1.           Inleiding en procedurele kwesties

In de Europa 2020-strategie heeft de Europese Unie zich ten doel gesteld het aantal mensen voor wie armoede of sociale uitsluiting dreigt, in 2020 met ten minste 20 miljoen te hebben verminderd. In veel lidstaten zijn de armoede en sociale uitsluiting echter nog toegenomen, wat aanleiding geeft tot bezorgdheid over de sociale gevolgen voor particulieren en de samenleving in haar geheel. Terwijl de behoeften toenemen, zijn de lidstaten veelal minder bereid en minder goed in staat steun te verlenen aan mensen die zich in de marge van de samenleving bevinden. Deze ontwikkelingen worden vaak (mede)toegeschreven aan het Europese niveau.

In 1987 is de EU-regeling voor de voedselverstrekking aan de meest hulpbehoevenden (Most Deprived people; MDP) in het leven geroepen om de toenmalige landbouwoverschotten nuttig te gebruiken. Aangezien verwacht wordt dat de interventievoorraden in de periode 2011-2020 zullen ontbreken of in ieder geval zeer onvoorspelbaar zullen zijn, heeft de MDP-regeling haar oorspronkelijke bestaansreden verloren; zij zal eind 2013 ophouden te bestaan.

Materiële bijstand aan de meest hulpbehoevenden zal echter nodig blijven. In haar voorstel voor het volgende meerjarig financieel kader heeft de Commissie dit in aanmerking genomen en een budget van 2,5 miljard euro gereserveerd. Het belangrijkste instrument van de Unie om de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt te verbeteren, armoede te bestrijden en inclusie te bevorderen, is en blijft het Europees Sociaal Fonds (ESF). Uit een juridische analyse is gebleken dat een afzonderlijk instrument noodzakelijk is, aangezien de rechtsgrondslag van het ESF (artikel 162 VWEU) vereist dat de ondersteunde activiteiten voldoende verband houden met werkgelegenheid of mobiliteit. In deze effectbeoordeling wordt de reikwijdte onderzocht van de maatregelen die door het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (hierna "het Fonds" genoemd) zouden kunnen worden ondersteund.

2.           Raadplegingen

Discussies in de Raad, in het Parlement en met het maatschappelijk middenveld en plaatselijke autoriteiten over de huidige steun voor de meest hulpbehoevenden in het kader van de MDP-regeling hebben belangrijke inzichten en ideeën voor de toekomst opgeleverd.

De voorgestelde aanzienlijke vermindering van de MDP-steun in 2012 na het arrest van het Gerecht van 13 april 2011 lokte een groot aantal negatieve reacties uit. Velen wezen op het belang van deze steun en pleitten voor voortzetting van de regeling in tijden van toenemende behoeften.

Grote liefdadigheidsinstellingen en maatschappelijke organisaties die voedselbanken vertegenwoordigen, alsook organisaties die werken met kinderen en dak- en thuislozen, hebben herhaaldelijk te kennen gegeven dat er ook na 2013 behoefte is aan steun en hebben contact opgenomen met vertegenwoordigers van de lidstaten en met de voorzitter van de Europese Raad. Ook plaatselijke autoriteiten hebben gepleit voor voortzetting van de steun.

Deze vraagstukken zijn besproken op twee bijeenkomsten met koepels van organisaties die niet alleen de begunstigden maar ook de eindontvangers vertegenwoordigden. Over het algemeen werden de mogelijke verbreding van het toepassingsgebied van het instrument tot meer dan voedselhulp en het centraal stellen van mensen in het instrument toegejuicht, maar de organisaties betreurden de verlaging van het budget.

De opvattingen van de lidstaten over een dergelijk instrument lopen uiteen: zeven lidstaten zijn van mening dat voedselhulp sociaal beleid is en onder de nationale bevoegdheid valt. Andere lidstaten zijn om sociale en politieke redenen sterk voorstander van de regeling. In december 2011 hebben dertien lidstaten in een verklaring verzochten de MDP-regeling na 2013 voort te zetten. Het Europees Parlement heeft zich herhaaldelijk en door alle fracties heen een warm voorstander van voortzetting van de regeling getoond.

In december 2011 hebben 11 overkoepelende organisaties de commissaris en de directeur-generaal voor Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie aangeschreven met het verzoek vooruitgang te boeken met betrekking tot een Europese strategie inzake dak- en thuisloosheid. Ten minste de helft van de lidstaten gaf in zijn nationale hervormingsprogramma van 2012 aan dat dak- en thuisloosheid hoge prioriteit krijgt in hun beleid inzake sociale inclusie. Bovendien heeft het Europees Parlement voor een EU-strategie op het gebied van dak- en thuisloosheid gepleit — eerst in een schriftelijke verklaring (2010) en vervolgens in een resolutie (2011).

In het Pact voor groei en werkgelegenheid dat de Europese Raad op 29 juni 2012 heeft aangenomen, heet het: "Bij het uitvoeren van de landenspecifieke aanbevelingen zullen de lidstaten zich met name beijveren voor [...] het bestrijden van de werkloosheid en het doeltreffend aanpakken van de sociale gevolgen van de crisis [... en] het ontwikkelen en uitvoeren van effectieve beleidsmaatregelen om armoede tegen te gaan en kwetsbare groepen te steunen".

3.           Aard van het probleem

Hoewel een nieuw instrument wordt voorgesteld, is het zinvol de nog bestaande MDP-regeling — momenteel het enige programma van de Europese Unie dat rechtstreeks de meest hulpbehoevenden in de EU bereikt — nader te beschouwen.

De MDP-regeling was nooit bedoeld om de voedselarmoede op te lossen. Toch is deze regeling veelal de belangrijkste bron van voedselhulp. In de discussies met de koepelorganisaties benadrukten allen dat de voorspelbaarheid van de Europese MDP-steun voor hun werk van essentieel belang was. Als de MDP-regeling wordt stopgezet en niet door een andere regeling wordt vervangen, komt deze verworvenheid in gevaar en kan het lijken alsof de Europese Unie onverschillig is voor nijpende sociale vraagstukken.

Er is een aanzienlijke hefboomwerking, want de betrokken liefdadigheidsorganisaties leveren het leeuwendeel van de middelen om de voedseldistributie uit te voeren, alsook een deel van de voedselhulp. Het aandeel van de MDP-regeling in de totale middelen bedraagt ongeveer een derde.

Er bestaat onzekerheid over de precieze reikwijdte en impact van de regeling. De huidige open aanpak voor de definitie van de doelgroep wordt door de begunstigden echter toegejuicht. Nauwkeuriger criteria zouden de administratieve belasting en de kosten van de bijstand bovendien doen toenemen, aangezien gecontroleerd zou moeten worden of aan de criteria wordt voldaan.

Van de Europese bevolking staat 8 % bloot aan zware materiële ontberingen. Dit betekent dat 40 miljoen mensen zich zaken niet kunnen veroorloven die in Europa nodig worden geacht om een behoorlijk leven te kunnen leiden. De armoede en sociale uitsluiting zijn niet gelijkelijk over de EU verdeeld. In het algemeen zijn de problemen in de oostelijke en de zuidelijke lidstaten nijpender.

De economische crisis heeft niet alleen de bestaande armoede en sociale uitsluiting verergerd, maar ook tot gevolg gehad dat een aantal lidstaten minder goed in staat is de sociale uitgaven en investeringen te doen die nodig zijn om de negatieve tendens om te buigen. In de meeste lidstaten zullen de sociale verstrekkingen in natura in de periode 2009-2012 als percentage van het bbp afnemen. De sociale uitkeringen in geld zullen in bijna de helft van de lidstaten als percentage van het bbp dalen.

In 2010 had 8,7 % van de Europese bevolking geen toegang tot voldoende levensmiddelen van behoorlijke kwaliteit. Het aantal mensen met voedselgebrek nam tot 2009 geleidelijk af, waarna deze trend is omgebogen. De sociale ondersteuning door de lidstaten en de regionale en lokale autoriteiten is zelden of nooit specifiek op toegang tot levensmiddelen gericht, afgezien van subsidies voor schoolkantines en het thuis bezorgen van maaltijden voor ouderen of gehandicapten.

Dak- en thuisloosheid is een bijzonder ernstige vorm van materiële ontbering. Exacte cijfers hierover zijn echter moeilijk te krijgen en er is behoefte aan betere gegevens. Volgens schattingen waren er in 2009/2010 in Europa echter 4,1 miljoen dak- en thuislozen en dit aantal neemt toe. Nog verontrustender is dat dak- en thuislozen met een nieuw profiel opduiken, namelijk gezinnen met kinderen, jongeren en mensen met een migrantenachtergrond. Ofschoon de rol van ngo's en de overheid bij de verlening van diensten voor dak- en thuislozen niet overal in Europa hetzelfde is, is het overheersende model dat plaatselijke autoriteiten hoofdverantwoordelijk zijn voor het mogelijk maken van en het leidinggeven aan dergelijke diensten, terwijl de ngo's de belangrijkste dienstverleners zijn, die grotendeels door de gemeenten worden gefinancierd.

Als gekeken wordt naar het risico van armoede en sociale uitsluiting voor de verschillende leeftijdsgroepen in alle lidstaten, dan blijkt dat kinderen en jonge volwassenen meestal relatief zwaar door de crisis zijn getroffen. 5,9 % van de huishoudens in de EU kan zich geen nieuwe kleding voor de kinderen veroorloven en 4,5 % niet eens twee paar behoorlijk passende schoenen (inclusief een paar voor alle weertypen). Het betreft ongeveer 6 miljoen kinderen. Kinderen die met materiële ontberingen worden geconfronteerd, maken minder kans dan hun meer bemiddelde leeftijdsgenoten om goede schoolresultaten te boeken, in goede gezondheid te zijn en als volwassene hun volle potentieel te realiseren.

Naast de verstrekking van levensmiddelen bieden ngo's en maatschappelijke organisaties kinderen nog uiteenlopende andere vormen van steun die op de specifieke behoeften van kinderen en gezondheidsbewustmaking zijn gericht. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om kleding, recreatie- en vrijetijdsactiviteiten (die veel kansarme kinderen een uitdaging bieden en essentieel zijn voor hun ontwikkeling) of ouderschapsondersteuning (bv. bewustmaking en advies, soms in combinatie met speelactiviteiten voor kinderen).

Een optreden van de EU is gerechtvaardigd op grond van artikel 174 VWEU, dat bepaalt dat de Unie "de harmonische ontwikkeling van de Unie in haar geheel" bevordert, en van artikel 175 VWEU, dat voorziet in specifieke maatregelen buiten de Structuurfondsen om.

Optreden op EU-niveau is nodig gezien de omvang en de aard van de armoede en sociale uitsluiting in de Unie, die nog worden verergerd door de economische crisis, en de onzekerheid over het vermogen van alle lidstaten om de sociale uitgaven en investeringen te handhaven op een niveau dat voldoende is om ervoor te zorgen dat de sociale samenhang niet verder verslechtert en dat de doelstellingen en streefdoelen van de Europa 2020‑strategie worden verwezenlijkt.

4.           Doelstellingen

De algemene doelstelling van het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (het Fonds) is bij te dragen tot het realiseren van het streefdoel voor armoedereductie van de Europa 2020-strategie en zo de sociale samenhang in de Europese Unie te vergroten.

De specifieke doelstellingen zijn: verlichting van de ergste vormen van armoede in de Europese Unie en bij te dragen tot coördinatie van de inspanningen en tot de ontwikkeling en invoering van instrumenten die sociale inclusie van de meest hulpbehoevenden bevorderen.

Omdat de uitvoering van het instrument in gedeeld beheer zal gebeuren, zou bij de vaststelling van de operationele doelstellingen idealiter rekening moeten worden gehouden met de voorafgaande evaluaties van de individuele operationele programma's. Deze moeten nog worden uitgevoerd. Op Europees niveau zijn de operationele doelstellingen, waarvoor het toezichtsysteem consistente gegevens op Europees niveau moet opleveren:

1.           basisgoederen verstrekken aan behoeftigen;

2.           een multiplicatoreffect van ten minste 2 bereiken. Het multiplicatoreffect wordt geschat op basis van de verhouding tussen de totale beschikbare middelen en de verstrekte EU-middelen.

5.           Beleidsopties

Een gemeenschappelijk element van alle overwogen opties is dat de uitvoering in gedeeld beheer plaatsvindt, door middel van operationele programma's. Deze programma's worden voorgesteld door de lidstaten en door de Commissie vastgesteld voor een looptijd van zeven jaar. De rol van de Commissie bestaat in het verspreiden van informatie en het houden van toezicht. De feitelijke uitvoering is in handen van de beheersautoriteiten. Afhankelijk van de programma's organiseren de beheersautoriteiten een centrale inkoop van de te verdelen materiële hulpgoederen of laten zij de begunstigden deze zelf aanschaffen. De overwogen opties verschillen niet van elkaar op het punt van de toewijzing van de middelen aan de lidstaten.

Het belangrijkste vraagstuk is de reikwijdte van de acties van het nieuwe instrument. De opties lopen uiteen van een instrument dat feitelijk een vervolg op de huidige MDP-regeling is en voedselhulp verstrekt (optie 1) tot een ingrijpendere koerswijziging. In het geval van voedselondersteuning (optie 2) kan het programma een aantal maatregelen of diensten financieren die rechtstreeks verband houden met de verstrekking van voedselhulp. Als gekozen wordt voor een grote reikwijdte (optie 3), omvat het instrument niet alleen voedselhulp, maar zijn ook andere vormen van materiële bijstand en flankerende maatregelen mogelijk. Die zouden betrekking hebben op dak- en thuisloosheid en armoede onder kinderen, twee aspecten die een sleutelrol spelen bij sociale inclusie en duidelijk verslechteren als gevolg van de crisis. Deze aspecten worden nog niet door andere EU-instrumenten, zoals het ESF, bestreken. Met flankerende maatregelen die rechtstreeks verband houden met de verstrekte materiële ondersteuning zouden de geïntegreerde benaderingen voor armoedeverlichting en de bestrijding van sociale uitsluiting verder kunnen worden versterkt, overeenkomstig de doelstellingen van het Europees platform tegen armoede en sociale uitsluiting.

In de MDP-regeling stond een nuttig gebruik van de landbouwoverschotten centraal. Om de volgende technische redenen is geen nadere analyse naar het gebruik van interventievoorraden uitgevoerd: i) het gebruik van interventievoorraden verkleint de budgettaire transparantie en vormt een stimulans om, in een programma dat bedoeld is om de meest hulpbehoevende mensen in de EU te ondersteunen, te handelen op basis van verwachtingen over de toekomstige prijsontwikkeling voor deze landbouwproducten; ii) een regeling die uitgaat van het gebruik van interventievoorraden is hoe dan ook ingewikkelder; en iii) verwacht wordt dat de mogelijkheid zich niet zal voordoen aangezien ervan uit wordt gegaan dat er in de toekomst (per saldo) geen interventievoorraden zullen zijn. Niettemin kan het gerechtvaardigd zijn te voorzien in een facultatief gebruik.

In onderstaande tabel zijn de effecten van de verschillende opties aangegeven en met elkaar vergeleken. Daarbij komt de operationele doelstelling om basisgoederen aan behoeftigen te verstrekken rechtstreeks tot uitdrukking in het aantal ondersteunde mensen en in de vraag of feitelijk in de meest dringende behoeften wordt voorzien. De operationele doelstelling dat een multiplicatoreffect van ten minste 2 moet worden bereikt, is vertaald in de vragen of de opties ertoe leiden dat de middelen beschikbaar worden gesteld en of de algemene administratieve voorschriften redelijk zijn.

De effecten op de sociale inclusie en op de werkgelegenheid en de arbeidsmarkt houden nauw verband met de algemene doelstelling. Het wordt echter te ambitieus geacht uit te gaan van een sterk rechtstreeks of zelfs meetbaar verband tussen het instrument en deze effecten.

Tabel 1: Verwachte effecten

|| Optie 0: geen financiering || Optie 1: alleen voedselhulp (basisoptie) || Optie 2: voedselondersteuning || Optie 3: grote reikwijdte

Aantal ondersteunde mensen || - Geen programma – geen ondersteunde mensen || 0 Naar schatting rechtstreeks effect op 2,1 miljoen mensen per jaar || - Naar schatting rechtstreeks effect op 1,96 miljoen mensen per jaar. Iets minder dan de basisoptie omdat een deel van de beschikbare middelen aan flankerende maatregelen wordt besteed || 0 Naar schatting rechtstreeks effect op 2,13 miljoen mensen per jaar

Worden de meest behoeftigen bereikt (hoogste toegevoegde waarde)? || - || 0 || 0 || + Doordat er meer flexibiliteit is, kan de steun beter worden afgestemd op de behoeften in elke lidstaat of regio

Effect op de sociale inclusie || - || 0 Eén ernstige ontbering (voedselgebrek) wordt aangepakt, maar er is geen garantie dat dit de dringendste behoefte is || + Dezelfde doelgroep, maar doeltreffender aanbod || ++ Doordat de steun meer op de dringendste behoeften wordt toegespitst, moet het effect op de sociale inclusie groter zijn

Werkgelegenheid en arbeidsmarkt || ?? Het effect van optie 0 op de werkgelegenheid en de arbeidsmarkt hangt af van het gebruik van het budget. Als het voor deze regeling gereserveerde budget naar het ESF gaat, kan een neutraal of positief effect op de werkgelegenheid en de arbeidsmarkt worden bereikt || 0 || + De combinatie van voedselhulp met andere activeringsmaatregelen, volgens een steunketen, kan een doeltreffendere weg naar werkgelegenheid zijn || + Ten opzichte van optie 2 kunnen sommige deelnemers nog verder van de arbeidsmarkt afstaan (bv. kinderen). Dit kan echter worden gecompenseerd door de grotere flexibiliteit om lokale situaties aan te pakken.

Algemeen sociaal effect || ? hangt af van de wijze waarop de middelen aan andere programma's worden toegekend, maar zal over het algemeen waarschijnlijk negatief zijn ten opzichte van de basisoptie || 0 || + || ++

Beschikbaarstelling van middelen ||  - Door de stopzetting van de regeling zouden vrijwillige bijdragen lastiger worden || 0 || + || ++

Administratieve complexiteit en transparantie || + Geen programma, dus geen administratie (afgezien van het feit dat deze mensen zonder de regeling toch steun nodig kunnen hebben, die moeilijker valt te organiseren) || 0 || - Omdat de reikwijdte bij optie 2 groter is, wordt het beheer ingewikkelder. Ook wordt de kans op overlapping met andere regelingen, met name het ESF, groter || -- Zelfde overwegingen als bij optie 2, maar mogelijk grotere complexiteit doordat de reikwijdte van de acties nog groter is, ten minste als een programma ervoor kiest op meer dan één gebied actief te worden.

Algemeen economisch effect || ? Hangt sterk af van de vraag op welke andere wijze deze mensen zullen worden ondersteund. || 0 || + || ++

Milieueffecten || - || 0 || + || +

Legenda: basisoptie 0; - slechter dan bij basisoptie; + beter dan bij basisoptie; -- slechter dan -; ++ beter dan +

Op grond van de ervaring met de bestaande hulpregeling kan worden voorspeld dat dit programma, afhankelijk van de gekozen optie, jaarlijks aan ongeveer 2 miljoen mensen hulp kan bieden. Dit is ongeveer 5 % van de bevolkingsgroep die zware materiële ontberingen lijdt. In deze schatting wordt echter geen rekening gehouden met de beschikbaarstelling van nationale en particuliere middelen, waardoor de werkelijke dekking waarschijnlijk ten minste twee keer zo groot is. De totale beschikbare middelen worden hierdoor namelijk vaak meer dan verdubbeld. Bovendien is het aantal mensen dat zware materiële ontberingen lijdt een zeer ruwe schatting van de doelgroep. Hiervan wordt slechts gebruikgemaakt bij gebrek aan een betere schatting. Slechts een fractie hiervan komt daadwerkelijk in aanmerking voor steun bij een van de overwogen opties.

De sociale gevolgen van het Fonds reiken naar verwachting verder. Doordat het een platform voor de uitwisseling van informatie en ervaring door praktijkmensen biedt, kunnen veel belanghebbenden er aanzienlijk profijt van hebben voor hun processen. De op feiten gebaseerde en op de middellange tot lange termijn gerichte uitvoering van het Fonds door middel van operationele programma's zal ook de dialoog tussen de diverse groepen belanghebbenden stimuleren en een strategische aanpak in de toekomst bevorderen. Verbeteringen van de uitvoeringsmechanismen (met name vereenvoudiging en verlichting van de administratieve lasten) moeten ervoor zorgen dat er sprake blijft van relevante effecten op de processen. Het Fonds zal een instrument zijn om een praktische dialoog tussen Europese prioriteiten en het beleid inzake sociale cohesie te vergemakkelijken.

De milieueffecten van het Fonds houden voornamelijk verband met de verspreiding van de goederen en de reductie van afval. De CO2-reductie wordt geschat op 0,5 tot 1,0 ton CO2 per ton voedsel. In het algemeen lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat voedselhulp beter is voor het milieu dan geen voedselhulp. In de opties 1 (alleen voedselhulp) tot en met 3 (grote reikwijdte) nemen de voedselhulp en dus de CO2-besparing af (van 573 000 naar 400 000 ton). Dit effect kan bij de opties 2 of 3 geheel of gedeeltelijk ongedaan worden gemaakt door het instrument open te stellen voor acties tegen voedselverspilling en ter bevordering van recycling. Hoewel de CO2-reductie beperkt is, is deze niet verwaarloosbaar.

Optie 3 verdient de voorkeur omdat de lidstaten hun interventies hierdoor beter op hun behoeften kunnen afstemmen. Ook zouden de flankerende maatregelen ervoor moeten zorgen dat de behaalde resultaten langer doorwerken.

6.           Toezicht en evaluatie

Het programma wordt in gedeeld beheer uitgevoerd. De exacte doelgroep en het verband met de bestaande sociale ondersteuningsinstrumenten zal tussen de lidstaten sterk variëren. Bovendien zullen de instellingen die feitelijk steun ontvangen, in belangrijke mate afhankelijk zijn van vrijwilligerswerk en giften. Daarom moet zoveel mogelijk worden vermeden aan die organisaties zware rapportageverplichtingen op te leggen. Niettemin zullen deze organisaties niet alleen de Commissie over hun werk moeten informeren, maar ook andere donoren en de vrijwilligers, zodat deze gemotiveerd blijven. Bij de rapportage over een beperkt aantal hoofdactiviteiten zou het mogelijk moeten zijn voor elk van deze activiteiten jaarlijks verslag te doen over enkele gemeenschappelijke input- en outputindicatoren.

Tijdens de uitvoeringsperiode wordt ten minste twee keer een gestructureerd onderzoek bij deze beknopte jaarverslagen gevoegd. Deze onderzoeken dienen om:

1.           enig inzicht in de structuur van de cliëntengroep te krijgen;

2.           het belang te beoordelen van andere bijdragen in natura dan goederen;

3.           gegevens te verzamelen over de onmiddellijke effecten van de verstrekte hulp op de bereikte personen.

Aan de hand van deze onderzoeken worden de doeltreffendheid, de doelmatigheid en het effect van de operationele programma's geëvalueerd.