2009/0127 (COD)

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 294, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie over het

standpunt van de Raad over de goedkeuring van het voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Beschikking nr. 573/2007/EG tot instelling van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 2008-2013 als onderdeel van het algemeen programma "Solidariteit en beheer van de migratiestromen" en tot intrekking van Beschikking 2004/904/EG van de Raad ("vaststelling van een gemeenschappelijk EU-hervestigingsprogramma")

1.           Achtergrond

Indiening van het voorstel bij het Europees Parlement en de Raad (document COM(2009) 456 definitief – 2009/0127 COD): || 3 september 2009

Advies van het Europees Parlement in eerste lezing: || 18 mei 2010

Geplande goedkeuring van het standpunt van de Raad: || 8 maart 2012

2.           Doelstelling van het voorstel van de Commissie

De doelstelling van het voorstel van de Commissie is tweeledig: enerzijds moet de hervestiging van vluchtelingen in de Europese Unie worden uitgebreid – zowel in absolute cijfers als wat betreft het aantal lidstaten met nationale hervestigingsprogramma's – en anderzijds moet er een krachtig politiek signaal worden afgegeven om duidelijk te maken dat de EU veel belang hecht aan duurzame oplossingen voor vluchtelingen, met name de meest kwetsbare onder hen. Hiertoe dient een gemeenschappelijk EU-hervestigingsprogramma te worden opgezet, dat ertoe moet leiden dat hervestiging in de EU beter wordt gecoördineerd.

3.           Opmerkingen over het standpunt van de Raad

Het standpunt van de Raad is het resultaat van een langdurig onderhandelingsproces. Na het standpunt in eerste lezing van het Europees Parlement (van 18 mei 2010) bereikten de medewetgevers wegens een institutionele kwestie geen compromis. Er was namelijk geen overeenstemming over de procedure waarmee de jaarlijkse hervestigingsprioriteiten op Europees niveau zouden moeten worden vastgesteld (gedelegeerde dan wel uitvoeringshandelingen). De impasse in de onderhandelingen werd eind december 2011 doorbroken met het voorstel van het voorzitterschap. Het compromisvoorstel is gebaseerd op het feit dat het Europees Vluchtelingenfonds maar tot eind 2013 loopt. Dit betekent dat in 2012 de laatste toezeggingsronde voor het huidige fonds wordt gehouden. Er hoeft dus helemaal geen procedure te worden vastgesteld voor het formuleren van de jaarlijkse hervestigingsprioriteiten, aangezien deze prioriteiten maar één keer zullen worden bepaald voordat het huidige fonds ophoudt te bestaan. De oplossing die is gevonden bestaat erin de specifieke EU-hervestigingsprioriteiten voor 2013 als een integrerend onderdeel van het besluit in bijlage I op te nemen.

Na het standpunt in eerste lezing van het Europees Parlement (van 18 mei 2010) bereikten de medewetgevers op 9 februari 2012 tijdens een trialoog uiteindelijk overeenstemming over de resterende problemen. Alleen over de rechtsgrondslag van het voorstel werd geen beslissing genomen.

Op 10 februari liet de voorzitter van de LIBE-commissie het voorzitterschap van de Raad schriftelijk weten dat de rapporteurs en de schaduwrapporteurs instemden met de door de Raad gesteunde tekst. Hij merkte daarbij op dat, indien de tekst tijdens een volgende plenaire zitting formeel aan het Europees Parlement zouden worden voorgelegd als het standpunt in eerste lezing van de Raad over dit wetgevingsvoorstel, hij de LIBE-commissie en vervolgens de plenaire vergadering zou aanbevelen de teksten ongewijzigd goed te keuren. Het Coreper kwam op 15 februari bijeen om de rechtsgrondslag van het voorstel te bespreken. Op 22 februari bevestigde het Coreper de overeenstemming over de ter goedkeuring aan de Raad voor te leggen tekst.

De voornaamste verschillen tussen het gemeenschappelijk standpunt en het oorspronkelijke voorstel van de Commissie worden hieronder uiteengezet.

Vaststelling van gemeenschappelijke EU-prioriteiten (artikel 1, lid 1, onder a))

Het gemeenschappelijke standpunt houdt in dat de gemeenschappelijke EU-hervestigingsprioriteiten in het besluit worden opgenomen, terwijl deze prioriteiten volgens het aanvankelijke voorstel van de Commissie jaarlijks volgens de comitéprocedure dienden te worden bepaald. Aangezien het huidige Europese Vluchtelingenfonds tot eind 2013 loopt, worden in het besluit de hervestigingsprioriteiten slechts voor één jaar vastgesteld. Het is dan ook in overeenstemming met het voorstel van de Commissie om de prioriteiten voor dat jaar in dit besluit vast te leggen. Het instrument voor de instelling van een nieuw fonds voor asiel en migratie voor de periode 2014-2020 voorziet in een mechanisme voor de vaststelling van de gemeenschappelijke EU-hervestigingsprioriteiten.

Gemeenschappelijke EU-hervestigingsprioriteiten voor 2013 (artikel 1, lid 1, onder a))

De gemeenschappelijke EU-hervestiginsprioriteiten voor 2013 die in het gemeenschappelijk standpunt zijn opgenomen, hebben betrekking op drie categorieën: 1) personen die afkomstig zijn uit landen of regio's die zijn aangewezen voor een regionaal beschermingsprogramma, 2) personen die behoren tot een specifieke kwetsbare groep, en 3) vluchtelingen uit een specifiek land of een specifieke regio. De eerste twee categorieën zijn algemeen geformuleerd en sluiten nauw aan bij de categorieën van artikel 13, lid 3, van Beschikking nr. 573/2007/EG tot instelling van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 2008-2013. Het gemeenschappelijk standpunt breidt de lijst van Beschikking nr. 573/2007/EG uit met de volgende kwetsbare groepen: overlevenden van geweld en marteling, en personen die voor hun juridische of fysieke bescherming dringend moeten worden hervestigd.

De derde reeks prioriteiten wordt aangeduid als specifieke gemeenschappelijke EU-prioriteiten voor 2013; hiervan is een lijst opgenomen in de bijlage bij dit besluit. Deze lijst is opgesteld op basis van de UNHCR-hervestigingscriteria en de jaarlijkse UNHCR-hervestigingsprognose; daarbij is uitgegaan van de vraag hoe een gemeenschappelijk EU-optreden echt in de behoefte aan bescherming kan voorzien. Dit komt overeen met het oorspronkelijke voorstel van de Commissie.

Het vaste bedrag dat voor elke hervestigde persoon wordt ontvangen (artikel 1, lid 1, onder b))

Anders dan in het voorstel van de Commissie, wordt in het gemeenschappelijke standpunt voorgesteld om het vaste bedrag te verhogen waarop voor elke volgens de prioriteiten hervestigde persoon aanspraak kan worden gemaakt door de lidstaten die het fonds niet eerder voor hervestiging hebben gebruikt. Terwijl artikel 13, lid 3, van Beschikking nr. 573/2007/EG tot instelling van het Europees Vluchtelingenfonds voor de periode 2008-2013 bepaalt dat de lidstaten een vast bedrag van 4000 EUR ontvangen per hervestigde persoon die onder één van de in de beschikking vastgestelde prioriteiten valt, voorziet het gemeenschappelijk standpunt in een bedrag van 6000 EUR per hervestigde persoon voor de lidstaten die het vaste bedrag voor de eerste keer uit het fonds ontvangen en in een bedrag van 5000 EUR voor de lidstaten die slechts eenmaal eerder het vaste bedrag uit het fonds hebben ontvangen. Deze wijziging moet de lidstaten die tot dusver geen hervestigingsprogramma's hebben opgezet, ertoe bewegen dit alsnog te doen. Dit strookt met het doel van de Commissie ervoor te zorgen dat meer lidstaten overgaan tot hervestiging in de EU.

Rechtsgrondslag van het voorstel

Het voorstel van de Commissie van 2009 was oorspronkelijk gebaseerd op artikel 63, punt 2, onder b), VEG. In de omnibusmededeling over de gevolgen van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon voor de lopende interinstitutionele besluitvormingsprocedures worden echter de artikelen 78 en 80 VWEU als nieuwe rechtsgrondslag vermeld (artikel 80 betreft solidariteit binnen de EU). Dat behalve artikel 78 ook artikel 78 VWEU werd gekozen, moest benadrukken dat de voorgestelde maatregelen ten doel hadden een "evenwicht tussen de inspanningen" in de zin van het vroegere artikel 63 VEG te waarborgen. De Raad is echter van mening dat de correcte rechtsgrondslag na het Verdrag van Lissabon artikel 78, lid 2, onder g), VWEU is, en dat artikel 80 VWEU niet als rechtsgrondslag kan dienen en zelfs geen aanvullende rechtsgrondslag kan vormen.

Op 13 februari heeft het Deense voorzitterschap een nota uitgebracht met twee opties. Een hiervan betrof het voorstel om een overweging op te nemen met een verwijzing naar artikel 80 VWEU. Op 15 februari besloot het Coreper om alleen artikel 78, lid 2, onder g), VWEU te vermelden als rechtsgrondslag van het voorstel. Dit standpunt werd op 22 februari door het Coreper bevestigd. De tekst werd op 8 maart doorgezonden voor goedkeuring door de Raad.

Hoewel dit niet strookt met de omnibusmededeling, zou de Commissie ermee kunnen instemmen dat de rechtsgrondslag uitsluitend uit artikel 78, lid 2, onder g), VWUE bestaat. Het feit dat artikel 80 VWEU, dat geen zelfstandige rechtsgrondslag vormt, niet wordt vermeld, doet niets af aan de inhoud van het voorstel en is in overeenstemming met de concordantietabellen van het Verdrag van Lissabon. Bovendien zijn ook de recente MFK-voorstellen op het gebied van binnenlandse zaken goedgekeurd zonder vermelding van artikel 80 VWEU. De Commissie kan akkoord gaan met de toegevoegde overweging, aangezien daarin het belang van solidariteit in het gemeenschappelijk Europees asielstelsel wordt onderstreept en uitdrukkelijk naar artikel 80 VWEU wordt verwezen.

4. Verklaring van de Commissie

Bij de onderhandelingen over de overweging waarin artikel 80 VWEU en het solidariteitsbeginsel worden genoemd, verzocht het Europees Parlement de Commissie om een verklaring op te stellen over haar initiatiefrecht met betrekking tot de keuze van de rechtsgrondslagen.

De Commissie stemde hiermee in. De verklaring luidt als volgt:

VERKLARING VAN DE COMMISSIE

De Commissie steunt de definitieve tekst, in een geest van compromis en met het oog op een onverwijlde vaststelling van het voorstel; een en ander doet echter geen afbreuk aan haar initiatiefrecht met betrekking tot de keuze van de rechtsgrondslagen, met name wat betreft het toekomstige gebruik van artikel 80 VWEU.

5.           Conclusie

Het gemeenschappelijke standpunt beantwoordt aan de oorspronkelijke doelstelling van de Commissie de hervestiging van vluchtelingen in de Europese Unie uit te breiden door zowel het aantal hervestigde vluchtelingen als het aantal lidstaten met permanente nationale hervestigingsprogramma's te vergroten. Een en ander maakt een strategischer aanpak van hervestiging in de EU mogelijk. Het standpunt van de Raad is dan ook grotendeels in overeenstemming met de voorstellen van de Commissie en kan worden ondersteund.