19.1.2013   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 17/13

—

vindt het een goede zaak dat de Commissie voornemens is de lidstaten te verplichten om partnerschappen te sluiten met de nationale, regionale en lokale overheden en met de economische en sociale actoren, waaronder ngo's;

—

staat achter het initiatief van de Commissie om de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen aan te vullen met een Europese gedragscode inzake partnerschap (EGP), en betreurt ten zeerste dat de Raad heeft besloten om de gedragscode niet meer op te nemen in het onderhandelingspakket;

—

roept de Commissie op, ervoor te zorgen dat er in de EGP een feitelijk evenwicht wordt gerealiseerd tussen enerzijds de noodzaak voor de lidstaten om te voldoen aan de hierin vervatte partnerschapseisen, en anderzijds het recht dat ze hebben om uit te gaan van de eigen specifieke mogelijkheden en de eigen vertrouwde praktijken, met name gelet op het subsidiariteitsbeginsel;

—

benadrukt dat partnerschap absoluut vereist is om de doeltreffendheid van het cohesiebeleid te vergroten, en dat de strategische richtsnoeren van de EU alleen met een systeem van multilevel governance adequaat kunnen worden afgestemd op de lokale en regionale uitdagingen;

—

dringt erop aan de lokale en regionale overheden volledig te betrekken bij de voorbereiding van de partnerschapsovereenkomsten en bij de vaststelling en realisatie van de investeringsprioriteiten in het kader van het regionaal beleid;

—

meent dat het noodzakelijk is om een adequate partnerhiërarchie vast te stellen, die zou moeten worden aangevoerd door de lokale en regionale overheden, aangezien zij voor gemeenschappelijke opvattingen, waarden en belangen staan;

—

acht het nodig om de keuze van de partners af te stemmen op de aard van het programma, maar betwijfelt of het zinvol is om de programma's in te delen op grond van het fonds dat zorg draagt voor de financiering ervan.

Rapporteur

Stanisław SZWABSKI (PL/EA), voorzitter van de gemeenteraad van Gdynia

Referentiedocument

Werkdocument van de diensten van de Commissie - Het partnerschapsbeginsel bij de tenuitvoerlegging van de onder het gemeenschappelijk strategisch kader vallende fondsen - elementen voor een Europese gedragscode inzake partnerschap

SWD(2012) 106 final

1.

is het eens met de Europese Commissie dat partnerschap de sleutel is tot een succesvolle verwezenlijking van de Europa 2020-strategie en tot een effectieve uitvoering van de onder het gemeenschappelijk strategisch kader van de Europese Unie vallende fondsen (GSK-fondsen).

2.

Het is een goede zaak dat de Commissie voornemens is de lidstaten te verplichten om in alle stadia van de tenuitvoerlegging van het EU-beleid partnerschappen te sluiten met de nationale, regionale en lokale overheden en met de economische en sociale actoren, incl. ngo's.

3.

Het initiatief van de Commissie om de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen aan te vullen met een Europese gedragscode inzake partnerschap (EGP) verdient bijval. Het gaat hier om een document waarin het begrip partnerschap bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van de GSK-programma's en -fondsen nader wordt geconcretiseerd en gepreciseerd.

4.

Het valt zeer te betreuren dat de Raad heeft besloten om de gedragscode niet meer op te nemen in het onderhandelingspakket. Daardoor wordt voorbijgegaan aan de standpunten van het Europees Parlement en het Comité van de Regio's (CvdR), die zullen blijven pleiten voor de behoefte aan een dergelijk instrument in de programmeerperiode 2014-2020.

5.

Gelet op het bovenstaande zou de Commissie ervoor moeten zorgen dat er in de EGP een feitelijk evenwicht wordt gerealiseerd tussen enerzijds de noodzaak voor de lidstaten om te voldoen aan de hierin vervatte partnerschapseisen en anderzijds het recht dat ze hebben om uit te gaan van de eigen specifieke mogelijkheden en de eigen vertrouwde praktijken.

6.

In verband hiermee zou kunnen worden overwogen om in het EGP-project een procedure in te bouwen die het mogelijk maakt om vooraf afspraken te maken over de manier waarop de afzonderlijke lidstaten, in overeenstemming met hun specifieke situatie, denken te voldoen aan hun partnerschapsverplichtingen. Het vastleggen van dergelijke afspraken zou door de Commissie kunnen worden gebruikt als basis om te controleren in hoeverre de partnerschapsovereenkomsten en programma's in overeenstemming zijn met de eisen van de EGP.

7.

Het cohesiebeleid combineert van nature een strategische dimensie met de overdracht van verantwoordelijkheden aan de lokale en regionale overheden, die over de noodzakelijke kennis en ervaring beschikken om dat beleid in de lidstaten met succes ten uitvoer te leggen. Nadat er met de Commissie een algemene strategie is afgesproken, is het vaak aan de regio's zelf om belangrijke besluiten te nemen over zaken als de selectie en het beheer van projecten.

8.

Partnerschap is daarom absoluut vereist om de doeltreffendheid van het cohesiebeleid te vergroten. In dit verband moeten de strategische richtsnoeren van de EU worden aangepast aan de lokale en regionale uitdagingen. In werkelijkheid kunnen de hierboven genoemde twee dimensies alleen met een systeem van multilevel governance waarbij alle bestuursniveaus zijn betrokken, echt met elkaar worden gecombineerd. De lokale en regionale overheden vormen een essentiële component van multilevel governance en mogen dan ook niet onder dezelfde noemer worden geschaard als niet-gouvernementele partners.

9.

Het mag echter niet zo zijn dat het beginsel van multilevel governance wordt gerealiseerd op een wijze die erop neerkomt dat bij het functioneren van een partnerschap de hogere niveaus in feite meer gewicht wordt toegekend dan de lagere. De EGP zal de lidstaten er absoluut toe moeten aanzetten om een dergelijke situatie effectief tegen te gaan.

10.

De lokale en regionale overheden dienen volledig te worden betrokken bij de voorbereiding van de partnerschapsovereenkomsten tussen de Commissie en de lidstaten. Bovendien zouden deze overeenkomsten verplicht een bepaling moeten omvatten met betrekking tot de regels voor samenwerking tussen nationale en decentrale overheden. Dit zou in de algemene verordening kunnen worden genoemd als een van de voorwaarden die vooraf worden gesteld.

11.

Verder dient voor de lokale en regionale overheden een sleutelrol te zijn weggelegd bij de vaststelling en realisatie van de investeringsprioriteiten in het kader van het regionaal beleid. De Commissie zou daarom moeten bekrachtigen dat deze overheden een leidende rol spelen t.o.v. de andere in de EGP genoemde partners.

12.

Het CvdR heeft begrip voor het voornemen van de Commissie om in de EGP alleen minimumeisen vast te stellen waaraan de lidstaten moeten voldoen als ze partners betrekken bij de verschillende stadia van de programmering. Wel spreekt het de hoop uit dat de eisen dusdanig strikt en helder worden geformuleerd dat er voor de meest fundamentele kwesties waarachtige partnerschappen tot stand kunnen komen.

13.

Van bijzonder belang zijn hier het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. Aan de ene kant vormen deze een garantie dat de actoren van het niveau dat overeenkomt met de territoriale dimensie van een bepaald programma, bij het partnerschap worden betrokken en zich beter vertegenwoordigd zien, aan de andere kant moeten ze zorgen voor een evenwichtige deelname van de partners, in evenredigheid met hun potentieel en bijdrage, aan de verwezenlijking van het programma.

14.

Naast de verschillen op het gebied van instellingen en politieke cultuur onderscheiden de lidstaten zich sterk van elkaar door hun grootte, inwonertal en geografische verspreiding van de bevolking. Dit betekent dat de verdeling van bevoegdheden over de nationale, regionale en lokale niveaus er in de praktijk per lidstaat heel anders kan uitzien, wat gevolgen heeft voor de wijze waarop partnerschappen gestalte krijgen.

15.

Het is een goede zaak dat de Commissie voornemens is om de EGP direct na het van kracht worden van de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen in de vorm van een gedelegeerde handeling vast te stellen. Mocht er worden gekozen voor een andere rechtsvorm voor dit document, dan zullen er nieuwe oplossingen moeten komen die garant staan voor daadwerkelijke, kwalitatieve verbeteringen bij het naleven van de partnerschapsbeginselen in de begrotingsperiode 2014-2020.

16.

De in het EGP-voorstel genoemde onderverdeling van potentiële partners in drie groepen – a) de bevoegde regionale en lokale overheden, b) economische en sociale partners, en c) instanties die de maatschappelijke organisaties vertegenwoordigen, waaronder milieupartners, ngo's en actoren die verantwoordelijk zijn voor het bevorderen van gelijke kansen en non-discriminatie – betekent dat geheel verschillende actoren met uiteenlopende mogelijkheden om daadwerkelijk invloed uit te oefenen op de uitvoering van de programma's, op één lijn worden gesteld.

17.

In dit licht vindt het CvdR het noodzakelijk om een adequate partnerhiërarchie vast te stellen. De hoogste positie in deze hiërarchie zou moeten worden ingenomen door de lokale en regionale overheden, aangezien deze politiek gelegitimeerd en daarmee politiek verantwoordelijk en financieel aansprakelijk zijn. Daarmee hebben zij de verplichting om het algemeen belang te behartigen. Ook zijn ze verantwoordelijk voor de uitvoering van talrijke programma's en projecten. Bovendien hebben de regionale overheden in bepaalde gedecentraliseerde landen wetgevende bevoegdheden.

18.

Uit de formulering met betrekking tot de sleutelrol van de regio's bij de organisatie van het partnerschapsproces in gedecentraliseerde lidstaten mag niet worden opgemaakt dat deze rol in de overige lidstaten door de nationale overheden moet worden vervuld.

19.

De Commissie vindt terecht dat er in de eerste plaats moet worden gezocht naar instellingen, organisaties en groepen die echt invloed kunnen uitoefenen op de uitvoering van een bepaald programma of hier daadwerkelijk baat bij hebben.

20.

Het valt te waarderen dat de Commissie zich respectvol opstelt tegenover de in de lidstaten tot dusverre gepraktiseerde procedures en technieken die bedoeld zijn om inhoud te geven aan het begrip partnerschap (workshops, enquêtes, fora, adviezen, bijeenkomsten). Maar het is evenzeer nodig om oog te hebben voor de zich als gevolg van de verbreiding van nieuwe IT-technologieën voordoende revolutionaire veranderingen in de wijze waarop sociale communicatie plaatsvindt. De EGP dient de lidstaten aan te zetten tot een in dit opzicht minder angstvallige, meer innovatieve aanpak. Dat is een absolute voorwaarde als we onze jongste medeburgers bij het partnerschapsproces willen betrekken.

21.

Het CvdR stelt met voldoening vast dat de Commissie zich bekommert om de deelname van vertegenwoordigers van de meest kwetsbare en gemarginaliseerde groepen, al ziet het niet de noodzaak om deze groepen bij naam te noemen in het algemene document, omdat er afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden en het specifieke programma sprake kan zijn van steeds andere groepen.

22.

Aangezien het op grond van ervaringen in het verleden denkbaar is dat er zich maatschappelijke conflicten voordoen als er in het kader van de EGP bepaalde maatregelen worden genomen, moeten de lidstaten worden overgehaald om de vertegenwoordigers van groepen en partijen die wellicht kritisch staan tegenover de uitvoering van een bepaald programma, vroegtijdig bij het partnerschapsproces te betrekken.

23.

De partners die regionale en lokale gemeenschappen vertegenwoordigen, staan, ongeacht de formele bevoegdheden die ze in de betrokken lidstaat uitoefenen, voor gemeenschappelijke opvattingen, waarden en belangen. Daardoor is de positie van deze partners objectief gezien anders dan die van de partners die verschillende bedrijfstakken en maatschappelijke organisaties vertegenwoordigen en dus voor de opvattingen, waarden en belangen van bepaalde deelgroepen staan. Dit verschil zal expliciet tot uiting moeten komen in de EGP.

24.

Het verdient aanbeveling om in de EGP de verschillende territoriale actoren die bij het partnerschapsproces betrokken moeten worden, specifiek te vermelden. Het gaat hierbij in de eerste plaats om actoren die niet in de strikte zin des woord een territoriale eenheid van de betrokken lidstaat zijn, zoals: functionele regio's (stedelijke, plattelands-, infrastructurele, landschappelijke, grensoverschrijdende of maritieme regio's), territoriale groeperingen voor intergemeentelijke samenwerking en netwerken voor samenwerking tussen stad en platteland.

25.

Het CvdR staat achter het voornemen van de Commissie om de regionale overheden die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de programma's, te verplichten de partnerschapsprocessen zodanig te organiseren dat in alle fasen van de uitvoering van deze programma's wordt samengewerkt met vertegenwoordigers van de lokale en stedelijke overheden, met de economische en sociale partners en met het maatschappelijk middenveld, waaronder milieuorganisaties, ngo's en actoren die verantwoordelijk zijn voor het bevorderen van gelijke kansen en non-discriminatie.

26.

De stedelijke overheden en vertegenwoordigers van functionele stedelijke regio's zouden niet alleen bij de partnerschapsprocessen betrokken moeten worden als er geïntegreerde territoriale investeringen (ITI) worden gedaan, maar elke keer als dit zinvol is vanuit het oogpunt van het betreffende programma.

27.

Op zich heeft de Commissie gelijk als ze voorstelt om de werkgevers- en werknemersorganisaties in gelijke mate te betrekken bij het partnerschapsproces. Hierbij zal echter wel moeten worden bedacht dat de sociale partners per lidstaat geheel anders en in verschillende mate georganiseerd kunnen zijn. In veel bedrijfstakken brengt de aard van het werk met zich mee dat de werknemers zich nauwelijks kunnen organiseren. De EGP zal aanbevelingen moeten bevatten op grond waarvan weliswaar geen concrete oplossingen worden opgelegd, maar die de lidstaten er toch toe brengen om procedures uit te werken voor samenwerking met de economische en sociale actoren, zulks met inachtneming van de specifieke nationale, regionale en ook lokale omstandigheden.

28.

Gezien de situatie op de arbeidsmarkt in een groot aantal Europese landen dienen tot de sociale partners ook organisaties of instellingen die werkzoekenden vertegenwoordigen, te worden gerekend, waarbij in de eerste plaats valt te denken aan jongeren en hoogopgeleiden.

29.

Het CvdR staat volledig achter het voorstel van de Commissie om het partnerschap met de talloze op hun eigen gebied werkzame organisaties uit het maatschappelijk middenveld te funderen op de samenwerking met overkoepelende organisaties en steun te geven aan het opzetten van verschillende vormen van netwerkvorming en samenwerkingsverbanden tussen de diverse bij het partnerschap betrokken organisaties.

30.

De EGP dient uit te gaan van heldere en transparante criteria voor het uitkiezen van representatieve ngo's, waarbij de nadruk ligt op hun competenties en de activiteiten die ze eerder hebben ontplooid op het terrein waarop het programma in kwestie betrekking heeft.

31.

Het is nodig om de keuze van de partners af te stemmen op de aard van het programma. Daarentegen valt nog te bezien of het zinvol is om de programma's in te delen op grond van het fonds dat zorg draagt voor de financiering ervan – d.w.z. het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO), het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV), het Cohesiefonds (CF) of het Europees Sociaal Fonds (ESF) – zeker gezien het feit dat de programma's volgens plan via een aantal fondsen tegelijk zullen worden gefinancierd. De keuze van de partners zal moeten afhangen van de aard van het programma en het toepassingsgebied ervan.

32.

In de EGP zou als algemeen beginsel moeten worden opgenomen dat erkenning van de sleutelrol van een bepaalde categorie partners niet a priori betekent dat andere partners worden buitengesloten van samenwerking, gesteld dat ze op grond van hun verdiensten daarvoor in aanmerking komen.

33.

In het geval van programma's die worden gefinancierd via de middelen uit het EFRO en het CF, zullen de organisaties die uit netwerken van regionale en lokale gemeenschappen, waaronder grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden, bestaan, beslist bij het partnerschap moeten worden betrokken.

34.

Het is noodzakelijk dat ook actoren uit de wereld van onderzoek en ontwikkeling als partners worden betrokken bij alle hiertoe geschikte programma's, en wel op een manier en in een mate die recht doet aan hun bijzondere karakter. De reden hiervoor ligt in het feit dat de ontwikkelingsprocessen tegenwoordig zo gecompliceerd zijn dat toegang zal moeten worden verkregen tot specialistische kennis om hier met succes richting aan te kunnen geven.

35.

De Commissie stelt terecht voor om de partners in een zo vroeg mogelijk stadium bij de programmering te betrekken en dergelijke partnerschappen principieel af te grenzen van de strategische milieueffectbeoordeling (SEA).

36.

Het is van bijzonder groot belang om de lokale en regionale overheden te betrekken bij de volgende fasen van de programmering: (1) analyse van de problemen en behoeften die in het GSK aan bod komen, (2) selectie van doelstellingen en prioriteiten, en (3) afstemming van de instrumenten om ontwikkelingssynergieën te realiseren. Tegelijkertijd pleit het CvdR ervoor dat de lidstaten concreet aangeven welke garanties ze geven voor dergelijke partnerschappen.

37.

Er zouden enkele algemene eisen moeten worden geformuleerd voor de lidstaten m.b.t. het uitwerken van procedures waarmee moet worden gewaarborgd dat er bij het opstellen van de partnerschapsovereenkomsten sprake is van een waarachtig partnerschap.

38.

De bevoegde lokale en regionale overheden zouden zowel op nationaal als op regionaal niveau volledig moeten worden betrokken bij het onderhandelingsproces ter voorbereiding van de partnerschapsovereenkomsten.

39.

Het is positief dat in de ontwerp-EGP het initiatief van het CvdR inzake territoriale pacten voor Europa 2020 – een essentieel element van multilevel governance – in aanmerking is genomen. Van dit instrument wordt echter onvoldoende gebruik gemaakt.

40.

Het CvdR onderschrijft de in de ontwerp-EGP geformuleerde eis dat de lidstaten heldere procedures moeten vaststellen voor de volgende partnerschapsaspecten: (1) vroegtijdig ter beschikking stellen van documenten, (2) voldoende tijd geven aan de partners om zich te informeren, advies in te winnen en te reageren, (3) creëren van informatiekanalen, (4) op transparante wijze reageren op suggesties en commentaar, en (5) verspreiden van resultaten.

41.

Het CvdR staat achter de in de ontwerp-EGP voorgestelde eisen die erop neerkomen dat de lidstaten in de partnerschapsovereenkomsten gedetailleerde bepalingen inzake het partnerschap moeten opnemen. Dergelijke eisen moeten echter ruimte laten om de specifieke omstandigheden in de afzonderlijke lidstaten in aanmerking te nemen, in het bijzonder de situatie van het openbaar bestuur op lokaal en regionaal niveau.

42.

De Commissie merkt terecht op dat de toezichtscomités een sleutelrol spelen bij de tenuitvoerlegging van alle GSK-programma's. Het CvdR kan zich vinden in de in de ontwerp-EGP uitvoerig beschreven verplichting voor de lidstaten om partners, met name lokale en regionale overheden, te betrekken bij de oprichting van de toezichtscomités. Deze overheden zouden moeten deelnemen aan de formele vaststelling van de functioneringsbeginselen van deze comités en aan hun lopende werkzaamheden.

43.

Het CvdR staat achter het voorstel om de beheersautoriteiten er in de ontwerp-EGP toe aan te zetten om gedetailleerde eisen te stellen m.b.t. tot het volgende: (1) betrekken van geschikte partners bij het formuleren van de uitgangspunten voor het indienen van voorstellen en de beoordeling daarvan, (2) effectief voorkomen van belangenconflicten tussen partners, (3) regelmatig laten rouleren van de vertegenwoordigers van de partners die betrokken zijn bij projectoproepen, en (4) de partners ten volle bewust maken van de verplichtingen die voortvloeien uit hun deelname aan projectselectieprocedures. Voor de lokale en regionale overheden moet een bijzondere rol zijn weggelegd bij de selectie en beoordeling van projecten waarvan een territoriale impact wordt verwacht.

44.

Het CvdR staat achter het voorstel om de beheersautoriteiten er in de ontwerp-EGP toe aan te zetten om gedetailleerde eisen te stellen m.b.t. het betrekken van de partners bij het opstellen van de jaarlijkse verslagen over de uitvoering van de programma's en de periodieke verslagen over de realisatie van de partnerschapsovereenkomsten in het eerste halfjaar van 2017 en 2019. Daarin zouden in het bijzonder de ontwikkeling en de evaluatie van de rol van de partners bij de tenuitvoerlegging aan bod moeten komen.

45.

De Commissie eist met rede dat elk GSK-programma vergezeld moet gaan van een evaluatieplan, dat door de beheersautoriteit moet worden opgesteld. Wel is nadere toelichting vereist t.a.v. de vastlegging van afzonderlijke regels voor het opstellen van evaluatieplannen voor enerzijds de programma's die worden gefinancierd uit het EFRO, EFMZV, CF en ESF, en anderzijds de programma's die worden gefinancierd uit het ELFPO.

46.

Sommige partners, met name degene die maatschappelijke organisaties vertegenwoordigen, waaronder milieuorganisaties, ngo's en actoren die verantwoordelijk zijn voor het bevorderen van gelijke kansen en non-discriminatie, kunnen vanwege onvoldoende kennis en beperkte middelen moeilijkheden ondervinden om ten volle aan het partnerschapsproces deel te nemen.

47.

In dit verband stemt het CvdR ermee in dat de lidstaten er in de ontwerp-EGP toe worden aangezet om een deel van de voor technische bijstand bestemde middelen te benutten ten behoeve van zwakkere partners.