MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Actieplan voor het verminderen van incidentele vangsten van zeevogels in vistuig

1.           INLEIDING

Interacties tussen visserij en zeevogels komen vaak voor en zijn wijdverbreid, wat leidt tot niveaus van incidentele sterfte van zeevogels die een ernstige bedreiging voor de vele zeevogelpopulaties vormen en een negatief effect hebben op de productiviteit en de winstgevendheid van de visserij.

De huidige beheersmaatregelen voor de bescherming van zeevogels zijn vervat in tal van visserij‑ en milieuvoorschriften en een aantal internationale verdragen en overeenkomsten. Deze maatregelen waren evenwel weinig efficiënt voor de vermindering van de bijvangsten van zeevogels, behalve in een aantal geïsoleerde gevallen in externe wateren.

Het actieplan in deze mededeling (hierna “EU-actieplan” genoemd) heeft tot doel een beheerskader aan te reiken om de bijvangsten van zeevogels terug te dringen tot het laagst mogelijke peil dat praktisch haalbaar is. Dit is in overeenstemming met de doelstellingen van het hervormde gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB), dat streeft naar een ecosysteembeheer dat alle onderdelen van het ecosysteem, waaronder zeevogels, omvat. Het plan past ook in het kader van een internationaal actieplan ter vermindering van de bijvangsten van zeevogels in de beugvisserij[1], dat in 1999 is goedgekeurd door het Comité voor de visserij van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de VN (FAO).

2.           BIJVANGSTEN EN DE BEPERKING DAARVAN

Uit advies van de ICES van 2008[2] (bijgewerkt in 2009 en 2010[3]) blijkt dat er een tekort is aan gegevens over de spreiding van de soorten zeevogels, de kwetsbaarheid ervan voor bedreigingen, de algemene staat van de instandhouding en de omvang van de incidentele vangsten. Dit vormt een uitdaging voor de beoordeling van de impact van de visserij op deze soorten en weerspiegelt het gebrek aan systematische monitoring en rapportage van bijvangsten van zeevogels. Toch blijkt uit de beschikbare gegevens dat de sterfte van zeevogels in een aantal gebieden van de EU-visserij aanzienlijk is. Recente ramingen3 maken gewag van ongeveer 200 000 zeevogels die jaarlijks in de EU-wateren door de vissersvloot van de EU worden bijgevangen, terwijl een verslag van Birdlife International[4] de totale bijvangst aan zeevogels in de beugvisserij raamt op minstens 160 000 en misschien zelfs 320 000 zeevogels per jaar. Minstens 49 soorten (25 in de EU-wateren en 24 in de niet-EU-wateren) zijn aangemerkt als soorten waarvan de instandhouding wereldwijd of op het niveau van lokale populaties problematisch is. Uit de gegevens blijkt ook dat beuglijnen[5] en staande netten[6] de soorten vistuig zijn waarmee de meeste zeevogels worden bijgevangen, hoewel er ook verslagen zijn over incidentele vangsten in de visserij met trawls[7] en ringzegens[8].

2.1.        Beuglijnen

De ICES meldt dat ten minste 20 soorten zeevogels interageren met de beugvisserij in de EU-wateren, voornamelijk bij de pelagische en de demersale beugvisserij in de Middellandse Zee en bij de demersale beugvisserij in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan (Gran Sol), maar tegelijk maken de verslagen van de ICES3 gewag van bijvangsten van zeevogels in bijna alle beugvisserijen in de EU. Vier soorten vallen op omdat de instandhouding ervan bijzonder problematisch is en zij, in verhouding tot hun populatie, vrij vaak tot zeer vaak op beuglijnen worden gevangen. De vale pijlstormvogel wordt door de Internationale Unie voor het behoud van de natuur en de natuurlijke hulpbronnen (IUCN) als een ernstig bedreigde soort beschouwd, wat betekent dat deze vogel volgens deze beoordeling een zeer groot risico loopt in het wild uit te sterven. Drie andere, de grauwe pijlstormvogel, de yelkouanpijlstormvogel en de Audouins meeuw worden ingedeeld onder “bijna bedreigd”, wat betekent dat deze populaties wereldwijd gematigd snel aan het afnemen zijn.

Naast deze soorten zijn er nog eens vijf in de vogelrichtlijn[9] opgenomen als hebbende een ongunstige staat van instandhouding die "speciale instandhoudingsmaatregelen" vereist als gevolg van de achteruitgang van plaatselijke populaties. Het gaat hier om de Kuhls pijlstormvogel en de zwartkopmeeuw in het Middellandse Zeegebied, alsook de drieteenmeeuw, de zwarte zeekoet en de Noordse pijlstormvogel in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan[10]. Voor al deze soorten zijn grote bijvangsten gemeld2,10.

Voor tal van andere soorten - de geelpootmeeuw in het Middellandse Zeegebied en de Noordse stormvogel, de grote pijlstormvogel en de jan-van-gent in het noordoostelijke deel van de Atlantische Oceaan - zijn de incidentele vangsten hoog. De ICES laat weten dat de massale aantallen die bij de beugvisserij worden gevangen, zorgwekkend zijn, ook al zijn de populaties van deze soorten vrij stabiel2,3.

2.2.        Staande netten

Staande netten, waaronder kieuwnetten, warnetten en schakelnetten, worden in de EU-wateren op grote schaal gebruikt. De visserij met staande netten is doorgaans seizoensgebonden en een groot aantal soorten zeevogels kan met die netten interageren. De meeste kans om erin gevangen te worden hebben evenwel de langs de kust levende soorten, die op de bodem naar voedsel zoeken of ondiep duiken om hun prooien door de waterkolom heen te volgen. Vele visgronden in de Oostzee en de Noordzee zijn belangrijke voeder‑, rust‑, rui‑ en overwinteringsgebieden voor zeevogels, die zich daar alleen buiten de broedperiode (in de winter) bevinden. Dit betekent dat de impact van incidentele vangsten van zeevogelpopulaties rechtstreeks afhankelijk is van het al dan niet in de tijd samenvallen van de visserij met staande netten met de aanwezigheid van die zeevogelsoorten in dat gebied.

De beschikbare informatie over incidentele vangsten van zeevogels in staande netten is niet volledig genoeg om een algemeen zicht te krijgen op de omvang van de gevolgen voor de zeevogelpopulaties in de hele EU. In een recent overzicht[11] van bijvangsten van zeevogels in de Oostzee en (vooral het oostelijke deel van) de Noordzee werden de cumulatieve jaarlijkse bijvangsten (hoofdzakelijk van duikers, futen, zee-eenden, duikeenden, alken en aalscholvers) geraamd op 90 000 tot 200 000 vogels die elk jaar door de visserij met staande netten in het gebied worden gedood. Tal van soorten die gevaar lopen, zijn in het gebied zeldzaam en staan onder internationale rechtsbescherming. De Stellers eider is door de IUCN als kwetsbaar aangemerkt en is opgenomen in bijlage 1 bij de EU-vogelrichtlijn, net als de roodkeelduiker, de parelduiker, de kuifduiker en het nonnetje. Een aantal andere soorten is in de vogelrichtlijn opgenomen als "species of European concern” (SPEC - soorten met een ongunstige staat van instandhouding in Europa)10 en kregen diezelfde beoordeling van Birdlife.

Ook in andere gebieden dan de Oostzee en de Noordzee zijn er tal van visserijen met staande netten waarover is gemeld dat de sterfte van zeevogels problematisch is. In ICES-deelgebied IX (ten noordwesten van Spanje) is een grote sterfte van kuifaalscholvers en Iberische zeekoeten3 geconstateerd, terwijl de beschikbare gegevens over het Middellandse Zeegebied erop wijzen dat de staande netten een bedreiging vormen voor de subsoorten van de kuifaalscholver en voor verschillende soorten pijlstormvogels3.

2.3.        Ander vistuig

Voor ander vistuig als sleepnetten en ringzegens zijn er maar weinig betrouwbare ramingen van bijvangsten in de EU-wateren. In één studie werd geraamd dat ongeveer 780 jan-van-genten in de pelagische trawlvisserij voor de noord- en de noordoostkust van Schotland werden gevangen3. Daarnaast zijn er tal van anekdotische berichten over bijvangsten in de trawlvisserij.

Het wordt steeds duidelijker dat ringzegens tot aanzienlijke bijvangsten van soorten als pijlstormvogels kunnen leiden. Uit een enquête die in 2008/2009 in Portugese havens is uitgevoerd, bleek dat ringzegens, in vergelijking met alle andere soorten vistuig, waaronder beuglijnen en staande netten, in dit gebied verantwoordelijk zijn voor het grootste gedeelte (45 %) van de bijvangst van vale pijlstormvogels3.

2.4.        Bijvangsten in de niet-EU-wateren

In de externe wateren zijn beuglijnen en trawls verantwoordelijk voor een groot aantal incidentele vangsten van zeevogels, wat in brede kring leidt tot bezorgdheid over de ecologische gevolgen op lange termijn voor de populaties. Momenteel wordt geraamd dat van de 61 soorten die met de visserij interageren, bijna de helft met uitsterven is bedreigd, waaronder wereldwijd 17 soorten albatrossen. Naar verluidt zouden elk jaar 100 000 albatrossen worden gedood4. Verder staan 7 soorten stormvogels die in de Overeenkomst inzake de instandhouding van albatrossen en stormvogels (ACAP) zijn opgenomen, voor soortgelijke dreigingen[12].

Een opmerkelijke uitzondering doet zich voor in de Antarctische wateren: daar laat een uitgebreide evaluatie van het probleem, die de CCAMLR[13] jaarlijks uitvoert, zien dat de bijvangsten, sinds maatregelen zijn ingevoerd, met meer dan 99 % zijn verminderd. Op andere plaatsen waar met de beug wordt gevist, zijn er weliswaar verbeteringen geconstateerd en zijn de gevallen van IOO-visserij aanzienlijk gedaald, maar zijn er aanwijzingen dat de bijvangst in sommige beugvisserijen nog steeds op niet-duurzame niveaus ligt. De recente aanbevelingen van de ICCAT[14] en de IOTC[15] die de bestaande bijvangstbeperkende maatregelen in de beugvisserij op tonijn kracht bijzetten, worden positief onthaald en moeten ook ingang vinden bij de andere regionale organisaties voor visserijbeheer (ROVB's).

Bij de trawlvisserij wordt steeds vaker sterfte van zeevogels in de zuidelijke en de noordelijke hemisferen gerapporteerd. Zo bleek uit de gegevens die vanaf 2004-2005 bij de Zuid-Afrikaanse heekvloot worden verzameld, dat elk jaar ongeveer 18 000 vogels worden bijgevangen3. Over bijvangsten van zeevogels in de externe wateren met ander vistuig, zoals ringzegens, zijn geen gegevens bekend.

2.5.        Bijvangstbeperkende maatregelen

Intussen is een hele reeks bijvangstbeperkende maatregelen ontwikkeld. Van een aantal daarvan is aangetoond dat zij zeer doeltreffend zijn om bijvangsten van zeevogels te verminderen. Deze maatregelen kunnen worden opgesplitst in maatregelen die specifiek zijn voor bepaalde visserijmethoden, en maatregelen met een brede toepasbaarheid voor meerdere soorten vistuig. De meeste van die maatregelen zijn ontwikkeld om bijvangsten in de beugvisserij te verminderen. Zij kunnen worden onderverdeeld in vier hoofdcategorieën:

(1) vermijden te vissen in gebieden waar en/of op tijdstippen waarop interacties met zeevogels het meest waarschijnlijk en het meest intens zijn (uitzetten ’s nachts, gebieds‑ en seizoenssluitingen);

(2) de toegang van de vogels tot de van aas voorziene haken beperken (de lijnen verzwaren en langs de zijkant van de vaartuigen uitzetten);

(3) vogels van de van aas voorziene haken afhouden (met verschrikkerlijnen (die de vogels afschrikken) en akoestische afschrikmiddelen);

(4) de aantrekkelijkheid of zichtbaarheid van de van aas voorziene haken verminderen (door afval en kunstaas overboord te gooien).

Uit onderzoek[16] is gebleken dat de toepassing van deze maatregelen in de beugvisserij voordelen kan opleveren doordat de directe kosten verminderen. Er gaat immers minder aas aan de zeevogels verloren, de zeevogels gaan minder met vis aan de haal en brengen dus minder schade aan de vangst aan, en zij veroorzaken minder rechtstreekse schade aan het vistuig. Daarnaast zijn er ook voordelen wat de indirecte kosten betreft: er zijn immers minder gederfde vangsten als gevolg van zeevogels die worden gevangen op van aas voorziene haken waarmee anders vis had kunnen worden gevangen.

Voor de visserij met staande netten zijn minder bijvangstbeperkende maatregelen getest. Er zijn twee methoden voorgesteld en getest om zeevogels voor de aanwezigheid van staande netten te alarmeren en botsingen te vermijden[17]. De ene methode dient om de zichtbaarheid van het net te vergroten (visuele signalen) en bij de andere methode worden akoestische afschrikmiddelen (pingers) aan de netten bevestigd. Botsingen met staande netten kunnen ook worden teruggedrongen door de netten dieper uit te zetten dan de duikdiepte van de zeevogels. Geen van deze methoden wordt momenteel op grote schaal gebruikt.

Verschrikkerlijnen, die van de beugvisserij zijn overgenomen en aangepast, in combinatie met het beheer van afvallozingen tijdens het uitzetten en het inhalen, zijn efficiënt gebleken om de interacties met zeevogels en de daaruit voortvloeiende zeevogelsterfte in de trawlvisserij te verminderen. Het aantal zeevogels dat in trawlnetten verstrikt geraakt, beperken is moeilijker, maar in de CCAMLR is aangetoond dat door verstrengeling veroorzaakte zeevogelsterfte met eenvoudige maatregelen als het samenbinden van de netten[18] bijna volledig kan worden geëlimineerd.

2.6.        Het beleidskader

2.6.1.     Het GVB

Het EU-actieplan is in lijn met de overkoepelende doelstelling van het GVB[19], in het kader waarvan wordt benadrukt dat de effecten van visserijactiviteiten op de mariene ecosystemen (met inbegrip van zeevogels) tot een minimum moeten worden beperkt en dat geleidelijk een op het ecosysteem gebaseerde aanpak van het visserijbeheer moet worden ingevoerd. In het kader van de aan de gang zijnde hervorming van het GVB[20] heeft de Commissie deze verbintenis opnieuw bevestigd en streeft zij ernaar deze doelstelling te verwezenlijken door tal van elementen uit het hervormingspakket:

· een nieuwe geregionaliseerde aanpak op het gebied van de technische maatregelen, die het mogelijk maakt de bijvangstbeperkende maatregelen aan de specifieke visserijtakken aan te passen. De uitwerking van deze aanpak zal enige tijd vergen en de uiteindelijke inhoud ervan hangt af van het resultaat van de hervorming, maar uiterlijk in 2016 zou die aanpak operationeel moeten zijn. Intussen kunnen, als dat passend en dringend nodig is, bijvangstbeperkende maatregelen die nu reeds voorhanden zijn en hun degelijkheid hebben bewezen, in de meerjarige beheersplannen worden opgenomen;

· het nieuwe “meerjarenprogramma voor de verzameling van gegevens” van de EU, waarvan de invoering in 2014 is gepland. Momenteel zijn besprekingen aan de gang over de vraag of de monitoring van andere ecosysteemcomponenten, waaronder zeevogels, hierin moet worden opgenomen. Er is nog steeds behoefte aan input van deskundigen en er moet een kostenberekening van die uitbreiding van het huidige kader voor gegevensverzameling worden gemaakt. Dit neemt niet weg dat het systematisch verzamelen en rapporteren van gegevens over bijvangsten van zeevogels van essentieel belang blijft om tot een oplossing voor die bijvangsten te komen;

· financiële steun voor nieuwe maatregelen, die wordt verleend uit het huidige Europees Visserijfonds (EVF) en het nieuwe Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV)[21]. De oprichting van het nieuwe EFMZV is gepland voor 2014; dit Fonds zal steun kunnen bieden voor de ontwikkeling en de toepassing van bijvangstbeperkende maatregelen, proefprojecten en het testen van alternatieve monitoringstechnologieën zoals gesloten televisiecircuits;

· de verbintenis die de Commissie in haar recente mededeling inzake de externe dimensie van het GVB[22] heeft aangegaan om een proactievere rol in de ROVB’s te spelen en te proberen corrigerend op te treden tegen de huidige povere naleving van de instandhoudings‑ en beheersmaatregelen.

2.6.2.     Milieuwetgeving

Het EU-actieplan hangt af van delen van het milieu-acquis van de EU, en met name van de vogelrichtlijn9, de habitatrichtlijn[23] en de kaderrichtlijn mariene strategie (KRMS)[24]. De volledige tenuitvoerlegging van deze richtlijnen is een onderdeel van het antwoord van de EU in het kader van haar verbintenissen op grond van het VN-Verdrag inzake biologische diversiteit[25] en wordt versterkt door de verbintenis van de staatshoofden en regeringsleiders van de EU "om het verlies aan biodiversiteit [in de EU] uiterlijk in 2010 een halt toe te roepen"; voorts is die volledige tenuitvoerlegging ook herhaald in de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2020[26].

De belangrijkste maatregel die in de vogelrichtlijn is vastgesteld, is een algemene regeling voor de bescherming van alle in het wild levende vogels, waarbij tal van handelingen zijn verboden, onder meer, wat zeer relevant is voor de visserij, het opzettelijk doden of vangen, ongeacht de gebruikte methode[27]. Bij de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn is ook het Natura 2000-netwerk van beschermde gebieden in het leven geroepen, dat sites omvat die op grond van een van die richtlijnen zijn aangewezen: de speciale beschermingszones in het kader van de vogelrichtlijn en de speciale instandhoudingszones in het kader van de habitatrichtlijn. Vanaf februari 2011 zijn op grond van de vogelrichtlijn in mariene gebieden in totaal 936 speciale beschermingszones met een oppervlakte van 122 000 km² vastgesteld.

De kaderrichtlijn mariene strategie (KRMS) is erop gericht samenhang tussen de verschillende beleidsmaatregelen te creëren en ervoor te zorgen dat milieuoverwegingen geïntegreerd worden in andere beleidssectoren, zoals het gemeenschappelijk visserijbeleid. In het kader van de KRMS wordt de bescherming van zeevogels erkend als een eis die zal bijdragen tot het bereiken van een goede milieutoestand. De uitvoering ervan is een wettelijke vereiste krachtens het VWEU, en specifieke maatregelen ter bescherming van zeevogels zijn impliciet vereist voor de naleving van de richtlijn. In de context van de KRMS en het EU-actieplan valt de kwestie van de bijvangsten van zeevogels eveneens onder de regionale zeeverdragen inzake het mariene milieu, met name OSPAR[28], HELCOM[29] en het Verdrag van Barcelona[30].

2.6.2.1.  Extern beleid

In de externe wateren blijven de ROVB's cruciaal voor de instandhouding en het beheer van de zeevogels; zij hebben in het kader van de VN-Overeenkomst inzake visbestanden (UNFSA)[31] expliciete bevoegdheden gekregen om bijvangsten in hun visserijen tot een minimum te beperken. Tot dusver hebben de meeste ROVB's een of andere vorm van bijvangstbeperkende maatregelen vastgesteld om sterfte van zeevogels in de beugvisserij te voorkomen. Als verdragsluitende partij bij vele ROVB's is de EU verplicht deze maatregelen uit te voeren.

De EU heeft ook een aantal verbintenissen met betrekking tot het beginsel van duurzame ontwikkeling en andere beginselen betreffende met name het beheer van de gedeelde rijkdommen van de oceanen, waaronder soorten met een hoog instandhoudingsrisico, aangegaan die van belang zijn voor het EU-actieplan. Het gaat onder meer om:

– het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee[32];

– het Verdrag van de Verenigde Naties inzake biologische diversiteit[33];

– het Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten (ook “CMS” of “Verdrag van Bonn” genoemd)[34].

In het kader van het CMS bestaat er een Overeenkomst inzake de instandhouding van albatrossen en stormvogels (ACAP)[35]. Dit is een juridisch bindend internationaal verdrag dat tot doel heeft een goede staat van instandhouding van de albatrossen en stormvogels te bereiken en te handhaven door het aanpakken van de bedreigingen te land en ter zee; bijvangst vormt ontegenzeglijk de belangrijkste bedreiging voor deze groep zeevogelsoorten.

3.           HET EU-ACTIEPLAN

Het EU-actieplan heeft tot doel de incidentele vangsten van zeevogels door EU-vaartuigen die in de EU-wateren en de niet-EU-wateren actief zijn en door niet-EU-vaartuigen die in de EU-wateren actief zijn, tot een minimum te beperken en zo mogelijk volledig uit te bannen. De prioriteit hierbij gaat naar vogels die behoren tot de minstens 49 bedreigde zeevogelpopulaties. Voor andere zeevogels waarvan de populaties stabiel zijn, maar de bijvangsten zorgwekkend zijn, moet die bijvangst worden verminderd als eerste stap op weg naar het uitbannen daarvan.

Aanvullende specifieke doelstellingen zijn:

(1) het opsporen en wegwerken van zwakke punten en incoherenties in de huidige beheersmaatregelen voor zowel de EU-wateren als de niet-EU-wateren;

(2) het consolideren en verzamelen van gegevens die cruciaal zijn om na te gaan hoe groot de bijvangst van zeevogels is en welke bedreiging die vormt, met name voor populaties van soorten waarvan de instandhouding problematisch is;

(3) het beperken, door de toepassing van passende bijvangstbeperkende maatregelen, van de bijvangst van zeevogelsoorten waarvan de instandhouding problematisch is, tot niveaus die niet langer een bedreiging voor die populaties vormen;

(4) het aanpakken van de situatie waarin de vissers de bijvangst van zeevogels niet als problematisch ervaren en van het feit dat de vissers onvoldoende stimulansen krijgen om bijvangstbeperkende maatregelen te nemen;

(5) het oplossen van de nog bestaande problemen bij de bijvangstbeperkende maatregelen die nu in de beugvisserij worden toegepast, en het aanpakken van het gebrek aan doeltreffende bijvangstbeperkende maatregelen voor andere soorten vistuig, en vooral voor de visserij met staande netten.

3.1.        Werkingssfeer en structuur

Bij het EU-actieplan zal een aanpak van aanpassingsgericht beheer worden gevolgd, waarbij aanbevelingen zullen worden gedaan voor maatregelen in gebieden en visserijtakken waarvan bekend is dat daar incidenteel zeevogels worden gevangen. Het actieplan biedt een kader dat het mogelijk maakt een duidelijk en omvattend beeld van de omvang van de bijvangsten van zeevogels in de EU-visserij te krijgen en na te gaan welke maatregelen nodig zijn voor de invoering van bijvangstbeperkende maatregelen en beheersmaatregelen die zullen leiden tot een coherente en doeltreffende aanpak om het probleem tot een minimum te beperken.

Het EU-actieplan is van toepassing op alle EU-vaartuigen die actief zijn in de EU-wateren en op een EU-vlag voerende vaartuigen die in de externe wateren actief zijn. De acties in de EU-wateren in het kader van het EU-actieplan zullen worden ondersteund door de intensere tenuitvoerlegging van maatregelen voor visserijbeheer in de op grond van de vogelrichtlijn (artikel 4) ingestelde speciale beschermingszones. De lidstaten zullen worden aangemoedigd om soortgelijke maatregelen te nemen in het kader van het netwerk van belangrijke vogelgebieden (IBA)[36]. Aantoonbaar gebruik van zeevogelvriendelijk vistuig zou een voorwaarde moeten zijn voor toegang tot de vangstmogelijkheden in gebieden die door de aanwezigheid van zeevogels voor aanwijzing als speciale beschermingszone in aanmerking komen en waar bijvangst de gunstige staat van instandhouding van deze zeevogels bedreigt.

Met het oog op coherentie tussen het interne en het externe visserijbeleid van de EU inzake zeevogels zal de Unie proberen de desbetreffende internationale instanties ertoe te brengen deze maatregelen te versterken door de aanneming ervan door de vissers te vergemakkelijken, door de monitoring van bijvangsten van zeevogels in de waarnemersprogramma’s op te nemen (voor zover dit nog niet het geval is) en door voor niet-EU-vloten de beste praktijken te promoten. Een duidelijke rol ter ondersteuning van deze taak is weggelegd voor de regionale adviesraad voor de verrezeevloot (LDRAC).

3.2.        Probleemstelling

Een van de grootste uitdagingen bij de uitvoering van het EU-actieplan bestaat in de eerste plaats in het omschrijven van het bestaan van een probleem van bijvangsten van zeevogels. De huidige gegevens die afkomstig zijn van de IUCN-inventarisatie en van de verslaglegging in het kader van de vogelrichtlijn, zijn de meest betrouwbare bronnen om de visserijen op te sporen waarin dringend maatregelen nodig zijn, maar die gegevens zijn beperkt. Op basis daarvan kunnen geen nauwkeurige en realistische beoordelingen worden gemaakt van de zeevogelpopulaties en van de gevolgen van de bijvangsten voor deze populaties. Dit betekent dat de vaststelling van duidelijke beheersdoelstellingen in de meeste visserijtakken problematisch is.

In het internationale actieplan “IPOA-Seabirds” van de FAO1 wordt geen algemene omschrijving gegeven van wat nu eigenlijk een “probleem” van bijvangst van zeevogels vormt, maar wordt aanbevolen een beoordeling te maken op basis van de volgende elementen:

(a) de omvang van de bijvangsten van zeevogels (percentage of aantal);

(b) de soorten die incidenteel worden gevangen en hun staat van instandhouding;

(c) de overlapping in ruimte en tijd van enerzijds de visserijinspanning en anderzijds de aanwezigheid van zeevogels; en

(d) de populatietrends bij zeevogels die waarschijnlijk door bijvangsten worden getroffen.

Een beoordeling moet worden gebaseerd op alle beschikbare gegevens, met inbegrip van onder meer gegevens over bijvangsten die door waarnemers op zee worden verzameld, gegevens over zeevogels en andere anekdotische gegevens die de eerste tekenen van een meer veralgemeend probleem kunnen zijn. Waarnemersprogramma’s zijn de beste gegevensbron, maar het is niet realistisch specifieke programma’s voor bijvangsten van zeevogels voor de EU-visserij op te zetten, tenzij misschien in die visserijen in externe wateren waar die verplichting reeds bestaat. Daarom moeten andere benaderingen worden ontwikkeld en criteria worden vastgesteld voor de omschrijving van wat nu eigenlijk een “probleem” vormt. Als actiepunt in het kader van het EU-actieplan zal de Commissie de betrokken wetenschappelijke instantie verzoeken de bestaande gegevens bij te werken, onderzoek naar criteria te verrichten en na te gaan of biologische indicatoren (bijv. PBR[37] of BPUE[38]) kunnen worden gebruikt om een probleem te omschrijven en beheersdoelstellingen vast te stellen.

3.3.        Onderzoek, opleiding, onderwijs en bewustmaking

In haar “Best Practice Technical Guidelines”[39] benadrukt de FAO het belang van onderzoek, met name op het gebied van de ontwikkeling van bijvangstbeperkende maatregelen, als onderdeel van elk actieplan. Dergelijk onderzoek moet de innovatie aanmoedigen door samenwerking met de visserijsector, wetenschappers, niet-gouvernementele milieuorganisaties en personeelsmanagers. Dit onderzoek moet wetenschappelijk onderbouwd zijn, maar ook nagaan hoe de resultaten het meest doeltreffend in concrete bijvangstbeperkende maatregelen kunnen worden omgezet.

De FAO benadrukt eveneens dat onderwijs- en opleidingsprogramma’s moeten worden opgezet om vissers, representatieve visserijorganisaties en andere relevante groepen ervan bewust te maken dat het probleem van bijvangsten van zeevogels moet worden aangepakt. Op EU-niveau hebben de regionale adviesraden een cruciale rol te spelen bij de ontwikkeling van deze programma’s, terwijl de EU op internationaal niveau ondersteuning zal bieden voor het opzetten en versterken van hulpverlenings‑ en onderwijsprogramma’s voor vissers in prioritaire gebieden waar zeevogels worden bijgevangen. Maatregelen op het gebied van onderzoek, opleiding, onderwijs en bewustmaking maken allemaal integraal deel uit van het EU-actieplan.

3.4.        Acties in het kader van het EU-actieplan

Bijlage I geeft een overzicht van de acties in het kader van het actieplan, uitgesplitst naar specifieke doelstelling, de voor elke actie verantwoordelijke partij(en) en het vooropgestelde tijdschema voor de voltooiing van deze acties.

3.5.        Verslaglegging en evaluatie

Het is de bedoeling dat de lidstaten in het kader van het EU-actieplan bij de Commissie om de twee jaar verslag uitbrengen over de omvang van de per visserij en per vistuigtype geconstateerde bijvangsten van zeevogels, de toepassing van bijvangstbeperkende maatregelen en de doeltreffendheid van die maatregelen. De Commissie zal, in samenwerking met de betrokken wetenschappelijke instantie, een standaardformat voor de verslaglegging creëren waarmee de lidstaten gemakkelijker gegevens aan de Commissie kunnen voorleggen en dat ook kan worden gebruikt om het ruimere publiek gemakkelijker toegang tot de gegevens te verschaffen.

Op basis van deze verslagen zal de Commissie, na het tweede verslag, een tussentijdse beoordeling van het EU-actieplan maken en dan, op basis van deze informatie, een mededeling aan het Parlement en de Raad voorleggen met betrekking tot de uitvoering van dat plan.

De betrokken wetenschappelijke instantie zal om input voor deze beoordeling worden verzocht. Met name zal de ICES worden verzocht om voor de soorten waarvan de instandhouding problematisch is, ramingen van de populaties en de bijvangsten te maken. Die populatiegegevens worden systematisch door de ICES-werkgroep voor zeevogelecologie (WGSE) nagetrokken. Dit zal populatiebenchmarks opleveren die dan kunnen worden vergeleken met de omvang van de bijvangsten en het mogelijk zullen maken de omvang van het probleem te beoordelen per zeevogelsoort en per visserij.

Na het vierde verslag over de uitvoering (na 8 jaar) zal de Commissie het EU-actieplan volledig opnieuw bekijken en evalueren en het op basis van de resultaten daarvan bijwerken. Deze beoordeling zou zo worden getimed dat zij samenvalt met de verplichting in het kader van de kaderrichtlijn mariene strategie om uiterlijk in 2020 een goede milieutoestand te bereiken.

Krachtens artikel 12 van de vogelrichtlijn moeten de lidstaten om de drie jaar verslag uitbrengen over de toepassing van de nationale maatregelen die op grond van die richtlijn zijn genomen. Indien zulks relevant is, kunnen de lidstaten deze verslagen ook gebruiken als gegevensbron (bijv. ramingen van zeevogelpopulaties) waaruit kan worden geput om de doeltreffendheid van het EU-actieplan te evalueren.

4.           CONCLUSIES

Het EU-actieplan omvat heel wat elementen, onder meer het aanbevelen van acties, het stringenter maken van bestaande bepalingen en het opnemen van bepaalde elementen in toekomstige verordeningen. Sommige maatregelen kunnen op EU-niveau ten uitvoer worden gelegd; andere vereisen actie van de lidstaten of bekrachtiging door de ROVB’s. Voorts voorziet het EU-actieplan zowel in acties die onmiddellijk ten uitvoer kunnen worden gelegd, als in andere die een engagement op langere termijn vergen, gebaseerd op beschikbare gegevens en wetenschappelijk advies. Het tijdspad voor de uitvoering van het EU-actieplan zal dan ook worden bepaald door de bijdragen van alle betrokken partijen. De Commissie legt dit EU-actieplan aan de Raad en het Europees Parlement voor en verzoekt hen dit volledig te onderschrijven.

Bijlage I Lijst met actiepunten in het kader van het EU-actieplan

Specifieke doelstelling 1: Het opsporen en wegwerken van zwakke punten en incoherenties in de huidige beheersmaatregelen voor zowel de EU-wateren als de niet-EU-wateren

Actie || Verantwoordelijke partij || Tijdschema

Onderzoek verrichten naar criteria die kunnen worden gehanteerd om een probleem van bijvangst van zeevogels te omschrijven. || Commissie, samen met de wetenschappelijke instanties || 1e kwartaal 2013

Bevorderen van de aanwijzing van in het netwerk op te nemen speciale beschermingszones, onder meer door voor de opsporing van de daarvoor in aanmerking komende zones gebruik te maken van de belangrijke vogelgebieden. || lidstaten en Commissie || voortdurend

Bevorderen van de ontwikkeling en uitvoering van beheersmaatregelen op visserijgebied die de zeevogels beschermen in op grond van de vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones, in andere beschermde mariene gebieden, waaronder die welke in landen en gebieden overzee zijn ingesteld, en in belangrijke vogelgebieden, en indien nodig die maatregelen tot de ruimere zeeën uitbreiden. || lidstaten en Commissie || voortdurend

Beoordelen, in het kader van de ROVB’s, van de huidige monitoring‑ en bijvangstbeperkende maatregelen en nagaan in hoeverre de huidige maatregelen in acht worden genomen. || lidstaten, Commissie, ROVB’s en LDRAC || voortdurend

De ROVB’s aanmoedigen, zowel door rechtstreeks een verzoek tot hen te richten of via de FAO, om hun eigen nationale/regionale actieplannen op te stellen in overeenstemming met de “Best Practice Technical Guidelines” van de FAO. || Commissie en ROVB's || voortdurend

Garanderen, voor zover mogelijk, dat de bijvangstbeperkende maatregelen die worden toegepast door EU-vaartuigen die in externe wateren vissen, ook worden toegepast door vaartuigen die de vlag van een niet-EU-land voeren maar eigendom zijn of onder het toezicht staan van een in een lidstaat gevestigde eigenaar of exploitant. || Commissie, lidstaten, ROVB’s en LDRAC || voortdurend

Voorstellen dat in de kuststatenovereenkomsten (een) specifieke aanbeveling(en) wordt/worden opgenomen voor niet-EU-vaartuigen die in de EU-wateren actief zijn, opdat die vaartuigen bijvangstbeperkende maatregelen vaststellen en bijvangsten van zeevogels rapporteren. || Commissie || uiterlijk eind 2013

Specifieke doelstelling 2: Het verzamelen van gegevens die cruciaal zijn om na te gaan hoe groot de bijvangst van zeevogels is, vooral in de visserijtakken en de gebieden in de EU-wateren en de niet-EU-wateren waarover de informatie beperkt, slechts anekdotisch en/of niet beschikbaar is.

Actie || Verantwoordelijke partij || Tijdschema

Beschikbare gegevens over bijvangsten beoordelen, informatiebronnen valideren en bepalen in welke visserijtakken passende follow-upacties en diepgaander onderzoek noodzakelijk zijn. || lidstaten, Commissie, samen met de wetenschappelijke instanties || uiterlijk eind 2013

Een voorzorgsaanpak hanteren als er geen, of slechts onzekere, gegevens over bijvangsten van zeevogels beschikbaar zijn en een uitgebreidere monitoring verrichten bij de tot die categorie behorende visserijtakken (er moet op korte termijn worden gestreefd naar een dekking door waarnemers van ten minste 10 %). || lidstaten || volgend op een eerste beoordeling

Ervoor zorgen dat waarnemers die systematisch worden ingezet op vaartuigen die in de externe wateren actief zijn, de bijvangsten van zeevogels nauwkeurig registreren. || lidstaten en ROVB’s || voortdurend

Ervoor zorgen dat waarnemersgegevens systematisch aan het secretariaat van de respectieve ROVB en aan de Commissie worden voorgelegd om de analyse van de gegevens van het waarnemersprogramma te vergemakkelijken. || lidstaten, ROVB’s en Commissie || voortdurend

Een standaardrapportageformat voor de vrijwillige registratie van bijvangsten van zeevogels creëren en een databank van die bijvangsten in de EU-visserij bijhouden op basis van door de lidstaten verstrekte gegevens. || Commissie, samen met ICES || eind 2012

Nagaan of het mogelijk is de monitoring van zeevogels te integreren in het nieuwe kader voor gegevensverzameling. || Commissie || begin 2014

Specifieke doelstelling 3: Toepassing van bijvangstbeperkende maatregelen wanneer uit informatie blijkt dat zeevogels worden bijgevangen

Actie || Verantwoordelijke partij || Tijdschema

Bijvangstbeperkende maatregelen die hun degelijkheid hebben bewezen, toepassen in de beugvisserij in Gran Sol, de Middellandse Zee en niet-EU-wateren (voor zover die maatregelen niet reeds vroeger moesten worden toegepast). In deze visserijen zouden ten minste twee van de volgende bijvangstbeperkende maatregelen moeten worden gebruikt: – ’s nachts vissen met een minimum aan dekverlichting; – verschrikkerlijnen (Tori-lijnen); – verzwaring van de lijnen met gewichten. De bijvangstbeperkende maatregelen moeten voldoen aan de minimale technische normen die in de richtsnoeren van BirdLife en ACAP zijn vastgesteld[40]. || Commissie, lidstaten en ROVB’s || uiterlijk eind 2013

Bevorderen dat op internationaal niveau bijvangstbeperkende maatregelen worden vastgesteld voor zover dergelijke maatregelen nodig en niet reeds van toepassing zijn. || Commissie || voortdurend

Beoordelen en toepassen van bijvangstbeperkende maatregelen in de visserij met staande netten in de Oostzee, het oostelijk deel van de Noordzee en de westelijke wateren waar incidentele vangsten van zeevogels goed gedocumenteerd zijn. || lidstaten || uiterlijk eind 2013

Aanbevelen dat alle vaartuigen afval en teruggooi aan boord beheren volgens de richtsnoeren voor beste praktijken[41]. || lidstaten || uiterlijk eind 2013

Op basis van een toetsing van de ROVB’s voorstellen doen voor aanvullende bijvangstbeperkende maatregelen en voor een betere monitoring in het kader van de ROVB’s. || Commissie, lidstaten, ROVB’s en LDRAC || voortdurend

Voorstellen dat toepasselijke bijvangstbeperkende maatregelen worden opgenomen in de verordening inzake technische maatregelen die nu in de context van de hervorming van het GVB wordt opgesteld, en er ook voor zorgen dat, als dat passend en dringend noodzakelijk is, bij wijze van prioriteit specifieke maatregelen in meerjarenplannen worden opgenomen. || Commissie || vanaf 2016, na de goedkeuring van een nieuwe verordening inzake technische maatregelen en de opstelling van de meerjarenplannen

De lidstaten ertoe aanmoedigen het EU-actieplan in nationale wetgeving om te zetten. || Commissie en lidstaten || uiterlijk eind 2013

Voorzien in de nodige middelen, met name door het steunen van de financiering via het EVF en het nieuwe Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, voor het ontwikkelen, testen en tenuitvoerleggen van bijvangstbeperkende maatregelen. || lidstaten || onmiddellijke actie voor het EVF; uiterlijk eind 2014 voor het EFMZV

Specifieke doelstelling 4: Onderwijs en opleiding verstrekken aan vissers op het gebied van het gebruik en de voordelen van bijvangstbeperkende maatregelen en de nauwkeurige identificatie van zeevogels voor rapporteringsdoeleinden

Actie || Verantwoordelijke partij || Tijdschema

Een of meer workshops organiseren om de belanghebbenden over het EU-actieplan te informeren. || Commissie || eerste kwartaal 2013

Bevorderen dat bijvangstbeperkende maatregelen worden toegepast om de bijvangsten van zeevogels te beperken, en helpen bij het opzetten van opleidingprogramma’s voor vissers en waarnemers en bij het opstellen en verdelen van gidsen voor de identificatie van zeevogels en van ander bruikbaar materiaal. || Lidstaten, ngo’s en RAR’s || voortdurend

Voorzien in de nodige middelen, met name door het steunen van de financiering via het EVF en het nieuwe EFMZV, voor het verstrekken van opleiding en onderwijs en voor bewustmakingsmaatregelen. || lidstaten || voortdurend

Blijven opleiding en onderwijs verstrekken en aan bewustmaking doen met betrekking tot vaartuigen die in de externe wateren actief zijn. || ngo’s en ROVB’s || voortdurend

De bewustmakingsmaatregelen uitbreiden naar andere belanghebbenden en het grote publiek. || Commissie en ngo’s || voortdurend

Specifieke doelstelling 5: Aanzetten tot onderzoek naar praktische en doeltreffende bijvangstbeperkende maatregelen voor alle soorten vistuig die een impact hebben op zeevogels

Actie || Verantwoordelijke partij || Tijdschema

Via financieringsprogramma’s van de EU (bijv. KP7, LIFE) aanzetten tot onderzoek op het gebied van de ­ontwikkeling van praktische en efficiënte bijvangstbeperkende maatregelen, evaluatie van de doeltreffendheid van die maatregelen en evaluatie en verbetering van reeds ingevoerde technologieën en praktijken. De nadruk moet worden gelegd op de ontwikkeling, op korte termijn, van bijvangstbeperkende maatregelen voor de visserij met staande netten. || Commissie, lidstaten, RAR’s en ngo’s || voortdurend

Doorgaan met onderzoek naar de ontwikkeling van alternatief vistuig met de bedoeling de door de visserij veroorzaakte negatieve effecten op de speciale beschermingszones te ondervangen om zo de toegang tot de vangstmogelijkheden te vergemakkelijken. || lidstaten, RAR’s en ngo’s || voortdurend

Als de monitoring van de bijvangsten van zeevogels in het “Meerjarenprogramma voor gegevensverzameling 2014-2020” van de EU wordt opgenomen, beoordelen hoe nieuwe elektronische monitoringstechnologieën kunnen worden gebruikt om de bijvangst van zeevogels te monitoren en, als dit dienstig is, ervoor zorgen dat die technologieën worden toegepast. || lidstaten, RAR’s en ngo’s || 2014

Voorzien in de nodige middelen, met name door het steunen van de financiering via het EVF en het nieuwe EFMZV, voor het vergemakkelijken van de invoering en het testen van bijvangstbeperkende maatregelen en voor extra monitoring in visserijtakken waar zich vermoedelijk bijvangstproblemen voordoen. || lidstaten || onmiddellijke actie voor het EVF; uiterlijk eind 2014 voor het EFMZV

Bijlage II Latijnse namen van de genoemde zeevogelsoorten

Vale pijlstormvogel || Puffinus mauretanicus

Grauwe pijlstormvogel || Puffinus griseus

Yelkouanpijlstormvogel || Puffinus yelkouan

Audouins meeuw || Larus audouinii

Kuhls pijlstormvogel || Calonectris diomedea

Zwartkopmeeuw || Larus melanocephalus

Drieteenmeeuw || Rissa tridactyla

Zwarte zeekoet || Cepphus grylle

Noordse pijlstormvogel || Puffinus puffinus

Geelpootmeeuw || Larus michahellis

Noordse stormvogel || Fulmarus glacialis

Grote pijlstormvogel || Puffinus gravis

Jan-van-gent || Morus bassanus

Duikers || Gaviidae spp.

Futen || Podicipedidae spp.

Zee-eenden || Merginae spp.

Duikeenden || Aythyinae spp.

Alken || Alcidae spp.

Aalscholvers || Phalacrocoracidae spp.

Stellers eider || Polysticta stelleri

Roodkeelduiker || Gavia stellata

Parelduiker || Gavia arctica

Kuifduiker || Podiceps auritus

Nonnetje || Mergellus albellus

Iberische zeekoet || Uria aalge ibericus

Kuifaalscholver || Phalacrocorax aristotelis

Albatrossen || Diomedeidae spp.

Stormvogels || Procellaria & Macronectes spp.

[1]               FAO. 1999. International Plan of Action for reducing incidental catches of seabirds in longline fisheries. Rome, FAO, 1999, blz. 1-11.

[2]               ICES-advies 2008, boek 1, punt 1.5.1.3. “Interactions between fisheries and seabirds in EU waters”.

                ICES. 2008. Verslag van de werkgroep zeevogelecologie, ICES CM 2008/LRC:05, 99 blz.

[3]               ICES. 2009. Verslag van de werkgroep zeevogelecologie, 23-27 maart 2009, Brugge, België. ICES CM 2009/LRC:10, 91 blz.

                ICES. 2010. Verslag van de werkgroep zeevogelecologie, 15-19 maart 2010, Kopenhagen, Denemarken. ICES CM 2010/SSGEF:10, 77 blz.

[4]               Anderson O.R.J., Small C.J., Croxall J.P., Dunn E.K., Sullivan B.J., Yates O. en Black A. 2011. Global seabird bycatch in longline fisheries. Endangered Species Research, vol. 14, 91-106.

[5]               Onder beuglijnen wordt een aantal onderling verbonden vislijnen verstaan, hetzij geankerd of drijvend, elk voorzien van een groot aantal haken met aas.

[6]               Onder staande netten worden netten verstaan die tijdens het vissen niet actief worden voortbewogen. Die netten bestaan uit een of meer afzonderlijke netten die zijn opgetuigd met een onder-, een boven- en een verbindingspees, en kunnen al dan niet zijn voorzien van verankerings-, drijf- en positiesignaleringsvoorzieningen.

[7]               Onder trawls worden netten verstaan die actief door één of meer vissersvaartuigen worden gesleept en bestaan uit een net met een kegel of piramidevormig gedeelte dat door een zak of kuil wordt afgesloten.

[8]               Onder ringzegens wordt verstaan: uit net bestaand omringend vistuig of ringnetten waarvan de bodem aan de onderkant wordt samengetrokken door een sluitlijn die door een reeks ringen langs de onderpees loopt, waardoor het net kan worden gesloten.

[9]               Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand.

[10]             http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/indez_en.htm

[11]             Žydelis R., Bellebaum J., Österblom H., Vetemaa M., Schirmeister B., Stipniece A., Dagys M., van Eerden M. en Garthe S. 2009. Bycatch in gillnet fisheries. An overlooked threat to waterbird populations. Biological Conservation 142, 1269-1281.

[12]             ACAP 2009. Species Assessments. Kan worden geraadpleegd op: www.acap.aq/acap-species.

[13]             Commissie voor de instandhouding van de levende rijkdommen in de Antarctische wateren.

[14]             Internationale commissie voor de instandhouding van tonijn in de Atlantische Oceaan.

[15]             Commissie voor de tonijnvisserij in de Indische Oceaan.

[16]             http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/index_en.htm

[17]             Melvin E.F., Parrish J.K. en Conquest L.L. 1999. Novel tools to reduce seabird bycatch in coastal gillnet fisheries. Cons. Biol. 13, 1386-1397.

[18]             Sullivan B. J., Clark J., Reid K., Reid E. (2009). Development of effective mitigation to reduce seabird mortality in the icefish (Champsocephalus gunnar) trawl fishery in Subarea 48.3. WG-IMAF-09-15. CCAMLR, Hobart, Australië.

[19]             PB L 358 van 31.12.2002, blz. 59.

[20]             COM(2011) 425.

[21]             COM(2011) 804.

[22]             COM(2011) 424.

[23]             PB L 206 van 22.7.1992, blz. 7-50.

[24]             PB L 164 van 25.6.2008, blz. 19-40.

[25]             PB L 309 van 13.12.1993, blz. 1.

[26]             COM(2011) 244.

[27]             In het licht van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, C-221/04, punt 71.

[28]             http://www.ospar.org/

[29]             http://www.helcom.fi/

[30]             http://www.unepmap.org/index.php?module=content2&catid=001001004

[31]             http://www.tuna-org.org/Documents/TRFMO2/19%20ANNEX%205.11%20ENG.pdf

[32]             PB L 179 van 23.6.1998, blz. 3-134.

[33]             PB L 309 van 13.12.1993, blz. 1.

[34]             http://www.cms.int/about/intro.htm

[35]             https://www.acap.aq/

[36]             Birdlife International (2011). Important Bird Areas factsheets. http://www.birdlife.org

[37]             PBR is een maat voor het maximale aantal dieren/vogels, exclusief natuurlijke sterfte, dat uit een populatie mag worden verwijderd en waarbij het bestand nog zijn optimaal duurzaam populatieniveau kan bereiken of behouden.

[38]             BPUE is de bijvangst van vogels per eenheid visserijinspanning.

[39]             FAO 2008. Report of the Expert Consultation on Best Practice Technical Guidelines for IPOA/NPOA-Seabirds. Bergen, Noorwegen, 2-5 september 2008, 46 blz.

[40]             http://www.rspb.org.uk/ourwork/policy/marine/international/advocacy/mitigationfactsheets.aspx

[41]             http://www.birdlife.org/seabirds/downloads/FS_13_Trawl_fisheries_warp_strike_final.pdf