23.2.2012   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 54/23

—

stelt vast dat akten van de burgerlijke stand die betrekking hebben op geboorte, huwelijk, overlijden, scheiding, naamsveranderingen e.d. fundamenteel zijn voor iemands identiteit en het vermogen ten volle deel te nemen aan het sociale, economische en politieke leven;

—

beklemtoont dat burgers in de EU hun rechten ten volle moeten kunnen uitoefenen en dat openbare documenten daarbij een cruciale rol spelen;

—

wijst erop dat akten van de burgerlijke stand volledig onder de bevoegdheid van de lidstaten en de lokale en regionale overheden vallen; bij de ontwikkeling van EU-beleid en wetgeving op dit gebied mogen het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel niet uit het oog worden verloren;

—

staat achter de brede doelstelling van de Commissie om de obstakels die een belemmering vormen voor de uitoefening van EU-rechten, m.n. in grensoverschrijdende situaties, in kaart te brengen en weg te nemen, en om de administratieve rompslomp in het algemeen terug te dringen, zodat de grensoverschrijdende samenwerking vlotter verloopt en de burgers beter kunnen profiteren van de praktische en tastbare voordelen van de EU- integratie. Bij de verdere uitstippeling van het beleid ter zake moeten de behoeften van de burgers steeds op de eerste plaats komen;

—

is het ermee eens dat de legalisatie van openbare documenten van andere lidstaten niet nodig zou hoeven te zijn; aangezien de uitwisseling van informatie tussen de diensten van de burgerlijke stand van de lidstaten echter onbetrouwbaar en onvolledig is lijkt het aangewezen om nog voor de invoering van de nieuwe wetgeving maatregelen te nemen om de administratieve samenwerking tussen deze diensten te vergemakkelijken, zodat ambtenaren van de burgerlijke stand documenten indien nodig kunnen authentificeren; om de contacten met derde landen vlotter te doen verlopen zouden de lidstaten in de tussentijd deelname aan het proefproject voor de afgifte en het gebruik van elektronische apostilles (e-APP) moeten overwegen;

—

is van oordeel dat de mogelijke invoering van een Europese dienst van de burgerlijke stand niet van de hand mag worden gewezen, tenminste als kan worden aangetoond dat deze oplossing efficiënter is dan de oprichting van een groot aantal nieuwe diensten of de instandhouding van de bestaande diensten in de lidstaten;

—

zou willen voorstellen dat de lidstaten op grond van beproefde praktijken richtsnoeren formuleren om zo de grensoverschrijdende uitwisseling van akten van de burgerlijke stand vlotter te doen verlopen.

Rapporteur:

Patrick McGOWAN (IE/ALDE), lid van de Donegal County Council en de Border Regional Authority

Referentiedocument

Groenboek: Minder administratieve formaliteiten voor burgers: De bevordering van het vrije verkeer van openbare documenten en de erkenning van de gevolgen van akten van de burgerlijke stand

COM(2010) 747 definitief

1.

is ingenomen met dit initiatief van de Commissie, die ernaar streeft een Unie van burgers tot stand te brengen en daartoe met haar Groenboek een Europees debat op gang wil brengen over mogelijke wetgevingsvoorstellen inzake twee verwante thema's, nl.:

2.

Onder openbare documenten wordt verstaan allerhande administratieve documenten, notariële akten en gerechtelijke stukken alsook akten van de burgerlijke stand waarmee bepaalde mijlpalen in een mensenleven worden vastgelegd. Akten van de burgerlijke stand die betrekking hebben op geboorte, huwelijk, overlijden, scheiding, naamsveranderingen e.d. zijn fundamenteel voor iemands identiteit en het vermogen ten volle deel te nemen aan het sociale, economische en politieke leven.

3.

Burgers in de EU moeten hun rechten ten volle kunnen uitoefenen: openbare documenten spelen daarbij een cruciale rol. Het gaat o.m. om het recht op vrij verkeer van burgers en hun gezinsleden, het vrije verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging, het recht op sociale zekerheid, het vrije verkeer van goederen en diensten en het recht van burgers op een doeltreffende rechtsbedeling in burgerlijke en handelszaken. Er is m.a.w. een hele waaier aan openbare documenten die relevant zijn voor de erkenning van EU-rechten.

4.

Het Comité staat achter de brede doelstelling van de Commissie om de obstakels die een belemmering vormen voor de uitoefening van EU-rechten, m.n. in grensoverschrijdende situaties, in kaart te brengen en weg te nemen, en om de administratieve rompslomp in het algemeen terug te dringen, zodat de grensoverschrijdende samenwerking vlotter verloopt en de burgers beter kunnen profiteren van de praktische en tastbare voordelen van de EU- integratie. Bij de verdere uitstippeling van het beleid ter zake moeten de behoeften van de burgers steeds op de eerste plaats komen.

5.

De organisatie van de burgerlijke stand verschilt enorm van lidstaat tot lidstaat (gebaseerd op de gebeurtenis of de persoon, bevolkingsregister) en ook de gevolgen van de procedures lopen uiteen. Die verscheidenheid weerspiegelt de grondwettelijke en wetgevende bepalingen van de lidstaten en hun verschillende maatschappelijke waarden, en blijkt maar al te duidelijk uit het feit dat akten van de burgerlijke stand in verschillende lidstaten verschillende rechtsgevolgen kunnen hebben.

6.

De nationale diensten voor de burgerlijke stand lijken over het algemeen efficiënt te werken. Problemen ontstaan meestal pas als meerdere lidstaten betrokken zijn bij een dossier. Het Comité wil er in dat verband op wijzen dat ongeveer één derde van alle registraties bij de burgerlijke stand betrekking heeft op grensoverschrijdende gevallen. Gezien de toenemende mobiliteit zal het aantal daarmee verband houdende administratieve problemen eveneens stijgen. Bovendien heeft elk land zijn eigen collisieregels, wat de zaken voor burgers met een grensoverschrijdend dossier nog bemoeilijkt.

7.

Er zijn openbare documenten (bv. i.v.m. beroepskwalificaties) die onder de EU-wetgeving vallen, maar akten van de burgerlijke stand vallen volledig onder de bevoegdheid van de lidstaten en de lokale en regionale overheden. Bij de ontwikkeling van EU-beleid en wetgeving op dit gebied mogen het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel niet uit het oog worden verloren.

8.

De autoriteiten die bevoegd zijn voor de legalisatie van documenten kunnen zowel binnen eenzelfde land als tussen de lidstaten onderling enorm verschillen; wat de autoriteiten die bevoegd zijn voor de akten van de burgerlijke stand betreft, is de verwarring zo mogelijk nog groter. De verantwoordelijkheid ter zake kan bij administratieve, gerechtelijke of kerkelijke instanties liggen, en wel op verschillende bestuursniveaus. In de meeste gevallen evenwel krijgen de burgers te maken met lokale of regionale autoriteiten: in de hele EU zijn er naar schatting zo'n 80 000 lokale diensten van de burgerlijke stand.

9.

Deze problematiek staat niet op zichzelf, maar moet worden gezien in samenhang met ruimer EU-beleid, zoals het economisch beleid, de digitale agenda, het sociaal beleid en het extern beleid, zodat de samenhang en doeltreffendheid van het EU-optreden versterkt worden.

10.

Legalisatie wordt normaliter gebruikt om de authenticiteit van een openbaar document uit een ander land vast te stellen. Het is nl. niet ondenkbaar dat de autoriteiten in een bepaald land niet bekend zijn met de zegels, stempels of handtekeningen van de autoriteit die het document heeft afgegeven. Wel is het een feit dat bepaalde openbare documenten, zoals paspoorten, rijbewijzen en arresten worden erkend zonder bijzondere legalisatiemaatregelen.

11.

Legalisatie kost tijd, geld en moeite, en is op zichzelf niet geschikt om fraude bij het grensoverschrijdende gebruik van openbare documenten te voorkomen. Het Comité staat achter de bepaling uit het programma van Stockholm dat de EU zich als lid van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht actief dient in te zetten voor de uitvoering van de relevante verdragen (in dit verband wordt tevens verwezen naar de Internationale commissie voor de burgerlijke stand). Tot nog toe hebben de lidstaten zich immers niet echt coöperatief opgesteld waar het gaat om verdragen betreffende de legalisatie van documenten.

12.

Het Comité erkent dat de wetgeving ter zake versnipperd is: de bestaande verdragen inzake de legalisatie van documenten worden niet overal op dezelfde manier toegepast en het aantal bilaterale verdragen is enorm. Zo is het Verdrag van Brussel uit 1987 betreffende de afschaffing van de legalisatie van akten in de EU, niet eens door de helft van de lidstaten ondertekend, terwijl maar een handvol landen het verdrag heeft geratificeerd en is overgegaan tot voorlopig toepassing.

13.

Het Comité is het ermee eens dat de legalisatie van openbare documenten van andere lidstaten in een EU waar een klimaat van wederzijdsd vertrouwen heerst, niet nodig zou hoeven te zijn; ook andere administratieve formaliteiten die het EU-burgerschap en het vrije verkeer in de weg staan, zoals de verklaring van huwelijksbevoegdheid en de verklaring van ongehuwde staat, zouden overbodig kunnen worden.

14.

In werkelijkheid echter is de uitwisseling van informatie tussen de diensten van de burgerlijke stand van de lidstaten onbetrouwbaar en onvolledig (het is een feit dat bepaalde lidstaten nooit informatie over "buitenlandse" veranderingen in de burgerlijke staat doorgeven of ontvangen). Het lijkt daarom aangewezen om nog voor de invoering van de nieuwe wetgeving maatregelen te nemen om de administratieve samenwerking tussen deze diensten te vergemakkelijken, zodat ambtenaren van de burgerlijke stand documenten indien nodig kunnen authentificeren. Daarnaast moet de samenwerking worden versterkt, zodat de authentificatie van andere officiële documenten (bv. onderwijsdiploma's of notariële akten) ongehinderd kan verlopen. Op die manier wordt het ook gemakkelijker voor de bevoegde ambtenaren om de juistheid of authenticiteit van een bepaald document na te trekken.

15.

Het Comité dringt erop aan dat wordt nagegaan waarom bepaalde lidstaten zo afkerig zijn van de ratificatie van de relevante verdragen (zoals het Verdrag van Brussel van 1987), en dat lering wordt getrokken uit de ervaring van de lidstaten die tot voorlopige toepassing van dit verdrag zijn overgegaan.

16.

Om de contacten met derde landen vlotter te doen verlopen zouden de lidstaten in de tussentijd deelname aan het proefproject voor de afgifte en het gebruik van elektronische apostilles (e-APP) (1) moeten overwegen. Ook moet worden gedacht aan de invoering van een elektronisch register met online toegang, zoals onlangs op Europees niveau is ingevoerd door Spanje in het kader van het project e-APP for Europe, dat door de Commissie wordt gesteund.

17.

Heel wat burgers ondervinden enorme problemen als zij informatie inzake hun burgerlijke staat aan een andere lidstaat willen doorgeven. In sommige lidstaten moeten burgers die hun eigen akten van de burgerlijke stand willen opvragen of een apostille willen verkrijgen, persoonlijk aanwezig zijn. Een dergelijke bureaucratische gang van zaken kan mensen die op dat moment in een andere lidstaat verblijven heel wat geld kosten. Het Comité zou daarom willen voorstellen – met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel - dat de lidstaten op grond van beproefde praktijken richtsnoeren formuleren om zo de grensoverschrijdende uitwisseling van akten van de burgerlijke stand vlotter te doen verlopen, en daarbij de nodige veiligheidsmaatregelen nemen om fraude te voorkomen.

18.

Elke lidstaat heeft op grond van zijn geschiedenis, cultuur, politieke bestel en rechtsstelsel zijn eigen acquis opgebouwd op het vlak van burgerschap en burgerlijke stand. Ingrijpende veranderingen kunnen dan ook een grondwettelijke, wetgevende en economische aardverschuiving teweegbrengen voor de nationale autoriteiten; bovendien zouden de juridische en administratieve structuren en procedures dan volledig moeten worden omgegooid. Daarnaast zou een en ander verregaande maatschappelijke en culturele veranderingen meebrengen.

19.

Toch is het duidelijk dat de EU-burgers, m.n. degenen die in een andere lidstaat leven en werken, verwachten dat hun leven niet onnodig ingewikkeld wordt door de bureaucratie die komt kijken bij de grensoverschrijdende afwikkeling van dossiers van de burgerlijke stand.

20.

De logistieke en opleidingskosten voor de circa 125 000 ambtenaren van de burgerlijke stand in de EU, die te maken krijgen met de regelingen en procedures in andere lidstaten, rijzen de pan uit. Er moet dus worden gezocht naar meer werkbare oplossingen om de problemen waarmee burgers te maken krijgen aan te pakken.

21.

Het feit dat de contacten tussen ambtenaren van de burgerlijke stand uit verschillende lidstaten gebrekkig zijn en enkel op ad hocbasis plaatsvinden, zou wel eens te maken kunnen hebben met problemen op juridisch, procedureel en logistiek vlak, en vooral ook met taalproblemen. De Commissie zou daarom een groep van deskundigen inzake de burgerlijke stand moeten oprichten, met vertegenwoordigers van de verschillende lidstaten, die elk hun kennis en ervaring kunnen inbrengen bij het zoeken naar oplossingen voor de grensoverschrijdende problemen. Bovendien zal de EU tijdens internationale fora zo ook met één stem kunnen spreken.

22.

Het aantal kostbare en tijdrovende (gewaarmerkte) vertalingen van openbare documenten moet worden beperkt door het gebruik van standaardformulieren en elektronische systemen voor het coderen en aflezen van gegevens. Aan de ontwikkeling daarvan zou kunnen worden gewerkt binnen internationale fora.

23.

De roep om vermindering van de bureaucratische rompslomp klinkt overal en reikt verder dan het online opslaan van gegevens op papier; er moet gebruik worden gemaakt van de mogelijkheden voor het elektronisch opslaan en uitwisselen van gegevens, zodat de informatiesystemen sneller worden gemoderniseerd en gecentraliseerd.

24.

Lidstaten die nog niet beschikken over een centraal registratiepunt waar alle informatie over iemands burgerlijke staat wordt bijeengebracht, zouden moeten overwegen een dergelijke vorm van centrale registratie in te voeren. Bovendien zouden zo gemakkelijker veranderingen in de burgerlijke staat buiten de lidstaat kunnen worden geregistreerd. Het Comité is zich er wel van bewust dat zulks aanzienlijke kosten zou kunnen meebregen en niet in alle gevallen politiek haalbaar is; bovendien zou het subsidiariteitsbeginsel hierdoor in het gedrang kunnen komen.

25.

Toch beschikken tal van lidstaten al over een systeem voor centrale registratie. Een gemeenschappelijk contactpunt kan helpen om praktische problemen waar ambtenaren en burgers mee te maken krijgen, te minimaliseren. Afhankelijk van factoren als de elektronische beschikbaarheid van gegevens, de omvang van het land, de verdeling van de wetgevende bevoegdheden, taal e.d., zouden dergelijke centrale informatiepunten op regionaal niveau kunnen worden opgericht.

26.

Het is belangrijk dat wordt aangetoond dat proefprojecten voor de elektronische uitwisseling van akten van de burgerlijke stand efficiënt zijn en op grotere schaal kunnen worden toegepast. Het zou nuttig zijn de bestaande elektronische instrumenten die samenwerking tussen de nationale overheden in de EU vergemakkelijken, in kaart te brengen. Prioritair daarbij is dat maatregelen worden genomen om fraude te voorkomen en de privacy van burgers en persoonsgegevens te beschermen.

27.

De koppeling tussen Europese informatiebronnen en de voorlichtingsinstanties in de lidstaten moet nog worden versterkt, zodat burgers beter op de hoogte worden gebracht van hun EU-rechten. De lokale en regionale overheden zijn volgens het Comité goed geplaatst om hieraan bij te dragen.

28.

De invoering van een Europese akte van de burgerlijke stand is een bijzonder ambitieus voorstel. Aard, vorm en inhoud van akten van de burgerlijke stand kunnen immers enorm verschillen van lidstaat tot lidstaat. Behalve de verschillen in bewijskracht en in de manier waarop zij kunnen worden gewijzigd, kunnen geboorteakten in bepaalde lidstaten informatie bevatten over de legitimiteit en de godsdienst van het kind en over de echtelijke staat en sociaaleconomische situatie van de ouders.

29.

In de eerste fase van de invoering van een Europese akte van de burgerlijke stand zullen de nationale regelingen naast de Europese bestaan. Dat kan leiden tot interpretatieproblemen i.v.m. de samenhang van de verschillende stelsels, aangezien er al diverse combinaties en varianten zijn van civiel, kerkelijk en buitenlands recht, waarover waarschijnlijk beslist zal moeten worden door de rechtbanken in de lidstaten.

30.

Gezien de uiteenlopende juridische en administratieve structuren en procedures inzake inschrijvingen bij de burgerlijke stand in de EU, lijkt ook automatische erkenning van akten van de burgerlijke stand van een andere lidstaat problematisch. Om een dergelijke erkenning mogelijk te maken moet hoe dan ook de interne wetgeving van de lidstaten ingrijpend worden gewijzigd, zodat burgers overal op gelijke voet worden behandeld.

31.

Met het oog op de verschillen tussen de lidstaten moet de Commissie ernaar streven – al is het via versterkte samenwerking – om de collisieregels en bevoegdheidskwesties op het gebied van de burgerlijke stand gelijk te trekken, zodat er meer duidelijkheid komt voor de burger.

32.

Als burgers inzake hun burgerlijke staat de kans krijgen te kiezen voor het toepasselijke recht van een bepaalde lidstaat, dreigen problemen. Zo kan een koppel het oneens zijn over de rechterlijke bevoegdheid en bestaat de kans dat mensen gaan "shoppen" en op zoek gaan naar de regelingen die hen het best uitkomen.

33.

De mogelijke invoering van een Europese dienst van de burgerlijke stand mag niet van de hand worden gewezen, tenminste als kan worden aangetoond dat deze oplossing efficiënter is dan de oprichting van een groot aantal nieuwe diensten of de instandhouding van de bestaande diensten in de lidstaten. Voorts ziet het Comité de volgende voordelen: a) de lidstaten kunnen zich in het kader van internationale overeenkomsten eensgezinder opstellen; b) de administratieve samenwerking verloopt vlotter doordat goede praktijkvoorbeelden en ervaringen worden geboekstaafd en uitgewisseld, bv. wat betreft compatibiliteit op gebieden die verband houden met IT en het verschaffen van richtsnoeren aan de nationale autoriteiten bij grensoverschrijdende kwesties; c) ambtenaren van de burgerlijke stand beschikken over een centraal contactpunt voor grensoverschrijdende dossiers, en burgers die problemen ondervinden met de legitieme uitoefening van hun rechten binnen de EU kunnen zich tot deze dienst wenden; en d) de Europese dienst kan fungeren als een centraal reserve- of referentieregister voor de burgerlijke stand.

34.

De bestaande wetgeving die van belang is voor de uitoefening van de rechten die samenhangen met het EU-burgerschap, moet sneller worden omgezet en toegepast. Ook zou het Comité graag zien dat de lidstaten nauwer gaan samenwerken via de bestaande intergouvernementele organisaties, zodat de internationale samenwerking op het vlak van de burgerlijke stand vlotter verloopt en bestaande overeenkomsten op grotere schaal worden geratificeerd.

35.

De nationale registratiediensten zouden voorbeelden van hun akten van de burgerlijke stand (met vertaling) online beschikbaar moeten stellen, zodat de registratiediensten uit andere lidstaten zich daarmee al enigzins vertrouwd kunnen maken. De Commissie zou dit soort initiatieven kunnen ondersteunen of helpen bij de coördinatie ervan.

36.

De Commissie zou een netwerk van ambtenaren en consulaire deskundigen uit alle lidstaten moeten opzetten, om, met het oog op de uiteindelijke afschaffing van de legalisatieformaliteiten, de mogelijkheden op het vlak van administratieve samenwerking te onderzoeken. Ook pleit het ervoor dat voorstellen worden geformuleerd voor de harmonisatie van de collisieregels. Kwesties als de wederzijdse erkenning van documenten en de Europese akte van de burgerlijke stand verdienen het evenwel nader te worden bestudeerd.

37.

De Commissie benadert deze problematiek in haar Groenboek vanzelfsprekend vanuit een langetermijnperspectief en richt zich op de 27 lidstaten, maar het Comité wijst erop dat ook meer lokale oplossingen niet uit het oog mogen worden verloren, vooral waar het gaat om problemen waarmee m.n. burgers in grensgebieden, waarvan sommigen in verschillende rechtsgebieden leven en werken, regelmatig geconfronteerd worden. Het Comité dringt er dan ook op aan dat de lidstaten zowel onderling als met andere landen meer bilaterale en multilaterale overeenkomsten sluiten en ook initiatieven nemen op subnationaal niveau, naar analogie van de EGTS-projecten voor territoriale samenwerking.

38.

In effectbeoordelingen van nieuwe wetgeving moet steeds de nadruk worden gelegd op de sociale, economische en wetgevende gevolgen in de lidstaten.

39.

Gezien de verantwoordelijkheden ter zake van de lokale en regionale overheden, wenst het Comité ten volle te worden betrokken bij alle stadia van het debat, en stelt het zijn raadplegingsnetwerken (2) open voor de Commissie.