17.12.2013   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 370/1

1.

Het financieel reglement vormt een belangrijk onderdeel van het juridisch kader dat van toepassing is op elk Europees Ontwikkelingsfonds (EOF). De bepalingen daarvan (die per definitie technisch en gedetailleerd zijn) moeten in acht worden genomen opdat de EOF-middelen naar behoren worden besteed; verzuim om deze bepalingen toe te passen houdt in dat er fouten zijn opgetreden in de betrokken EOF-verrichting. Het is dan ook zeer wenselijk dat de tekst van de verordening zo transparant en gebruiksvriendelijk mogelijk is.

2.

In de toelichting van de Commissie wordt als voornaamste streven bij de voorbereiding van dit voorstel genoemd het afstemmen van de bepalingen van het financieel reglement van het EOF op die van het algemene Financieel Reglement (12) en de uitvoeringsvoorschriften daarbij (13).

3.

In het voorstel wordt veelvuldig verwezen naar het algemene Financieel Reglement, met vermelding van de artikelen die moeten worden toegepast. Daarin worden echter ook vaak nadere bepalingen of verwijzingen naar bepalingen in het algemene Financieel Reglement toegevoegd die niet mogen worden toegepast (zie bv. de artikelen besproken onder „Specifieke opmerkingen”, de paragrafen 8-24). Enkele bepalingen uit het algemene Financieel Reglement zijn niet rechtstreeks, maar „mutatis mutandis” van toepassing en aan bepaalde termen moet een andere betekenis worden gegeven dan die welke in het algemene Financieel Reglement van toepassing is (zie de lijst in artikel 2, lid 4, van het voorstel).

4.

Het resulterende ontwerp van financieel reglement is verre van gebruiksvriendelijk. Het is geen document dat op zichzelf staat. Het is onmogelijk te begrijpen zonder dat het algemene Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarbij worden geraadpleegd. Deze complexiteit leidt tot een aanzienlijk risico op rechtsonzekerheid. Het document in zijn huidige vorm zou moeilijk te gebruiken zijn door managers, begunstigden en controleurs. Zodoende bestaat er een significant risico dat de bepalingen ervan verkeerd worden geïnterpreteerd en dat er fouten zullen optreden.

5.

De Rekenkamer betreurt dat de Commissie geen transparante, op zichzelf staande ontwerpverordening heeft opgesteld die zo helder mogelijk is voor de gebruikers en zo weinig mogelijk risico op misverstanden met zich brengt.

6.

De Rekenkamer betreurt eveneens dat, ondanks de suggesties van de Rekenkamer in haar Adviezen nr. 12/2002, nr. 2/2007 en nr. 9/2007, de Commissie niet de gelegenheid te baat heeft genomen om één enkel financieel reglement voor te stellen dat van toepassing is op alle huidige en toekomstige EOF’s en, evenals het algemene Financieel Reglement, kan worden gewijzigd wanneer dit noodzakelijk wordt geacht. Een dergelijke maatregel zou de continuïteit waarborgen, zonder risico op onderbreking van de tenuitvoerlegging van de EOF’s, en zou naar verwachting het beheer vereenvoudigen.

7.

De complexiteit van regels inzake uitgaven vormt een bron van administratieve lasten en van fouten met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid. Artikel 11 bevat een mogelijk nuttige vereenvoudigingsmaatregel: wat subsidies betreft moet het gebruik van vaste bedragen, forfaits en eenheidskosten worden overwogen.

8.

Artikel 17 bepaalt onder meer dat de bepalingen van het algemene Financieel Reglement inzake „indirect beheer” van toepassing zijn. De leden 3 en 4 van artikel 17 introduceren echter elementen die verder gaan dan deze bepalingen.

9.

Paragraaf 3 bepaalt dat de „uitvoerende entiteiten” op dezelfde wijze taken tot uitvoering van de begroting kunnen toevertrouwen aan andere organisaties, waarmee in feite een keten van vertrouwensrelaties ontstaat. Er is sprake van een zeer ruime bevoegdheid, die het ACS-staten en LGO’s mogelijk maakt om begrotingsuitvoeringstaken toe te vertrouwen aan privaatrechtelijke organen op basis van een dienstverleningscontract. Het is niet duidelijk waarom deze bepaling in het voorstel is opgenomen. Er bestaat een significant risico dat deze de toepassing van de bepalingen van artikel 60, lid 1, van het algemene Financieel Reglement zal hinderen en mogelijkfrustreren. Hierin wordt onder meer bepaald dat entiteiten en personen belast met begrotingsuitvoeringstaken „wanneer zij middelen van de Unie beheren, daarbij een niveau van bescherming van de financiële belangen van de Unie [waarborgen] dat gelijkwaardig is aan het bij deze verordening voorgeschreven niveau …”.

10.

In de tekst van de negende overweging in het voorstel wordt verwezen naar deze bepaling met als argument een verwijzing naar de „verordening tot vaststelling van gemeenschappelijke uitvoeringsvoorschriften”. Na bestudering van het voorstel voor de 11e EOF-uitvoeringsverordening (14) bleek er echter geen expliciete grond te bestaan voor dergelijke afwijkingen van de bepalingen uit het algemene Financieel Reglement.

11.

De Rekenkamer beveelt aan dat de Raad onderzoekt op welke grond paragraaf 3 is opgenomen, en met name of eventuele voordelen van de opname ervan opwegen tegen de risico’s dat onduidelijk wordt waar de verantwoordelijkheid voor een behoorlijke besteding van EOF-middelen ligt.

12.

Artikel 36 van de ontwerpverordening bepaalt in grote lijnen dat de bepalingen ten aanzien van overheidsopdrachten uit het algemene Financieel Reglement van toepassing zijn op door het EOF ondersteunde overheidsaankopen. De eerste twee regels van paragraaf 5 bepalen dat, indien deze procedures niet worden nageleefd, de uitgaven niet in aanmerking komen voor financiering uit het EOF.

13.

Door de laatste drie woorden van artikel 36, lid 5, wordt dit beginsel echter ingeperkt door verwijzing naar het evenredigheidsbeginsel.

14.

De voorgestelde bepaling zwakt de algemene regel af dat uitgaven, om in aanmerking te komen, moeten zijn gedaan overeenkomstig de bepalingen betreffende de plaatsing van overheidsopdrachten. Het evenredigheidsbeginsel is relevant in het stadium waarin de consequenties van niet-inachtneming van de regels inzake de plaatsing van overheidsopdrachten worden vastgesteld (bijvoorbeeld terugvordering van financiële bijstand). Aangezien het evenredigheidsbeginsel een algemeen rechtsbeginsel is, is het niet noodzakelijk om daarnaar in de bepalingen van artikel 36 te verwijzen.

15.

De Rekenkamer beveelt de Raad aan, de laatste drie woorden van artikel 36, lid 5, te schrappen.

16.

Overeenkomstig artikel 37 van het voorstel zijn de bepalingen van het algemene Financieel Reglement inzake subsidies in grote lijnen van toepassing op financiële bijdragen uit het EOF. Paragraaf 3 bevat echter een aanvullende bepaling waarin de noodzaak wordt benadrukt dat de Commissie bij de vaststelling van de voorwaarden rekening houdt met specifieke behoeften en context. Het is niet duidelijk waarom het nodig wordt geacht deze bepaling in het nieuwe financieel reglement voor het EOF op te nemen, terwijl het algemene Financieel Reglement geen gelijkwaardige bepaling lijkt te bevatten.

17.

De Rekenkamer beveelt aan dat de Raad onderzoekt of de opneming van een dergelijke bepaling gerechtvaardigd is en of de bepaling voldoende duidelijk is geformuleerd.

18.

De eerste alinea van artikel 39 van het voorstel bepaalt dat artikel 186 van het algemene Financieel Reglement van toepassing is op betalingen van begrotingssteun uit het EOF. Dat artikel van het algemene Financieel Reglement bepaalt dat in financieringsbesluiten in het kader waarvan begrotingssteun wordt betaald, de doelstellingen en de verwachte resultaten worden uiteengezet en dat de betaling afhankelijk zal zijn van de naleving van de voorwaarden (lid 2), dat financieringsovereenkomsten moeten voorzien in terugbetaling van onregelmatige uitgaven (lid 3), en dat de Commissie in de begunstigde landen de ontwikkeling van parlementaire controle en auditbevoegdheden steunt en streeft naar grotere transparantie en openbare toegankelijkheid van informatie (lid 4).

19.

De tweede tot en met de zevende alinea van artikel 39 van het voorstel bevat een reeks beginselen en praktijken met betrekking tot begrotingssteun uit het EOF. Zij bevatten algemene beleidsverklaringen (tweede en vierde alinea), herformuleringen of parafrases van enkele van de bepalingen uit artikel 186 van het algemene Financieel Reglement (derde, vijfde en zesde alinea) en een onduidelijke verwijzing naar banden tussen LGO’s en de lidstaten in kwestie (zevende alinea).

20.

Hierdoor lijkt de tekst verder te gaan dan gepast is in een financieel reglement (in de derde overweging omschreven als „de nadere voorschriften voor de financiële uitvoering”). Dit is tevens een bron van mogelijke verwarring in die zin dat enerzijds wordt gepretendeerd dat de overeenkomstige bepalingen in het algemene Financieel Reglement worden toegepast terwijl anderzijds sommige van deze bepalingen worden geparafraseerd.

21.

De Rekenkamer heeft in recente verslagen inzake het gebruik van begrotingssteun (15) een aantal aanbevelingen gedaan, met name ook over de noodzaak om objectief verifieerbare, en waar mogelijk gekwantificeerde criteria te stellen en om de vorderingen hieraan af te meten. De tekst zou in die zin heel goed krachtiger kunnen worden geformuleerd. Anderzijds zouden bepaalde tekstgedeelten in het huidige ontwerp (zoals de verwijzingen naar „differentiatie” en „bepalende elementen” in de vierde paragraaf) kunnen worden geïnterpreteerd als een rechtvaardiging voor het innemen van een betrekkelijk soepel standpunt wat betreft de noodzaak van het verbinden van strenge voorwaarden aan betalingen van begrotingssteun.

22.

De Rekenkamer beveelt aan dat de Raad dit artikel van het voorstel in het licht van bovengenoemde overwegingen onderzoekt.

23.

Artikel 48, lid 6, bepaalt dat „de nationale controleautoriteiten van de ACS-staten en de LGO’s worden aangemoedigd deel te nemen aan de werkzaamheden van de Rekenkamer”. De Rekenkamer merkt op dat het algemene Financieel Reglement geen soortgelijke bepalingen bevat die van toepassing zijn op externe acties, gefinancierd uit de algemene begroting. De Rekenkamer volgt bij de uitvoering van haar werkzaamheden internationale controlenormen, waaronder normen inzake de gebruikmaking van het werk van andere controleurs. Hoewel de Rekenkamer ervoor kan kiezen nationale controleautoriteiten uit te nodigen tot waarneming van haar werkzaamheden, is het niet gepast dat het financieel reglement van het EOF de Rekenkamer ertoe verplicht, hun deelneming aan haar werkzaamheden in het algemeen aan te moedigen.

24.

De Rekenkamer beveelt de Raad aan, deze paragraaf te wijzigen in die zin dat de nationale controleautoriteiten van ACS-staten en LGO’s erin worden aangemoedigd, op uitnodiging van de Rekenkamer met haar samen te werken.

25.

In artikel 62 van het voorstel wordt een aantal aspecten van eerdere EOF’s opgesomd waarop het voorgestelde financieel reglement voor het 11e EOF van toepassing zou zijn. De Rekenkamer beveelt aan dat de Raad overweegt of het gepast is, de toepassing van het toekomstige financieel reglement van het EOF te beperken tot de op de lijst vermelde terreinen (waarmee de toepassing ervan op niet-vermelde zaken, zoals begrotingssteun, wordt uitgesloten).