WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

bij

het voorstel van de Commissie voor een VERORDENING van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van bijzondere voorwaarden voor de visserij op diepzeebestanden in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan, tot vaststelling van bepalingen voor de visserij in de internationale wateren van het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2347/2002 van 16 december 2002

Inleiding

Sinds 2002 kent de Unie een specifieke toegangsregeling (Verordening (EG) nr. 2347/2002) voor vissersvaartuigen die zich met de diepzeevisserij bezighouden, bestaande uit vier onderdelen: capaciteitsbeperking, gegevensverzameling, monitoring van de inspanning en controle. De toegangsregeling moet regelmatig worden herzien. De herziening is in 2007 begonnen met een mededeling van de Commissie. De voornaamste raadplegingsfase was in 2009 en 2010.

De herziening van de toegangsregeling gaat uit van bepaalde aannames in verband met het proces van hervorming van het GLB. Een wetgevingsvoorstel tot herziening van de toegangsregeling wordt verwacht voor het eerste halfjaar van 2011.

Probleem

De diepzeevisserij in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan wordt ten dele gedomineerd door de traditionele kustvloten (Portugal en Spanje) en ten dele door grote nomadische trawlers (Frankrijk en Spanje). Zij leveren slechts 1% van alle aanlandingen uit het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan.

Pas sinds 2003 geldt voor de diepzeevisserij een gedetailleerd beheer van de vangstmogelijkheden (totaal toegestane vangst, maximaal toelaatbare visserijinspanning). Daarvóór ontwikkelde de visserij zich grotendeels ongereguleerd en vertoonde zij typische symptomen van het probleem van de "race naar vis", namelijk de uitputting van de bestanden. Bij diepzeebestanden leidt dat ertoe dat zij, vanwege hun kwetsbaarheid voor bevissing, in korte tijd uitgeput kunnen raken en dat herstel heel veel tijd kan vergen, of zelfs helemaal niet lukt. De biologische situatie van de bestanden is grotendeels onbekend. Sommige worden als uitgeput beschouwd; deze visserijtakken zijn over het algemeen niet duurzaam. De vangstmogelijkheden nemen af.

Samengevat kunnen de problemen als volgt worden omschreven:

Voornaamste problemen:

– de grote kwetsbaarheid van deze bestanden voor bevissing; veel van deze bestanden verdragen over een langere periode slechts een lage visserijdruk, die economisch niet rendabel is;

– het vissen met bodemtrawls vernietigt onvervangbare bentische habitats (kwetsbare mariene ecosystemen) die een belangrijke bron van biodiversiteit in de diepzee vormen, of dreigt die te vernietigen. Het is niet bekend in welke mate deze vernietiging reeds heeft plaatsgevonden;

– visserij op diepzeesoorten met trawls brengt grote hoeveelheden ongewenste bijvangst van diepzeesoorten met zich mee;

– het is bijzonder moeilijk via wetenschappelijk advies vast te stellen op welk niveau de visserijdruk duurzaam is.

Tekortkomingen van de huidige regeling:

– de reikwijdte van de betrokken vloten is te groot en te inflexibel (gebrek aan doeltreffendheid aangezien in het kader van de regeling te weinig gericht wordt gevist);

– na de goedkeuring van een nieuwe controleverordening[1], is de regeling gedeeltelijk overbodig en is het verband met de controlenormen onduidelijk (gebrek aan samenhang);

– de afzonderlijke gegevensverzameling heeft maar zeer beperkt nut voor de wetenschappelijke adviesorganen, hoewel zij wel een administratieve last vormt (gebrek aan doeltreffendheid en gebrek aan samenhang met het kader voor gegevensverzameling).

Doelstellingen

Algemene doelstelling

Algemene doelstelling van het voorstel is de duurzame exploitatie van diepzeebestanden te garanderen volgens het concept van de maximale duurzame opbrengst, waarbij de milieueffecten zo veel mogelijk worden beperkt. Zolang de gegevens en de methode niet het vereiste niveau hebben bereikt op grond waarvan het beheer op basis van de maximale duurzame opbrengst mogelijk wordt, moet de visserij worden beheerd volgens het voorzorgsbeginsel.

Specifieke doelstellingen

– Voldoen aan het wetenschappelijke advies op het gebied van voorzorgsniveaus van bevissing; het vergemakkelijken van de ontwikkeling van een toekomstig beheer door middel van maximale duurzame opbrengst voor deze bestanden waarvoor weinig gegevens beschikbaar zijn;

– Verminderen van de effecten van bodemvistuig op de zeebodem om het risico van schade aan kwetsbare mariene ecosystemen te voorkomen;

– De ongewenste bijvangst verminderen;

– Zorgen voor de verzameling van alle gegevens die nodig zijn voor de verbetering van het wetenschappelijke advies.

– Nadruk leggen op de regels voor de metiers die zich op diepzeesoorten richten en de definitie van metiers flexibel maken, zodat daarbij rekening kan worden gehouden met de zich ontwikkelende wetenschappelijke inzichten en het gedrag van de vloot;

– De toegangsregeling in overeenstemming brengen met de controleverordening;

– De speciale gegevensverzameling harmoniseren met de algemene normen en voor follow-up zorgen.

Opties

Voor de ontwikkeling van het initiatief zijn vijf opties overwogen. Handhaving van de status quo, een algeheel verbod op diepzeevisserij en de regulering uitsluitend door middel van technische maatregelen zijn terzijde geschoven, omdat zij grote nadelen hadden. De twee resterende opties zijn:

Optie 3 – verbod op vistuig dat het schadelijkst is voor het diepzee-ecosysteem

Het gebruik van het vistuig dat de grootste ecologische problemen oplevert, namelijk bodemtrawls en kieuwnetten[2] wordt verboden voor de diepzeevisserij. De technische oplossing bestaat erin ofwel dat vistuig te verbieden op vloten die gericht op diepzeesoorten mogen vissen ofwel te verbieden dat met dergelijk vistuig wordt gevist beneden een bepaalde diepte. De andere problemen van de diepzeevisserij en de toegangsregeling zouden worden aangepakt door aanpassingen aan de bestaande regels: niet toestaan dat vangstmogelijkheden op een hoger niveau worden vastgesteld dan het voorzorgsadvies; toestaan dat de regels inzake de maximale duurzame opbrengst worden getoetst; de normen voor gegevensverzameling voor de diepzeevisserij specificeren als onderdeel van het bestaande kader voor gegevensverzameling en de Commissie toestaan de visserij te sluiten als geen gegevens zijn verzameld; de aparte inspanningsmelding afschaffen; voor beheersdoeleinden een onderscheid maken tussen bijvangsten en gerichte visserij, en de Commissie toestaan de lijst van betrokken soorten en vangstdrempels bij te stellen; overbodige controlebepalingen afschaffen en specificeren welke verbeterde controlenormen krachtens de controleverordening van toepassing zijn (equivalent aan de controle van meerjarenplannen).

Optie 4 – toegang afhankelijk van internationale beheersnormen voor de volle zee

Een vierde optie omvat door de VN/FAO ontwikkelde beheersnormen voor de visserij op de bodem van de volle zee. De belangrijkste nieuwe elementen zijn: effectbeoordelingen opstellen voordat bodemvisserij wordt toegestaan; vaststellen waar kwetsbare mariene ecosystemen voorkomen of waarschijnlijk voorkomen; protocollen opstellen over wat moet worden gedaan als een kwetsbaar marien ecosysteem wordt aangetroffen. Het probleem van de teruggooi, dat niet door die normen wordt opgepakt, wordt in optie 4 opgelost door ofwel vaartuigen te verplichten de teruggooi drastisch terug te brengen, ofwel een verplichte regionale inspanningsbeheersregeling in te voeren waarbij alle vangsten aan boord moeten worden gehouden. De overige problemen zouden worden aangepakt als in optie 3.

Effectbeoordeling van de gekozen opties

De beide gekozen opties zijn met elkaar vergeleken tegen de achtergrond van hun effect op de beleidsdoelstellingen, de doeltreffendheid en de samenhang:

Resultaten

Voor de specifieke doelstellingen a), d), e), g) en h) dragen beide opties dezelfde oplossing aan en worden ze derhalve als gelijkwaardig beschouwd:

a) (- Voldoen aan het wetenschappelijke advies op het gebied van voorzorgsniveaus van bevissing; het vergemakkelijken van de ontwikkeling van een toekomstig beheer door middel van maximale duurzame opbrengst voor deze bestanden waarvoor weinig gegevens beschikbaar zijn ‑ ): Door via een medebeslissingsprocedure te bepalen dat periodieke besluiten inzake de toewijzing van vangstmogelijkheden niet verder kunnen gaan dan wat uit wetenschappelijk advies als voorzorgsniveau van vangsten of visserijinspanning naar voren komt, wordt gegarandeerd dat het wetenschappelijke advies inzake voorzorgsbeheer wordt nageleefd. Aangezien de regel alleen van toepassing is op het voorzorgskader, laat het de mogelijkheid open om in de toekomst vangstregels te ontwikkelen die op de maximale duurzame opbrengst zijn gebaseerd, waarna die vangstregels kunnen worden gevolgd bij de opstelling van de periodieke besluiten over de toewijzing van vangstmogelijkheden.

d) + h) (- Zorgen voor de verzameling van alle gegevens die nodig zijn voor de verbetering van het wetenschappelijke advies; de speciale gegevensverzameling harmoniseren met de algemene normen en voor follow-up zorgen -): Door de algemene gegevensverzamelingseisen uit te breiden met de diepte waarop wordt gevist, de VMS-positie en het noteren van de logboekgegevens per trek, worden de door wetenschappers noodzakelijk geachte aanvullende gegevens voor het diepzeemetier verzameld. Door deze gegevensverzameling te koppelen aan periodieke meldingen (VMS-positie, elektronische logboekrapportage), kan de administratieve last voor de visserijondernemingen tot een minimum worden beperkt. Door de gegevensverzameling voor het diepzeemetier op te nemen in de normen van de algemene gegevensverzameling, wordt ervoor gezorgd dat de verzamelde gegevens beantwoorden aan de gangbare eisen op het gebied van de statistische geldigheid en dat vergelijking tussen lidstaten mogelijk is. De verplichting om diepzeemetiers te bemonsteren overeenkomstig een specifieke definitie van dat metier is nodig omdat anders de biologische gegevens uit de commerciële visserij soms zouden verdrinken in de gegevens van ruimere, niet-uitgesplitste metiers. Deze verplichting zou kunnen worden opgenomen in een herziene gegevensverzamelingsverordening (2012) wanneer wordt besloten daarin metierspecifieke eisen op te nemen.

e) (- Nadruk leggen op de regels voor de metiers die zich op diepzeesoorten richten en de definitie van metiers flexibel maken, zodat daarbij rekening kan worden gehouden met de zich ontwikkelende wetenschappelijke inzichten en het gedrag van de vloot - ): Door een diepzeevisserijmetier te definiëren (10% vangst van diepzeesoorten per visdag), kunnen de speciale vismachtigingen in twee categorieën worden opgesplitst, één voor vaartuigen die gericht op diepzeesoorten vissen en één voor vaartuigen die die soorten uitsluitend als bijvangst vangen. De beperkingen inzake de capaciteit van de vaartuigen in de betrokken visserij en inzake de aanlandingsmogelijkheden in specifieke havens zouden dan gelden voor alle vaartuigen, maar de overige verplichtingen en regels van de toegangsregeling zouden alleen van toepassing zijn op vaartuigen die gericht op diepzeesoorten vissen; één van de tekortkomingen van de bestaande regeling zou zo worden ondervangen. De Commissie zou de mogelijkheid krijgen de lijst van diepzeesoorten en de definitie van het diepzeemetier te wijzigen of verder te specificeren naar aanleiding van wetenschappelijk advies en regionale visserijpatronen, zodat de regeling zich kan ontwikkelen volgens de realiteit van de visserij en de verbeterde wetenschappelijke kennis.

g) (- De toegangsregeling in overeenstemming brengen met de controleverordening - ): De nieuwe controleverordening bevat een aantal bepalingen die vergelijkbaar zijn met de bestaande toegangsregeling. Deze regelingen kunnen op elkaar worden afgestemd door die bepalingen niet langer toe te passen. Bovendien kan de toegangsregeling het instrument uit de controleverordening versterken waarmee een visserij kan worden gesloten wanneer essentiële bepalingen van de instandhoudingsmaatregel niet worden nageleefd, door te stellen dat de gegevensverzamelingsverplichtingen in het specifieke geval van de diepzeesoorten als essentiële instandhoudingsmaatregelen moeten worden beschouwd.

Wat betreft de bescherming van kwetsbare mariene ecosystemen (doelstelling b), wordt het verbieden van bodemtrawls (optie 3) in de gerichte visserij als doeltreffender beschouwd dan het toepassen van de voor de volle zee geldende normen om die gebieden te beschermen (voorafgaande effectbeoordeling, protocollen voor het aantreffen van kwetsbare mariene ecosystemen, opsporen van kwetsbare mariene ecosystemen). Bodemtrawls zijn dan niet langer aanwezig op diepzeebodems, ongeacht de resultaten van een risicobeoordeling. Risicobeoordeling overeenkomstig de internationale normen wordt beïnvloed door het begrip "intensiteit van vroegere aanwezigheid", en dat zou aanleiding geven tot kwalificatieproblemen[3].

Voor de vermindering van ongewenste vangsten (doelstelling c) wordt optie 3 ook efficiënter gevonden. Bij optie 3 wordt het gebruik van schadelijk vistuig voor deze visserij rechtstreeks verboden, terwijl het gebruik van bodemvistuig bij optie 4 aan steeds meer en strengere voorwaarden wordt gebonden. Het gebruik van bodemvistuig wordt bij optie 4 steeds moeilijker, waardoor het economisch minder aantrekkelijk wordt, terwijl optie 3 de marktdeelnemers dwingt minder schadelijk vistuig te gebruiken. Nog een betrekkelijk nadeel van optie 4 is dat wordt uitgegaan van de gelijktijdige uitvoering en controle van verscheidene aanvullende maatregelen, terwijl de visserijadministraties onderworpen worden aan kostenbesparingen vanwege de noodzaak van fiscale discipline, zodat zij hun controle‑inspanning op economisch belangrijke visserijtakken moeten richten. Optie 3 wordt ook als effectiever beschouwd, aangezien het om een bijzonder restrictief beleid voor deze visserijtak gaat, waarbij de gevangen soorten bijzonder kwetsbaar zijn voor bevissing. De ecosysteembenadering van het visserijbeheer, een concept dat in het huidige GVB reeds van kracht is, wordt in de praktijk gebracht voor visserijtakken die in de meest kwetsbare ecosystemen actief zijn. Binnen optie 4 wordt de voorkeur gegeven aan de overgang naar regionale inspanningsniveaus boven doelstellingen op het gebied van teruggooireductie, met het oog op positief wetenschappelijk advies over het nut van inspanningsbeheer in de diepzeevisserij.

Binnen die doeltreffendste optie wordt de suboptie die het verbod oplegt door middel van beperkte vismachtigingen, als doeltreffender beschouwd dan de suboptie die het gebruik van vistuig vanaf een bepaalde diepte verbiedt. Er zijn hiervoor drie redenen. Ten eerste betekent een ruimtelijke benadering dat moet worden gecontroleerd op welke diepteniveaus bepaald vistuig wordt ingezet, en een dergelijk controle-instrument wordt momenteel niet toegepast. Ten tweede zouden de dieptebeperkingen moeten worden vastgesteld op basis van wetenschappelijk advies over het plaatselijk voorkomen van diepzeesoorten, omdat die soorten op verschillende diepteniveaus te vinden zijn. Ten derde overlappen het verspreidingsgebied van diepzeesoorten en dat van andere soorten op het lagere deel van het continentale plat elkaar; daarom zou een dieptecriterium ook beperkingen opleggen voor visserijtakken waarvoor deze maatregel niet bedoeld is. Daar staat tegenover dat de suboptie "vismachtiging" verband houdt met de samenstelling van de vangst tijdens de visreis, en dat de informatie over de samenstelling van de vangst in de toekomst betrouwbaarder wordt door de verplichting om logboekinformatie elektronisch te versturen.

Efficiëntie

Ten aanzien van de efficiëntie krijgt optie 3 een betere beoordeling dan optie 4. Dat komt omdat bij optie 3 het gebruik van schadelijk vistuig voor deze visserij rechtstreeks wordt verboden, terwijl het gebruik van bodemvistuig bij optie 4 aan steeds meer en strengere voorwaarden wordt gebonden. Het gebruik van bodemvistuig wordt bij optie 4 steeds moeilijker, waardoor het economisch minder aantrekkelijk wordt, terwijl optie 3 de marktdeelnemers dwingt minder destructief vistuig te gebruiken. Nog een betrekkelijk nadeel van optie 4 is dat wordt uitgegaan van de gelijktijdige uitvoering en controle van verscheidene aanvullende maatregelen, terwijl de visserijadministraties onderworpen worden aan kostenbesparingen vanwege de noodzaak van fiscale discipline, zodat zij hun controle-inspanning op economisch belangrijke visserijtakken moeten richten.

Binnen optie 3 wordt de suboptie ruimtelijke beperking als minder doeltreffend beschouwd omdat voor die optie extra controle-inspanningen op het gebied van visdiepte nodig zijn, terwijl de nationale overheden momenteel doende zijn de nieuwe controleverordening ten uitvoer te leggen, hetgeen op zich reeds een buitengewone druk op hen legt.

Samenhang

Ook wat de samenhang betreft, wordt optie 3 hoger ingeschat dan optie 4. Enerzijds is het verbieden van schadelijk vistuig een beleid dat reeds is ontwikkeld. Door het uitfaseren van vistuig waarvan gebleken is dat het tot gevolg heeft dat grote hoeveelheden voor bevissing zeer kwetsbare soorten worden teruggegooid, wordt vooruitgelopen op het verbod op teruggooi dat in het kader van de hervorming van het GVB zal worden ingevoerd. De ecosysteembenadering van het visserijbeheer, een concept dat in het huidige GVB reeds van kracht is, wordt toegepast voor visserijtakken die in de meest kwetsbare ecosystemen actief zijn. De bewuste beperking van de detaillering van de regelgeving komt overeen met het keuze voor vereenvoudiging die bij de GVB-hervorming is gemaakt. Aan de ontwikkeling van het GVB in de richting van meer regionaal beheer kan eventueel vorm worden gegeven door een optie in te bouwen waarbij vrijwillig op regionaal inspanningsbeheer wordt overgeschakeld voor die soorten vistuig die nog wel in de betrokken visserijtak mogen worden gebruikt.

Anderzijds is de optie waarbij normen voor de volle zee worden geïntroduceerd, in overeenstemming met bestaand beleid waarbij dezelfde soorten worden beschermd, hoewel in een andere economische context bij een andere vloot[4]. De negatieve beoordeling heeft te maken met twee overwegingen: 1) In de EU-wateren worden de kwetsbare mariene ecosystemen ook beschermd door de ontwikkeling van NATURA 2000-gebieden in het kader van de habitatrichtlijn. Bij de hervorming van het GVB wordt een procedure geïntroduceerd waarmee het visserijgedeelte van deze instandhoudingsmaatregelen in de praktijk worden gebracht. Deze aanpak is gebaseerd op het idee om een positieve lijst van unieke, rechtstreeks te beschermen biodiversiteitsgemeenschappen in te stellen, terwijl het internationale concept gebaseerd is op het idee van risicobeperking en vermijdingsstrategieën. Beide zijn niet per se onderling onverenigbaar, maar kunnen wel tot dubbel werk leiden. 2) De toevoeging van nieuwe administratieve eisen voor de visserij, zonder garanties over het resultaat, is niet coherent met de vereenvoudiging die met de hervorming van het GVB wordt nagestreefd.

Toezicht en evaluatie

Voor het toezicht op de voortgang zijn indicatoren voor de volgende beleidsterreinen gesuggereerd:

Beleidsterrein || Mogelijke voortgangsindicator || Gegevensverzameling / ‑evaluatie

Duurzame vaststelling van vangstmogelijkheden || Aantal bestanden dat volgens het van ICES/WTECV afkomstige voorzorgsadvies wordt beheerd; Aantal bestanden waarvoor bij wijze van proef een maximale duurzame opbrengst wordt uitgetest || Dienst van de Commissie

Vermindering teruggooi || Trends inzake de teruggooi bij diepzeemetiers || Technische verslagen van WTECV op basis van gegevensverzameling in het kader van de toegangsregeling en kader voor gegevensverzameling.

Bescherming van kwetsbare mariene eco­systemen || Totstandbrenging van de uitfasering van bodemtrawls in de diepzeevisserij tegen het einde van de overgangsperiode. Ruimtelijk profiel van de betrokken bodemtrawlers beweegt zich in de richting van ondiepere wateren || Toezicht op de vismachtigingen van de lidstaten, lidstaten moeten de VMS-sporen en de protocollen inzake vangstsamenstelling van de betrokken vaartuigen beoordelen

Verzameling en doorsluizen van gegevens is aangepast aan de wetenschappelijke behoeften en in overeenstemming met het algemene gegevens­verza­me­lingsbeleid || Afname van het aantal visbestanden waarvoor volgens de ICES-werkgroep inzake diepzeesoorten geen gegevens uit de commerciële visserij voorhanden zijn || ICES-advies

[1]               Verordening (EG) nr. 1224/2009.

[2]               Omdat kieuwnetten verantwoordelijk zijn voor grote hoeveelheden ongewenste bijvangst en omdat verloren kieuwnetten in diep water voor problemen zorgen, waren voor dit type vistuig al technische overgangsmaatregelen getroffen; in de praktijk komt dit erop neer dat dit vistuig niet wordt gebruikt bij de diepzeevisserij.

[3]               Zie Mededeling COM(2010) 651, blz. 6.

[4]               Alleen grote kapitaalintensieve vaartuigen kunnen lange reizen op volle zee maken, terwijl in diepe kustwateren, zoals in Portugal, een groot aantal ambachtelijke vaartuigen deze visserij uitoefent.