Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad — Een Europese visie voor passagiers: mededeling over passagiersrechten in alle vervoerswijzen

De Europese Commissie heeft op 19 januari 2012 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te raadplegen over de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad — Een Europese visie voor passagiers: Mededeling over passagiersrechten in alle vervoerswijzen

De afdeling Vervoer, Energie, Infrastructuur en Informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 10 mei 2012.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 23 en 24 mei 2012 gehouden 481e zitting (vergadering van 23 mei) onderstaand advies met 135 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 2 onthoudingen, goedgekeurd.

1.1 Het EESC onderschrijft in ruime mate het EU-beleid dat erop gericht is alle passagiers van het vervoer per spoor, vliegtuig, zee, binnenvaartuig, autocar en autobus vergelijkbare rechten te garanderen die voor al deze collectieve vervoerswijzen gelden. Het EESC steunt alle geplande maatregelen om de hindernissen uit de weg te ruimen die burgers beletten hun rechten doeltreffend uit te oefenen.

1.2 Volgens het EESC zouden de tien specifieke rechten die de Commissie in haar Mededeling opsomt, moeten worden aangevuld met drie extra rechten, met name het recht op veiligheid en beveiliging (dat zowel de technische veiligheid van het vervoermaterieel als de fysieke veiligheid van de passagiers betreft) en het recht op minimumkwaliteitsnormen inzake dienstverlening, comfort, milieubescherming en toegankelijkheid.

1.3 Op basis van deze 13 rechten zouden de bestaande wetsbepalingen inzake vervoer moeten worden herzien en, indien nodig, verbeterd en versterkt.

1.4 Hierbij zal bijzondere aandacht moeten worden geschonken aan de verbetering van de informatieverstrekking aan passagiers, de bijzondere situatie en de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit, de vergoeding voor passagiers bij verstoring of annulering van de reis of bij verlies van bagage, de duidelijkheid inzake de bestanddelen van de totaalprijs, de overdracht van een reisovereenkomst, de voorwaarden voor klachtenbehandeling en de mogelijkheden om beroep aan te tekenen, alsook aan de vaststelling van de rechten van passagiersorganisaties, die het best geplaatst zijn om de burgers te informeren en hen te ondersteunen bij het uitoefenen van hun rechten.

1.5 Met het oog op een eenvoudigere handhaving van de doeltreffendheid en efficiëntie van de vervoersdiensten, de aanpassing van deze diensten aan de veranderende behoeften en de eerbiediging van de passagiersrechten, stelt het EESC voor om, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, een onafhankelijke beoordelingsprocedure in te voeren. Daartoe zou op basis van gemeenschappelijke indicatoren een geharmoniseerde Europese beoordelingsmethode moeten worden ontworpen, in samenspraak met de vertegenwoordigers van de betrokkenen, in het bijzonder de organisaties die passagiers vertegenwoordigen (met inbegrip van gehandicapte passagiers en passagiers met beperkte mobiliteit).

1.6 Wat de klachtenbehandeling betreft, stelt het EESC voor het bij alle vervoersbedrijven mogelijk te maken om klachten via een standaardmailadres (van het type klachten@…) in te dienen, terwijl er voor het beantwoorden van de klachten maximumtermijnen zouden moeten worden vastgelegd.

1.7 Tot slot suggereert het EESC de buitengerechtelijke procedures voor geschillenregeling te veralgemenen, zonder passagiers evenwel het recht te ontzeggen een geding aan te spannen. Bovendien raadt EESC aan om a.h.v. een wetgevingstekst duidelijk de mogelijkheid van een gerechtelijk mechanisme voor collectief verhaal in te voeren. Dit mechanisme zou ook op passende wijze moeten worden gedefinieerd.

2.1 Eerst en vooral dient erop te worden gewezen dat de Commissiemededeling gewijd is aan de passagiersrechten in alle vervoerswijzen van openbare en particuliere vervoersbedrijven en dat de hieronder besproken bepalingen niet van toepassingen zijn op verplaatsingen die door professionele vervoersbedrijven (taxi's, minibussen met minder dan 12 passagiers enz.) worden verzorgd. Dit valt des te meer te betreuren aangezien het Actieplan stedelijke mobiliteit (COM(2009) 490 final) – waarin de volgende aandachtspunten naar voren worden geschoven: prijszetting, kwaliteit, toegankelijkheid voor personen met beperkte mobiliteit, informatie en passagiersrechten – aan zowel collectief als individueel professioneel vervoer is gewijd.

2.2 In het licht van de EU-doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling zou het collectieve vervoer moeten worden ontwikkeld en gepromoot, teneinde individuele verplaatsingen zo veel mogelijk te beperken.

2.3 De erkenning en veiligstelling van passagiersrechten is dus een basisvoorwaarde om het collectieve vervoer te ontwikkelen en te promoten en de verhoudingen tussen reizigers en vervoersbedrijven opnieuw in evenwicht te brengen.

2.4 Sinds 2001 heeft de Europese Unie zich in grote mate ingezet voor de bescherming van passagiers en de versterking van hun rechten in verschillende vervoerswijzen. Met het oog hierop heeft de Unie geleidelijk wetgeving ingevoerd die erop gericht is een hoog beschermingsniveau te garanderen, zodat de gebruikers van het vervoer per spoor, vliegtuig, zee, binnenvaartuig, autobus en autocar in de volledige Unie vergelijkbare rechten en voorwaarden genieten, wat ook dient te gelden voor gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit. De verordeningen inzake vervoer over water en vervoer per autobus/autocar zullen echter pas in resp. december 2012 en maart 2013 in werking treden.

2.5 In 2010 heeft de Commissie een grootschalige, twee jaar durende campagne gelanceerd, Uw rechten als passagier bij de hand, onder meer via de website ec.europa.eu/passenger-rights, waar voor elke vervoerswijze alle passagiersrechten in alle officiële EU-talen worden opgesomd. Tegelijkertijd werden aan de reizigers gratis brochures ter beschikking gesteld waarin nogmaals op hun rechten werd gewezen. Ook werden in alle stations en luchthavens van de lidstaten campagneaffiches opgehangen. Recent heeft de Commissie beslist deze campagne tot in 2014 voort te zetten.

2.6 In het collectieve vervoer bevinden reizigers en vervoerders zich echter nog steeds in een asymmetrische verhouding wat informatie, bevoegdheden en situatie betreft. Men kan zich niet van de indruk ontdoen dat veel reizigers zich nog niet ten volle van hun rechten bewust zijn of dat ze indien nodig niet weten hoe ze te laten gelden of op een weldoordachte wijze te gebruiken. Uit studies en enquêtes van de Commissie blijkt dat voor geschillen ten belope van minder dan 1 000 euro slechts één op de vijf Europese consumenten schadeloosstelling via de rechtbank zou vragen, gezien de hoge kosten en de lange en ingewikkelde procedures.

2.7 Volgens de Commissie passen nationale autoriteiten de nationale wet bovendien nog steeds op verschillende manieren toe, hetgeen zowel bij passagiers als bij vervoersbedrijven tot verwarring leidt en marktverstoringen tot gevolg heeft.

2.8 De Commissie is dan ook van plan de toepassing van de bestaande regels te versterken en ze indien nodig te verbeteren. Met het oog daarop heeft de Commissie onlangs een openbare raadpleging op gang gebracht over een mogelijke herziening van de verordening inzake passagiersrechten.

3.1 In de Mededeling vat de Commissie alle rechten en principes samen die op alle collectieve vervoerswijzen van toepassing zijn. Ze wijst ook op de leemtes die gevuld kunnen worden en stelt zich ten doel de hindernissen uit de weg te nemen die de burgers ervan weerhouden hun in de EU-wetgeving opgenomen rechten uit te oefenen.

3.2 In de Mededeling worden drie basisbeginselen onderscheiden: non-discriminatie, informatie die nauwkeurig, tijdig en toegankelijk is, alsook onmiddellijke en proportionele bijstand. Van deze beginselen worden dan de volgende tien specifieke rechten afgeleid, die, binnen een meer intermodale visie, op alle vervoerswijzen van toepassing zijn:

3.3 Al variëren en evolueren de uitvoeringsvoorwaarden en -bepalingen volgens de specifieke kenmerken van de verschillende vervoerswijzen, de voornaamste doelstelling zal er voortaan in bestaan ervoor te zorgen dat de regels eenvoudig te begrijpen zijn en dat de toepassing van de regels en de handhaving ervan voor alle vervoerswijzen wordt geconsolideerd, zodat op dit vlak een samenhangende aanpak wordt gegarandeerd.

3.4 Om de passagiersbescherming over de grenzen van de EU heen te verbeteren, zullen passagiersrechten worden vermeld in bilaterale en internationale overeenkomsten.

4.1 De Commissie verdient alle lof voor haar initiatief voor een beleid dat passagiers een geheel van gemeenschappelijke en vergelijkbare rechten en voorwaarden in alle collectieve vervoerswijzen moet garanderen. Dit is in overeenstemming zowel met de in de verdragen vastgelegde doelstellingen inzake consumentenbescherming (titel XV, art. 169 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) als met de richtsnoeren in het Handvest van de grondrechten en de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie.

4.2 Het is een goede zaak dat in eenzelfde document alle bestaande regels en voorschriften inzake de rechten van passagiers in collectieve vervoerswijzen op een synthetische manier worden samengebracht, al valt het te betreuren dat er inzake de vastgestelde hindernissen geen cijfergegevens worden aangevoerd.

4.3 Het EESC schaart zich achter alle maatregelen waarmee de hinderpalen die burgers ervan weerhouden hun rechten op een doeltreffende manier uit te oefenen, uit de weg kunnen worden geruimd. Het juicht dan ook de stappen toe die de Commissie heeft gepland om te garanderen dat gebruikers van het vervoer per spoor, vliegtuig, zee, binnenvaartuig, autobus of autocar op gelijke rechten en voorwaarden kunnen rekenen, ongeacht de gebruikte vervoerswijze(n).

4.4 Een vaak voorkomende hindernis is de gebrekkige, onvolledige of onbegrijpelijke informatie over passagiersrechten en -plichten, zowel bij aankoop van het vervoersbewijs, voor de reis en (in het geval van verstoringen) tijdens de reis.

4.5 Om alle passagiers op een duidelijke manier over hun rechten te informeren stelt het EESC voor om alle passagiers bij elke reservatie of aankoop van een vervoersbewijs te laten weten, via een link naar een website of een opdruk op elk vervoersbewijs, waar verdere informatie kan worden verkregen, hetzij via brochures die in de verkooppunten worden verspreid, hetzij online. Deze verwijzing dient in heldere, beknopte en begrijpbare taal te worden opgesteld en toegankelijk te zijn, ook voor gehandicapten. De in 2010 door de Commissie gelanceerde informatiecampagne voor de passagiers zou in nauwe samenwerking met consumentenorganisaties moeten worden voortgezet.

4.6 Daarnaast blijven, ten nadele van de gebruiker, wezenlijke verschillen bestaan tussen de verschillende vervoerswijzen, vooral wat het luchtverkeer betreft: in dit verband heeft het EESC in zijn verkennend advies ter zake (1) vastgesteld dat de rechten van luchtvaartpassagiers er in vergelijking met andere vervoerswijzen op bepaalde vlakken op achteruitgaan. In dit advies had het EESC ook gevraagd:

Al deze bepalingen dienen, voor zover dat nog niet het geval is, ook te worden toegepast op de andere vervoerswijzen.

4.7 De tien specifieke rechten die in de Mededeling worden opgesomd, vormen een goede basis om passagiers te helpen bepalen welke minimumdienstverlening ze op vervoersgebied mogen verwachten. Voor de vervoerders vormen ze een hulpmiddel om de EU-wetgeving op een meer samenhangende en doeltreffende manier toe te passen.

4.8 Toch zouden de tien opgesomde rechten volgens het EESC met drie rechten moeten worden aangevuld, met name:

4.9 Met deze 13 rechten als uitgangspunt zouden de nu geldende wetsbepalingen opnieuw moeten worden geëvalueerd. De volgende gekende problemen zouden daarbij bestudeerd en verholpen moeten worden: de nog steeds bestaande hindernissen voor gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit, de weinig transparante tariefstructuren, de gebrekkige of onbegrijpelijke informatie, de onduidelijke en ingewikkelde mogelijkheden tot verhaal, de onaangepaste financiële compensaties, de buitensporige vertragingen bij klachtenbehandeling enz.

4.10 In haar Mededeling erkent de Commissie zelf dat de publicatie van prestatiebeoordelingen van vervoersbedrijven en tevredenheidsenquêtes van passagiers het voor nationale handhavingsautoriteiten gemakkelijker zou maken om voor uniforme follow-up en handhaving te zorgen. Het EESC pleit dan ook voor een dergelijke beoordeling en is van mening dat vertegenwoordigers van alle belanghebbende partijen betrokken dienen te worden bij een analyse van de behoeften en een beoordeling van de prestaties en het respect voor de passagiersrechten.

4.11 Het EESC stelt dus voor een systeem van regelmatige beoordeling op te zetten, zodat de vervoersdiensten efficiënter en doeltreffender worden, deze diensten beter aan de behoeften van de reizigers worden aangepast en het respect voor de passagiersrechten wordt gehandhaafd. Op Europees niveau zullen uitvoeringsbepalingen voor uitwisseling, vergelijking en coördinatie moeten worden vastgesteld en dient, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, de dynamiek van onafhankelijke beoordeling te worden aangewakkerd door op basis van gemeenschappelijke indicatoren en in samenspraak met vertegenwoordigers van de betrokkenen – in het bijzonder de organisaties die passagiers vertegenwoordigen (met inbegrip van gehandicapte passagiers en passagiers met beperkte mobiliteit) – een geharmoniseerde Europese beoordelingsmethode te ontwerpen.

4.12 Het EESC spreekt zijn goedkeuring uit over het voornemen van de Commissie om zich niet tot sectorale maatregelen te beperken, maar om naar de ontwikkeling van een intermodale benadering te streven, waarbij rekening wordt gehouden met de reizigersbehoeften inzake mobiliteit en verplaatsingen, los van de specifieke vervoerswijzen die worden gebruikt of gecombineerd. Op deze manier kan intermodale continuïteit worden verzekerd. Enkel via verdere harmonisering van de passagiersrechten kan worden vermeden dat de concurrentie tussen verschillende vervoerswijzen wordt verstoord.

4.13 Voor de meeste tekortkomingen en gebreken die in de Mededeling worden vermeld, wordt verwezen naar de effectbeoordeling bij de herziening van de verordening inzake luchtvervoer enerzijds, waarbij eventuele bindende maatregelen zullen worden overwogen, en naar vrijwillige door de vervoersbedrijven gesloten overeenkomsten anderzijds. Hier had het EESC graag meer vastberadenheid en een voorkeur voor bindende maatregelen gezien.

4.14 Jammer genoeg wordt in de Mededeling niet gesproken over de rechten en bevoegdheden van de organisaties die passagiers vertegenwoordigen, temeer omdat zij het best geplaatst zijn om burgers te informeren en hen bij te staan bij de uitoefening van hun rechten. Dit is met name het geval voor de organisaties die de belangen behartigen van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit.

4.15 Wat de behandeling van klachten betreft, moeten passagiers duidelijke informatie krijgen over de manieren om klachten in te dienen, de contactpunten waar ze hiervoor terechtkunnen en de mogelijkheden om beroep aan te tekenen. Het EESC stelt voor het bij alle vervoersbedrijven mogelijk te maken om klachten via een standaardmailadres (van het type klachten@…) in te dienen, terwijl alle andere manieren (per post, afgifte in een verkooppunt enz.) ook mogelijk blijven. Voor het beantwoorden van de klachten moeten bovendien dwingende maximumtermijnen worden ingevoerd.

4.16 Het EESC stelt voor de Mededeling aan te vullen met nadere gegevens over de mogelijkheden waarover passagiers beschikken om in beroep te gaan als hun klacht niet in behandeling wordt genomen. Deze beroepsorganen zijn instanties op nationaal of Europees niveau en dienen over beslissings- en gezagsbevoegdheid te beschikken. In geen geval mag het recht om in beroep te gaan afhangen van de prijs die voor het vervoersbiljet is betaald.

4.17 Het EESC herinnert eraan dat het recht op vergoeding door de praktische moeilijkheden om het uit te oefenen erg vaak een papieren recht blijft, vooral in het geval van kleine afzonderlijke geschillen. Het is belangrijk dat er eenvoudige beroepsmogelijkheden bestaan en dat de eventuele kosten ervan geen ontmoedigend effect op de passagiers hebben. Het EESC pleit er dan ook voor de buitengerechtelijke procedures voor geschillenregeling (ADR) te veralgemenen, zonder passagiers evenwel het recht te ontzeggen een geding aan te spannen.

4.18 In een eerder advies (CESE 803/2012) heeft het EESC nota genomen van de mogelijkheid om ADR-regelingen voortaan ook toe te passen op collectieve geschillen, waarmee een eerste stap wordt gezet in de richting van een gerechtelijk mechanisme voor collectief verhaal in de EU. Wel zou het EESC graag zien dat deze mogelijkheid expliciet in een wettekst wordt vastgelegd en dat naar behoren wordt aangegeven hoe een dergelijk mechanisme eruit zou zien.

Brussel, 23 mei 2012

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Staffan NILSSON