15.1.2011   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 12/1

1.

De mogelijkheid om geldelijke sancties op te leggen aan een lidstaat die geen uitvoering heeft gegeven aan een arrest waarbij niet-nakoming is vastgesteld, is geschapen door het Verdrag van Maastricht, dat daartoe artikel 171 van het EEG-Verdrag, naderhand artikel 228 van het EG-Verdrag, en artikel 143 van het Euratom-Verdrag heeft gewijzigd (1). De Commissie heeft op 13 december 2005 een mededeling betreffende de uitvoering van artikel 228 van het EG-Verdrag (2) (de mededeling van 2005) vastgesteld, die twee eerdere mededelingen van 1996 (3) en 1997 (4) heeft vervangen.

2.

Het Verdrag van Lissabon wijzigt artikel 228 van het EG-Verdrag, thans artikel 260 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), om het daarin bepaalde in tweeërlei opzicht te versterken.

3.

Allereerst schrapt het Verdrag van Lissabon in de procedure van artikel 260, lid 2, (het vroegere artikel 228, lid 2, van het EG-Verdrag) de precontentieuze fase van het met redenen omklede advies. Wanneer de Commissie van oordeeel is dat een lidstaat een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie niet juist heeft uitgevoerd, moet zij sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon nog maar een enkele fase in de precontentieuze procedure doorlopen, en wel de toezending van een schriftelijke aanmaningsbrief waarbij de lidstaat wordt verzocht zijn opmerkingen in te dienen (5). Wanneer de Commissie vervolgens de opmerkingen van de lidstaat ontoereikend acht of de lidstaat niet antwoordt, kan de Commissie de zaak krachtens artikel 260, lid 2, rechtstreeks voor het Hof brengen. De procedure van artikel 260, lid 2, wordt aldus in de praktijk versneld, zodat de gemiddelde duur van de in de mededeling van 2005 bedoelde procedure automatisch wordt teruggebracht tot een duur van minimaal 8 en maximaal 18 maanden (6). Deze indicatieve duur belet niet, dat in uitzonderlijke gevallen bijzondere omstandigheden een langere duur van de procedure kunnen rechtvaardigen. Daartegenover sluit deze indicatieve duur niet uit, dat de Commissie tracht te bewerkstellingen dat de lidstaten zo snel mogelijk hun verplichtingen nakomen.

4.

Voor het overige komt de regeling van artikel 260, lid 2, van het VWEU volledig overeen met die van het vroegere artikel 228 van het EG-Verdrag. De mededeling van 2005 blijft dus volledig van toepassing op procedures waarvoor artikel 260, lid 2, geldt. Het schrappen van het met redenen omklede advies brengt geen enkele wijziging van die mededeling mee.

5.

De tweede, meer substantiële wijziging door het Verdrag van Lissabon, bevindt zich in het nieuwe artikel 260, lid 3, van het VWEU, dat als volgt luidt:

6.

Dit lid schept een volledig nieuw instrument: de Commissie kan, zodra zij haar beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 (het vroegere artikel 226 van het EG-Verdrag) heeft ingesteld, het Hof voorstellen een forfaitaire som of dwangsom op te leggen in hetzelfde arrest als waarin wordt vastgesteld dat een lidstaat zijn verplichting tot mededeling van de maatregelen ter omzetting van een volgens de wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen.

7.

Deze vernieuwing van het Verdrag heeft ten doel de lidstaten ertoe aan te zetten richtlijnen binnen de door de wetgever vastgestelde termijnen om te zetten en aldus ervoor te zorgen dat de Unie-wetgeving werkelijk effectief is. Het Verdrag van Lissabon houdt er aldus rekening mee, dat het van wezenlijk belang is dat de lidstaten richtlijnen tijdig omzetten. Het gaat daarbij niet alleen om het waarborgen van de door de Unie nagestreefde algemene belangen, hetgeen geen uitstel kan dulden, maar ook en vooral om de bescherming van de Europese burgers, die aan deze wetgeving subjectieve rechten ontlenen. Uiteindelijk is het de geloofwaardigheid van het Unie-recht in zijn geheel die op het spel staat wanneer het jarenlang duurt alvorens wetgevingshandelingen in de lidstaten hun volledige rechtsgevolgen krijgen.

8.

In deze mededeling zet de Commissie uiteen, hoe zij van deze nieuwe, door het Verdrag van Lissabon ingevoerde bepaling gebruik zal maken.

9.

De Commissie speelt als hoedster van de verdragen in het kader van het nieuwe artikel 260, lid 3, in het voorstadium een doorslaggevende rol: het is aan haar om de procedure van artikel 258 in te leiden en deze te combineren met een verzoek uit hoofde van artikel 260, lid 3, door voor te stellen een forfaitaire som en/of een dwangsom van een bepaald bedrag op te leggen. In tegenstelling tot de procedure van artikel 260, lid 2, kan in dat geval de door het Hof op te leggen sanctie niet hoger zijn dan de Commissie heeft aangegeven.

10.

De toepassing van de hierna aangegeven algemene beginselen en criteria op individuele gevallen en de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof op dit punt, zullen de Commissie in staat stellen vervolgens haar doctrine te ontwikkelen op basis van deze mededeling. Omdat de geldelijke sanctie altijd moet zijn aangepast aan de specifieke omstandigheden, behoudt de Commissie zich in de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid de mogelijkheid voor, met opgave van redenen, van deze algemene criteria af te wijken wanneer dit in de gegeven omstandigheden gerechtvaardigd lijkt.

11.

Artikel 260, lid 3, is een nieuw instrument dat het Verdrag ter beschikking stelt om een daadwerkelijk antwoord te geven op het veel voorkomende en onverminderd zorgwekkende verschijnsel dat richtlijnen te laat worden omgezet. In haar jaarverslag over de toepassing van het recht van de Unie zal de Commissie op grond van de haar ter beschikking staande statistieken een grondig onderzoek verrichten van de prestaties van de lidstaten op het gebied van het binnen de voorgeschreven termijnen omzetten van richtlijnen. Wanneer de resultaten geen substantiële verbetering laten zien, zal de Commissie haar benadering aanpassen en het in deze mededeling uiteengezette beleid herzien.

12.

Allereerst herinnert de Commissie aan de drie algemene beginselen die leidend moeten zijn bij de uitvoering van artikel 260, lid 3, en die al leidend zijn bij de uitvoering van lid 2 van dat artikel.

13.

Ten eerste moet bij de vaststelling van de sanctie worden uitgegaan van het eigenlijke doel van dit instrument, te weten ervoor te zorgen dat het Unie-recht tijdig wordt omgezet en te voorkomen dat dit soort inbreuken zich herhaalt. De Commissie is van mening dat voor deze vaststelling drie hoofdcriteria gelden:

14.

Ten tweede moeten de sancties die de Commissie aan het Hof voorstelt door de lidstaten kunnen worden voorzien en worden berekend volgens een methode die zowel het evenredigheidsbeginsel als het beginsel van gelijke behandeling van de lidstaten eerbiedigt. Het is tevens belangrijk over een duidelijke en eenvormige methode te beschikken, daar de Commissie voor het Hof zal moeten rechtvaardigen hoe zij het voorgestelde bedrag heeft bepaald.

15.

Ten derde is het vanuit een oogpunt van doeltreffendheid van de sanctie van belang, de bedragen zodanig vast te stellen dat van de sanctie een afschrikwekkende werking uitgaat. Het opleggen van zuiver symbolische sancties zou aan dit instrument elk nuttig effect ontnemen en afbreuk doen aan het doel te waarborgen dat richtlijnen binnen de voorgeschreven termijnen worden omgezet.

16.

Volgens artikel 260, lid 3, kan de Commissie gebruikmaken van de nieuwe mogelijkheid die dit artikel biedt „indien zij dit passend acht”. Deze formulering moet aldus worden begrepen, dat deze de Commissie een ruime discretionaire bevoegdheid geeft, analoog aan de volgens vaste rechtspraak aan de Commissie toekomende discretionaire bevoegdheid, al dan niet de inbreukprocedure van artikel 258 in te leiden.

17.

In het kader van de uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid acht de Commissie het passend, dat het instrument van artikel 260, lid 3, in beginsel behoort te worden ingezet in alle zaken betreffende de niet-nakoming bedoeld in deze bepaling, welke de omzetting betreft van volgens een wetgevingsprocedure vastgestelde richtlijnen. Het is immers voor alle wetgevingsrichtlijnen even belangrijk dat ervoor wordt gezorgd dat zij binnen de voorgeschreven termijnen door de lidstaten worden omgezet zonder dat het a priori nodig is tussen deze richtlijnen een onderscheid te maken. De Commissie sluit echter niet uit, dat zich bijzondere gevallen kunnen voordoen waarin zij een verzoek om sancties uit hoofde van artikel 260, lid 3, niet passend zal achten.

18.

In het geval van niet-omzetting van niet-wetgevingsrichtlijnen is een beroep op artikel 260, lid 3, niet mogelijk. De Commissie zal zich dan nog steeds in eerste instantie tot het Hof moeten wenden in een procedure op grond van artikel 258, gevolgd, ingeval een niet-nakomingsarrest niet wordt uitgevoerd, door een tweede aanhangigmaking bij het Hof op grond van artikel 260, lid 2.

19.

De in artikel 260, lid 3, bedoelde niet-nakoming ziet zowel op het geheel afwezig zijn van een mededeling van enige maatregelen ter omzetting van een richtlijntoe als op het geval waarin een mededeling van omzettingsmaatregelen gedeeltelijk ontbreekt. Dit laatste geval kan zich voordoen wanneer de meegedeelde omzettingsmaatregelen niet het volledige grondgebied van de lidstaat bestrijken, of wanneer de meegedeelde omzettingsmaatregelen slechts een deel van de richtlijn betreffen. Wanneer de lidstaat alle noodzakelijke uiteenzettingen heeft gegeven over de wijze waarop hij meent de richtlijn in zijn geheel te hebben omgezet, kan de Commissie oordelen dat de lidstaat zijn verplichting de omzettingsmaatregelen mede te delen, is nagekomen en dat artikel 260, lid 3, dus niet van toepassing is. Een eventueel geschil over de vraag of de meegedeelde omzettingsmaatregelen of de in de nationale rechtsorde bestaande rechtsregels toereikend zijn, valt onder de gewone procedure van artikel 258 aangaande de juiste omzetting van de richtlijn.

20.

Artikel 260, lid 3, geeft het Hof de mogelijkheid op verzoek van de Commissie de betaling op te leggen van „een forfaitaire som of een dwangsom”. De Commissie is van mening, dat deze formulering, gelet op het doel ervan, evenals de analoge formulering in lid 2 van het genoemde artikel, niet uitsluit dat beide soorten sancties in hetzelfde arrest worden gecombineerd (7).

21.

De Commissie is zich ervan bewust dat als gevolg van deze door het Verdrag van Lissabon ingevoerde vernieuwing een sanctie voor niet-mededeling in een veel vroeger stadium kan worden opgelegd dan voorheen en zij hoopt dat het opleggen van een dwangsom in beginsel toereikend zal blijken te zijn om het doel van die vernieuwing te bereiken, te weten de lidstaten nog meer aan te sporen richtlijnen tijdig om te zetten. De Commissie zal voortaan echter ook een forfaitaire som voorstellen in passende gevallen wanneer de omstandigheden dit rechtvaardigen. Voorts zal de Commissie, afhankelijk van de praktijk in de lidstaten, niet aarzelen haar benadering aan te passen door het verzoeken om een forfaitaire som te veralgemeniseren (zie punt 11).

22.

Overeenkomstig de aan deze twee soorten sancties ten grondslag liggende logica zal de Commissie in bij het Hof aanhangige zaken waarin zij alleen een dwangsom heeft voorgesteld, afstand van instantie doen wanneer de lidstaat de omzettingsmaatregelen meedeelt die vereist zijn om aan de inbreuk een einde te maken. Daarentegen zal zij in aanhangige zaken waarin zij ook een forfaitaire som heeft voorgesteld, geen afstand van instantie doen enkel en alleen omdat de vereiste mededeling heeft plaatsgevonden (8).

23.

De dwangsom die de Commissie krachtens artikel 260, lid 3, voorstelt, wordt berekend volgens de methode die ook wordt gebruikt in zaken die krachtens lid 2 van dat artikel bij het Hof aanhangig zijn gemaakt en die in de punten 14 tot en met 18 van de mededeling van 2005 is uiteengezet.

24.

Het bedrag van de dagelijkse dwangsom wordt dus berekend door vermenigvuldiging van het gelijke forfaitaire basisbedrag (punt 15 van de mededeling van 2005 (9)) met allereerst een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk en een coëfficiënt voor de duur daarvan, en vervolgens een vaste factor per land „n”, die rekening houdt met de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat (punt 18 van de mededeling van 2005 (10)).

25.

De coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk wordt vastgesteld volgens de in de punten 16 tot en met 16.6 van de mededeling van 2005 vermelde regels en criteria. De Commissie zal deze regels en criteria op dezelfde wijze blijven toepassen als tot op heden is gebeurd in zaken die krachtens het vroegere artikel 228 van het EG-Verdrag aanhangig zijn gemaakt met betrekking tot de niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van richtlijnen. Met name wanneer in overeenstemming met het beginsel van loyale samenwerking en de huidige praktijk een gedeeltelijke niet-mededeling door de lidstaat wordt gemeld, kan deze een verzachtende omstandigheid vormen op grond waarvan een minder hoge coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk wordt toegepast dan in het geval van een volledig ontbreken van omzetting.

26.

Bij een eventuele herziening van haar beleid (zie punt 11) zal de Commissie bijzondere aandacht schenken aan het punt van de coëfficiënten voor de ernst van de inbreuk en daarbij rekening houden met de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof.

27.

Bij de vaststelling van de coëfficiënt voor de duur van de inbreuk, die op de grondslag van punt 17 van de mededeling van 2005 wordt berekend, wordt de duur van de inbreuk in aanmerking genomen vanaf de dag volgende op die waarop de in de betrokken richtlijn vastgestelde termijn voor omzetting is verstreken (onder voorbehoud van punt 31).

28.

Wanneer de Commissie besluit eveneens een forfaitaire som voor te stellen, wordt het bedrag daarvan berekend volgens de in de punten 19 tot en met 24 van de mededeling van 2005 uiteengezette methode, met als enige precisering dat als begindatum (11) moet worden genomen de dag volgende op die waarop de in de betrokken richtlijn vastgestelde termijn voor omzetting is verstreken.

29.

Wanneer het Hof de betrokken lidstaat een sanctie oplegt, gaat volgens artikel 260, lid 3, tweede alinea, de verplichting tot betaling van deze sanctie „in op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum”. Op grond van deze bepaling kan het Hof als datum voor het ingaan van de verplichting hetzij de dag van uitspraak van het arrest hetzij een later tijdstip vaststellen. Opgemerkt zij dat het Hof in het kader van artikel 228 EG-Verdrag reeds over dezelfde mate van discretionaire bevoegdheid beschikte, zonder uitdrukkelijke bepaling dienaangaande in dat artikel. Het Hof heeft zelden van deze bevoegdheid gebruikgemaakt om een tijdstip na de datum van uitspraak van zijn arrest vast te stellen (12) en heeft dat in ieder geval nooit gedaan in gevallen van niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van richtlijnen.

30.

Volgens de Commissie moet in het kader van artikel 260, lid 3, de dag van de uitspraak van het arrest in het algemeen worden vastgesteld als de datum waarop de verplichting tot betaling van de opgelegde sancties ingaat. Daaruit volgt met name, dat de dagelijkse dwangsom dient te lopen vanaf de dag van de uitspraak van het arrest.

31.

De Commissie zal het nieuwe instrument van artikel 260, lid 3, alsmede de in deze mededeling uiteengezette beginselen en criteria voor de uitvoering ervan, toepassen op procedures die krachtens artikel 258 zijn ingeleid ná de bekendmaking van deze mededeling alsook op procedures die vóór die bekendmaking zijn ingeleid, met uitzondering van procedures die zij reeds bij het Hof aanhangig heeft gemaakt. In de procedures waarin reeds een met redenen omkleed advies is uitgebracht, zal de Commissie een aanvullend met redenen omkleed advies uitbrengen, waarin zij de betrokken lidstaat zal waarschuwen dat zij een verzoek krachtens artikel 260, lid 3, zal indienen wanneer de zaak bij het Hof aanhangig zal worden gemaakt. Bij de vaststelling van het bedrag van de sancties en ten aanzien van de duur van de inbreuk, zal de Commissie geen rekening houden met de periode vóór 1 december 2009, de datum van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon.