MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Verslag over de toetsing van het Europese beleid inzake waterschaarste en droogten /* COM/2012/0672 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET
EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET
COMITÉ VAN DE REGIO'S Verslag over de toetsing van het Europese
beleid inzake waterschaarste en droogten 1. Inleiding De afgelopen tien jaar is in de EU de
bezorgdheid over droogteperiodes en waterschaarste toegenomen, met name wat
betreft langetermijnonbalansen tussen de vraag naar en het aanbod aan water in
Europa. Nadat in 2003 meer dan 100 miljoen mensen
werden getroffen door een van de grootste droogten, die zich uitstrekte over
een derde van het grondgebeid van de EU en waarvan de kosten ten minste 8,7
miljard euro bedroegen, heeft de Raad van Ministers van de EU de Europese
Commissie opgeroepen iets te ondernemen tegen de problemen van waterschaarste
en droogten (WS&D) in de EU. De Commissie heeft
deze oproep beantwoord met de mededeling inzake waterschaarste en droogte in de
Europese Unie[1] , waarin zij een 'waterhiërarchie' heeft vastgesteld volgens welke het
beheer van de vraag naar water op de eerste plaats moet komen en er pas naar
andere voorzieningsopties mag worden gekeken als het potentieel voor
waterefficiëntie is uitgeput. In de mededeling zijn zeven belangrijke
beleidsopties vastgesteld om de WS&D-problemen aan te pakken. Deze worden
een voor een beoordeeld in de delen 3.1.1 – 3.1.7 hieronder. De Commissie heeft de voortgang bij de
tenuitvoerlegging van deze beleidsopties in 2008, 2009 en 2010 beoordeeld in
jaarlijkse voortgangsrapporten. Dit verslag vormt een antwoord op het verzoek
van de Raad van 2007 om uiterlijk in 2012 na te gaan of door het beleid inzake
waterschaarste en droogten de beoogde vermindering van waterschaarste en
kwetsbaarheid voor droogte is gerealiseerd. In het verslag wordt ook nagegaan
of de maatregelen die zijn genomen ter uitvoering van de kaderrichtlijn water
(KRW)[2]
hebben bijgedragen aan het aanpakken van WS&D. Deze beoordeling is
gebaseerd op een aantal door de Europese Commissie opgezette studies[3] en op de beoordeling van de
stroomgebiedbeheerplannen (SGBP's) van de lidstaten. Het verslag is een van de
pijlers van de ontwikkeling van de blauwdruk voor het behoud van de Europese
wateren. Nadere bijzonderheden zijn opgenomen in het bijgevoegde werkdocument
van de diensten van de Commissie. 2. Waterschaarste en droogten in Europa In 2011 en 2012 zijn grote delen van Zuid-,
West- en zelfs Noord-Europa door droogte getroffen. De droogte van 2011 wordt
de ergste in honderd jaar genoemd. Er viel dat jaar maar liefst 40 %
minder regen dan normaal. Zowel in 2011 als in 2012 was de beschikbaarheid van
water in het voorjaar gevoelig lager en werd het watergebruik in grote delen
van de EU gerantsoeneerd. De voorbije dertig jaar zijn perioden van droogte
spectaculair toegenomen qua aantal en impact. Tussen 1976 en 2006 is het aantal
gebieden en mensen dat door droogte werd getroffen met bijna 20 % gestegen
en bedroegen de totale kosten van droogten 100 miljard euro. In 2007 werd ten minste 11 % van de
EU-bevolking en 17 % van haar grondgebied met waterschaarste geconfronteerd
en het fenomeen verergert nog. Momenteel kan van een groot deel van de
stroomgebieden worden gezegd dat er het jaar rond waterstress heerst. In de
zomermaanden is waterschaarste meer uitgesproken in Zuid-Europa, maar de ernst
van het fenomeen neemt ook toe in noordelijke stroomgebieden, waaronder in het
VK en Duitsland. De trends lijken stabiel te blijven. Uit een
modelmatige studie van de verspreiding van de stroomgebieden waar in de zomer
en in 2030 het hele jaar rond waterschaarste zal heersen, blijkt dat het aantal
stroomgebieden met waterschaarste naar verwachting met 50 % zal stijgen[4]. Zowel droogten als waterschaarste kunnen
leiden tot economische verliezen in belangrijke waterverbruikende sectoren en
tot biodiversiteitsverlies, mindere waterkwaliteit, achteruitgang en teloorgang
van wetlands, bodemerosie, aantasting van de bodem en verwoestijning. Soms gaat
het om effecten van korte duur en wordt de toestand snel weer normaal, terwijl
andere effecten een permanent karakter kunnen krijgen. 3. Het beleid inzake waterschaarste en
droogten in Europa Zowel de in de mededeling van 2007
vastgestelde beleidsinstrumenten als de KRW zijn belangrijke hulpmiddelen om de
trends van waterschaarste en kwetsbaarheid voor droogten in de EU te keren.
Hieronder wordt beschreven in hoeverre dit tot dusver is gebeurd en worden de
hiaten in het huidige WS&D-beleid aangewezen. 3.1. Uitvoering van de
beleidsopties van 2007 3.1.1. Een correct prijskaartje voor
water De KRW-vereisten inzake kostenterugwinning en een stimulerend
prijsstellingsbeleid zijn slechts in beperkte mate toegepast. SGBP's
verschaffen informatie over geldende tarieven voor waterdiensten, maar de
definitie van waterdiensten strookt vaak niet met de interpretatie van de
Commissie aangezien de reikwijdte ervan tot de voorziening van drinkwater en
afvalwaterzuivering wordt beperkt en zelfonttrekking, bescherming tegen
overstromingen, waterkracht, scheepvaart enz. buiten beschouwing wordt gelaten[5]. Zelfs wanneer een ruimere definitie van waterdiensten wordt
gehanteerd, is terugwinning van de financiële kosten voor waterdiensten nog
niet in alle lidstaten de norm en wordt met milieu- of hulpbronkosten vaak geen
rekening gehouden. Indien watertarieven worden vastgesteld
beneden het niveau waarop ze kostendekkend zijn, kan de mate van vervanging van
de activa van drinkwatersystemen ontoereikend zijn om lekkage tot een duurzaam
niveau terug te dringen en volstaan de voor waterzuivering uitgetrokken
middelen mogelijk niet om de milieudoelstellingen te halen[6]. In de landbouw, de sector die in de EU het
meeste water gebruikt, worden de operationele kosten voor watervoorziening
slechts ten dele teruggewonnen in tien lidstaten en worden kapitaalkosten vaak
gesubsidieerd. Voor een groot deel van de wateronttrekkingen ten behoeve van de
landbouw in de EU zijn geen prijzen vastgesteld, zelfs niet in gebieden waar
waterstress heerst, en er is geen financieel mechanisme voor het terugwinnen
van milieu- en hulpbronkosten van individuele onttrekkingen of om prikkels te
geven om efficiënter met water om te springen. Comptabele meting is een eerste
voorwaarde voor een doeltreffende watertoewijzing en -tarifering[7]. 3.1.2. Een efficiëntere toewijzing
van water en watergerelateerde financiering Doorgaans gelden er in alle lidstaten
vergunningsprocedures voor wateronttrekking of ‑gebruik, maar de
procedures lopen sterk uiteen en in delen van Europa blijven illegale
onttrekkingen een groot probleem. De praktijk om het gebruik van water te
beperken in tijden van schaarste of droogte maakt deel uit van het
watertoewijzingsbeleid van veel lidstaten. In sommige lidstaten worden de beperkingen
vastgesteld volgens een hiërarchie van watergebruikers, waarin het milieu soms
als een afzonderlijke sector is opgenomen. Regels voor onttrekking zijn soms
strenger in gebieden die met een chronisch watertekort kampen. In toenemende mate worden bij de toewijzing
van water regelingen voor ecologisch verantwoorde debieten[8] gebruikt om het watergebruik te
beperken, maximumlimieten voor wijzigingen van de waterlichamen vast te
stellen, een bepaalde biologische toestand te behouden en de effecten van
vroegere maatregelen te helpen corrigeren. In Europa is Spanje het enige land waar het,
sinds 1999, mogelijk is watergebruiksrechten te verhandelen en waar sinds 2005
watermarkten met een scala aan informele en formele handelsmechanismen zijn
ontstaan. Tijdens de droogte in Spanje in 2005-2008 werden de omstandigheden
van de stroomgebieden waar de waterschaarste het nijpendst was, verlicht door
transacties op de watermarkt. Overwegingen
inzake waterhoeveelheid spelen een almaar grotere rol in het gemeenschappelijk
landbouwbeleid. Cruciaal opdat deze trend zich zou doorzetten, zijn de
voorstellen van de Commissie om naleving van de KRW toe te voegen aan de randvoorwaarden
van het GLB en voorwaarden te stellen aan het gebruik van middelen voor
plattelandsontwikkeling ten behoeve van irrigatieprojecten. In het voorstel van
de Commissie voor 2014-2020 is het efficiënte beheer van wateraanbod en
watervraag aangewezen als een prioritair gebied voor investeringen in
waterbeheer in het kader van het ELFPO en het Cohesiefonds. Ondertussen zijn de
lidstaten er via een mededeling[9]
aan herinnerd dat zij de steun voor waterefficiëntie moeten verhogen wanneer
zij financiering in het kader van het cohesiebeleid verlenen. Het gebruik van
EIB-middelen voor maatregelen van de lidstaten om WS&D aan te pakken,
blijft laag. Op het niveau van de lidstaten is het niet
gebruikelijk om het landgebruik aan te passen om de kwetsbaarheid van de
watervoorraden te verminderen; in plaats van een geïntegreerde planning van het
gebruik van water en land worden zeer gefragmenteerde steunacties en technische
maatregelen gestimuleerd. De lidstaten bepalen de prioriteit van investeringen in het kader van
het SGBP-proces zelden aan de hand van analyses van de kosteneffectiviteit en
kosten-batenanalyses. Bijgevolg heeft het proces nog geen volledig
coördinatiemechanisme voor de toewijzing van financiële middelen aan
prioritaire kwesties opgeleverd7. 3.1.3. Verbetering van het
droogterisicobeheer Er is vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling
van droogtebeheerplannen, maar de uitvoering en de integratie ervan met SGBP's
en andere planningsdocumenten blijft beperkt. Sommige maatregelen in de SGBP's
zijn erop gericht de wateronttrekking door verschillende sectoren te
verminderen en kunnen bijdragen tot het verminderen van de kwetsbaarheid voor
droogte; ze zijn echter hoofdzakelijk bedoeld om waterschaarste aan te pakken. Er is een prototype van de Europese waarnemingspost
voor droogte (EDO) ontwikkeld en er zijn interoperabiliteitsregelingen
ingesteld met belangrijke gegevenscentra op Europees, regionaal en lokaal
niveau. Thans zijn er op voorlopige basis EU-brede
droogte-indicatoren beschikbaar voor neerslag, bodemvochtigheid en
vegetatierespons alsook een gecombineerde droogte-indicator voor
landbouwdroogte. Er zijn nieuwe ontwikkelingen nodig om de indicatorreeks te
testen en te verbeteren, om extra gegevens op nationaal en stroomgebiedniveau
toe te voegen, om middellange tot langetermijnvoorspellingen uit te testen en
te implementeren en om gevaren- en risicoanalyses te verrichten. Er is weinig vooruitgang geboekt bij het
gebruik van EU-solidariteitsfondsen in verband met droogten. Het
financieringsmechanisme is slechts een keer geactiveerd, voor de droogte in
Cyprus in 2008. De voorwaarden voor de toepassing ervan worden momenteel
herzien. 3.1.4. De eventuele aanleg van extra
watervoorzieningsinfrastructuur In sommige lidstaten zijn in tegenspraak met
de waterhiërarchie watervoorzieningsinfrastructuren ontwikkeld alvorens het
potentieel voor waterbesparingsmaatregelen ten volle was benut. De lidstaten
hebben niet systematisch rekening gehouden met de mogelijke milieueffecten van
plannen voor nieuwe watervoorzieningsinfrastructuur. In ongeveer 30 % van de gescreende SGBP's
wordt ervan uitgegaan dat de ontwikkeling of verbetering van reservoirs en
andere waterinfrastructuur de beschikbaarheid van water zal verhogen en de
sociaaleconomische effecten van een verminderde beschikbaarheid van water zal
terugdringen. In 25 % van de SGBP's is de ontwikkeling
of verbetering van wateroverbrengingsregelingen opgenomen, maar met
verschillende niveaus van relevantie. In 50 % van de SGBP's is het
hergebruik van afvalwater opgenomen en in 30 % kunstmatige
grondwateraanvulling en het opvangen van regenwater. De ontwikkeling of verbetering van
ontziltingsinstallaties komt slechts in enkele SGBP's aan bod, maar is van
groot belang voor stroomgebieden in Zuid-Europa. In de plannen wordt niet
altijd voldoende rekening gehouden met de schadelijke milieueffecten van
ontzilting. 3.1.5. Bevordering van
waterefficiënte technologieën en praktijken Hoewel de waterefficiëntie in de geïrrigeerde
landbouw al aanmerkelijk is verbeterd, zijn er nog steeds forse besparingen te
halen door de irrigatieprogramma's te verbeteren en de technologie te
moderniseren. Er blijft evenwel onzekerheid bestaan over de vraag in hoeverre
waterbesparingen in het veld daadwerkelijk worden vertaald in globale waterbesparingen
op landbouwbedrijf- en stroomgebiedniveau. In sommige gevallen heeft
modernisering veeleer tot intensivering of tot bewerking van een groter areaal
geleid dan tot een afname van het watergebruik[10].
In de bouwsector kan de efficiëntie nog aanzienlijk worden verhoogd, met name
in verband met het ecologisch ontwerp van kranen en douchekoppen. De efficiëntie van systemen voor
drinkwatervoorziening in de EU loopt sterk uiteen. In sommige gevallen is het
economische efficiëntieniveau van waterdistributiesystemen met een lage
waterefficiëntie (hoge lekkingspercentages) optimaal, wat wil zeggen dat extra
investeringen in het verminderen van lekken in meer kosten voor de gemeenschap
zouden resulteren, maar niet in extra baten voor de gemeenschap of het milieu7. Uit de beoordeling van de SGBP's blijkt dat
deze vaak niet voldoende zijn gecoördineerd met andere ruimtelijkeordenings- en
sociaaleconomische plannen, bijvoorbeeld inzake landgebruik. Dit gebrek aan
coördinatie, in combinatie met het ontbreken van ondersteunende
financieringsplannen, vormt een ernstige belemmering voor de tenuitvoerlegging
van de SGBP's in het algemeen en van maatregelen met betrekking tot WS&D
(met inbegrip van waterefficiëntiemaatregelen) in het bijzonder. 3.1.6. Bevordering van de totstandkoming
van een waterbesparingscultuur in Europa De lidstaten voeren een breed spectrum van
bewustmakingsactiviteiten ter bevordering van waterbesparing uit, maar andere
instrumenten zoals een stimulerend prijsstellingsbeleid,
financieringsmechanismen voor waterbesparing, ecologisch ontwerp van
watergebruikende apparatuur enz. zijn niet altijd in voldoende mate aanwezig. Op het gebied van duurzame consumptie zijn er
twee nieuwe trends met betrekking tot certificerings- en
etiketteringsregelingen voor levensmiddelen en landbouwproducten: regelingen
die gericht zijn op het verstrekken van informatie over de watervoetafdruk van
een product en regelingen die gericht zijn op het bevorderen van goed
waterrentmeesterschap. Etikettering op basis van een watervoetafdruk wordt
momenteel niet aanbevolen aangezien de meeste consumenten onvoldoende kennis
hebben om de informatie te interpreteren en vanwege de onopgeloste vragen over
de transparantie en betrouwbaarheid van de gegevens waarop de voetafdruk is
gebaseerd en het feit dat deze de effecten van het verbruikte water niet
aanpakt[11]. Het Europees Partnerschap voor water heeft de
regeling voor Europees waterrentmeesterschap (ESW) ontwikkeld om efficiënte
praktijken door belangrijke watergebruikers te bevorderen. Criteria voor
certificering zijn nauw verbonden met de belangrijkste KRW-vereisten en het EWS
kan daarom een nuttig instrument zijn om het waterbeheer op stroomgebiedniveau
te optimaliseren. 3.1.7. Kennisvergroting en
gegevensvergaring Aangezien er nog geen EU-brede
waterhoeveelheidsgegevens voor langere periodes voorhanden zijn, blijft zelfs
zoiets fundamenteels als de identificatie van stroomgebieden waar
waterschaarste heerst, problematisch. De stroomlijning van gegevens over de
toestand, de belastende factoren, de effecten en de doeltreffendheid van
antwoorden op WS&D moet nog worden verbeterd. In het kader van de gemeenschappelijke
uitvoeringsstrategie voor de KRW zijn vorderingen gemaakt met de toepassing van
gemeenschappelijke WS&D-indicatoren. Tot dusver is overeenstemming bereikt
over drie indicatoren: ·
De gestandaardiseerde neerslagindex voor
meteorologische droogte; ·
De fractie geabsorbeerde fotosynthetisch actieve
zonnestraling (fAPAR) voor droogte-effecten op vegetatie; ·
De wateronttrekkingsindex-plus (WEI+) voor de druk
op de waterreserves door wateronttrekkingen. Deze indicatoren kunnen worden berekend op
basis van informatie die al voorhanden is of momenteel wordt ontwikkeld
(bijvoorbeeld de waterbalansen die worden ontwikkeld door het EEA). Het onderzoek naar
waterschaarste en watergebruiksefficiëntie is gespreid over het zesde en het
zevende kaderprogramma en er zijn grotere inspanningen nodig om synergieën te
ontwikkelen met onderzoeksactiviteiten van de lidstaten inzake onder meer
waterbesparingen en -efficiëntie en om voldoende coördinatie met
beleidsbehoeften te waarborgen. Een en ander wordt geleidelijk uitgevoerd via
onlangs gestarte projecten. 3.2. Integratie van maatregelen
inzake waterschaarste en droogte in de SGBP's Voor alle landen die hun SGBP's hebben
ingediend (dus niet voor Portugal, Griekenland en delen van Spanje en België[12]) is een screening verricht van
de wijze waarop vraagstukken inzake waterschaarste en droogten aan de orde
worden gesteld in de SGBP's. Aan kwesties met betrekking tot WS&D wordt
in de SGBP's in de hele EU het nodige belang toegekend. Voor het hele
Middellandse Zeegebied en voor bepaalde delen van Midden-, Oost- en
Noord-Europa wordt waterschaarste gemeld. In 41 % van de SGBP's wordt
waterschaarste niet als een belangrijk punt van zorg bestempeld. Voor een brede
reeks stroomgebiedbeheersdistricten in Europa wordt droogte gerapporteerd, maar
in 40 % van de SGBP's wordt droogte niet als een belangrijk probleem
beschouwd. In veel SGBP's wordt de analyse van waterhoeveelheden
onvoldoende onderbouwd: over hoeveelheden zijn te weinig gegevens voorhanden en
vaak wordt geen onderscheid gemaakt tussen waterschaarste en droogten. In
slechts 35 % van de SGBP's worden scenario's voor de watervraag
voorgesteld en scenario's voor de beschikbaarheid van water in minder dan 25 %
van de SGBP's. In 80 % van de plannen wordt de onzekerheid van de gegevens
niet beoordeeld en in 90 % ervan blijven de financieringsbronnen voor de
uitvoering van de maatregelen onvermeld. In 45 % van de SGBP's zijn maatregelen
opgenomen om ervoor te zorgen dat de KRW-doelstellingen worden gehaald door de
veerkracht van de ecosystemen te verhogen. Slechts voor enkele stroomgebieden
die met waterschaarste kampen, wordt in de SGBP's een hoge prioriteit toegekend
aan beperkingen op nieuwe waterverbruikende ontwikkelingen. De invloed van ander sectoraal beleid ter
vermindering van waterschaarste en ter verzachting van de effecten van droogte
wordt onderbelicht: slechts in 12 % van de SGBP's wordt de druk op de waterreserves
door de verschillende sectoren geïdentificeerd. In internationale stroomgebieden vertoont het
beheer van de waterhoeveelheid op een wijze die de risico's op conflicten
vermindert en bijdraagt aan de KRW-doelstellingen nog grote tekorten. Slechts 5 %
van de gescreende internationale SGBP's bevat gecoördineerde maatregelen om
WS&D in het hele internationale stroomgebieddistrict aan te pakken. 3.3. Hiaten in het huidige beleid
inzake waterschaarste en droogten Uit de bovenstaande beoordeling blijkt dat er
sprake is van een scala van gerelateerde beleidshiaten met betrekking tot het
aanpakken van waterschaarste en droogten in Europa. Het gaat onder meer om: · Conceptuele hiaten: om de meest kosteneffectieve maatregelen tegen
WS&D te helpen bepalen, is er nog steeds niet voldoende inzicht in de
oorzakelijke verbanden tussen drijvende krachten, belastende factoren,
toestanden en effecten. Vaak wordt geen onderscheid gemaakt tussen
waterschaarste en droogten en de indicatoren ter illustratie van beide fenomenen
waren tot dusver ontoereikend; De onlangs overeengekomen indicatoren moeten
voor de gehele EU worden berekend op een passende geografische en temporele
schaal. Daartoe is een coherente gegevensreeks op EU-niveau vereist; · Informatiehiaten: De SGBP's bevatten slechts beperkte gegevens over de
huidige en de toekomstige vraag naar en beschikbaarheid van water alsook over
maatregelen tegen WS&D, de beschikbaarheid van financiering en de verwachte
impact daarvan op WS&D. Het ontbreken van robuuste informatie staat een
goede beoordeling van de doeltreffendheid en sociaaleconomische effecten van de
maatregelen in de weg; · Beleids-, governance- en uitvoeringshiaten: over het algemeen zijn de
meeste steunacties en maatregelen die door de lidstaten worden voorgesteld om
WS&D tegen te gaan, gericht op belastende factoren, toestanden en effecten
en wordt voorrang gegeven aan maatregelen ter verhoging van de
watervoorziening. Slechts in enkele SGBP's worden maatregelen voorgesteld die
zijn toegespitst op belangrijke factoren die ten oorsprong liggen aan WS&D
of wordt voorgesteld flankerende maatregelen te nemen zoals meting,
tarifering/subsidies en beperking van het waterverbruik. De
bevoegdheidsverdeling en financiering van de voorgestelde maatregelen is
onduidelijk. Er is niet voldoende coördinatie met andere planningsprocessen en
de beschikbare financiële middelen zijn ontoereikend. Tot slot zijn de
koppelingen tussen waterschaarste en ecologisch verantwoorde debieten niet
duidelijk vastgesteld. 4. Vraagstukken in verband met
waterschaarste in de toekomst beter aanpakken De belangrijkste doelstelling bij het
aanpakken van WS&D is de waterbalans in alle Europese stroomgebieden te
herstellen of te handhaven en daarbij ten volle rekening te houden met de
waterbehoeften van de aquatische ecosystemen. De KRW-vereisten inzake waterhoeveelheid
worden voor oppervlaktewateren niet in groot detail beschreven[13], maar het is onwaarschijnlijk
dat een goede ecologische toestand kan worden bereikt in waterlichamen waarvan
het stromingsbeeld aanzienlijk is gewijzigd door bijvoorbeeld overmatige
onttrekking. Deugdelijk beheer van de waterhoeveelheid is daarom een impliciete
vereiste van de KRW. In het kader van het CIS-proces is een gemeenschappelijke
interpretatie van waterschaarste en droogten bereikt. Hiermee moet terdege
rekening worden gehouden in de volgende SGBP's. Het Europees innovatiepartnerschap inzake
water[14]
kan een belangrijke rol spelen bij het faciliteren van de ontwikkeling van
innovatieve oplossingen voor vraagstukken in verband met waterhoeveelheden,
terwijl het Europees innovatiepartnerschap (EIP) voor productiviteit en
duurzaamheid in de landbouw[15]
zich over waterbeheer op landbouwbedrijfniveau buigt en zo een bijdrage tot een
efficiënter gebruik van water in de landbouw zal leveren. Voorts is een aantal
instrumenten van belang om het beheer van de waterhoeveelheid in de komende
SGBP's te verbeteren. De voornaamste worden hieronder besproken. 4.1. Ecologisch verantwoorde
debieten bepalen en implementeren De vaststelling en toepassing van ecologisch
adequate debieten voor alle waterlichamen in Europa is essentieel om WS&D
doeltreffend aan te pakken, conform de KRW een goede ecologische toestand te
bereiken en significante voordelen te realiseren op het gebied van energiebesparing,
mitigatie van en aanpassing aan de klimaatverandering, natuur en
biodiversiteit. Een en ander vereist de aanpassing van de huidige
watertoewijzing om rekening te houden met de behoeften van waterafhankelijke
ecosystemen. Als de watertoewijzing de behoeften qua ecologisch verantwoorde
debieten weerspiegelt, wordt het mogelijk de effecten van WS&D te voorkomen
of te verlichten. 4.2. Streefdoelen inzake
waterefficiëntie vaststellen en uitvoeren In de SGBP's moeten kwantitatieve gegevens
over de vraag naar en de beschikbaarheid van water worden opgenomen, met
inbegrip van betere voorspellingen van de beschikbaarheid en het verbruik van
water. De gegevens moeten ook transparanter worden door de onzekerheden,
tijdshorizonnen en bronnen bekend te maken. In gebieden die vaak door droogte
worden getroffen, moeten droogtegerelateerde onzekerheden en variaties
(bijvoorbeeld van de waterbeschikbaarheid) in de basisscenario's van de SGBP's
worden opgenomen en mogen deze niet worden behandeld alsof het onverwachte extreme
klimaatgebeurtenissen van natuurlijke oorsprong waren. In alle belangrijke waterverbruikende sectoren
is er nog veel potentieel voor waterefficiëntiemaatregelen: landbouw,
industrie, distributienetten, gebouwen en energieopwekking. Het potentieel voor
waterbesparing is echter erg contextgebonden en de streefdoelen worden het best
op lokaal niveau vastgesteld door belanghebbenden die de verschillende
waterverbruikende sectoren en componenten van de hydrologische cyclus grondig
kennen en kunnen waarborgen dat de streefdoelen samenhangend zijn en dat
efficiëntiemaatregelen dáár worden uitgevoerd waar de sociaaleconomische kosten
het laagst zijn. 4.3. Economische prikkels voor
efficiënt watergebruik bevorderen Artikel 9 van de KRW naar behoren uitvoeren, is
cruciaal om WS&D aan te pakken. Het toepassingsgebied van de bestaande
economische instrumenten moet worden verruimd om ervoor te zorgen dat ze de
duurzame onttrekking en het duurzame gebruik van water stimuleren: waar er
momenteel geen tarieven zijn, moeten deze worden vastgesteld; de invoering van
op verbruik gebaseerde watertarieven moet worden bevorderd; de rol van
heffingen en belastingen op waterwinning moet worden uitgebreid zodat milieu-
en hulpbronkosten worden geïnternaliseerd en de watergebruikers er rekening mee
houden. Door ervoor te zorgen dat economische
instrumenten de economische waarde van water beter reflecteren, zullen
aanbieders van waterdiensten ertoe worden aangezet om extra te investeren in de
controle op lekken, wat zowel de volledige kostenterugwinning ten goede komt
als de duurzaamheid en doeltreffendheid van de verlening van waterdiensten op
lange termijn. Tot slot zal het oormerken van financiële inkomsten voor
WS&D-gerelateerde maatregelen ook bijdragen aan de verwezenlijking van
streefdoelen inzake WS&D. De totstandbrenging van een watermarkt of van
een regeling voor de handel in watergebruiksrechten met een vastgesteld plafond
ten behoeve van het milieu kan een manier zijn om te zorgen dat er wordt
betaald voor ecosysteemdiensten en dus voor het verwezenlijken van een duurzaam
evenwicht voor stroomgebieden waar een tekort heerst. Een mogelijk indirect
voordeel is de (tijdelijke of permanente) reallocatie van watergebruiksrechten
onder economische gebruikers die extra economische voordelen kan opleveren. 4.4. Sturing van het landgebruik
als antwoord op waterschaarste Ervoor zorgen dat nieuwe economische
ontwikkeling verenigbaar is met de beschikbaarheid van water vormt de basis
voor duurzaamheid op de lange termijn, en daarvoor moet specifieke aandacht aan
het landgebruik worden geschonken. Hierdoor wordt andermaal de noodzaak van een
goede integratie van SGBP's en andere planningsprocessen inzake economie en
ruimtelijke ordening onderstreept. Daartoe moeten SGBP's vóór de vaststelling
ervan voldoende worden gecoördineerd met andere ruimtelijkeordenings- en
sociaaleconomische plannen en moeten financiële middelen voor de uitvoering
ervan worden vastgesteld. Een en ander zal ervoor zorgen dat de kosten en baten
naar behoren in aanmerking worden genomen en dat de uitvoering van het
KRW-beginsel van kosteneffectiviteit wordt ingezet om de doelstellingen van het
SGBP tegen de laagst mogelijke kosten te verwezenlijken. 4.5. Verbetering van het
droogtebeheer in Europa De verdere ontwikkeling van de EDO om als een
systeem voor vroegtijdige waarschuwing te fungeren, is essentieel om de
lidstaten en marktdeelnemers te helpen zo snel mogelijk te handelen en zich op
aangekondigde droogten voor te bereiden. Dit moet worden gecombineerd met een doeltreffende
aanpassing van het EU-solidariteitsfonds om in het geval van een door droogte
veroorzaakte noodsituatie de schade te herstellen die niet kon worden vermeden. Er zijn verdere inspanningen nodig om een
samenhangende reeks maatregelen te ontwikkelen en uit te voeren om droogte op
stroomgebiedschaal aan te pakken in het kader van het planningsproces van de
KRW. Ontwikkelingen op het gebied van landgebruik moeten verenigbaar zijn met
de beschikbaarheid van water in de stroomgebieddistricten, inclusief de
variabiliteit ervan. In dit verband kan groene infrastructuur zoals retentie-inrichtingen
een zeer positieve rol spelen. Voorts moet meer worden gerekend op andere
watervoorzieningsopties met lage milieueffecten, zoals het hergebruik van
water. 4.6. Bevordering van de
weerbaarheid tegen klimaatverandering Klimaatverandering
zal de effecten van de reeds bestaande pressiefactoren inzake water naar
verwachting nog verergeren, aangezien veranderingen in de neerslag, in
combinatie met stijgende temperaturen, de kwaliteit en de beschikbaarheid van
de watervoorraden ingrijpend zullen veranderen. In de beleidsreacties op
waterschaarste en droogte moet een combinatie van aanpassingsmaatregelen worden
opgenomen. 5. Conclusie De algemene doelstelling van het WS&D-beleid
– de WS&D-trends keren – is niet gehaald, ook al is er vooruitgang geboekt
bij de toepassing van de zeven beleidsinstrumenten die zijn vastgesteld in de
mededeling van de Commissie uit 2007. De lidstaten beschouwen het beleid inzake
WS&D in zekere mate als een op zichzelf staand beleid. Het is cruciaal dat
er tijdens de volgende uitvoeringscycli van de KRW meer nadruk op de
problematiek van de waterhoeveelheden wordt gelegd en dat deze verder wordt
geïntegreerd in het relevante sectorale beleid. Het merendeel van de door de lidstaten genomen
maatregelen is gericht op belastende factoren, toestanden en effecten; slechts
heel weinig maatregelen pakken de voornaamste oorzaken aan. In de mededeling "Blauwdruk voor het
behoud van de Europese wateren" van de Commissie worden de geconstateerde
beleidshiaten en de concrete opties om ze aan te vullen geanalyseerd met het
oog op een betere integratie van de problematiek van waterhoeveelheden in het
overkoepelende beleidskader. Indien nodig
zullen verdere beleidsmaatregelen worden voorgesteld in de strategie voor de
aanpassing aan de klimaatverandering, die in het voorjaar van 2013 wordt
verwacht. [1] COM(2007) 414 definitief. [2] Richtlijn 2000/60/EG, PB L 327 van 22.12.2000, blz. 1. [3] http://ec.europa.eu/environment/water/quantity/building_blocks.htm [4] Modellering in het kader van het ClimWatAdapt-project. [5] De Commissie heeft inbreukprocedures ingeleid tegen acht
lidstaten. Uit de lopende beoordeling van de SGBP's van de lidstaten blijkt dat
er slechts in 6 van de 23 beoordeelde lidstaten een ruime definitie van
waterdiensten wordt gehanteerd. [6] Resource
and economic efficiency of water distribution networks. Eindrapport
van ERM aan de Europese Commissie, 2012. [7] The
role of water pricing and water allocation in agriculture. Eindrapport
van Arcadis et al. aan de Europese Commissie, 2012. [8] De debieten die nodig zijn voor het behoud van essentiële processen van
gezonde rivierecosystemen en een goede ecologische status van waterlichamen. [9] COM(2011) 17 definitief. [10] Water
saving potential in agriculture in Europe. Eindrapport
van Bio Intelligence Service aan de Europese Commissie, 2012. [11] Water footprinting and product labelling, Eindrapport van RPA aan de
Europese Commissie, 2011. [12] In het verslag kunnen de WS&D-problemen in Europa dus
zijn onderschat. [13] Voor grondwater zijn de vereisten inzake hoeveelheid wel gedetailleerd. [14] COM(2012) 216. [15] COM(2012) 79.