in overeenstemming met de verantwoordelijkheden die haar door het
Verdrag zijn toegekend. Gezien al deze belangrijke aspecten is het
zaak snel vooruitgang te boeken en daarbij overleg te plegen met de voornaamste
belanghebbenden, onder meer in gevallen waar nieuwe wetgeving noodzakelijk is.
Bij de volgende stappen, waarvan de eerste in 2013 plaatsvindt, zal rekening
worden gehouden met effectbeoordelingsoverwegingen en zal een gedetailleerd
stappenplan zijn opgenomen, inclusief wetgevingsinitiatieven, om te komen tot
geharmoniseerde normen voor de overheidsboekhouding in de Unie. [1] PB L 306
van 23.11.2011, blz. 41. [2] Verordening
(EG) nr. 2223/96 van de Raad van 25 juni 1996 inzake het Europees systeem van
nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap, PB L 310 van 30.11.1996,
blz. 1. [3] COM(2011)
211 definitief. [4] ‘Overview and comparison of public accounting
and auditing in the 27 Member States’ [5] Verordening
(EU) nr. 1173/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011
inzake de effectieve handhaving van het begrotingstoezicht in het eurogebied,
PB L 306 van 23.11.2011, blz. 1; Verordening (EU) nr. 1174/2011 van het
Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011 betreffende
handhavingsmaatregelen voor de correctie van buitensporige macro-economische
onevenwichtigheden in het eurogebied, PB L 306 van 23.11.2011, blz. 8;
Verordening (EU) nr. 1175/2011 van het Europees Parlement en de Raad van
16 november 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de
Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht
op en de coördinatie van het economisch beleid, PB L 306 van 23.11.2011,
blz. 12; Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad
van 16 november 2011 betreffende de preventie en correctie van
macro-economische onevenwichtigheden, PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25;
Verordening (EU) nr. 1177/2011 van de Raad van 8 november 2011 tot
wijziging van Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en
verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten,
PB L 306 van 23.11.2011, blz. 33; Richtlijn 2011/85/EU van de Raad van 8
november 2011 tot vaststelling van voorschriften voor de begrotingskaders van
de lidstaten, PB L 306 van 23.11.2011, blz. 41. [6] COM(2012)
777 definitief. [7] Commission
Staff Working Document accompanying the document Report from the Commission to
the Council and the European Parliament: Towards implementing harmonised public
sector accounting standards in Member States. [8] Public consultation — Assessment of the
suitability of the International Public Sector Accounting Standards for the
Member States: Summary of responses.