21.11.2013   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 341/92

1.1

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is ingenomen met de tijdig voorgestelde aanpassingen van de richtlijn nucleaire veiligheid. Die zijn de uitkomst van het verzoek van de Europese Raad aan de Commissie om n.a.v. de ramp in Fukushima na te denken over de nodige wetswijzigingen. Vervolgens werden de Europese kerncentrales aan stresstests onderworpen. Daaruit bleek op welke terreinen maatregelen nodig zijn. Het grote belang van nucleaire veiligheid in de EU reikt over de grenzen van de lidstaten heen. De manier waarop de burgers tegen deze kwestie aankijken, is van grote invloed op het nationaal beleid. Zij verwachten terecht strenge controleerbare normen en een hoge mate van consistentie.

1.2

Het stemt het EESC positief dat ettelijke vraagstukken die het in eerdere adviezen (1) over nucleaire veiligheid heeft aangesneden, in het voorstel worden behandeld, zoals meer harmonisatie tussen de lidstaten, verduidelijking van regelgevende verantwoordelijkheden, bevoegdheden en capaciteit, onafhankelijkheid van nationale regelgevende autoriteiten en maatregelen t.a.v. locatiegebonden paraatheid voor en respons op noodsituaties. Het EESC is met name tevreden over de grote aandacht voor algehele transparantie en het streven naar de opname van specifieke verplichtingen in de wetgeving, een noodzakelijke en potentieel doeltreffende manier om aan de bezorgdheid van de burgers tegemoet te komen.

1.3

Het EESC kan zich er in het bijzonder in vinden dat het zwaartepunt ligt op nationale regelgevende verantwoordelijkheden, bevoegdheden, toepassing en onafhankelijkheid, wat het hele beleidsterrein ten goede komt en ook gepaard gaat met ondersteunings- en controle-instrumenten.

1.4

Het artikel met uitgebreidere definities vergemakkelijkt de interpretatie van de wetgeving en maakt de handhaving daarvan eenvoudiger. De tekst zou echter in voorkomend geval moeten aansluiten op equivalente definities van de Wenra (Vereniging van West-Europese regelgevers op nucleair gebied) en de IAEA (Internationale Organisatie voor Atoomenergie) en waar nodig moeten worden bijgewerkt om in lijn te blijven met internationaal overeengekomen terminologie.

1.5

De bepalingen inzake locatiegebonden paraatheid voor en respons op noodsituaties worden aangescherpt. Zodra het in voorbereiding zijnde verslag over locatie-externe paraatheid voor noodsituaties beschikbaar komt, moet n.a.v. de daarin gedane aanbevelingen direct actie worden ondernomen. Dit is een beleidsaspect dat de Europese burgers in het bijzonder bezighoudt en waarvoor dringend doeltreffende, aanvullende maatregelen vereist zijn.

1.6

De bepalingen over voorlichting van het publiek en transparantie worden versterkt. De lidstaten zouden er echter verplicht voor moeten zorgen dat burgers en maatschappelijke organisaties concreet en actief ondersteuning krijgen om met de regelgevende autoriteiten inspraakprocessen te ontwikkelen, teneinde de bevolking meer bij de planning, evaluatie en besluitvorming te betrekken.

1.7

Het EESC waardeert het dat de Commissie snel is gestart met de voorbereiding van het nu voorliggende voorstel voor wijziging van de richtlijn. Op internationaal niveau wordt nog steeds nagegaan welke lering kan worden getrokken uit Fukushima. Een doorlichting van de implementatie van de huidige richtlijn nucleaire veiligheid zou later nog aanleiding kunnen geven voor verdere aanpassingen. Alle betrokken partijen streven continu naar verbetering en de ervaring leert dat ook in de toekomst voortdurend gewerkt zal worden aan vergroting van de nucleaire veiligheid.

2.1

Het EESC heeft in zijn advies uit 2009 over het voorgestelde communautair kader voor nucleaire veiligheid  (2), zijn ongenoegen uitgesproken over de lange tijd die nodig was om de eerste richtlijn nucleaire veiligheid (2009/71/Euratom) uit te werken en daarvoor voldoende consensus te vergaren. De Raad had namelijk al op 22 juli 1975 in een resolutie over technologische problemen bij nucleaire veiligheid opgeroepen tot passende maatregelen en een geharmoniseerde aanpak op Europees niveau. De nu voorliggende wijzigingen van de richtlijn uit 2009 zijn daarentegen al na vier in plaats van 34 jaar voorgesteld.

2.2

Voor dat snellere tempo bestaat een aantal redenen. De huidige wijzigingen zijn hoofdzakelijk geformuleerd n.a.v. het verslag over het omvangrijke stresstestprogramma dat in Europa werd uitgevoerd nadat in maart 2011 een tsunami het nucleaire complex van Fukushima Daiichi zwaar had getroffen. Die ramp bracht in Japan een reeks zwakke plekken en fouten van technische, operationele en regelgevende aard aan het licht. De huidige wijzigingen weerspiegelen verder ook punten van zorg die al voor 2009 waren geformuleerd, maar die niet in de oorspronkelijke richtlijn konden worden verwerkt omdat regelgevende autoriteiten, lidstaten en de nucleaire industrie er andere meningen op nahielden. Fukushima heeft er niet alleen toe geleid dat die punten opnieuw kunnen worden besproken, maar heeft ook vergaande en directe gevolgen voor het nucleaire beleid van een aantal lidstaten.

2.3

Met onderhavig advies geeft het EESC invulling aan zijn algemene taak om de meningen en zorgen van het maatschappelijk middenveld te verwoorden, een taak die in dit geval wordt geschraagd door de procedure uit artikel 31 van het Euratom-verdrag (gezondheid en veiligheid), op grond waarvan een advies van het EESC vereist is. De richtlijnen inzake nucleaire veiligheid hebben betrekking op fundamentele kwesties op het gebied van gezondheid van werknemers, milieu en openbare veiligheid (reactie op noodsituaties). Omdat de EU zich overeenkomstig het VEU en VWEU met deze beleidsterreinen bezighoudt, valt er veel voor te zeggen om ook nucleaire veiligheid krachtens deze Verdragen i.p.v. Euratom te behandelen. Het EESC heeft dat al vaker opgemerkt. Zulks zou bovendien de democratische geloofwaardigheid ten goede komen, aangezien het Europees Parlement dan bij de besluitvorming zou moeten worden betrokken.

2.4

Sommige burgers zijn nog altijd ongerust over de 132 kernreactoren die in Europa in bedrijf zijn. Hoewel de houding van de bevolking per lidstaat verschilt, kunnen kerncentrales een bron van latente bezorgdheid blijven, die aanzienlijk kan worden aangewakkerd door externe gebeurtenissen. Veel burgers zoeken naar voor hen begrijpelijke waarborgen waaruit zij hoop en vertrouwen kunnen putten, en komen daarvoor terecht bij de EU, die veel ervaring en over het algemeen een goede reputatie heeft op het vlak van openbare-veiligheidsvraagstukken. Fukushima vormt een heel belangrijk signaal dat het concept "absolute veiligheid" - dat in Japan in technologisch en institutioneel opzicht steeds meer ingang vond - niet langer kan worden gepromoot. Wat voor legislatieve aanpak ook wordt gekozen, de grote vraag is of die aanpak de basis kan vormen van een relatieve benadering van veiligheid die het vertrouwen van de burgers krijgt. Dat vertrouwen zal afhangen van hoe het risico wordt ervaren en van de kracht van de beschermende of verzachtende maatregelen. Er bestaan nog geen volledig geharmoniseerde Europese veiligheidsnormen en burgers zijn ongerust als ze menen dat de veiligheidsnormen in een buurland, of de handhaving daarvan, minder streng zijn dan in eigen land. Een oplossing voor die verscheidenheid aan normen is begrijpelijkerwijs een Europese autoriteit.

2.5

In alle lidstaten is voor de nucleaire veiligheid de exploitant van de centrale verantwoordelijk, die daarbij handelt binnen een kader waarop de nationale regelgevende autoriteit toezicht houdt. Fukushima deed vragen rijzen over zaken als het ontwerp van centrales, defensieve en verzachtende maatregelen, reactie op noodsituaties, informatie, communicatie, menselijke fouten, governance, transparantie en regelgevend toezicht. De consequenties van enkele van deze kwesties die ook relevant kunnen zijn voor Europese kerncentrales en de veiligheid daarvan, zijn aan bod gekomen tijdens de stresstests en in de verslagen daarover.

2.6

Nucleaire veiligheid is een kwestie die over landsgrenzen heen reikt en de EU heeft actie ondernomen omdat de internationale veiligheidsnormen en verdragen inzake nucleaire veiligheid juridisch niet bindend zijn of niet direct juridisch te handhaven. De huidige wijzigingen zijn de uitkomst van het verzoek van de Europese Raad aan de Commissie om het bestaande wettelijke en regelgevingskader te evalueren en noodzakelijke verbeteringen voor te stellen.

3.1

Het voorstel behelst een evaluatie van het bestaande wettelijke en regelgevingskader voor nucleaire veiligheid met als doel consistente en strenge normen voor veiligheid en toezicht te garanderen. N.a.v. de stresstests en de lessen die uit de Fukushima-onderzoeken zijn getrokken, wordt voorgesteld het EU-kader voor nucleaire veiligheid in een aantal opzichten en waar mogelijk aan te passen aan de nieuwste technische standaards en de transparantie te vergroten.

3.2

De bevoegdheden en onafhankelijkheid van de nationale regelgevende autoriteiten worden versterkt en deze instanties krijgen een grotere rol en worden toegerust met deskundige medewerkers en de nodige middelen. Ze moeten samen met de exploitanten van kerncentrales een strategie uitwerken en publiceren om de burgers te informeren, met name over ongevallen, maar ook over het normale functioneren van de centrales. Burgers krijgen meer inspraak in de verlening van vergunningen aan kerninstallaties.

3.3

Er komen nieuwe veiligheidsdoelstellingen voor keuze van vestigingsplaats, ontwerp, bouw, inbedrijfstelling, bedrijfsvoering en buitenbedrijfstelling van kerncentrales en er wordt een Europees systeem van zesjaarlijkse collegiale toetsingen van kerninstallaties ingevoerd, op basis waarvan technische richtsnoeren voor de verbetering van de nucleaire veiligheid moeten worden uitgewerkt.

3.4

Nieuwe kerncentrales moeten zo worden ontworpen dat schade aan een reactorkern geen gevolgen buiten de centrale kan hebben, en elke centrale moet beschikken over een goed beschermd centrum voor de reactie op noodsituaties en strenge richtsnoeren voor het beheer van ongevallen.

4.1

Het EESC heeft het debat over nucleaire veiligheid alsook het stresstestproces en de daarop volgende ontwikkelingen op de voet gevolgd. In zijn advies over het Eindverslag testen nucleaire weerstand  (3) drong het aan op een ambitieuze herziening van de richtlijn uit 2009. Ook de Commissie was in het verslag over de stresstests (4) zeer duidelijk over haar ambities met de richtlijn. Ze noemde vier belangrijke punten waarop de richtlijn nucleaire veiligheid zou moeten worden herzien:

In hoofdstuk 6 volgt een beknopte analyse van de vraag of de t.a.v. deze punten geformuleerde doelstellingen worden gerealiseerd.

4.2

Het huidige voorstel omvat meer dan 90 wijzigingen van de bestaande richtlijn, waarvan er enkele aanzienlijk lang en substantieel zijn. De uitvoerige overwegendes bij de richtlijn vormen een leidraad voor de interpretatie en de praktische implementatie ervan. De artikelen van de richtlijn vormen echter de wetstekst zelf, waarop dit advies betrekking heeft.

4.3

Het gebruik in de tekst van het begrip "redelijkerwijs haalbaar" zou er volgens het EESC toe kunnen leiden dat buitensporig veel gewicht wordt toegekend aan economische of politieke overwegingen, ondanks de uitgebreide definitie die van dit begrip wordt gegeven. Als alternatief zouden, naargelang van het geval, de termen "beste beschikbare technologieën" (BBT) en "beste regelgevende praktijken" (BRT) kunnen worden gebruikt, maar dat zou aanzienlijke kosten met zich meebrengen.

4.4

Volgens de Commissie zou de richtlijn moeten garanderen dat nieuwe kerncentrales zo worden ontworpen dat schade aan een reactorkern geen gevolgen buiten de centrale kan hebben. Technici en wetenschappers zijn echter over het algemeen van mening dat die aanname veel te ver gaat en het praktisch onmogelijk is om alle locatie-externe gevolgen volledig te voorkomen.

5.1

De huidige wijzigingen zullen de oorspronkelijke richtlijn versterken, uitbreiden en verduidelijken. Ze betreffen een aantal specifieke punten die verband houden met het vertrouwen van de burgers in de nucleaire veiligheid. Het EESC is met name ingenomen met het volgende:

5.2

Het EESC spreekt zijn waardering uit voor de naamsverandering en uitbreiding van artikel 8, dat voortaan gaat over transparantie, en voor de nieuwe afdeling 2, waarin uitvoerige specifieke verplichtingen worden vastgesteld. De reikwijdte van het oude artikel 8, getiteld "Publieksvoorlichting", was zeer beperkt. Het nieuwe artikel 8 is samen met de artikelen 8 bis t/m septies en de uitgebreidere definities in artikel 3 goed voor bijna 50 % van de tekst van de gewijzigde richtlijn. Al die nieuwe bepalingen moeten de wetshandhaving bevorderen, hoewel sommige aspecten nog steeds ruimte laten voor uiteenlopende interpretaties. Bijzonder bemoedigend zijn de uitvoerige nieuwe bepalingen waarmee in aanzienlijke mate aan de begrijpelijke bezorgdheid van de burgers tegemoet wordt gekomen. Het EESC noemt in dit verband met name:

5.3

De belangrijke aspecten locatie-externe paraatheid voor noodsituaties en crisiscommunicatie komen in deze richtlijn niet aan bod, maar zijn momenteel het voorwerp van een evaluatie. Eind 2013 zal een verslag met aanbevelingen ter zake verschijnen. Naar aanleiding van dat verslag dient direct de nodige actie te worden ondernomen.

5.4

Parallel aan het stresstestprogramma is de bescherming van nucleaire installaties tegen terroristische aanvallen onder de loep genomen. Daarover is in 2012 aan de Europese Raad verslag uitgebracht. De lidstaten vinden dat de relevante beveiligingsmaatregelen onder hun nationale bevoegdheden vallen, d.w.z. niet onder de bepalingen van de richtlijn nucleaire veiligheid. De nucleaire regelgevende autoriteit in Japan heeft n.a.v. de Fukushima-onderzoeken alle kerncentrales gevraagd passende maatregelen te nemen om zich te beschermen tegen terroristische aanvallen.

5.5

Tot op zekere hoogte breidt de richtlijn de regelgeving uit. Nieuwe eisen moeten noodzakelijk en proportioneel zijn en de veiligheid van de burgers ten goede komen. Het EESC vindt de gewijzigde richtlijn in dit opzicht evenwichtig.

6.1

Door de verschillen die er nog altijd tussen de lidstaten bestaan, ontbreekt het aan een consistente benadering van nucleaire veiligheid. Dit is een van de belangrijkste bevindingen van de Commissie. Met een wetgevingskader kan daar wat aan worden gedaan. Gewezen wordt ook op het ontbreken van gecodificeerde EU-mechanismen om technische normen en methodes voor de uitvoering van veiligheidsanalyses vast te stellen. Met het nieuwe artikel 8 septies wordt een dergelijk mechanisme gecreëerd, maar het EESC vindt de zinsnede "werken de lidstaten […] met de steun van de bevoegde regelgevende autoriteiten, gezamenlijk richtsnoeren uit en stellen die vast" te algemeen verwoord en in dit verband getuigen van te weinig daadkracht. Daarom moet de komende tijd worden nagegaan of dit artikel doeltreffend genoeg is en als daarover grote twijfels rijzen, dient de oprichting van een Europees regelgevingsagentschap voor nucleaire veiligheid in overweging te worden genomen. Dat zou ook aanmerkelijke voordelen kunnen hebben voor kleinere lidstaten wat toegang tot knowhow en middelen betreft.

6.2

Andere kwesties die de aandacht verdienen, zijn onder meer de onafhankelijkheid van de nationale regelgevende autoriteiten, hun gedeelde verantwoordelijkheden, gebrek aan coördinatie, toereikendheid van middelen en afbakening van bevoegdheden. Het gewijzigde artikel 5 betekent dat de lidstaten veel meer specifieke regels moeten uitwerken. Ze moeten wat dit betreft nog veel werk verzetten. Het is echter ook dringend nodig de onafhankelijkheid en bevoegdheden van de nationale regelgevende autoriteiten door te lichten, iets waarop in het verslag van de Commissie specifiek wordt gewezen. Zo'n doorlichting zal de onafhankelijkheid van de nationale regelgevende autoriteiten ten goede komen en vormt geen ondermijning daarvan, zoals sommigen wellicht zullen zeggen. Er moet niet tien jaar worden gewacht op een zelfevaluatie met internationale collegiale toetsing. Het EESC stelt voor om uiterlijk eind 2018 en vervolgens om de zes jaar in alle lidstaten evaluaties met collegiale toetsing te houden.

6.3

Momenteel omvatten de toezichts- en controlemechanismen op EU-niveau alleen collegiale toetsing van het nationale kader voor nucleaire veiligheid en de bevoegde regelgevende autoriteiten. Hoofdstuk 2 bis van de gewijzigde richtlijn vergroot de reikwijdte van de internationale collegiale toetsingen aanzienlijk, hetgeen een goede ontwikkeling is. Maar met de beoogde zesjarige toetsing van "één of meer specifieke topics" lijkt het risico te bestaan dat sommige aspecten tientallen jaren lang niet grondig zullen worden geanalyseerd. Het EESC stelt daarom voor om deze specifieke toetsingen gelijk op te laten lopen met de driejaarlijkse evaluatie van het Verdrag inzake nucleaire veiligheid. In het kader van het streven naar transparantie zouden ook bij de discussie over de vraag welke specifieke onderwerpen worden getoetst, de burgers moeten worden betrokken.

6.4

Publieksvoorlichting en transparantie krijgen in de gewijzigde richtlijn veel meer aandacht. Op meerdere plaatsen zijn de huidige algemene bepalingen ter zake door specifieke vervangen. In de praktijk is het voor individuen of maatschappelijke organisaties vaak echter lastig om mee te doen aan openbare raadplegingen en voorlichtingsprogramma's. Tijdens twee door de Ensreg georganiseerde bijeenkomsten in het kader van de stresstests is gesproken over de doeltreffendheid van inspraak van burgers. Volgens het EESC zouden de lidstaten er verplicht voor moeten zorgen dat burgers en maatschappelijke organisaties actief ondersteuning krijgen om met de regelgevende autoriteiten inspraakprocessen te ontwikkelen, teneinde de bevolking te engageren en over planning, evaluatie en besluitvorming te raadplegen. Dat zou ook moeten gelden voor formele of feitelijke verlengingen van de levensduur van centrales. Procedures die zich in de praktijk al hebben bewezen, zoals het Riscom-model voor transparantie (http://www.karita.se/our_approach/riscom_model.php), zouden, als ze onafhankelijk worden uitgevoerd, goede mogelijkheden kunnen bieden.

6.5

Wat onder een alomvattende benadering van nucleaire veiligheid wordt verstaan, verandert continu. Dankzij de intensieve debatten die sinds Fukushima worden gevoerd, is er meer draagvlak voor zowel ethische, sociaaleconomische als psychologische aspecten. Het EESC denkt dat ook de discussies over energieopwekking en -gebruik op andere terreinen daar baat bij kunnen hebben, vooral nu transitie het sleutelwoord is en de energiemarkten mondiaal onder druk staan.