Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad — Naar een sterker Europees antwoord op de drugsproblematiek

De Europese Commissie heeft op 25 oktober 2011 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te raadplegen over de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad — Naar een sterker Europees antwoord op de drugsproblematiek

De afdeling Werkgelegenheid, Sociale Zaken, Burgerschap, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 18 april 2012 goedgekeurd.

Het Comité heeft tijdens zijn op 23 en 24 mei gehouden 481e zitting (vergadering van 24 mei) het volgende advies uitgebracht, dat met 118 stemmen vóór en 1 tegen, bij 2 onthoudingen, is goedgekeurd.

1.1 juicht de inhoud van de mededeling van de Commissie toe en stemt ermee in dat er in het belang van een sterker Europa besluitvaardig moet worden opgetreden en dat er behoefte is aan een evenwichtige benadering om wezenlijke invloed uit te oefenen op het aanbod van en de vraag naar drugs;

1.2 spreekt dan ook zijn teleurstelling uit over het feit dat de mededeling met haar eenzijdige nadruk op maatregelen om het aanbod terug te dringen vergeleken met de eerdere evenwichtige en op consensus gebaseerde aanpak een stap terug betekent;

1.3 is van opvatting dat een regelgevende en strafrechtelijke benadering niet volstaat, en dringt aan op ontwikkeling van een nieuwe EU-drugsstrategie op basis van een grondige evaluatie van de huidige drugsstrategie, die weldra verstrijkt;

1.4 spreekt zijn bezorgdheid uit over de veranderingen in de financieringsprioriteiten, en zou ook in dit opzicht een terugkeer naar een evenwichtige benadering willen zien;

1.5 ondersteunt verdere harmonisering van nationale maatregelen ter bestrijding van de drugshandel, en beveelt aan om ook de harmonisering van het strafrecht in de EU uit te breiden tot de verschillende aan drugsmisbruik gerelateerde gedragingen;

1.6 beveelt aan om een onafhankelijk, wetenschappelijk onderbouwd evaluatiemechanisme te ontwikkelen en te gebruiken voor maatregelen om het aanbod terug te dringen, en ervoor te zorgen dat er daarvoor de nodige middelen beschikbaar zijn;

1.7 stemt in met de maatregelen inzake de confiscatie en ontneming van vermogensbestanddelen uit misdrijven, en beveelt aan om ten minste een aantal via confiscatie verkregen vermogensbestanddelen te gebruiken ten behoeve van de terugdringing van de vraag, een gebied dat sterk is ondergefinancierd;

1.8 benadrukt dat een regelgevende benadering evenmin voldoende is voor de aanpak van nieuwe gevaarlijke drugs, en dat dergelijke regelgeving als onderdeel van een geïntegreerd en alomvattend beleidskader voor acties moet worden toegepast; de doeltreffendheid van een dergelijk kader dient voortdurend gemonitord en geëvalueerd te worden;

1.9 vindt dat het deel van de mededeling betreffende terugdringing van de vraag onevenredig en vaag is en beveelt de Commissie aan zich toe te leggen op invoering van institutionele mechanismen die moeten leiden tot beleidsinitiatieven op basis van wetenschappelijk bewijs;

1.10 is er vast van overtuigd dat er reeds op de middellange termijn een alomvattend en gecoördineerd beleid inzake verslaving aan alle - legale en illegale - psychoactieve drugs nodig is om te voorkomen dat individuele beleidsmaatregelen elkaar tegenwerken;

1.11 steunt de werkzaamheden van het EU-drugsforum en beveelt aan om op EU- én op nationaal niveau meer gebruik te maken van de bevindingen van dit orgaan.

2.1 Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) juicht de mededeling van de Europese Commissie „Naar een sterker Europees antwoord op de drugsproblematiek” (1) toe.

2.2 Het EESC is het eens met het document dat, als gevolg van de goedkeuring van het Verdrag van Lissabon, „het Europese antwoord op drugs krachtig en besluitvaardig [moet] zijn en zowel de vraag naar drugs als het aanbod ervan [moet] aanpakken”; het is verheugd dat de Commissie voornemens is het EU-drugsbeleid een nieuwe impuls te geven, en is het er volledig mee eens dat „het EU-optreden erop gericht [moet] zijn een duidelijke meerwaarde op te leveren”.

2.3 Wel spreekt het EESC zijn teleurstelling uit over het feit dat de mededeling een stap terug betekent vergeleken met de eerdere consensusbenadering, die een evenwicht tot stand bracht tussen maatregelen aan aanbodzijde en maatregelen aan vraagzijde. De mededeling legt nadruk eenzijdig op rechtsinstrumenten om het aanbod terug te dringen, terwijl voor het beperken van de vraag zeer algemene doelstellingen worden aangegeven.

2.4 Het EESC betreurt dat een Commissiedocument met betrekking tot drugsgebruik geen aandacht lijkt te hebben voor mensenrechten en brede aspecten van het sociaal beleid, maar de nadruk legt op rechtsinstrumenten en strafrechtelijke instrumenten die nauwelijks aan een wetenschappelijke evaluatie zijn onderworpen, waarvan de doeltreffendheid op basis van de beschikbare gegevens in twijfel kan worden getrokken, en die duurder zijn (2).

2.5 Het EESC is ervan overtuigd dat maatregelen om het aanbod terug te dringen, deel moeten uitmaken van een strategisch systeem en alleen zin hebben als onderdeel van dat systeem. Het is belangrijk een te grote nadruk op strafrechtelijke maatregelen te voorkomen; deze zouden uitsluitend als laatste redmiddel (ultima ratio) gebruikt mogen worden. Europa, dat bij zijn instrumenten uitgaat van een alomvattende, gediversifieerde benadering – in tegenstelling tot de simplistische en repressieve benadering op veel plaatsen in de wereld waarbij de rechten van de mensen nauwelijks worden geëerbiedigd – zou preventieve instrumenten niet op de achtergrond mogen schuiven.

2.6 Het EESC vindt dat de EU op basis van een evaluatie van de bestaande strategie en in breed overleg een nieuwe strategie moet ontwerpen en goedkeuren om aan drugs gerelateerde problemen te bestrijden. Deze nieuwe strategie dient op consensus gebaseerd te zijn en blijk te geven van het gemeenschappelijke engagement van de lidstaten ten aanzien van de huidige strategische visie, actieprogramma's en financieringsbeleid (beste beleidsmix), die een zeker evenwicht vormen en op de fundamentele waarden van het Verdrag van Lissabon zijn gestoeld.

2.7 In overeenstemming met het basisprincipe dat de staat geen grotere risico's en schade mag veroorzaken dan die waartegen hij beoogt te beschermen, moet er een besluitvormingsmechanisme worden ingevoerd dat het mogelijk maakt een bepaald beleid onmiddellijk te wijzigen indien uit onafhankelijk onderzoek blijkt dat het negatieve gevolgen heeft.

3.1 Het EESC is bezorgd over de veranderingen in de financieringsprioriteiten en de beperking van het aantal financieringsprioriteiten van de Commissie. Het programma „Gezondheid voor groei”, het derde meerjarig programma voor de periode 2014-2020, is niet gericht op de drugsproblematiek en het beperken van de vraag naar drugs. Ook wordt niet ingegaan op de financiële middelen die nodig zijn om de vraag conform de doelstellingen van de strategie en van het actieprogramma van de EU voor drugsbestrijding terug te dringen.

3.2 Veranderingen zijn ook doorgevoerd in de financieringsprioriteiten van de Commissie voor het programma „Justitie” en het programma „Rechten en burgerschap”; de nadruk komt nu vooral te liggen op criminaliteitspreventie als antwoord op de drugsproblematiek. Het EESC verzoekt de Commissie dringend om haar financieringsbeleid af te stemmen op de behoeften van een evenwichtige strategie.

4.1.1 In haar bespreking van de drugshandel benadrukt de Commissie in de mededeling de voortdurend wijzigende aard van de markt voor illegale drugs, evenals de innovatieve methoden en nieuwe technologieën voor het smokkelen van drugs. Zij wijst op het belang van een betere coördinatie tussen initiatieven ter bestrijding van de drugshandel om deze ongunstige ontwikkelingen adequaat te kunnen tegengaan.

4.1.2 In het document wordt benadrukt dat de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (3) het nu mogelijk maakt de politieke en rechtsinstrumenten ter bestrijding van de drugshandel te versterken. Er wordt ook op gewezen dat bepaalde wetgevingsinstrumenten (4)„nauwelijks [hebben] geleid tot enige aanpassing van de nationale maatregelen in de strijd tegen drugshandel. [Ze hebben] niet voldoende bijgedragen aan het bevorderen van justitiële samenwerking in drugshandelzaken” (5).

4.1.3 In dit verband stelt de Commissie in haar mededeling nieuwe rechtsinstrumenten voor. Ten eerste wil zij gemeenschappelijke minimumnormen op het gebied van de bestrijding van belangrijke grensoverschrijdende netwerken in de drugshandel invoeren, ten tweede wil zij misdrijven en sancties beter definiëren, en ten derde wil zij strengere rapportageverplichtingen voor de lidstaten invoeren.

4.1.4 Ofschoon het EESC het in principe eens is met de conclusies in het document, onderstreept het dat deze inspanningen alleen kans van slagen hebben als er een adequaat instrument voor meting van de doeltreffendheid van maatregelen om het drugsaanbod terug te dringen alsook beproefde indicatoren zijn ingevoerd. Het dringt dan ook aan op ontwikkeling van evaluatie- en controlemechanismen waarmee de echte doeltreffendheid en kosteneffectiviteit van dergelijke maatregelen gemeten kunnen worden, en ondersteunt de reeds gestarte werkzaamheden voor het ontwikkelen van geschikte indicatoren (6).

4.1.5 Het EESC benadrukt dat de middelen voor het evalueren van de instrumenten in het kader van de beperking van het aanbod onevenredig worden beperkt, gezien de mate waarin de grondrechten van die drugsverslaafden die juridisch gezien anderen geen schade toebrengen en niet met winstoogmerk handelen, worden aangetast.

4.1.6 Het EESC beveelt aan de harmonisatie van het strafrecht in de EU, in het kader van de desbetreffende mededeling van de Commissie (7), uit te breiden tot gedragingen ten aanzien waarvan dermate grote verschillen in de strafrechtelijke praktijk tussen lidstaten bestaan (normen, straffen, procedures, vrijstellingen) dat de rechten van de mens en de rechtszekerheid ondermijnd worden; naar mening van het EESC geldt dit momenteel voor drugsmisbruik (8).

4.1.7 Het EESC herinnert eraan dat de geplande harmonisering van minimumstraffen niet mag resulteren in hogere maximumstraffen in de lidstaten. Het wijst er tevens op dat een aanbodbeperkend beleid zou kunnen duiden op politieke onmacht; derhalve moet er een juist evenwicht tot stand worden gebracht tussen de noodzakelijke strafrechtelijke afschrikmiddelen en de uiterst belangrijke maatregelen op het vlak van behandeling en ondersteuning.

4.1.8 Het EESC vindt dat er in plaats van een benadering die uitsluitend op bestrijding van de drugshandel is gebaseerd, een aanpassing van de strafrechtelijke strategieën moet komen; daarbij moet ernaar worden gestreefd de sociale en gezondheidsrisico's die voortvloeien uit de drugshandel, te beperken en de veiligheid van individu en maatschappij te bevorderen.

4.2.1 Het EESC kan zich vinden in de beoordeling van de situatie in dit hoofdstuk van de mededeling en is het er ook mee eens dat bestaande en geplande maatregelen om misbruik van drugsprecursoren te voorkomen, een goed evenwicht moeten houden in die zin dat er een doeltreffende controle op misbruik moet komen, zonder de legale handel in deze chemische stoffen te verstoren.

4.2.2 Het EESC is het met de Commissie eens dat er op dit gebied nauwere internationale samenwerking nodig is, hoewel er grote verschillen bestaan in de kwaliteit van de gegevens, de mogelijkheden om de gegevens te verstrekken en de bereidheid daartoe, met name wat de betrokken derde landen betreft.

4.3.1 Het EESC juicht de inspanningen van de Commissie ter zake toe en acht de vermelde wetgevingsinstrumenten evenredig en geschikt als reactie op de problemen. Het is dan ook betreurenswaardig dat deze instrumenten om verschillende redenen niet het beoogde effect hebben gehad.

4.3.2 Het EESC stemt dan ook in met de ontwikkeling van nieuwe, striktere EU-wetgeving en met de uitbreiding van de harmonisering van de nationale wetgevingen tot dit gebied.

4.3.3 Het EESC beveelt aan om ten minste een deel van de via confiscaties verkregen vermogensbestanddelen ter ondersteuning van de maatregelen om de vraag terug te dringen; voor deze maatregelen wordt altijd te weinig geld uitgetrokken, terwijl ze nog altijd de beste manier zijn om drugsgebruik te bestrijden en de maatschappelijke gevolgen van drugsgebruik op te vangen.

4.4.1 Het EESC kan zich grotendeels vinden in de constateringen van de Commissie met betrekking tot nieuwe psychoactieve stoffen. De Commissie vindt dat de generieke regulering voldoet aan de verwachtingen van het publiek en de autoriteiten wat betreft het snel checken van nieuwe drugs. Zonder een echte risicoanalyse van de verschillende stoffen zouden legitieme medische en industriële belangen echter geschaad kunnen worden. Het EESC wijst tevens op het feit dat de huidige risicoanalysemethode vooral gebaseerd is op chemisch en forensisch onderzoek en niet zozeer op een multidisciplinaire aanpak.

4.4.2 Het EESC benadrukt dat een regelgevende benadering ook ontoereikend is voor de aanpak van nieuwe en gevaarlijke drugs, en dat zo'n regulering beslist als onderdeel van een geïntegreerd en alomvattend beleidskader voor acties moet worden toegepast; de doeltreffendheid van een dergelijk kader dient voortdurend gemonitord en geëvalueerd te worden. Het is immers niet ondenkbaar dat er onbedoelde effecten optreden (overschakeling op nieuwe stoffen, criminalisering, hogere prijzen op de illegale markt, automatisch verbod op of controle van nuttige stoffen, gebruikers die in de illegaliteit verdwijnen, de extra risico's die een illegale markt met zich meebrengt, enz.). Het EESC spreekt zijn teleurstelling uit over het feit dat de voorgestelde regelgevingsinstrumenten deze kwesties niet in aanmerking nemen.

4.4.3 Het EESC acht het belangrijk dat er niet alleen een lijst wordt opgesteld, maar dat de beleidsmakers ook maatregelen uitdenken om de sociale en gezondheidsgevolgen van het gebruik van psychoactieve stoffen op te vangen en daarbij mogelijkerwijs kijken naar regelgevende alternatieven waarbij de gebruiker niet meteen gecriminaliseerd wordt. Het EESC acht het in dit verband van essentieel belang dat problemen op het gebied van gegevensverzameling worden opgelost, de interactiviteit van de informatiestroom wordt verbeterd, specialisten worden bijgeschoold, voor een betrouwbare informatie wordt gezorgd met behulp van de modernste methoden en technologieën, de regelgeving en het toezicht op het vlak van consumentenbescherming verder worden ontwikkeld, en adequate zorg en ondersteunende diensten tot stand worden gebracht.

4.4.4 Het EESC wijst erop dat wetgevingsmaatregelen betreffende nieuwe stoffen de soms veel ernstigere problemen die worden veroorzaakt „oude” psychoactieve stoffen (alcohol, nicotine, bepaalde industriële hallucinogene middelen, enz.), die niet geregistreerd worden, niet zouden mogen verhullen.

4.5.1 Het EESC is teleurgesteld over dit deel in het voorstel van de Commissie, dat eigenlijk slechts algemene bewoordingen bevat. Het dringt er bij de Commissie op aan een nadere strategische aanpak te ontwikkelen om de waarborging van de fundamentele rechten op behandeling in zowel kwantitatief als kwalitatief opzicht te bevorderen.

4.5.2 Daarom dringt het EESC er bij de Commissie op aan niet alleen kwaliteitsnormen op te stellen, maar er ook toe bij te dragen dat de lidstaten een financieringsbeleid invoeren dat een evenwichtige benadering weerspiegelt.

4.5.3 In heel Europa zou gezorgd moeten worden worden voor een goede dekking, toegankelijkheid, beschikbaarheid en betaalbaarheid van een breed scala aan op bewijs gebaseerde diensten voor mensen met drugsgerelateerde problemen, die erop gericht zijn gezondheidsschade te beperken (hiv/aids, hepatitis en overdosis). Onder deze diensten vallen detoxificatie, ambulante en intramurale behandeling en behandeling met en vanuit de gemeenschap, rehabilitatie, reïntegratie, behandeling met vervangende middelen en wisseling van naalden. Het volledige gamma programma's moet ook op gelijke voet beschikbaar zijn voor gedetineerden, voor minderheden en voor groepen die risico lopen op discriminatie.

4.5.4 Binnen het drugsbeleid van de EU en van de lidstaten zou de voorkeur moeten uitgaan naar het verstrekken van gezondheidszorg en behandelingen aan hulpbehoevenden, in plaats van mensen die met drugsgerelateerde problemen kampen, te criminaliseren en te straffen.

4.5.5 Het EESC wil erop wijzen dat de Europese Unie thans geen middelen heeft om lidstaten op het matje te roepen of te bestraffen, die niet de mogelijkheid bieden om behandelingen te volgen waarvan wetenschappelijk is aangetoond dat ze werken, zelfs niet wanneer er levens op het spel staan – hetgeen in strijd is met de rechten van de mens.

4.5.6 Daarom spoort het EESC de Commissie aan enerzijds institutionele mechanismen te ontwikkelen om ervoor te zorgen dat de lidstaten initiatieven waarvan wetenschappelijk is aangetoond dat ze werken, concreet uitvoeren en anderzijds te zorgen voor een evenwichtige en gecontroleerde werking van de betrokken financieringsmechanismen.

4.6.1 Het EESC kan zich vinden in een dialoog met de productie- en doorgangslanden en in het beleid voor het verlenen van technische bijstand en steun; tevens stelt het voor om deze activiteiten nog te intensiveren.

4.6.2 Het is het ermee eens dat de EU haar betrokkenheid bij de buurlanden, bij de strategische partners, alsmede langs de drugsroutes naar de EU moet versterken op basis van een evenwichtige en alomvattende benadering met volledige eerbiediging van de mensenrechten.

4.6.3 Het EESC heeft waardering voor de resultaten die het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving sinds zijn oprichting heeft bereikt met betrekking tot toezicht op de drugssituatie, het verbeteren van de discipline bij en kwaliteit van de gegevensoverdracht, en de ontwikkeling van gemeenschappelijke strategische benaderingen.

4.6.4 Het EESC verzoekt de Commissie onderzoek te doen naar de sociale veranderingen als gevolg van de aanhoudende economische crisis en daarbij in het bijzonder meer aandacht te schenken aan het patroon rond drugsgebruik en drugshandel.

4.6.5 Hoewel het EESC het belang van de drie drugsverdragen van de Verenigde Naties (9) en de daarmee behaalde resultaten onderkent, wil het er tevens op wijzen dat de verdragen in tegenstelling tot hun aangegeven doelstellingen niet hebben geresulteerd in een adequate en billijke wettelijke toegang tot bepaalde drugs in de meeste landen, met inbegrip van de Europese landen. Anderzijds zijn illegale productie en gebruik niet afgenomen, maar juist aanzienlijk gestegen, en het bestaande systeem voorziet niet altijd in maatregelen waarvan wetenschappelijk bewezen is dat ze de gezondheid en het welzijn ten goede komen.

4.6.6 Het EESC stelt dan ook voor dat de Europese Unie zich opstelt als kritische hoedster van de drugsverdragen van de VN en de tenuitvoerlegging daarvan, uitgaande van een consensus onder de lidstaten en terdege rekening houdend met de rechten van de mens en wetenschappelijke bewijzen. Mocht zij het noodzakelijk achten, dan zou de EU zich voor aanpassing van de verdragen kunnen uitspreken.

4.6.7 Het EESC is verheugd over en spreekt zijn steun uit voor de werkzaamheden van het EU-drugsforum. Het verzoekt de besluitvormingsorganen van de EU meer rekening te houden met de bevindingen van dit orgaan. Het EESC zou graag de mogelijkheid worden geboden om als waarnemer aan het drugsforum deel te nemen.

5.1 Op grond van artikel 11, lid 3, en artikel 11, lid 4, van het Verdrag van Lissabon beveelt het EESC zowel de Commissie als de lidstaten aan om verder te werken aan een echte sociale dialoog. In de geest van de participerende democratie zouden beroepskringen en zo mogelijk gebruikersorganisaties nauw betrokken moeten worden bij de strategische planning, zodat de coördinatieactiviteiten van de overheid rechtstreeks geëvalueerd kunnen worden door het maatschappelijk middenveld en de beroepsgroepen.

5.2 Het EESC vindt dat er een tweeledige planning nodig is. In de eerste plaats moet er een brede benadering worden gehanteerd om synergie-effecten tot stand te brengen tussen de op EU-niveau geharmoniseerde benaderingen in het kader van een intensievere coördinatie; vervolgens zijn er lokale benaderingen nodig om ervoor te zorgen dat de EU geen abstracte beleidsmaatregelen uitwerkt, maar maatregelen die beantwoorden aan de reële behoeften van plaatselijke gemeenschappen en op hun medewerking kunnen rekenen.

5.3 Het EESC is er vast van overtuigd dat er reeds op de middellange termijn een alomvattend en gecoördineerd beleid inzake de verslaving aan alle psychoactieve drugs – legale en illegale – nodig is. Momenteel is er om politieke en juridische redenen sprake van een kunstmatige scheiding tussen deze twee beleidsterreinen, waarop zeer verschillende instrumenten worden gebruikt die elkaar eerder tegenwerken dan versterken. Gezien de noodzaak om de rechtszekerheid te waarborgen en de rechten van de mens te beschermen kan men bovendien vraagtekens zetten bij de aanzienlijke verschillen in de mate waarin deze maatregelen door de staat worden afgedwongen.

5.4 Het EESC pleit ervoor dat de Commissie de weg vrijmaakt voor het verlenen van toegang tot gecontroleerd medisch gebruik van medicinale cannabis en tot het volledige scala aan behandelingsmogelijkheden met vervangende middelen.

5.5 Het EESC is kritisch over de EU-beleidsaanpak ten aanzien van alcoholverslaving, een algemeen probleem dat de samenleving veel ernstigere schade toebrengt; bijgevolg blijft het bij het standpunt dat is genomen in eerdere adviezen (10), waarin de Commissie wordt aangespoord om in dit verband besluitvaardig op te treden.

Brussel, 24 mei 2012

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Staffan NILSSON

(2) In de meeste landen zijn strafrechtelijke instrumenten vooral gericht op drugsverslaafden; ze zijn vrijwel niet van toepassing op handelaren.

(4) Bv. Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel.

(6) Eerste Europese conferentie over indicatoren van het drugsaanbod. Een gezamenlijk initiatief voor de ontwikkeling van duurzame opties om de drugsmarkten, de aan drugs gerelateerde misdaad en de terugdringing van het aanbod van drugs te controleren, Europese Commissie, 20-22 oktober 2010.

(8) Voor drugsgebruikers kan dezelfde overtreding (consumptie van kleine hoeveelheden drugs) in sommige landen resulteren in twee tot vijf jaar gevangenisstraf, terwijl de reactie in andere lidstaten bestaat uit nationale of regionale steunmaatregelen (zorgen voor werkgelegenheid, hulp bij huisvesting en uitkeringen, enz.).

(9) Enkelvoudig Verdrag van 1961 inzake verdovende middelen, zoals gewijzigd bij het Protocol van 1972, Verdrag van 1971 inzake psychotrope stoffen, Verdrag van 1988 tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen.