MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ Versterking van de eengemaakte markt door het wegwerken van grensoverschrijdende fiscale obstakels voor personenauto´s /* COM/2012/0756 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET
EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ Versterking van de eengemaakte markt door het
wegwerken van grensoverschrijdende fiscale obstakels voor personenauto´s
1. Inleiding Er rijden meer dan
230 miljoen personenauto´s op de Europese wegen. Elk jaar worden in de Europese
Unie meer dan 13 miljoen nieuwe personenauto´s geregistreerd en ongeveer
3 miljoen tweedehands auto´s tussen de lidstaten overgebracht, waarvan er
niet minder dan 1 miljoen toebehoren aan mensen die van de ene naar de
andere lidstaat migreren[1]. De belasting op
auto´s is voor alle lidstaten een belangrijke inkomstenbron. Gemiddeld genomen
waren de registratie- en motorrijtuigenbelastingen goed voor 1,9 % van
alle belastinginkomsten in 2010[2].
Om die reden zijn de eigenlijke omvang en opzet van dergelijke nationale
fiscale regelingen van bijzonder belang voor zowel nationale
belastingautoriteiten als autofabrikanten, burgers en bedrijven die auto´s
bezitten en gebruiken. Zaken als dubbele
of meervoudige belasting[3]
en mogelijke fiscale discriminatie in geval van grensoverschrijdende
overbrenging van personenauto´s zijn een punt van zorg voor EU-burgers en
-dienstverleners. De Commissie kondigde in haar verslag over het EU-burgerschap
2010[4] aan te zullen werken aan
oplossingen voor de dubbele registratiebelastingen op auto´s aangezien dit een
belemmering kan zijn voor het recht van EU-burgers om zich vrij binnen de EU te
verplaatsen. In haar mededeling "Wegwerken van grensoverschrijdende
fiscale obstakels voor EU-burgers"[5]
heeft de Commissie erop gewezen dat burgers vaak geconfronteerd worden met
extreem ingewikkelde herregistratieprocedures en dat zij mogelijk tweemaal
registratie‑ en/of motorrijtuigenbelasting moeten betalen als zij een auto
kopen in een andere lidstaat dan die van hun gewone verblijfplaats of als zij
een auto overbrengen van een andere lidstaat dan die waar de auto is
ingeschreven. De onderhavige
mededeling richt zich op de fiscale aspecten in grensoverschrijdende situaties. Hoge registratiebelastingen op auto´s die
tussen de lidstaten worden overgebracht in het kader van de verandering van
permanente woonplaats, kunnen voor potentiële migranten belemmerend werken.
Bovendien bemoeilijkt het grote aantal verschillende en ongecoördineerde
drempelwaarden en technische oorzaken van verschillende belastingniveaus, zoals
de cilinderinhoud, de gebruikte brandstof of de CO2-uitstoot (of het
nu om registratie- of motorrijtuigenbelastingen gaat), de toch al uiteenlopende
marktomstandigheden voor autofabrikanten nog meer, wat leidt tot fragmentatie
van de eengemaakte markt uit fiscale overwegingen, hetgeen op haar beurt ook in
een fiscaal gemotiveerde grensoverschrijdende handel resulteert. De Commissie heeft initiatieven genomen en is
bij drie gelegenheden met wetgevingsvoorstellen gekomen; in 1975, in 1998 en in
2005[6]. Het voorstel uit 1975 leidde
tot de vaststelling van Richtlijn 83/182/EEG[7] waarin wordt voorzien in
belastingvrijstellingen bij de tijdelijke invoer van een motorvoertuig van de
ene in de andere lidstaat. Het voorstel uit 1998 beoogde een verplichte
vrijstelling indien personenauto´s permanent van de ene naar de andere
lidstaat werden overgebracht in verband met de verandering van de gewone
verblijfplaats van een particulier. Het derde voorstel beoogde de
registratiebelastingen helemaal af te schaffen en te vervangen door jaarlijkse
motorrijtuigenbelastingen na een overgangsperiode van 10 jaar, en de
motorrijtuigenbelastingen te "vergroenen". De laatste twee voorstellen
hebben tot dusver niet de vereiste unanieme steun van de lidstaten gekregen. Er dient te worden opgemerkt dat de
registratie- en motorrijtuigenbelastingen op auto´s momenteel niet zijn
geharmoniseerd op EU-niveau. Dit betekent dat de ontwikkeling van de belasting
op voertuigen in de EU tot dusver in grote mate afhankelijk was van de
jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna "het
Hof" genoemd). Ondanks de jurisprudentie van het Hof en
wetgevingsvoorstellen is het niet mogelijk geweest de fragmentatie van
nationale belastingregelingen tegen te gaan of de dubbele belasting en
mogelijke belastingdiscriminatie helemaal en systematisch op te heffen voor
auto´s die door burgers van de ene naar de andere lidstaat worden overgebracht.
In de onderhavige mededeling en het bijbehorende werkdocument van de diensten
van de Commissie (hierna "het werkdocument" genoemd) wordt de stand
van zaken in de Unie op het gebied van belastingen op personenauto´s[8] beschreven en geëvalueerd om na
te gaan welke de beste werkwijzen zijn die de lidstaten binnen het bestaande
rechtskader kunnen volgen. Deze mededeling en het werkdocument beogen de
EU-regels over de belasting op voertuigen te verhelderen door de rechten en
plichten van de lidstaten, de burgers en het bedrijfsleven toe te lichten. Uit
vragen aan de Commissie blijkt dat burgers en bedrijven in verschillende
situaties hun rechten en plichten vaak onvoldoende kennen of dat zij deze niet
begrijpen, met name wanneer zij voertuigen tijdelijk of permanent van de ene
lidstaat naar de andere verplaatsen. In het werkdocument wordt in het bijzonder
beoogd een samenvatting te geven van de uitvoerige jurisprudentie van het Hof
over de belasting op voertuigen en wordt tevens het op dit gebied toepasselijke
afgeleide recht toegelicht. De procedures met
betrekking tot de herregistratie worden met name behandeld in het
Commissievoorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad
tot vereenvoudiging van de overbrenging van in een andere lidstaat ingeschreven
motorvoertuigen binnen de interne markt[9].
De oplossingen die in de onderhavige mededeling worden voorgesteld voor
bepaalde situaties bij het gebruik van auto´s in een andere lidstaat dan de
lidstaat waarin de auto is geregistreerd, kunnen in een latere fase nog eens
worden bekeken in het licht van de resultaten van de besprekingen over genoemd
voorstel. Dat voorstel heeft echter
geen betrekking op de belasting en de lidstaten blijven de vrijheid houden
overeenkomstig de EU-wetgeving belasting op motorvoertuigen te heffen. 2. Huidige regelgeving inzake
registratie- en motorrijtuigenbelastingen op personenauto´s Aangezien er tot dusver op dit gebied geen
afgeleid belastingrecht is vastgesteld, afgezien van Richtlijn 83/182/EEG,
staat het de lidstaten vrij om naast btw andere belastingen te heffen op
personenauto´s zolang deze belastingen in overeenstemming zijn met de algemene
beginselen van het EU-recht. 2.1. Registratiebelastingen De in deze mededeling gebruikte term
"registratiebelasting" omvat alle soorten belastingen die momenteel
verband houden met de registratie van een voertuig, ongeacht de benaming ervan
(belasting, accijns, een milieu-bonus-malussysteem, enz.), maar de
administratiekosten voor de registratie van een voertuig of de kosten van
technische keuringen behoren er niet toe. EU-wetgeving In Richtlijn 83/182/EEG wordt het tijdelijke
gebruik in een andere lidstaat dan de lidstaat van verblijf behandeld. Voor
voertuigen voor persoonlijk gebruik geldt dat het tijdelijke gebruik ervan in
een lidstaat van registratie- en motorrijtuigenbelastingen moet worden
vrijgesteld op voorwaarde dat de persoon die het voertuig overbrengt zijn
gewone verblijfplaats[10]
in een andere lidstaat heeft en het voertuig niet wordt verkocht of verhuurd in
de lidstaat van tijdelijk gebruik en evenmin wordt uitgeleend aan een inwoner
van deze lidstaat. Dit betekent dat het de lidstaten in beginsel is toegestaan
om registratie- en/of motorrijtuigenbelastingen te heffen in gevallen die niet
onder de richtlijn vallen. Nationale wetgeving Op dit moment heffen 18 lidstaten een
registratiebelasting op voertuigen[11].
De belastinggrondslag en de hoogte van de belasting verschillen aanzienlijk
tussen de lidstaten[12].
De gebruikelijkste belastingcriteria zijn de aankoopprijs of de waarde van de
auto, de gebruikte brandstof (bv. benzine of dieselolie), de cilinderinhoud of
het vermogen en de CO2-uitstoot van een auto. De afgelopen jaren
hebben veel lidstaten de belastinggrondslag van de registratie- en
motorrijtuigenbelastingen zodanig geherstructureerd dat zij geheel of
gedeeltelijk op de CO2-uitstoot is gebaseerd. Nationale
registratiebelastingen worden gewoonlijk eenmalig tijdens de levensduur van een
auto geheven, behalve in België waar de belasting iedere keer wordt geheven als
de (particuliere) eigendom van een auto verandert. De meeste problemen die zich voordoen met de
belasting op personenauto´s hebben betrekking op één van de volgende
grensoverschrijdende scenario´s: ·
Situatie 1: een burger verplaatst zijn auto naar een
andere lidstaat bij de verandering van zijn gewone verblijfplaats. Hoewel
Richtlijn 2009/55/EG van de Raad van 25 mei 2009 betreffende de
belastingvrijstellingen bij definitief binnenbrengen uit een lidstaat van
persoonlijke goederen door particulieren[13]
niet van toepassing is op de registratiebelastingen van voertuigen, voorzien
sommige lidstaten in deze situatie in een vrijstelling. De lidstaten die een
registratiebelasting heffen, dienen een afschrijvingspercentage te hanteren dat
overeenkomt met de vermindering van de economische waarde van de ingevoerde
auto. In geval van permanente deregistratie en uitvoer van een auto, verlenen
sommige lidstaten restitutie van een deel van de reeds betaalde
registratiebelasting, waarbij meestal eveneens een soort afschrijvingspercentage
wordt toegepast. ·
Situatie 2: een burger brengt zijn auto permanent
over naar zijn tweede verblijfplaats (bv. een vakantiewoning) in een andere
lidstaat en moet opnieuw registratiebelasting betalen. Sommige lidstaten van
bestemming verlenen vrijstelling voor deze overbrenging. Er zijn ook lidstaten
van vertrek die restitutie van een deel van de registratiebelasting verlenen. ·
Situatie 3: een burger woont in de ene lidstaat
waar hij gebruikmaakt van een bedrijfsauto die is geregistreerd door zijn
werkgever of door het bedrijf waarvoor hij in een andere lidstaat
administrateur is. De lidstaat van registratie kan een registratiebelasting
heffen. De lidstaat van verblijf van de werknemer of administrateur kan alleen
een registratiebelasting heffen als het de lidstaat is waar de auto
voornamelijk op permanente basis wordt gebruikt. ·
Situatie 4: een burger woont in de ene lidstaat en
gebruikt een door een leasemaatschappij in een andere lidstaat geregistreerde
geleaste auto. De lidstaat van registratie kan een registratiebelasting heffen.
De lidstaat van verblijf kan ook een registratiebelasting heffen die evenredig
is met de duur van het leasecontract. ·
Situatie 5: een burger woont in de ene lidstaat en
gebruikt zijn auto veelvuldig in een andere lidstaat om zijn partner of familie
te bezoeken. De tweede lidstaat kan alleen registratiebelasting heffen als de
partner of familie de auto regelmatig gebruikt. ·
Situatie 6: een student gaat tijdelijk in een
andere lidstaat studeren of een werknemer wordt door zijn werkgever tijdelijk
naar een andere lidstaat overgeplaatst. Gedurende deze periode gebruiken beiden
hun auto voornamelijk in het land van hun studie/overplaatsing. In deze
gevallen kan de lidstaat van studie/overplaatsing geen registratiebelasting
heffen. ·
Situatie 7: een autoverhuurbedrijf dat zijn
wagenpark of een deel daarvan in de ene lidstaat heeft geregistreerd, wil
eenzijdige huurcontracten aangaan of een deel van zijn wagenpark naar een
andere lidstaat verplaatsen om de seizoensgebonden piekvraag beter aan te
kunnen, zonder registratie- en motorrijtuigenbelastingen te betalen. ·
Situatie 8: een burger of autohandelaar van een
lidstaat die een registratiebelasting heft, verkoopt een auto aan een burger of
een bedrijf in een andere lidstaat, waar de auto opnieuw zal moeten worden
geregistreerd. In geval van niet-terugbetaling van de registratiebelasting, die
nog altijd in de waarde van de auto is vervat, kan er sprake zijn van een
"overbelasting" in de eerste lidstaat in vergelijking met auto´s die
in die lidstaat ingeschreven blijven totdat zij zijn afgedankt. Sommige
lidstaten die een registratiebelasting toepassen, voorzien echter ook in een
gedeeltelijke restitutie van de reeds betaalde belasting wanneer personenauto´s
door professionele dealers worden gederegistreerd en uitgevoerd, d.w.z. zonder
dat de eigenaar van de auto daadwerkelijk emigreert. Gezien de schaarse wetgeving op EU-niveau met
betrekking tot de belasting op auto´s, is het Hof in een aantal gevallen
gevraagd uitspraak te doen en het heeft diverse beginselen uiteengezet die de
lidstaten in acht dienen te nemen bij de toepassing van registratiebelastingen
in gevallen zoals die welke hierboven worden beschreven. Deze jurisprudentie
bood weliswaar een oplossing voor de discriminatie tussen binnenlandse en
ingevoerde producten, maar niet voor de bovenbeschreven situaties 1, 2 en 8,
waarin van dubbele belasting sprake is. 2.2. Motorrijtuigenbelastingen De in deze mededeling gebruikte term
"motorrijtuigenbelasting" omvat alle soorten belastingen die verband
houden met het autoverkeer op het grondgebied van een lidstaat, ongeacht de
benaming van de belasting, met uitzondering van tolgelden, vignetten en
brandstofaccijnzen. Motorrijtuigenbelastingen worden gewoonlijk
jaarlijks geheven door de lidstaat waar de personenauto is geregistreerd en
verschillen naar gelang van de cilinderinhoud of het vermogen van de motor, de
gebruikte brandstof en/of de milieuprestaties van de auto. Ingeval een auto is
gederegistreerd of van eigenaar is gewisseld gedurende de periode waarover
motorrijtuigenbelasting is betaald, wordt een evenredige restitutie toegepast.
Op die manier wordt het probleem van de dubbele belasting in geval van
grensoverschrijdend gebruik van personenauto´s ingeperkt. 3. resterende problemen 3.1. Het probleem van de
dubbele belasting Hoewel de jurisprudentie van het Hof een
aantal kwesties op het gebied van het heffen van registratiebelastingen in het
land van bestemming heeft opgelost, is er in diverse situaties nog altijd
sprake van een aantal problemen. Registratiebelastingen Burgers kunnen geconfronteerd worden met
dubbele belastingen als zij een auto permanent naar een andere lidstaat
verplaatsen of als zij de auto voornamelijk gebruiken in een ander land dan het
land waar de auto in eerste instantie is geregistreerd. Dubbele belasting komt met name voor als
burgers migreren vanuit een lidstaat die een registratiebelasting heft zonder
restitutie te verlenen ingeval een auto wordt overgebracht naar een andere
lidstaat die een registratiebelasting heft zonder in een dergelijk geval een
belastingvrijstelling te verlenen. Er kan ook sprake zijn van dubbele belasting
als een auto in een lidstaat is geregistreerd die registratiebelastingen
toepast en de auto voornamelijk wordt gebruikt (tijdelijk of permanent) in een
andere lidstaat die eveneens registratiebelastingen toepast (de situaties 3 en
5 hierboven). Naarmate de EU-integratie voortschrijdt,
verplaatsen steeds meer mensen zich van het ene naar het andere land om er te
wonen, te studeren, te werken of van hun oude dag te genieten. Of zij hebben
vakantiewoningen in andere lidstaten en zij laten hun (tweede) auto dan daar[14]. Hoewel de EU-regels in een
aantal specifieke gevallen dubbele belasting voorkomen, kan het probleem van
dubbele belasting zich nog altijd in een groot aantal andere gevallen voordoen. Motorrijtuigenbelastingen Naar verwachting is er geen sprake van dubbele
belasting wat motorrijtuigenbelastingen betreft, aangezien deze belastingen
jaarlijks en uitsluitend pro rata worden geheven, d.w.z. dat zij doorgaans
worden gerestitueerd in geval van deregistratie. 3.2. Andere uitdagingen 3.2.1. Het gebrek aan informatie bij
de toepassing van registratie- en motorrijtuigenbelastingen op auto´s in
grensoverschrijdende situaties Burgers klagen vaak niet alleen over de
dubbele belasting maar ook over de complexiteit van buitenlandse
belastingregels en de problemen om informatie over deze regels en procedures te
verkrijgen. Deze problemen zijn deels
te wijten aan taalbarrières. 3.2.2. De juiste toepassing van
EU-regels bij tijdelijk of incidenteel gebruik van een auto De juiste toepassing van
Richtlijn 83/182/EEG inzake de fiscale behandeling in geval van tijdelijk
of incidenteel gebruik van een auto in een andere lidstaat dan de lidstaat waar
de auto is geregistreerd, is onderwerp geweest van talloze inbreukprocedures en
arresten van het Hof (zie deel 3.1 van het werkdocument). Andere gevallen
waarin het Hof werd gevraagd om uitspraak te doen, betreffen
grensoverschrijdende leasing, dienstauto´s die worden gebruikt door een
werknemer of een administrateur die in een andere lidstaat woont en auto´s die
worden gehuurd door een inwoner van een andere lidstaat dan de lidstaat waar de
auto´s ingeschreven staan (zie de delen 3.4 tot en met 3.7 van het
werkdocument). Inmiddels heeft de jurisprudentie van het Hof belangrijke
beginselen uitgekristalliseerd die de belastingbevoegdheid van de lidstaten
heeft verhelderd en tegelijkertijd de rechten van de EU-burgers beschermt. Voor
sommige lidstaten lijkt het echter een uitdaging om nationale wetgeving en
praktijken met deze ontwikkelingen in overeenstemming te brengen. De Commissie
controleert voortdurend of de wetgeving van de lidstaten overeenkomt met de
jurisprudentie van het Hof op dit gebied. 3.2.3. De situatie van
grensoverschrijdende autoverhuur Autoverhuurbedrijven verhuren motorvoertuigen
voor een relatief korte periode. Huurauto´s van een wagenpark zijn doorgaans
erg nieuw, aangezien de voertuigen ongeveer 6 tot 9 maanden in het wagenpark blijven
en vervolgens door de fabrikanten worden teruggekocht. Het aantal
personenauto´s in de wagenparken van de EU voor de kortetermijnverhuur wordt op
1,4 miljoen voertuigen geschat. Een autoverhuurbedrijf dat grensoverschrijdend
diensten verleent kan met de volgende twee uitdagingen te maken krijgen: (1)
de eerste is de repatriëring van een auto in het
geval van eenrichtingsverhuur[15].
Lidstaten geven zonder herregistratie en het betalen van registratiebelasting
vaak geen toestemming om de auto opnieuw te verhuren aan een inwoner van een
land waar de eenrichtingsverhuur is verstreken. Daarom kan de auto vaak alleen
worden teruggebracht als het verhuurbedrijf een klant vindt die in het land van
registratie verblijft of als de auto wordt teruggebracht door een werknemer van
het verhuurbedrijf of door vrachtwagens wordt gerepatrieerd. Afgezien van
repatriëringskosten zijn er gederfde inkomsten voor de periode waarin de auto
niet opnieuw kan worden verhuurd. Als gevolg daarvan is eenrichtingsverhuur
naar een andere lidstaat duur, soms zelfs zo duur dat verhuurbedrijven klanten
deze mogelijkheid niet aanbieden; (2)
de tweede uitdaging is dat het voor
autoverhuurbedrijven moeilijk is om in sommige lidstaten aan de
seizoensgebonden piekvraag te voldoen door huurauto´s tijdelijk van de ene naar
de andere lidstaat te verplaatsen. De deregistratiekosten in de lidstaat van
oorsprong en de registratie van de auto en het betalen van registratiebelasting
in de lidstaat van bestemming, alsmede de gederfde inkomsten tijdens deze lopende
procedures – en andersom na een paar maanden – zijn te hoog om de verplaatsing
van een auto voor een paar maanden te rechtvaardigen. Als gevolg daarvan kunnen
autoverhuurbedrijven in bepaalde lidstaten gedurende het toeristenseizoen vaak
niet aan de piekvraag naar huurauto´s voldoen, terwijl auto´s in andere
lidstaten op dat moment niet worden gebruikt. Daarom zouden
autoverhuurbedrijven voor een aantal maanden in het jaar graag een deel van hun
wagenpark naar andere lidstaten willen overbrengen. Beide uitdagingen beperken impliciet de
vrijheid om grensoverschrijdend diensten te verlenen, verhogen de kosten voor
verhuurbedrijven en hun klanten, of beperken de keuze van klanten omdat
dergelijke grensoverschrijdende diensten misschien zelfs helemaal niet worden
geleverd. Met betrekking tot de formaliteiten en de kosten die aan
deregistratie en herregistratie verbonden zijn, ligt de oplossing in het
voorstel voor een verordening tot vereenvoudiging van de overbrenging van in
een andere lidstaat ingeschreven motorvoertuigen binnen de interne markt,
waarnaar in deel 1 wordt verwezen. Krachtens
dit voorstel moeten autoverhuurbedrijven hun voertuigen alleen registreren in
de lidstaat waar zij hun gewone verblijfplaats hebben. 3.2.4. Marktfragmentatie uit fiscale
overwegingen De meeste lidstaten die registratie- of
motorrijtuigenbelastingen heffen op basis van de technische specificaties van
een auto doen dit op grond van een onderscheid in technische prestaties (bv.
cilinderinhoud of vermogen) of CO2-uitstoot[16]. De drempelwaarden zijn vaak
vastgesteld op basis van nationale marktkenmerken of de nationale
beleidsambities ten tijde van de invoering ervan, waarbij ook de implicaties
van de netto-opbrengst van opeenvolgende hervormingen een rol spelen. Autofabrikanten hebben – indien economisch
zinvol – hun aanbod aan deze verschillende autobelastingen aangepast,
voornamelijk door aan hun belangrijkste afzetmarkten auto´s te leveren die net
onder bepaalde drempelwaarden blijven, zoals auto´s met een cilinderinhoud van
1599 cm³ of 1999 cm³. Deze drempelwaarden verschillen echter van land
tot land. Het gebrek aan harmonisatie zorgt daarom voor een
"technische" fragmentatie van de eengemaakte markt. Als gevolg
daarvan kunnen potentiële schaalvoordelen van een eengemaakte markt waar
jaarlijks zo´n 13 miljoen nieuwe auto´s worden geregistreerd, niet ten volle
worden benut, wat negatieve gevolgen heeft voor zowel het concurrentievermogen
van de bedrijfstak als de effectiviteit van stimuleringsregelingen. De kosten
van auto´s liggen daardoor ook hoger. Dit komt omdat een gefragmenteerd systeem
autofabrikanten ertoe aanzet middelen te verspillen om auto´s nauwgezet op de
verschillende drempelwaarden af te stemmen en de kosteneffectiviteit van een
Europees klimaatbeleid vermindert. Deze fragmentatie in belastingen op auto´s
is in 2012 duidelijk erkend door de CARS 21-groep op hoog niveau[17]. De autofabrikanten hebben
daarom gepleit voor geharmoniseerde belastingen op auto´s op CO2-basis.
Een voorstel van de Commissie voor harmonisatie in dit opzicht kan tot dusver
echter nog niet op de unanieme steun van de lidstaten rekenen[18]. 4. Beleidsopties en beste
werkwijzen De Commissie acht de afschaffing van de
registratiebelastingen en de integratie ervan (op een inkomensneutrale manier)
in de motorrijtuigenbelasting, alsook de harmonisatie en
"vergroening" van de belasting op auto´s de beste oplossing voor de
hierboven benoemde resterende problemen. Aangezien het voorstel uit 2005 tot
dusver echter nog niet is aangenomen, is het wenselijk om onmiddellijke
oplossingen voor de in deze mededeling benoemde problemen te vinden. 4.1. Het probleem van de
dubbele belasting Er zijn in beginsel drie beleidsopties om
dubbele belasting of "overbelasting" te voorkomen als een EU-burger
een auto permanent naar een andere lidstaat verplaatst (de situaties 1, 2 en 8
van deel 2.1): ·
de lidstaat van bestemming stelt de
"ingevoerde" auto volledig vrij van registratiebelastingen; ·
de lidstaat van vertrek restitueert het reeds
betaalde deel van de registratiebelasting dat nog in de waarde van de auto is
vervat (de restbelasting)[19]; ·
de lidstaat van bestemming verlaagt de te betalen
binnenlandse belasting met de reeds in het lidstaat van vertrek betaalde
belasting (verrekeningssysteem), bovenop de afschrijving die moet worden
toegepast bij het belasten van tweedehands auto´s in plaats van nieuwe auto´s. Onderstaande tabel toont welke van de 18
lidstaten al de opties 1 en/of 2 hanteren bij de toepassing van een
inschrijvingsbelasting: || AT || BE || CY || DK || EL || ES || FI || FR || IE || IT || HU || LV || MT || NL || PL || PT || RO || SI 1. || || || X1 || || X || X || X || || X || X || || || || X || X || X || || 2. || X || X || || X || || X || X || || || || || || || X || X || X || X || X 1 voor de accijnzen op auto´s maar niet voor de
registratiebelasting. De eerste optie kan negatieve budgettaire
gevolgen hebben voor de lidstaten die hoge registratiebelastingen heffen. Deze
status van hogebelastingland kan echter ook inwaartse migratie en
grensoverschrijdende werkregelingen ontmoedigen, met mogelijk negatieve
gevolgen voor hun economie. Bovendien plaatst deze optie immigranten die met
hun eigen (tweedehands) auto komen in een wat bevoorrechte positie in
vergelijking met de inwoners. Maar aangezien migratie zelf doorgaans hoge
sociale en economische kosten voor de immigrant met zich meebrengt, zal het
"belastingvoordeel" dit slechts deels compenseren. In de tweede optie "verliest" de
lidstaat van vertrek de restbelasting. Maar door de restitutie verlaat de auto
de lidstaat "fiscaal neutraal". In de derde optie wordt de auto feitelijk
fiscaal neutraal uit het land van vertrek uitgevoerd. Het is de lidstaat van
bestemming die belastinginkomsten derft wat de restbelasting betreft. De
negatieve budgettaire gevolgen van de toepassing van een dergelijk
verrekeningssysteem zijn minder uitgesproken dan de gevolgen van de toepassing
van een vrijstellingsregeling. Burgers hebben het meest baat bij een door de
lidstaat van vertrek toegepaste restitutieregeling op basis van afschrijving,
in combinatie met een vrijstelling van registratiebelasting in de lidstaat van
bestemming. In dit geval staat de uiteindelijke belastingdruk in de eerste
lidstaat altijd in verhouding tot de periode waarin de auto in die lidstaat is
gebruikt (wat inhoudt dat er geen overbelasting plaatsvindt) en is er geen
belastingdruk in de tweede lidstaat. De op één na beste regeling zou een
combinatie van de restitutie- en de verrekeningsregelingen zijn. Deze regeling
is minder gunstig voor burgers omdat zij niet ten volle van een dergelijke
verrekening profiteren als zij naar een lidstaat zijn verhuisd die geen of een
lagere registratiebelasting heft. 4.2. Andere uitdagingen 4.2.1. Het gebrek aan informatie Met deze mededeling en het werkdocument wil de
Commissie de EU-regels over de belasting op personenauto´s verhelderen met
inachtneming van de door het Hof ontwikkelde beginselen. Het is de verantwoordelijkheid
van de lidstaten om burgers en bedrijven nauwgezet te informeren over de manier
waarop zij nationale belastingen heffen en hoe zij de door het Hof ontwikkelde
beginselen hebben toegepast. Deze informatie moet op zijn minst in de
ta(a)l(en) van de lidstaat worden verstrekt. De hoofdlijnen moeten (bv. in de
vorm van "veelgestelde vragen") ook beschikbaar zijn in de talen van
de burgers die voornamelijk naar de betrokken lidstaat verhuizen, en in het
Engels voor alle anderen. De informatie moet adequaat en actueel zijn,
gemakkelijk toegankelijk zijn via internet en een contactpunt bevatten voor het
verkrijgen van meer informatie. 4.2.2. Tijdelijke overbrenging van
een personenauto naar een andere lidstaat (situaties 3 tot en met 7 van deel
2.1) Zoals vermeld in deel 3.2.2. kan het voor
lidstaten een uitdaging zijn om hun belastingwetgeving voor auto´s in
overeenstemming te brengen met de in de jurisprudentie van het Hof neergelegde
beginselen. Het werkdocument, dat de Commissie regelmatig zal actualiseren, is
als richtsnoer bedoeld voor de lidstaten. De besprekingen met de lidstaten in
een technische werkgroep kunnen bovendien nuttig zijn om uit te maken hoe in
bepaalde situaties het best te werk kan worden gegaan. Nu al staan sommige lidstaten toe dat
voertuigen die in een andere lidstaat zijn geregistreerd, voor relatief korte
duur (maximaal twee weken, een maand) voornamelijk door hun eigen burgers
worden gebruikt zonder dat zij verplicht zijn registratie- en
motorrijtuigenbelasting te betalen, mits aan bepaalde voorwaarden, bijvoorbeeld
een administratieve kennisgeving, is voldaan. Maar zelfs dit lijkt vrij star in
een tijd van toenemende internationale mobiliteit en uiteenlopende
mobiliteitspatronen. Gezien de recente jurisprudentie van het Hof inzake
geleende auto´s[20]
zouden de lidstaten moeten overwegen een burger gedurende een bepaalde periode
voertuigen te laten gebruiken die in een andere lidstaat staan geregistreerd
zonder dat hij verplicht is een registratiebelasting te betalen, mits aan bepaalde
voorwaarden is voldaan om ontduiking of misbruik te voorkomen. 4.2.3. De autoverhuurbranche Sommige lidstaten hebben al maatregelen
genomen om de in deel 3.2.3. beschreven problemen te boven te komen: (1)
wat de repatriëring van een huurauto voor eenrichtingsverhuur
betreft, staan sommige lidstaten toe dat in een ander land geregistreerde
voertuigen die op grond van een huurcontract in hun land zijn gekomen, voor een
bepaalde periode aan een inwoner worden verhuurd zonder de verplichting
registratie- en motorrijtuigenbelasting te betalen, als aan bepaalde
voorwaarden is voldaan[21].
Dit maakt het makkelijker eenrichtingsverhuur aan te bieden, al lopen de
voorwaarden sterk uiteen; (2)
één lidstaat staat jaarlijks voor maximaal 3
maanden de tijdelijke overbrenging toe van in een andere lidstaat
geregistreerde huurauto´s zonder dat voor deze voertuigen registratie- en
motorrijtuigenbelasting hoeft te worden betaald, zodat autoverhuurbedrijven
efficiënter met seizoensgebonden piekvragen kunnen omgaan. De lidstaten die in deze beide situaties
flexibelere regelingen toepassen, baseren zich op
artikel 9, lid 1, van Richtlijn 83/182/EEG. Tot dusver is
er geen bewijs dat deze flexibiliteit problemen heeft opgeleverd. Daarom stelt
de Commissie voor dat de andere lidstaten een soortgelijke regeling invoeren,
mits zij voorwaarden vaststellen om ontduiking of misbruik te voorkomen. Dit
stelt autoverhuurbedrijven in staat om het gebruik van hun wagenparken te
optimaliseren en de kosten en dus ook de prijzen voor de eindafnemers terug te
brengen. 4.2.4. Marktfragmentatie uit fiscale
overwegingen Hoewel het voorstel uit 2005 niet op de
unanieme steun van de lidstaten kon rekenen, hebben veel lidstaten sindsdien
milieu-elementen in hun registratie- en/of motorrijtuigenbelastingen ingevoerd.
Maar zelfs als lidstaten dezelfde milieu-elementen toepassen, gebruiken ze vaak
verschillende drempelwaarden, met als gevolg (soms enorme) verschillen in de
geheven belasting. Het onderscheid in de belasting op auto´s zou niet op
technologiespecifieke criteria, zoals cilinderinhoud of vermogen van de motor,
mogen worden gebaseerd, maar op objectieve, algemeen beschikbare en voor het
beleid relevante prestatiegegevens, zoals de CO2-uitstoot. Bovendien
moeten de drempelwaarden regelmatig worden geactualiseerd om de druk erop te
houden een schoon en efficiënt voertuig te kopen. Vanuit dit oogpunt is
voorgesteld dat de lidstaten in een werkgroep nagaan hoe de criteria die zij
als basis nemen voor de berekening van de registratie- en motorrijtuigenbelastingen,
beter kunnen worden gecoördineerd, zodat de technische fragmentatie van de
EU-automarkt afneemt, schaalvoordelen worden benut en milieudoelstellingen op
een kosteneffectieve manier worden gerealiseerd. Eveneens zij opgemerkt dat de
diensten van de Commissie op dit moment richtsnoeren voorbereiden voor de
lidstaten die financiële prikkels willen invoeren in overeenstemming met de
Europese strategie voor schone en energiezuinige voertuigen[22]. 5. Conclusies en follow-up De mobiliteit van burgers neemt gestaag toe
dankzij de Europese integratie en als gevolg van bedrijfs- en groeimodellen die
op een steeds sterkere internationale arbeidsverdeling berusten. Mobiliteit kan
bijdragen aan een oplossing voor de problemen op de lokale arbeidsmarkten, de
efficiëntie van markten vergroten en de economische groei bevorderen. Vrij
verkeer is eveneens het meest gekoesterde EU-recht van EU-burgers en een
hoeksteen in de ontwikkeling van de EU. Dubbele belasting op voertuigen, hoge
registratiebelastingen bij de overbrenging van een auto bij migratie en het
gebrek aan informatie hierover kunnen de grensoverschrijdende mobiliteit
belemmeren. Hoewel de in 2005 door de Commissie
voorgestelde aanpak, namelijk de afschaffing van registratiebelastingen en de
integratie ervan op een inkomensneutrale manier in de bestaande
motorrijtuigenbelastingen, tot dusver nog niet is goedgekeurd, juicht de
Commissie het toe dat sommige lidstaten reeds op vrijwillige basis bepaalde
maatregelen uit het voorstel hebben genomen. Een aantal problemen dat
onverenigbaar is met het idee van een daadwerkelijk eengemaakte markt blijft
echter bestaan en vereist derhalve een oplossing op korte termijn. Daarom heeft de Commissie de volgende beste
werkwijzen vastgesteld en adviseert zij de lidstaten deze op korte termijn toe
te passen: 1. Om te
garanderen dat belastingplichtigen hun rechten en plichten kennen als zij naar
een andere lidstaat verhuizen, dienen de lidstaten passende informatie te
verstrekken over de wijze waarop zij in grensoverschrijdende situaties
registratie- en motorrijtuigenbelastingen op voertuigen heffen, inclusief
informatie over de vraag hoe zij het in deze mededeling en het werkdocument
beschreven EU-rechtskader hebben toegepast. Hiertoe dient een centraal
contactpunt voor belastingplichtigen te worden ingesteld, dat eventueel ook via
een link op website van de Commissie bereikbaar is. 2. Om dubbele belasting en
"overbelasting" te voorkomen als burgers een auto permanent van de
ene naar de andere lidstaat verplaatsen, dienen de lidstaten die in eerste
instantie een registratiebelasting toepasten op zijn minst een deel van de
belasting te restitueren met inachtneming van de afschrijving van de auto,
ongeacht of de lidstaat van bestemming een vrijstelling op de
registratiebelasting verleent, als dit al het geval is. 3. De lidstaten dienen de bij
Richtlijn 83/182/EEG geboden flexibiliteit ten volle te benutten om meer
liberale regelingen toe te passen voor het tijdelijk gebruik van voertuigen in
de lidstaten, zonder registratie- en motorrijtuigenbelasting te heffen. Dit
geldt met name voor huurauto´s die in een andere lidstaat zijn geregistreerd,
maar ook voor situaties waarbij een inwoner tijdelijk of incidenteel
gebruikmaakt van een auto die in een andere lidstaat is geregistreerd. 4. De lidstaten dienen
maatregelen te nemen om de fragmentatie op de EU-automarkt te verminderen die
het gevolg is van de uiteenlopende toepassing van de registratie- en
motorrijtuigenbelastingen op auto´s door de lidstaten. De komende richtsnoeren
voor financiële stimuleringsmaatregelen voor schone en energiezuinige
voertuigen dienen eveneens in acht te worden genomen. Na het standpunt te hebben vernomen van de
instellingen waaraan deze mededeling is gericht, zal de Commissie een
technische werkgroep instellen om bovengenoemde kwesties met de lidstaten te
bespreken. Dit proces moet de besprekingen in de Raad over het voorstel uit
2005 een nieuwe impuls geven. Daarnaast kan een herziening van
Richtlijn 83/182/EEG worden overwogen om met de uitgebreide jurisprudentie
van het Hof rekening te houden en de transparantie en rechtszekerheid te
vergroten. [1] Bron: Eurostat,
ACEA en het Öko-Institut. [2] Taxation trends in the European Union, uitgave 2012,
Eurostat, Europese Commissie. [3] Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie houdt
de opeenvolgende heffing van een inschrijvingsbelasting in twee lidstaten niet
automatisch een dubbele belasting in enge zin in aangezien het belastbare feit
het recht betreft om het voertuig op nationale wegen te gebruiken (zie deel 3.1
van het bij deze mededeling behorende werkdocument van de diensten van de
Commissie voor meer informatie). [4] Verslag over het EU-burgerschap 2010 "Het wegnemen
van de belemmeringen voor de rechten van EU-burgers", COM(2010) 603 van
27 oktober 2010, zie maatregel 6. [5] COM(2010) 769 van 20.12.2010. [6] PB C 267 van 21.11.1975, blz. 8,
COM(1998) 30 van 10.2.1998 en COM(2005) 261 van 5.7.2005. [7] Richtlijn 83/182/EEG van de Raad betreffende de
belastingvrijstellingen bij de tijdelijke invoer van bepaalde vervoermiddelen
binnen de Gemeenschap (PB L 105 van 23.4.1983, blz. 59). [8] Hoewel deze mededeling zich uitsluitend richt op de
belasting van personenauto´s (M1-voertuigen), kunnen de aangevoerde argumenten
naar analogie voor andere wegvoertuigen gelden, met name voor lichte
bedrijfsvoertuigen (N1-voertuigen) of gemotoriseerde tweewielers. [9] COM(2012) 164 van 4.4.2012. [10] De richtlijn definieert "gewone verblijfplaats"
als de plaats waar iemand gewoonlijk verblijft, dat wil zeggen gedurende ten
minste 185 dagen per kalenderjaar, wegens persoonlijke en beroepsmatige
bindingen, of, voor personen zonder beroepsmatige bindingen, wegens
persoonlijke bindingen waaruit nauwe banden tussen hemzelf en de plaats waar
hij woont blijken. [11] Zie bijlage I bij het werkdocument. [12] Meer informatie over de belastinggrondslag en de hoogte
van de belasting is beschikbaar in de databank "Belastingen in
Europa":
http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/gen_info/info_docs/tax_inventory/index_en.htm [13] PB L 145 van 10.6.2009, blz. 36. [14] Het aantal burgers dat in een andere lidstaat dan de
lidstaat van herkomst verbleef, bedroeg 12,8 miljoen in 2011. Het aantal
grensarbeiders (burgers die in een andere lidstaat werken dan de lidstaat van
verblijf) bedroeg ongeveer 1 miljoen personen in 2010. Een aparte categorie
"grensarbeiders" wordt gevormd door personen die in de ene lidstaat
wonen en een motorvoertuig gebruiken dat door hun werkgever in een andere
lidstaat is geregistreerd. Er zijn geen gegevens beschikbaar voor deze
categorie, maar de registraties van bedrijven waren ruwweg goed voor ongeveer
50,5 % van de 11,6 miljoen nieuwe personenauto´s die in 2008 in 18
EU-lidstaten zijn ingeschreven. [15] Artikel 3 van Richtlijn 83/182/EEG verplicht de
lidstaten toe te staan dat huurauto´s opnieuw worden verhuurd aan niet-inwoners
met het oog op de "uitvoer" ervan als zij in het land zijn op grond
van een huurovereenkomst die in dat land is verstreken. Zij mogen ook door een werknemer naar de
lidstaat van de plaats van oorspronkelijke huur worden teruggebracht, ook als
deze werknemer inwoner is van de lidstaat van tijdelijke invoer. Artikel 9 van de richtlijn staat de
lidstaten toe meer liberale regelingen te handhaven en/of te treffen; zo kunnen
zij toestaan dat deze voertuigen met het oog op de wederuitvoer ervan worden
wederverhuurd aan een inwoner van hun land. Er
zijn echter niet veel lidstaten die van deze mogelijkheid gebruikmaken. [16] Zie bijlage IV bij het werkdocument. [17] Het CARS 21-eindverslag, dat op 6 juni 2012 is
goedgekeurd, is beschikbaar op de volgende website: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/automotive/files/cars-21-final-report-2012_en.pdf [18] Zie het voorstel uit 2005 waarnaar in voetnoot 6 wordt
verwezen. [19] De lidstaten die een dergelijke restitutie verlenen,
verbinden hier verschillende voorwaarden aan (zie bijlage II bij het
werkdocument). Doorgaans geldt de restitutie niet alleen voor burgers die met
hun auto´s van verblijfplaats wisselen, maar ook als auto´s worden
gederegistreerd en door autohandelaren worden uitgevoerd of als burgers hun
auto´s in een ander land verkopen. [20] Arrest van
26 april 2012, in gevoegde zaken L.A.C. van Putten, P. Mook, G. Frank,
C-578/10,
C-579/10 en C-580/10. [21] Voor meer informatie, zie bijlage III bij het
werkdocument. [22] COM(2010) 186 van 28.4.2010.