MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ Corruptiebestrijding in de EU /* COM/2011/0308 definitief */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET
EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ Corruptiebestrijding
in de EU INHOUDSOPGAVE 1........... Inleiding.......................................................................................................................... 3 2........... Beter
toezicht op de inspanningen op het gebied van corruptiebestrijding.......................... 5 2.1........ Huidige
toezichts- en evaluatiemechanismen..................................................................... 5 2.2........ Het
EU-corruptiebestrijdingsverslag................................................................................ 7 3........... Betere
tenuitvoerlegging van bestaande instrumenten voor corruptiebestrijding.................. 9 3.1........ Kaderbesluit
2003/568/JBZ inzake de bestrijding van corruptie in de privésector........... 10 3.2........ Overige
internationale instrumenten voor corruptiebestrijding.......................................... 10 3.3........ Samenwerking
tussen de EU en de bestaande internationale corruptiebestrijdingsinstrumenten 11 4........... Sterkere
klemtoon op corruptiebestrijding op de interne EU-beleidsterreinen................. 12 4.1........ Rechtshandhaving,
justitiële en politiële samenwerking binnen de EU.............................. 12 4.1.1..... Politiële
en justitiële samenwerking................................................................................ 12 4.1.2..... Financieel
onderzoek en ontneming van vermogensbestanddelen.................................... 13 4.1.3..... Bescherming
van klokkenluiders.................................................................................... 13 4.1.4..... Bijscholing
van rechtshandhavingsambtenaren................................................................ 14 4.2........ Overheidsopdrachten.................................................................................................... 14 4.3........ Cohesiebeleid
ter ondersteuning van de opbouw van bestuurlijke capaciteit.................... 14 4.4........ Boekhoudnormen
en wettelijke controle voor EU‑vennootschappen.............................. 15 4.5........ Voorkomen
en bestrijden van politieke corruptie........................................................... 15 4.6........ Betere
statistieken......................................................................................................... 16 4.7........ Integriteit
in de sport..................................................................................................... 16 4.8........ Bescherming
van EU-overheidsgeld tegen corruptie....................................................... 16 5........... Sterkere
klemtoon op corruptiebestrijding op de externe EU-beleidsterreinen................ 17 5.1........ Kandidaat-lidstaten,
potentiële kandidaat-lidstaten en buurlanden................................... 17 5.2........ Samenwerkings-
en ontwikkelingsbeleid........................................................................ 18 5.3........ Handelsbeleid............................................................................................................... 19 6........... Conclusie..................................................................................................................... 19 Corruptiebestrijding in de EU
1.
Inleiding
Vier van de vijf EU-burgers beschouwen
corruptie[1]
in de eigen lidstaat als een ernstig probleem[2]. Ondanks het feit dat de
Europese Unie de voorbije decennia een aanzienlijke bijdrage heeft geleverd aan
het openstellen en het transparanter maken van Europa, is het duidelijk dat er
nog veel te doen valt. Het is onaanvaardbaar dat jaarlijks naar
schatting 120 miljard euro of één procent van het EU-bbp[3]
verloren gaat aan corruptie. Dit is beslist geen nieuw probleem voor de EU en
we zullen niet in staat zijn om corruptie geheel uit onze maatschappij uit te
roeien, maar het spreekt boekdelen dat de gemiddelde score van de EU-27 in de door
Transparency International opgestelde index van de perceptie van corruptie de voorbije
tien jaar slechts in bescheiden mate is verbeterd[4]. Ondanks de verschillen in de mate en de omvang
schaadt corruptie alle EU-lidstaten en de EU als geheel. Corruptie
veroorzaakt financiële schade doordat het investeringsniveau wordt verlaagd, de
eerlijke werking van de interne markt wordt verstoord en de overheidsfinanciën
worden verminderd. Zij berokkent maatschappelijke schade aangezien de
georganiseerde misdaad van corruptie gebruik maakt om andere ernstige misdrijven
te plegen, zoals drugs- en mensenhandel. Bovendien kan corruptie die niet wordt
bestreden het vertrouwen in de democratische instellingen ondermijnen en de verantwoordingsplicht
van de politieke leiders verminderen. Het voorbije decennium zijn er inspanningen verricht op
internationaal, EU- en nationaal niveau om corruptie
terug te dringen[5].
Op EU-niveau is er een rechtskader voor corruptiebestrijding tot stand gekomen
door de vaststelling van wetgeving inzake corruptiebestrijding in de private
sector[6]
en de toetreding van de EU tot het Verdrag van de Verenigde Naties ter
bestrijding van corruptie (UNCAC)[7]. In het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie wordt erkend dat corruptie een ernstig misdrijf
met een grensoverschrijdende dimensie is, en dat de lidstaten afzonderlijk niet
geheel in staat zijn dit misdrijf aan te pakken[8]. Op verschillende EU‑beleidsterreinen
zijn er uiteenlopende maatregelen ter bestrijding van corruptie genomen[9]. Echter, de tenuitvoerlegging van het rechtskader voor
corruptiebestrijding is bij een aantal EU-lidstaten suboptimaal en als geheel
onbevredigend. De EU-corruptiebestrijdingswetgeving is niet in alle
lidstaten omgezet[10].
Sommige staten hebben de belangrijkste internationale
corruptiebestrijdingsinstrumenten niet geratificeerd. Belangrijker nog is dat zelfs
waar instellingen en wetgeving op het gebied van corruptiebestrijding bestaan,
de rechtshandhaving in de praktijk vaak onvoldoende
is[11]. Dit weerspiegelt een gebrek aan een werkelijke
politieke daadkracht bij leiders en besluitvormers in verband met de
bestrijding van corruptie in al haar vormen: politieke corruptie, corrupte activiteiten
van de georganiseerde misdaad, corruptie binnen de private sector en zogenaamde
kleinschalige corruptie. Het is dus duidelijk nodig om de politieke wil tot
corruptiebestrijding te stimuleren en de samenhang van het corruptiebestrijdingsbeleid
en door de lidstaten genomen maatregelen te verbeteren. Daarom zal de Commissie een nieuw instrument
instellen, het EU-corruptiebestrijdingsverslag, ten behoeve van
toezicht op en beoordeling van de inspanningen van de lidstaten op het gebied
van corruptiebestrijding en ter bevordering van meer politieke daadkracht. Het
verslag wordt met de nodige financiering door de EU opgesteld onder leiding van
de Commissie, die daarbij wordt bijgestaan door een groep deskundigen en een
netwerk van onderzoekscorrespondenten. Het verslag zal met ingang van 2013 om
het andere jaar worden gepubliceerd. Het zal een eerlijk beeld geven van de
resultaten, de kwetsbaarheden en het engagement van alle lidstaten. In het
verslag zullen tendensen worden vastgesteld en zal worden aangegeven welke
zwakheden dienen te worden aangepakt. Ook zullen het leren van elkaar (peer
learning) en de uitwisseling van beste praktijken worden bevorderd.
Naast dit mechanisme dient de EU deel te nemen aan de Groep van staten tegen
corruptie van de Raad van Europa (GRECO)[12]. De EU dient zich eveneens een sterkere
klemtoon te leggen op corruptiebestrijding op alle betrokken EU-beleidsterreinen,
zowel intern als extern. De Commissie zal daarom in 2011 gemoderniseerde
EU‑regels inzake confiscatie van criminele vermogensbestanddelen voorstellen en
in 2012 een strategie om de financiële strafonderzoeken in de lidstaten te
verbeteren, en in 2011 een actieplan voor betere misdaadstatistieken. De
Commissie zal ook samenwerken met EU‑agentschappen als Europol, Eurojust en de
Europese Politieacademie (EPA), en met het Europees Bureau voor
fraudebestrijding (OLAF) om de justitiële en politiële samenwerking op te
voeren en de opleiding van rechtshandhavingsambtenaren te verbeteren. Zij zal
blijven werken aan gemoderniseerde EU‑regels inzake overheidsopdrachten en
inzake boekhoudnormen en wettelijke controles voor EU‑vennootschappen. Voorts
zal de Commissie in 2011 een strategie aannemen ter bestrijding van fraude
die de financiële belangen van de EU schaadt. Daarnaast zal zij een sterkere klemtoon
leggen op corruptiebestrijding in het uitbreidingsproces van de EU en — samen
met de hoge vertegenwoordiger — in ons nabuurschapsbeleid en meer toepassing
maken van conditionaliteit in het samenwerkings- en ontwikkelingsbeleid. Initiatieven
van de zakelijke sector en de dialoog tussen overheid en bedrijfsleven over
corruptiebestrijding dienen verder te worden ontwikkeld op EU-niveau. Deze mededeling betreft de doelstellingen
van het EU-corruptiebestrijdingsverslag, de wijze waarop dit verslag in de
praktijk zal functioneren, en de manier waarop de EU in haar intern en extern
beleid een sterkere klemtoon op corruptiebestrijding dient te leggen. Daarnaast
komt er een fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie. Terwijl het
corruptiebestrijdingsverslag is gericht op de handhaving van het
corruptiebestrijdingsbeleid van de lidstaten, heeft de
fraudebestrijdingsstrategie voornamelijk betrekking op maatregelen onder de
verantwoordelijkheid van de Commissie ter bescherming van de financiële belangen
van de EU.
2.
Beter toezicht op de inspanningen op het gebied van
corruptiebestrijding
2.1.
Huidige toezichts- en evaluatiemechanismen
Tot nu toe ontbreekt een mechanisme om op
samenhangende en sectoroverschrijdende wijze op het niveau van de EU en van de
lidstaten toezicht te houden op het bestaan van corruptiebestrijdingsbeleid en
de effectiviteit daarvan te beoordelen[13]. Op internationaal niveau zijn
de belangrijkste bestaande mechanismen voor toezicht en evaluatie de GRECO, de OESO-werkgroep
omkoping, en het toezichtsinstrument van het UNCAC. Deze mechanismen stimuleren
de staten om normen op het gebied van corruptiebestrijding in te voeren en te
handhaven. Deze normen kennen echter allemaal verschillende beperkingen die een
belemmering vormen voor een effectieve aanpak van de met corruptie
samenhangende problemen op EU‑niveau. Van de bestaande voor de EU relevante
instrumenten is de GRECO de veelzijdigste, aangezien alle lidstaten daarin
vertegenwoordigd zijn. Met behulp van de GRECO draagt de Raad van Europa bij
aan het garanderen van minimumnormen in een pan-Europees rechtsgebied. Echter,
gezien de beperkte zichtbaarheid van de intergouvernementele
GRECO-evaluatieprocedure en het bijbehorend mechanisme voor follow-up heeft dit
tot op heden niet geleid tot de nodige politieke wil in de lidstaten om
corruptie effectief aan te pakken. Voorts houdt de GRECO toezicht op het
voldoen aan een reeks door de Raad van Europa vastgestelde
corruptiebestrijdingsnormen[14] waardoor hij minder gericht is
op specifieke terreinen van de EU-wetgeving, zoals overheidsopdrachten. Bovendien
biedt het GRECO-stelsel geen mogelijkheid tot vergelijkende analyse en daarmee
tot vaststelling van tendensen op het gebied van corruptie in de EU, en evenmin
stimuleert het actief de uitwisseling van beste praktijken en het leren van
elkaar (peer learning). Het Verdrag van de OESO inzake de
bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtenaren in internationale zakelijke
transacties (Verdrag inzake de bestrijding van omkoping)[15]
is specifiek gericht op de omkoping van buitenlandse ambtenaren in internationale
zakelijke transacties en kan niet worden uitgebreid naar andere belangrijke
gebieden van de corruptiebestrijding in de EU. In het zevende jaarlijkse
voortgangsrapport van Transparency International[16] wordt gesteld dat de
handhaving van het Verdrag inzake de bestrijding van omkoping suboptimaal is: in
slechts vier EU-lidstaten heeft actieve handhaving plaatsgevonden, terwijl in 12 EU-lidstaten
weinig of geen sprake van handhaving is geweest. Ondanks een gedegen
evaluatiestelsel in de vorm van de OESO-werkgroep omkoping, blijft de politieke
daadkracht voor effectieve tenuitvoerlegging van het OESO-Verdrag inzake de
bestrijding van omkoping onvoldoende. Het Verdrag van de Verenigde Naties ter
bestrijding van corruptie (UNCAC) is in december 2005 in werking getreden
en in september 2008 is de EU tot dit verdrag toegetreden[17]. De conferentie van staten die
partij zijn bij het UNCAC heeft in november 2009 een
mechanisme voor de evaluatie van de tenuitvoerlegging van het UNCAC vastgesteld.
De EU stimuleert de betrokkenheid van het maatschappelijk
middenveld en transparantie van de bevindingen van de evaluaties op grond van
het mechanisme. Het is echter waarschijnlijk dat verschillende aspecten het
potentieel beperken van het UNCAC-evaluatiemechanisme om de met corruptie
samenhangende problemen op EU‑niveau aan te pakken: het betreft een
intergouvernementeel instrument, het systeem van wederzijdse evaluatie laat
waarschijnlijk beleidsterreinen die voor de EU van bijzonder belang zijn buiten
beschouwing, tot de partijen behoren onder meer staten met lagere corruptiebestrijdingsnormen
dan de EU, de evaluatiecycli zijn van relatief lange duur, en ingeval staten
die partij zijn de aanbevelingen niet ten uitvoer hebben gelegd, volgt slechts
een beperkt aantal keren een follow-up.
2.2.
Het EU-corruptiebestrijdingsverslag
Gelet op de bovenstaande toelichting op de
beperkingen van de bestaande internationale toezichts- en evaluatiemechanismen,
dient er een specifiek toezichts- en beoordelingsmechanisme, het
EU-corruptiebestrijdingsverslag, te worden opgesteld ter bevordering
van meer politieke wil in de lidstaten en handhaving van de bestaande wettelijke
en institutionele instrumenten. Dat mechanisme dient te worden gecombineerd
met deelname van de EU aan de GRECO[18]. Het EU-corruptiebestrijdingsverslag zal met
ingang van 2013 om het andere jaar worden uitgebracht door de Commissie. De opstelling van het
EU-corruptiebestrijdingsverslag is de reactie van de Commissie op het verzoek
van de lidstaten in het programma van Stockholm[19] om „indicatoren te ontwerpen
waarmee de inspanningen in de strijd tegen de corruptie, in het bijzonder op de
tot het acquis behorende terreinen (overheidsopdrachten, financiële controle,
enz.) kunnen worden gemeten” en van het Europees Parlement in verband met de
regelmatige toetsing van de inspanningen op het gebied van corruptiebestrijding
in de lidstaten[20]. De opstelling van het
EU-corruptiebestrijdingsverslag heeft als uitgangspunt dat er weliswaar geen uniforme
oplossing voor corruptie bestaat, maar dat voor alle EU-lidstaten corruptie een
punt van zorg is. Door middel van periodieke beoordeling en publicatie van objectieve,
op feiten gebaseerde verslagen zal het verslag voor de lidstaten een extra
stimulans vormen om corruptie effectief aan te pakken, in het
bijzonder door internationaal overeengekomen corruptiebestrijdingsnormen toe te
passen en te handhaven. Het mechanisme, dat voor alle lidstaten in gelijke mate
van toepassing is, zal zorgen voor een duidelijker overzicht van het bestaan en
de effectiviteit van de corruptiebestrijding in de EU, zal bijdragen aan de bepaling
van specifieke oorzaken van corruptie, en daardoor een basis bieden voor een
gedegen voorbereiding van toekomstige EU-beleidsmaatregelen. Bovendien
zal dit verslag fungeren als een „crisiswaarschuwing” ter beperking van
potentiële risico's van diepgewortelde problemen die tot een crisis zouden kunnen
leiden. Bij de voorbereiding van het EU-corruptiebestrijdingsverslag
zal de Commissie ter vermijding van extra administratieve lasten voor lidstaten
en dubbel werk, gebruik maken van de bestaande toezichts- en
evaluatiemechanismen. Zij zal zich baseren op de minimumnormen op het gebied
van corruptiebestrijding die zijn vastgesteld in de bestaande internationale
instrumenten, zoals het Verdrag inzake de strafrechtelijke bestrijding van
corruptie van de Raad van Europa[21], het Verdrag inzake de
civielrechtelijke bestrijding van corruptie[22],
de twintig richtsnoeren voor de bestrijding van corruptie[23], het UNCAC[24]
en het OESO-Verdrag inzake de bestrijding van omkoping[25]. Aangezien bijna alle vormen van corruptie
grensoverschrijdende gevolgen kunnen hebben, zal het verslag niet beperkt blijven
tot een uitputtende opsomming van prioritaire gebieden. In elk
EU-corruptiebestrijdingsverslag zullen een aantal sectoroverschrijdende
kwesties met bijzondere relevantie op EU-niveau, en geselecteerde kwesties
die specifiek per lidstaat gelden, aan bod komen. Deze zullen worden beoordeeld
aan de hand van een aantal indicatoren die gebaseerd zijn op de reeds
bestaande normen op de respectieve gebieden en op normen die tijdens de
opstelling van het verslag worden ontwikkeld. Er zullen nieuwe indicatoren
worden ontwikkeld wanneer de betrokken normen nog niet in een bestaand
instrument zijn vastgelegd of op EU-niveau strengere normen nodig zijn. Bij de
selectie van bestaande en de ontwikkeling van nieuwe indicatoren zal de
Commissie de bevoegde corruptiebestrijdingsautoriteiten in de lidstaten
raadplegen. Indicatoren kunnen onder andere bestaan uit: de perceptie van
corruptie, de reactie van respondenten op corruptie, en misdaadstatistieken,
met inbegrip van inbeslagnemingen en confiscaties van de opbrengsten van met
corruptie samenhangende misdrijven. Het EU-corruptiebestrijdingsverslag zal een
kwantitatieve beoordeling van die indicatoren omvatten en een kwalitatieve
analyse van de tendensen op het gebied van corruptie en de resultaten van de corruptiebestrijding. Het EU-corruptiebestrijdingsverslag zal
volgende delen omvatten: ·
Een thematisch deel,
waarin specifieke aspecten van de corruptiebestrijding in de EU op basis
van onderzoek worden behandeld en dat thematische gevalstudies, voorbeelden van
beste praktijken en aanbevelingen bevat. ·
Landenanalyses, met
inbegrip van aanbevelingen op maat aan afzonderlijke lidstaten, op basis van de
resultaten van bestaande toezichtsmechanismen en evaluaties van beschikbaar
bewijs uit relevante bronnen. Dit deel kan vergezeld gaan van aanbevelingen
voor passende maatregelen op EU-niveau. ·
Tendensen op EU-niveau,
op basis van de resultaten van een om het andere jaar gehouden Eurobarometer-enquête
over corruptie waarin de perceptie van corruptie op verschillende gebieden
onder EU-burgers wordt gemeten, en van gegevens uit andere relevante
informatiebronnen over de ervaringen met corruptie op EU-niveau. Bij de opstelling van het verslag zal de
Commissie gebruik maken van verscheidene informatiebronnen, waaronder bestaande
toezichtsmechanismen (GRECO, OESO, UNCAC), onafhankelijke deskundigen,
onderzoeksbevindingen, Commissiediensten en OLAF, lidstaten, EU-agentschappen
zoals Europol en Eurojust, het Europees netwerk voor corruptiebestrijding,
Eurobarometer-enquêtes en het maatschappelijk middenveld[26]. Het EU-corruptiebestrijdingsverslag zal worden
beheerd door de Commissie en worden opgesteld met bijstand van: ·
Een deskundigengroep die adviseert inzake: (1)
de vaststelling van indicatoren, (2) de beoordeling van de prestaties van de lidstaten,
(3) de vaststelling van beste praktijken, (4) de vaststelling van EU-tendensen,
(5) het doen van aanbevelingen, en (6) het voorstellen van nieuwe EU-maatregelen
waar nodig. De groep zal worden ingesteld door de Commissie na een openbare
oproep. De geselecteerde deskundigen kunnen uiteenlopende achtergronden hebben
(rechtshandhaving, corruptiepreventie, maatschappelijk middenveld, onderzoek,
enz.), moeten onbetwist deskundig zijn op het gebied van corruptiebestrijding
en een goede reputatie op het punt van integriteit bezitten en zich verplichten
om persoonlijk in hun professionele hoedanigheid op te treden. ·
Een netwerk van correspondenten voor onderzoek
ter plaatse, dat is opgericht door de Commissie en dat bestaat uit vertegenwoordigers
van het maatschappelijk middenveld en de academische wereld, die in elke
lidstaat relevante informatie verzamelen als inbreng voor en aanvulling op het
werk van de deskundigengroep. Overwogen kan worden om in directe samenhang
met het EU-corruptiebestrijdingsverslag een programma op te stellen om
ervaringen te delen bij wijze van hulp aan lidstaten, plaatselijke ngo's en
andere belanghebbenden om beste praktijken en tekortkomingen van het corruptiebestrijdingsbeleid
vast te stellen, om de bewustwording te verhogen of bijscholing te bieden. De Commissie zal alle kosten dragen die
samenhangen met het EU-corruptiebestrijdingsverslag, waaronder die van de
onafhankelijke deskundigengroep, het netwerk van onderzoekscorrespondenten en, als
het tot stand komt, het programma voor het delen van ervaringen. Deelname van de EU aan de GRECO: dit zou weliswaar niet geheel voldoen aan de behoeften van de EU in
verband met periodieke verslaggeving over de inspanningen op het gebied van
corruptiebestrijding, maar zou leiden tot synergieën tussen de twee mechanismen[27].
De GRECO zou input kunnen opleveren voor het EU‑corruptiebestrijdingsverslag in
de vorm van vergelijkende analyses van bestaande evaluaties en verslagen van de
GRECO over de naleving in de EU-lidstaten, en kunnen aangeven welke belangrijke
aanbevelingen aanvullende follow-up vereisen. Gelet op het bovenstaande stelt de
Commissie een mechanisme in voor de verslaggeving over corruptiebestrijding in de
EU, teneinde periodiek de inspanningen van de lidstaten in de strijd tegen
corruptie te beoordelen en verzoekt zij de Raad haar te machtigen om met de
Raad van Europa te onderhandelen over deelname aan de GRECO. Voor de
middellange en lange termijn zal de Commissie op basis van de bevindingen van
het EU-corruptiebestrijdingsverslag nagaan of er behoefte bestaat aan aanvullende
EU-beleidsinititatieven, waaronder onderlinge aanpassing van het strafrecht op
het gebied van corruptie.
3.
Betere tenuitvoerlegging van bestaande instrumenten voor
corruptiebestrijding
Er bestaan reeds een aantal rechtsinstrumenten
ter bestrijding van corruptie op EU-, Europees en internationaal niveau. Zo is
er onder meer de EU-Overeenkomst ter bestrijding van corruptie waarbij
ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of van de EU-lidstaten betrokken
zijn, die op 28 september 2005 in werking is getreden[28]. Met uitzondering van die
overeenkomst zijn de bestaande instrumenten echter nog niet geratificeerd en
omgezet in de wetgeving van alle EU-lidstaten. Om corruptie effectief het hoofd
te bieden, dienen de lidstaten ten minste stappen te zetten om de
ratificatieprocedure en de omzetting te voltooien.
3.1.
Kaderbesluit 2003/568/JBZ inzake de bestrijding van
corruptie in de privésector
Kaderbesluit 2003/568/JBZ inzake de
bestrijding van corruptie in de privésector[29], dat in juli 2003 is
aangenomen, is gericht op het criminaliseren van zowel actieve als passieve
omkoping en bevat meer gedetailleerde voorschriften voor de aansprakelijkheid
van rechtspersonen en afschrikwekkende sancties. In het eerste uitvoeringsverslag[30]
van 2007 is aangetoond dat veel lidstaten weinig voor de tenuitvoerlegging
hebben gedaan. Op het punt van de criminalisering van alle aspecten van actieve
en passieve omkoping en de bepalingen inzake de aansprakelijkheid van rechtspersonen
zijn tekortkomingen gevonden. In het tweede uitvoeringsverslag, dat bij deze
mededeling is gevoegd, is aangetoond dat verscheidene lidstaten nog steeds niet
de meest gedetailleerde bepalingen inzake de criminalisering van alle aspecten
van actieve en passieve omkoping hebben omgezet[31]. Bovendien blijft de
aansprakelijkheid van rechtspersonen op nationaal niveau suboptimaal geregeld. De Commissie roept de lidstaten op alle
bepalingen van Kaderbesluit 2003/568/JBZ onverwijld om te zetten en ervoor te zorgen dat deze effectief ten uitvoer wordt gelegd. Al
naar gelang de vooruitgang zal de Commissie overwegen een richtlijn voor te
stellen ter vervanging van het kaderbesluit. Tegen deze achtergrond verwelkomt de Commissie
de vaststelling door bepaalde lidstaten van strengere regels ter voorkoming van
corruptie in de private sector, en van zwaardere aansprakelijkheid van
rechtspersonen bij corruptiemisdrijven. De Commissie is voornemens de dialoog
tussen overheid en bedrijfsleven te stimuleren, evenals de uitwisseling van
beste praktijken op dit gebied. Particuliere ondernemingen worden aangemoedigd om
heldere gemeenschappelijke standaardnormen op te stellen en te implementeren op
het gebied van boekhouding, interne controle, gedragscodes en de bescherming van
klokkenluiders.
3.2.
Overige internationale instrumenten voor
corruptiebestrijding
Verscheidene EU-lidstaten hebben alle of de
meeste bestaande internationale instrumenten voor corruptiebestrijding
geratificeerd. Echter, drie EU-lidstaten[32] hebben het Verdrag inzake
de strafrechtelijke bestrijding van corruptie van de
Raad van Europa[33]
niet geratificeerd, twaalf landen[34] hebben het aanvullend protocol
niet geratificeerd, en zeven landen[35] hebben het Verdrag inzake
de civielrechtelijke bestrijding van corruptie[36] niet geratificeerd. Drie
lidstaten[37]
hebben het UNCAC nog niet geratificeerd. Vijf EU-lidstaten[38] hebben het OESO-Verdrag
inzake de bestrijding van omkoping niet geratificeerd. De Commissie verzoekt de lidstaten die deze
instrumenten niet hebben geratificeerd dit onverwijld te doen en daarbij in voorkomend geval de exclusieve bevoegdheid van de Unie in
aanmerking te nemen, en deze instrumenten volledig ten uitvoer te leggen. De
Commissie verzoekt de lidstaten haar onverwijld in kennis te stellen van de
gezette stappen met betrekking tot de ratificatie van deze instrumenten en van
hun eventuele argumenten voor het niet-ratificeren. In deze context zijn
ratificering en effectieve handhaving van het OESO-Verdrag inzake de
bestrijding van omkoping door alle EU-lidstaten van bijzonder belang. De
Commissie analyseert mogelijke problemen die EU-lidstaten die geen lid van de
OESO zijn, ondervinden in de ratificatieprocedure, evenals tekortkomingen bij
de implementatie en handhaving.
3.3.
Samenwerking tussen de EU en de bestaande
internationale corruptiebestrijdingsinstrumenten
In het programma van Stockholm wordt
opgeroepen tot een sterkere coördinatie tussen de lidstaten in het kader van
het UNCAC, de GRECO en de OESO. Daartoe zal de Commissie in het bijzonder op de
volgende gebieden maatregelen nemen. In het UNCAC is de verplichting opgenomen
zelfbeoordelingen uit te voeren. In het geval van de EU is die procedure
complex, aangezien deze de samenwerking tussen alle EU-instellingen vereist, alsook
met de lidstaten in kwesties die onder de gedeelde bevoegdheid vallen. De
Commissie is echter de procedure[39] gestart en analyseert de
gevolgen van de veranderingen die het Verdrag van Lissabon heeft gebracht op
het punt van de EU-verplichtingen binnen het UNCAC. Zodra die analyse is voltooid,
worden de voorwaarden voor deelname aan het toezichtsmechanisme, waaronder de
benoeming van deskundigen, vastgesteld. De Commissie zal de samenwerking met de OESO
intensiveren, eventueel door middel van een memorandum van overeenstemming.
De bevindingen van de OESO-werkgroep omkoping zullen als input voor het
EU-corruptiebestrijdingsverslag worden gebruikt. De Commissie heeft de mogelijke voorwaarden
voor de deelname van de EU aan de GRECO geanalyseerd en zal, binnen de
grenzen van de EU-bevoegdheid, hiertoe de nodige procedures starten[40].
De lidstaten dienen in het Comité van ministers van de Raad van Europa het verzoek
van de EU tot deelname aan de GRECO te steunen. De Commissie steunt ook de inspanningen op het
gebied van corruptiebestrijding die zijn gedaan in het kader van de G-20 en
zal bijdragen aan de tenuitvoerlegging van het actieplan voor corruptiebestrijding
van de G-20, dat op de top van november 2010 in Seoul is bekrachtigd[41].
4.
Sterkere klemtoon op corruptiebestrijding op de interne EU-beleidsterreinen
Ter aanvulling op een beter toezicht en de tenuitvoerlegging
van de bestaande rechtsinstrumenten, dient er een alomvattende aanpak te
komen om corruptiebestrijding te integreren op alle relevante EU‑beleidsterreinen,
zowel intern als extern. Vooral op de volgende beleidsterreinen is er een
sterkere klemtoon op corruptie nodig.
4.1.
Rechtshandhaving, justitiële en politiële
samenwerking binnen de EU
De lidstaten dienen alle nodige stappen te
zetten ter verzekering van effectieve opsporing, vervolging en duurzame
prestaties op het gebied van afschrikwekkende sancties en ontneming van crimineel
verkregen vermogen in corruptiezaken. In deze context zijn politiële en
justitiële samenwerking tussen EU-lidstaten, financieel onderzoek, bijscholing
van rechtshandhavingspersoneel en de bescherming van klokkenluiders van
bijzonder belang.
4.1.1.
Politiële en justitiële samenwerking
Op grond van de strategie 2010-2014 wil Europol
meer bijdragen aan maatregelen op het gebied van rechtshandhaving en
functioneren als het criminele-informatiecentrum van de EU en als het
EU-centrum voor deskundigheid op het gebied van rechtshandhaving. De Commissie
verzoekt Europol zijn inspanningen op het gebied van corruptiebestrijding op
te drijven als facilitator voor maatregelen tegen de georganiseerde
misdaad. Dit zou ook de opstelling van regelmatige dreigingsbeoordelingen
dienen te omvatten. Sinds 2004 is Eurojust betrokken bij
een licht toenemend aantal corruptiezaken. Hoewel deze zaken in 2010 slechts 2%
van de totale werklast vormden, getuigt het groeiend aantal betrokken lidstaten
van een toenemende behoefte aan justitiële samenwerking in grensoverschrijdende
corruptiezaken. De Commissie verzoekt Eurojust meer inspanningen te leveren ter
facilitering van informatie-uitwisseling tussen de autoriteiten van de
lidstaten in verband met grensoverschrijdende corruptiezaken. Sinds 2008, tot slot, heeft het EU-netwerk
van contactpunten ter bestrijding van corruptie (EACN)[42] de
corruptiebestrijdingsautoriteiten van de lidstaten, alsook de Commissie, OLAF, Europol
en Eurojust bijeengebracht. Het EACN wordt beheerd door het onder Oostenrijkse
leiding staande netwerk van Europese partners tegen corruptie (EPAC). De
Commissie zal samen met het EACN werken aan concretere resultaten, een
sterkere klemtoon op operationele kwesties die voor onderzoekers van
corruptie relevant zijn, en een duidelijkere afbakening van de respectieve
rollen van het EPAC en het EACN. De Commissie overweegt een voorstel op te
stellen tot wijziging van het besluit van de Raad tot instelling van het EACN.
4.1.2.
Financieel onderzoek en ontneming van
vermogensbestanddelen
In vier door de Commissie uitgebrachte verslagen
over de tenuitvoerlegging[43] is gewezen op vertragingen in
de inspanningen van veel lidstaten om maatregelen inzake de confiscatie van de opbrengsten
van misdrijven te nemen. In 2011 zal de Commissie een herzien rechtskader
van de EU met betrekking tot confiscatie en ontneming van vermogensbestanddelen
voorstellen om ervoor te zorgen dat de rechtbanken in de lidstaten op effectieve
wijze crimineel verkregen of met criminaliteit samenhangende vermogensbestanddelen
kunnen confisqueren en de tegenwaarden daarvan, ook in corruptiezaken, geheel kunnen
ontnemen. De derde richtlijn tot
voorkoming van witwassen[44] noemt corruptie als een van de basisdelicten bij het witwassen. In door de OESO-werkgroep omkoping verrichte evaluaties komt naar voren
dat zeer weinig buitenlandse omkoopzaken door middel van de nationale systemen tot
voorkoming van witwassen zijn opgespoord. De Commissie beklemtoont dat de
financiële inlichtingeneenheden[45], de gespecialiseerde
agentschappen op het gebied van corruptiebestrijding en de rechtshandhavingsorganen
in de lidstaten verder moeten samenwerken. De lidstaten
dienen ervoor te zorgen dat financiële onderzoeken in corruptiezaken op
effectieve en consistente wijze worden gevoerd en dat
mogelijke verbanden met de georganiseerde misdaad en witwassen altijd worden
onderzocht. In 2012 zal de Commissie een strategie vaststellen voor de verbetering
van de kwaliteit van de financiële onderzoeken in de lidstaten en de ontwikkeling
van financiële inlichtingen die tussen de autoriteiten binnen de lidstaten, alsook
tussen de lidstaten en EU-agentschappen en op internationaal niveau dienen te
worden gedeeld.
4.1.3.
Bescherming van klokkenluiders
Effectieve bescherming van klokkenluiders
tegen vergelding vormt een belangrijk aspect van het corruptiebestrijdingsbeleid.
Het betrokken rechtskader in de EU is suboptimaal en schept problemen bij de
aanpak van grensoverschrijdende zaken. De Commissie zal
een beoordeling uitvoeren van de bescherming van personen die financiële
misdrijven rapporteren. Deze beoordeling zal eveneens betrekking hebben op de
bescherming van klokkenluiders, en op verwante
kwesties op het gebied van gegevensbescherming, en zal dienen als basis voor
verdere maatregelen op EU-niveau.
4.1.4.
Bijscholing van rechtshandhavingsambtenaren
De Commissie zal via de EPA de
ontwikkeling steunen van gerichte bijscholingsprogramma's over corruptie
voor rechtshandhavingsagentschappen. In deze programma's dienen
specifieke aspecten van de aanpak van grensoverschrijdende corruptiezaken aan
de orde te komen, bijvoorbeeld het verzamelen en uitwisselen van bewijsstukken,
het verband met financiële onderzoeken, en het verband met onderzoek naar misdrijven
die door de georganiseerde misdaad zijn gepleegd.
4.2.
Overheidsopdrachten
De overheidsuitgaven voor werken, goederen en
diensten bedragen ongeveer 19% van het EU-bbp (2009). Bijna een vijfde van deze
uitgaven valt onder de werkingssfeer van de EU-richtlijnen voor
overheidsopdrachten (dat wil zeggen ongeveer 420 miljard euro of 3,6% van
het EU-bbp). Het huidige EU-rechtskader voor
overheidsopdrachten[46] omvat geen specifieke bepalingen
over preventie van en sancties op belangenverstrengeling en omvat slechts
weinig specifieke voorschriften ten aanzien van favoritisme en corruptie. In januari 2011 is de Commissie een
raadpleging[47]
gestart over de modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten.
Het is de vraag of het nodig is op EU-niveau te komen tot een algemene
definitie van belangenverstrengeling en mogelijke waarborgen tegen dergelijke
situaties, waaronder de bekendmaking van gesloten overeenkomsten ter vergroting
van de transparantie, de uitbreiding van uitsluitingsgronden en „zelfreinigende”
maatregelen. Bij de opstelling van gemoderniseerde wetgeving inzake
EU-overheidsopdrachten zal de Commissie met deze kwesties zorgvuldig rekening
houden. Tegen deze achtergrond zal de Commissie eveneens wetgeving
inzake concessies overwegen om te komen tot betere voorwaarden voor de
eerlijke en concurrerende gunning van deze overeenkomsten en daardoor het
risico van corruptie te verlagen.
4.3.
Cohesiebeleid ter ondersteuning van de opbouw van bestuurlijke
capaciteit
Het EU-cohesiebeleid draagt bij aan de
versterking van de institutionele capaciteit van de lidstaten om
overheidsdiensten effectiever te maken. Bestuurlijke capaciteit en goed bestuur
behoren tot de hoofdprioriteiten van de communautaire strategische richtsnoeren
2007-2013 inzake cohesie. In totaal is op grond van deze richtsnoeren 3,5
miljard euro toegewezen aan de versterking van de institutionele capaciteit op
nationaal, regionaal en plaatselijk niveau, waarvan 2 miljard euro
uit het Europees Sociaal Fonds komt. In de verordening inzake het Europees
Sociaal Fonds 2007‑2013 werd specifiek prioriteit gegeven aan de
versterking van de bestuurlijke capaciteit in minder ontwikkelde regio's en
lidstaten. Dergelijke steun voor institutionele capaciteit zal een positieve
invloed hebben op de preventie van corruptie doordat de overheidsdiensten
efficiënter en transparanter worden. Sommige lidstaten hebben
corruptiebestrijdingsmaatregelen opgenomen in hun operationele programma's. De
Commissie is voornemens de steun voor de versterking van de institutionele
capaciteit voort te zetten en die ter beschikking te stellen van alle lidstaten
en regio's[48].
4.4.
Boekhoudnormen en wettelijke controle voor EU‑vennootschappen
Het gebruik van internationale standaarden
voor financiële verslaggeving voor de geconsolideerde financiële overzichten
van ondernemingen die in de EU beursgenoteerd zijn,
is sinds 2005 verplicht[49].
De procedures voor wettelijke controle zijn geharmoniseerd[50],
met de invoering van een verplichting van externe kwaliteitsborging, bepalingen
in verband met overheidstoezicht, plichten en onafhankelijkheid van de met de
wettelijke controle belaste accountants en de toepassing van internationale
standaarden. Deze maatregelen hebben de geloofwaardigheid, kwaliteit en
transparantie van de financiële verslaggeving vergroot en het risico van
corruptie verkleind. De Commissie heeft in 2010
publieke raadplegingen over de lessen van de financiële crisis gehouden[51].
De resultaten van de raadpleging zullen de Commissie helpen te beslissen over toekomstige
maatregelen om geconsolideerde controles en controlesystemen binnen
EU-ondernemingen te garanderen teneinde het risico van corruptiepraktijken te
verlagen. Het kan hierbij onder meer gaan om: verduidelijkingen van de rol
van externe accountants, governance en de onafhankelijkheid van accountantskantoren,
toezicht op externe accountants, schepping van een interne markt voor externe-auditdiensten,
en de vereenvoudiging van de voorschriften voor het midden- en kleinbedrijf.
4.5.
Voorkomen en bestrijden van politieke corruptie
Zoals politieke schandalen herhaaldelijk
hebben laten zien, ontstaan er soms complexe contacten tussen politieke
actoren, private ondernemingen, media, handelsassociaties en stichtingen[52].
Deze contacten worden gestimuleerd door wederzijds voordeel bij de beïnvloeding
van belangrijke politieke en economische beslissingen, hetgeen een risico vormt
voor de democratische instellingen en procedures en de opsporing van corruptiepraktijken
moeilijker maakt. Door de stimulans van de GRECO-toezichtsprocedure is er in
verschillende lidstaten enige vooruitgang te zien in het wettelijke en institutionele
kader voor de financiering van politieke partijen. Helaas is de handhaving van
de transparantie- en toezichtsvoorschriften in sommige lidstaten nog
onbevredigend. De Commissie roept de lidstaten, de nationale parlementen en
het Europees Parlement op voor meer transparantie te zorgen en een effectief
toezicht op de financiering van politieke partijen en andere belangengroepen mogelijk
te maken. De Commissie zal ook alles in het werk stellen om haar
verplichting tot verdediging van het algemene belang van de Unie,
overeenkomstig de in de Verdragen neergelegde verplichtingen, in haar eigen
gedragscode en in andere relevante voorschriften te eerbiedigen. De media hebben een belangrijke rol in de
vergroting van de transparantie en controleerbaarheid van politieke figuren en
vormen vaak een goed middel voor de bestrijding van politieke corruptie. De
Commissie dringt er bij de lidstaten op aan alle nodige maatregelen te nemen
ter verzekering van de effectieve tenuitvoerlegging van het bestaande
rechtskader, en de onafhankelijkheid en vrijheid van de media, met inbegrip van
de financiering van de media, te garanderen. De Commissie zal door middel
van haar bestaande programma's, bijscholing van de media ondersteunen zodat de
kennis op specifieke gebieden die relevant zijn voor de opsporing van corruptie,
groter wordt (bijvoorbeeld witwassen, subsidie aan politieke partijen, het
bankwezen, beurzen). De Commissie ondersteunt ook op andere manieren
maatregelen om politieke corruptie te beperken, bijvoorbeeld financiering van
initiatieven van het maatschappelijk middenveld[53].
4.6.
Betere statistieken
Momenteel is er in de EU geen uniform
statistisch systeem om de mate en de omvang van corruptie of de effectiviteit
van corruptiebestrijdingsmaatregelen te meten. Als follow-up van het
EU-actieplan om een algemene en coherente EU-strategie op te stellen voor het
meten van de criminaliteit en het strafrecht[54], wordt er een nieuw actieplan
(2011-2015) opgesteld. De Commissie zal een subgroep van deskundigen op het
gebied van statistiek oprichten, als eerste stap in de werkzaamheden voor
de vaststelling van een uniform statistisch systeem van de EU inzake corruptie.
4.7.
Integriteit in de sport
Corruptie in de sport is een probleem dat
steeds zichtbaarder wordt en een grensoverschrijdende dimensie heeft, vooral
bij niet‑transparante transfers en oneerlijke sportpraktijken. De Commissie zal
een analyse maken van de mogelijke oplossingen om oneerlijke sportpraktijken
doeltreffender aan te pakken[55],
te beginnen met een studie van de manieren waarop corruptie in de sport in de
nationale wetgevingen aan bod komt. Die studie kan de basis vormen voor verdere
beleidsmaatregelen op dit gebied, bijvoorbeeld het vaststellen van minimumvoorschriften
betreffende de bepaling van strafbare feiten op dit gebied.
4.8.
Bescherming van EU-overheidsgeld tegen corruptie
Meer dan een
decennium geleden hebben beschuldigingen van corruptie geleid tot het aftreden
van de volledige Commissie en de instelling van OLAF. Een van de
hoofdtaken van OLAF is het voeren van bestuurlijke onderzoeken ter bestrijding
van fraude, corruptie en andere illegale activiteiten die de financiële
belangen van de EU schaden[56].
In 2011
zullen verschillende initiatieven worden opgenomen om de strijd tegen fraude en
corruptie waardoor het overheidsgeld van de EU schade ondervindt, op te voeren.
In de mededeling over de bescherming van de financiële belangen van de EU door middel van strafrechtelijke en bestuurlijke onderzoeken[57] wordt uiteengezet op welke
wijze de Commissie voornemens is op EU-niveau het geld van de belastingbetalers
te beschermen tegen onwettelijke activiteiten, onder meer tegen bedreigingen als
gevolg van corruptie binnen en buiten de EU-instellingen. In de mededeling wordt
gewezen op kansen om het strafrechtskader en de procedurele instrumenten voor
onderzoekers en aanklagers te verbeteren, alsook op mogelijke institutionele
ontwikkelingen, bijvoorbeeld de instelling van een Europees parket. De Commissie is ook voornemens een nieuwe
fraudebestrijdingsstrategie vast te stellen ter versterking van het
financieel beleid van de Unie met het oog op een betere bescherming van de
financiële belangen van de EU. Bij deze strategie worden prioriteiten en
specifieke werkterreinen vastgesteld ter versterking van het huidige
fraudebestrijdingskader van de Commissie, met de nadruk op preventie. In aanvulling op
deze initiatieven is het voorstel van de Commissie tot wijziging van het rechtskader
van OLAF[58]
gericht op verbetering van de efficiëntie en snelheid van de onderzoeken
van OLAF, op versterking van procedurele garanties, op versterking van de
samenwerking van OLAF met de lidstaten en op verbetering van zijn bestuur.
5.
Sterkere klemtoon op corruptiebestrijding op de externe
EU-beleidsterreinen
5.1.
Kandidaat-lidstaten, potentiële kandidaat-lidstaten
en buurlanden
Het proces van de uitbreiding van de EU is een
belangrijke aanjager voor belangrijke corruptiebestrijdingshervormingen in de
kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. De meest recente
toetredingen hebben een aanzienlijke invloed gehad op het feitelijke gewicht van
het corruptiebestrijdingsbeleid binnen de EU. Ze lieten ook zien dat het ten
tijde van de toetreding nog altijd zeer moeilijk was om de prestaties op het
gebied van de tenuitvoerlegging en de onomkeerbaarheid van de corruptiebestrijdingshervormingen
aan te tonen. Bovendien moest er na de toetreding nog toezicht op de
inspanningen voor corruptiebestrijding plaatsvinden. De onderhandelingskaders voor Kroatië en
Turkije van 2005 hebben een specifiek hoofdstuk[59] geïntroduceerd met een reeks kwesties
over de rechtsstaat, waaronder de hervorming van het rechtsstelsel en de strijd
tegen corruptie. De hernieuwde consensus over de uitbreiding[60]
heeft de klemtoon op de rechtsstaat verder versterkt. De Commissie is zich bewust van het feit dat
zonder een sterke politieke wil de investering van EU-gelden in de institutionele
opbouw alleen geen garantie is voor het slagen van het
corruptiebestrijdingsbeleid. Daarom heeft zij in 2010 met de
kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten een dialoog over de
rechtsstaat gevoerd. De intensievere dialoog bouwt voort op de opgedane
ervaring tijdens het visumversoepelingsproces. De routekaarten met ijkpunten waaraan
de landen moesten voldoen ter verkrijging van visumversoepeling zijn een
efficiënt instrument gebleken om hervormingen te stimuleren en prioritiseren. Het
doel van de dialoog over de rechtsstaat is de versterking van dergelijke
ijkpunten in eerdere fasen van het pretoetredingsproces. De adviezen van de
Commissie inzake de aanvragen van het EU-lidmaatschap van Albanië en Montenegro
bevatten al aanbevelingen waaraan voorafgaand aan de start van de
onderhandelingen dient te worden voldaan. De dialoog zal vergezeld gaan van
jaarlijkse deskundigenmissies, waaraan deskundigen uit de EU-lidstaten moeten
deelnemen, die op deze manier nauwer bij het proces worden betrokken. Op basis van deze instrumenten zal de
Commissie hoge prioriteit blijven toekennen aan het toezicht op het corruptiebestrijdingsbeleid
en zal zij vanaf de vroege fasen van de toetredingsvoorbereidingen door middel
van toetsingen toezicht uitoefenen met het oog op het zekerstellen van
garanties voor de duurzaamheid van de hervormingen. Ook zal de Commissie
nauwe samenwerking van de internationale donoren stimuleren om eventuele
overlappingen te voorkomen en om de geïnvesteerde middelen beter te
kanaliseren. Onder de paraplu van het Europees
nabuurschapsbeleid zullen de hoge vertegenwoordiger en de Commissie
stimuleren dat bij het verstrekken van steun aan de buurlanden een sterkere
klemtoon wordt gelegd op de capaciteit van de corruptiebestrijding[61].
Dit is vooral van belang gezien de recente gebeurtenissen in Noord-Afrika, waar
de opstand tegen de regimes onder meer werd ingegeven door de drang om de corruptiecultuur
in hun landen uit te roeien.
5.2.
Samenwerkings- en ontwikkelingsbeleid
De door de EU toegekende steun voor de versterking
van goed bestuur en democratisering, als onderdeel van het samenwerkings-
en ontwikkelingsbeleid, heeft ook betrekking op het corruptiebestrijdingsbeleid[62].
De Commissie volgt tegen deze achtergrond een op
partnerschap gebaseerde aanpak door een dialoog aan te gaan met de regeringen
van partnerlanden, het maatschappelijk middenveld, EU-lidstaten en andere
donoren. De Commissie erkent dat het zonder politieke wil binnen een land
onwaarschijnlijk is dat steun van buiten resultaat oplevert, maar zij is van
oordeel dat een op stimulering gebaseerde aanpak zijn waarde kan bewijzen[63].
De Commissie is voornemens de dialoog met partnerlanden over
fraude- en corruptiebestrijdingskwesties te intensiveren en om haar steun te
geven aan capaciteitsopbouw om te komen tot de vaststelling van nationale
strategieën om corruptie in al haar vormen te bestrijden. Tijdens
de programmeringsperiode en de tenuitvoerlegging zal bijzondere aandacht aan
dergelijke strategieën en de effectieve tenuitvoerlegging daarvan worden
geschonken. In overeenstemming met dat doel zal de
Commissie een groter gebruik stimuleren van conditionaliteit op het
gebied van ontwikkeling om ervoor te zorgen dat er wordt voldaan aan de minimumnormen
voor corruptiebestrijding die zijn opgenomen in het UNCAC en andere
internationale en regionale verdragen waarbij deze landen partij zijn. Volgens dezelfde gedachtegang zal de Commissie een sterkere
toepassing bevorderen van de reeds bestaande bepalingen inzake corruptiebestrijding
die zijn opgenomen in de rechtsgrondslagen voor de samenwerking met
partnerlanden, bij ernstige corruptiezaken specifiek overleg plegen en
sancties opleggen als er geen passende maatregelen worden genomen. Ten slotte heeft de Commissie internationale
kaders ingesteld die zijn gericht op het opzetten van transparante systemen
voor de winning van en handel in natuurlijke hulpbronnen en grondstoffen, zoals
de wetshandhaving, governance en handel in de bosbouw[64]
en het transparantie-initiatief voor de grondstofwinningsindustrie. De
Commissie zal deze kaders blijven ondersteunen.
5.3.
Handelsbeleid
Het EU-handelsbeleid draagt door middel van bilaterale
handelsrelaties en instrumenten zoals het stelsel van algemene
tariefpreferenties in derde landen bij aan de bevordering van onder meer
mensenrechten en goed bestuur. Onlangs heeft de Commissie voorgesteld een nieuwe
vorm te geven aan het stelsel van algemene tariefpreferenties[65], om een sterkere prikkel te
geven om de normen op het gebied van goed bestuur te eerbiedigen door middel
van toetreding tot en de tenuitvoerlegging van belangrijke internationale
verdragen zoals het UNCAC. De Commissie zal blijven bevorderen dat in vrijhandelsovereenkomsten
specifieke bepalingen worden opgenomen in verband met transparantie in
internationale overheidsopdrachten en, in het kader van de Wereldhandelsorganisatie
(WTO), blijven bevorderen dat andere partijen toetreden tot de WTO-Overeenkomst
inzake overheidsopdrachten, die bepalingen bevat inzake verhoogde transparantie
bij internationale overheidsopdrachten, waardoor het risico van corruptie wordt
verkleind.
6.
Conclusie
Corruptie blijft
een punt van zorg in de EU, net als in de rest van de wereld. Ondanks
verschillen in mate en omvang komt corruptie voor in alle lidstaten, met
ernstige economische, sociale en democratische schade tot gevolg. Er zijn al internationale
instrumenten en er bestaat al EU-wetgeving op het gebied van corruptiebestrijding,
maar de tenuitvoerlegging blijft onvoldoende. De Commissie roept de
EU-lidstaten op ervoor te zorgen dat alle relevante rechtsinstrumenten volledig
in hun wetgeving worden omgezet, en, hetgeen zeer belangrijk is, effectief
worden opgevolgd en gehandhaafd door middel van opsporing en
vervolging van corruptiemisdrijven, in combinatie met bepalingen in het
strafrecht en een systematische toepassing van afschrikwekkende sancties en
ontneming van vermogensbestanddelen. Hiertoe moeten
alle besluitvormers in de EU blijk geven van meer politieke daadkracht. De
bestaande internationale toezichts- en evaluatiemechanismen hebben tot nu toe
niet de noodzakelijke dynamiek opgeleverd. Daarom zijn er op EU-niveau en in
alle EU-lidstaten maatregelen nodig ter versterking van de politieke wil om
corruptie met kracht aan te pakken. Daartoe zal de
Commissie met ingang van 2013 een EU-corruptiebestrijdingsverslag
opstellen om periodiek de inspanningen van de lidstaten te beoordelen. Daarnaast dient de EU te onderhandelen over deelname aan de GRECO. Als
onderdeel van een algemene aanpak dient de EU corruptie aan te pakken op
alle betrokken EU-beleidsterreinen, zowel intern als extern. Er moet een sterkere
klemtoon worden gelegd op corruptiebestrijding in de justitiële en politiële
samenwerking, in de gemoderniseerde EU-regelgeving inzake de confiscatie van
criminele vermogensbestanddelen, in een herziene EU-wetgeving inzake
overheidsopdrachten, in betere EU-misdaadstatistieken, in een doeltreffender fraudebestrijdingsbeleid
ter bescherming van de financiële belangen van de EU en in het EU-uitbreidingsproces.
In het samenwerkings- en ontwikkelingsbeleid van de EU moet meer toepassing
worden gemaakt van conditionaliteit. Tegelijkertijd dient de dialoog tussen
overheid en bedrijfsleven op EU-niveau over de wijze waarop corruptie
binnen het bedrijfsleven kan worden voorkomen, verder te worden ontwikkeld met
steun van de Commissie. Realistisch gezien zullen deze initiatieven corruptie
binnen of buiten de EU niet uitroeien. Allemaal samen zullen deze echter
bijdragen aan verkleining van het probleem, wat iedereen ten goede komt. [1] In deze mededeling wordt de ruime definitie van
corruptie gehanteerd zoals die is vastgesteld in het onder het beheer van de
Verenigde Naties staande Global Programme against corruption: „misbruik van
macht in eigen voordeel”, die daarom zowel op corruptie in de publieke
sector als in de private sector betrekking heeft. [2] 78% volgens de Eurobarometer 2009 over corruptie. De
enquête vindt om het andere jaar plaats. Volgens onderzoek van Transparency
International betaalt jaarlijks 5% van de EU-burgers steekpenningen, zie http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb.
Volgens een onderzoek zou corruptie zelfs
20-25% bovenop de totale kosten van overheidsopdrachten kunnen bedragen, zie http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf [3] De totale economische kosten van corruptie zijn niet
eenvoudig te berekenen. Het genoemde cijfer is
gebaseerd op schattingen van 2009 van gespecialiseerde instituten en organen,
zoals de International Chamber of Commerce, Transparency
International, UN Global Compact, World Economic Forum, Clean Business is Good
Business, die erop wijzen dat
corruptie tot 5% van het wereldwijde bbp bedraagt. [4] Van 6,23 in 2000 tot 6,30 in 2010 op een maximum van 10.
Volgens de index van 2010 scoorden weliswaar negen lidstaten als de twintig
minst corrupte landen ter wereld, maar acht lidstaten scoorden beneden 5 op 10.
De belangrijkste bevindingen en tendensen voor de EU-index zijn bevestigd door
de governance-indicatoren van de Wereldbank, dat wil zeggen dat er duidelijke
verschillen bestaan tussen afzonderlijke lidstaten, met negen EU-lidstaten die
als beste corruptiebestrijders en tien die als slechtste corruptiebestrijders
hebben gescoord. Zie ook http://info.worldbank.org/governance/wgi/worldmap.asp [5] De Commissie heeft in 2003 om dergelijke inspanningen
verzocht (COM(2003) 317 definitief). [6] Kaderbesluit 2003/568/JBZ van de Raad inzake de
bestrijding van corruptie in de privésector (PB L 192 van 31.7.2003,
blz. 54). [7] Besluit 2008/801/EG van de
Raad (PB L 287 van 29.10.2008, blz. 1). [8] Artikel 83, lid 1, van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie noemt corruptie bij de vormen van criminaliteit
waarvoor bij richtlijnen minimumvoorschriften betreffende de bepaling van
strafbare feiten en sancties kunnen worden vastgesteld, omdat corruptie vaak
gevolgen heeft binnen en buiten de EU-binnengrenzen. Grensoverschrijdende
omkoping, evenals andere vormen van corruptie, zoals corruptie van de
rechterlijke macht, kan gevolgen hebben voor de mededinging en voor
investeringen. [9] Zie de punten 4 en 5. [10] Vóór de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie was de Commissie niet bevoegd om tegen lidstaten
een procedure in te stellen wegens niet-omzetting van maatregelen die onder de
derde pijler van het Verdrag waren aangenomen. Gelet op artikel 10 van Protocol
(Nr. 36) betreffende de overgangsbepalingen van het Verdrag van Lissabon,
zullen dergelijke procedures vanaf 1 december 2014 mogelijk zijn. [11] Zie punt 3. [12] Zie punt 2.2. en het verslag van de Commissie aan de Raad over
de wijze van deelname van de EU aan de GRECO (COM(2011) 307). [13] Sinds 2006 bestaat er een specifiek toezichtsmechanisme
dat op twee lidstaten van toepassing is: het mechanisme voor samenwerking en
toetsing voor Roemenië en Bulgarije, (Beschikkingen 2006/928/EG en 2006/929/EG van
de Commissie van 13 december 2006 (PB L 354 van 14.12.2006, blz. 56 en
blz. 58). Het mechanisme voor samenwerking en toetsing bleek een
ad-hocoplossing voor de aanzienlijke tekortkomingen die aan de vooravond van
toetreding tot de EU nog bestonden. In deze context voert de Commissie
controles uit aan de hand van een aantal tevoren vastgestelde ijkpunten op het
gebied van hervormingen van de rechtspraak en corruptiebestrijding, evenals, in
het geval van Bulgarije, de strijd tegen de georganiseerde misdaad. [14] Verdrag inzake de strafrechtelijke bestrijding van
corruptie (ETS nr. 173 van 27.1.1999) en het aanvullend protocol (ETS nr. 191
van 15.5.2003); Verdrag inzake de civielrechtelijke bestrijding van corruptie
(ETS nr. 174 van 4.11.1999) en de twintig richtsnoeren voor de bestrijding van
corruptie (Resolutie (97) 24 van het Comité van ministers van de Raad van
Europa). [15] http://www.oecd.org/document/12/0,3343,en_2649_34859_35692940_1_1_1_1,00.html. [16] http://www.transparency.org/global_priorities/international_conventions [17] Besluit 2008/801/EG van de Raad
(PB L 287 van 25.9.2008, blz. 1). [18] Zie het verslag van de Commissie aan de Raad over de wijze
van deelname van de EU aan de GRECO (COM(2011) 307). [19] Document nr. 17024/09 van de Raad, goedgekeurd door de
Europese Raad van 10/11 december 2009 (PB C 115, blz. 1). Zie ook resolutie nr.
6902/05 van de Raad, goedgekeurd op 14 april 2005, waarin de Commissie wordt
verzocht om ook de ontwikkeling van een wederzijds evaluatie- en
toezichtsmechanisme in overweging te nemen. [20] Schriftelijke verklaring nr. 2/2010 inzake de inspanningen
van de Unie ter bestrijding van corruptie, aangenomen door het Europees
Parlement op 18 mei 2010. [21] ETS nr. 173 van 27.1.1999. [22] ETS nr. 174 van 4.11.1999. [23] Resolutie (97) 24 van het Comité van ministers van de Raad
van Europa. [24] Resolutie 58/4 van de Algemene Vergadering van de VN van
31 oktober 2003. [25] Aangenomen door de onderhandelingsconferentie van 21
november 1997. [26] Er zal rekening worden gehouden met evaluaties van
relevante organisaties uit het maatschappelijk middenveld, bijvoorbeeld de
lopende studie van Transparency International in verband met de nationale
integriteitssystemen in de EU. [27] Zie het verslag van de Commissie aan de Raad inzake de
voorwaarden van de EU-toetreding tot de GRECO (COM(2011) 307). [28] PB C 195 van 25.6.1997, blz. 2. [29] PB L 192 van 31.7.2003, blz. 54. [30] COM(2007) 328 definitief. [31] COM(2011) 309 definitief. Uit het verslag komt naar voren
dat slechts negen lidstaten (namelijk België, Bulgarije, Tsjechië, Frankrijk,
Ierland, Portugal, Finland en het Verenigd Koninkrijk) op correcte wijze alle
bestanddelen van het strafbare feit zoals bepaald in artikel 2 van het
Kaderbesluit hebben omgezet. [32] Oostenrijk, Duitsland, Italië. [33] ETS nr. 173 van 27.1.1999. [34] Oostenrijk, Tsjechië, Estland, Finland, Duitsland,
Hongarije, Italië, Litouwen, Malta, Polen, Portugal, Spanje. [35] Denemarken, Duitsland, Ierland, Italië, Luxemburg,
Portugal en het Verenigd Koninkrijk. [36] ETS nr.174 van 4.11.1999. [37] Tsjechië, Duitsland, Ierland. [38] Cyprus, Letland, Litouwen, Malta, Roemenië. Deze lidstaten
zijn geen lid van de OESO. Bulgarije is de enige lidstaat die geen lid is van
de OESO, die dit verdrag heeft goedgekeurd. [39] OLAF heeft een begin gemaakt met een systematische analyse
van corruptiezaken om de bedreigingen voor en de kwetsbaarheden van de
EU-begroting vast te stellen. [40] Zie het verslag van de Commissie aan de Raad over de wijze
van deelname van de EU aan de GRECO (COM(2011) 307). [41] Bijlage III bij de verklaring van de regeringsleiders op
de G20-top van 11-12 november 2010 in Seoul. [42] Besluit 2008/852/JBZ van de Raad (PB L 301 van 12.11.2008,
blz. 38). [43] Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de
Raad op basis van artikel 8 van Besluit 2007/845/JBZ van de Raad van 6 december
2007 betreffende de samenwerking tussen de nationale bureaus voor de ontneming
van vermogensbestanddelen op het gebied van de opsporing en de identificatie
van opbrengsten van misdrijven of andere vermogensbestanddelen die hun
oorsprong vinden in misdrijven (COM(2011) 176 definitief). Verslag van de
Commissie aan het Europees Parlement en de Raad op grond van artikel 22 van
Kaderbesluit 2006/783/JBZ van de Raad van 6 oktober 2006 inzake de
toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen tot
confiscatie (COM(2010) 428). Verslag van de Commissie op grond van artikel 6
van Kaderbesluit 2005/212/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de
confiscatie van opbrengsten van misdrijven, alsmede van de daarbij gebruikte
hulpmiddelen en de door middel daarvan verkregen voorwerpen (COM(2007) 805
definitief). Verslag van de Commissie op basis van artikel 14 van Kaderbesluit
2003/577/JBZ van de Raad van 22 juli 2003 inzake de tenuitvoerlegging in de
Europese Unie van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken
(COM(2008) 885 definitief). [44] Richtlijn 2005/60/EG (PB L 309 van 25.11.2005, blz. 15). [45] Artikel 21, lid 2, onder b), van Richtlijn 2005/60/EG van
het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van
het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de
financiering van terrorisme luidt als volgt: „Deze FIE wordt opgezet als een
centrale, nationale eenheid. Zij is verantwoordelijk voor de ontvangst (en,
voor zover toegestaan, het opvragen) het analyseren en het verspreiden onder de
bevoegde autoriteiten van informatie die betrekking heeft op vermoedelijke
gevallen van witwassen van geld of van financiering van terrorisme, of die
krachtens een nationale wetgeving of regeling is vereist. Zij beschikt over
adequate middelen om haar taken naar behoren te vervullen.” [46] Richtlijn 2004/18/EG betreffende de coördinatie van de
procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en
diensten (PB L 134 van 30.4.2004, blz. 114) en Richtlijn 2004/17/EG houdende
coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren
water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (PB L 134 van 30.4.2004,
blz. 1). [47] Groenboek betreffende de modernisering van het EU-beleid
inzake overheidsopdrachten. Naar een meer efficiënte Europese aanbestedingsmarkt
(COM(2011) 15 definitief). [48] Conclusies van het vijfde verslag over de economische,
sociale en territoriale samenhang: de toekomst van het cohesiebeleid (COM(2010)
642 definitief). [49] Verordening (EG) nr. 1606/2002 van het Europees
Parlement en de Raad van 19 juli 2002 (PB L 243
van 11.9.2002, blz. 1). [50] Richtlijn 2006/43/EG betreffende de wettelijke controles
van jaarrekeningen en geconsolideerde jaarrekeningen, tot wijziging van de
Richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG van de Raad en houdende intrekking van
Richtlijn 84/253/EEG van de Raad (PB L 157 van 9.6.2006, blz. 87). [51] Groenboek Beleid inzake controle van financiële
overzichten: lessen uit de crisis (COM(2010) 561 definitief). [52] In de afgelopen jaren zijn er beschuldigingen geweest van
betrekkingen tussen politici en invloedrijke ondernemingen of eigenaren van
media, vooral met betrekking tot de financiering van verkiezingscampagnes. [53] Deze steun is verzekerd via het specifieke programma
„Preventie en bestrijding van criminaliteit”. [54] COM(2006) 437 definitief. [55] COM(2011) 12 definitief. [56] OLAF brengt jaarlijks verslag uit over zijn activiteiten,
zie http://ec.europa.eu//anti_fraud/reports/olaf_en.html [57] Mededeling inzake de bescherming van de financiële
belangen van de Europese Unie door middel van strafrechtelijk en
bestuursrechtelijk onderzoek. Een geïntegreerd beleid voor de veiligstelling
van het geld van de belastingbetaler (COM(2011) 293 definitief). [58] COM(2011) 135 definitief. [59] Hoofdstuk 23. [60] De hernieuwde consensus over de uitbreiding is op 14 en 15
december 2006 bekrachtigd. [61] Gezamenlijke mededeling aan het Europees Parlement, de
Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's –
Een nieuwe respons op een veranderend nabuurschap (COM(2011) 303). [62] Mededeling: bestuur en ontwikkeling (COM(2003) 615
definitief) en mededeling: het bestuur binnen de Europese consensus over het
ontwikkelingsbeleid: naar een geharmoniseerde aanpak in de Europese Unie (COM(2006)
421 definitief). [63] Bijvoorbeeld het governance-initiatief voor landen in
Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan dat de vorm kreeg van een „prestatiegerelateerde
tranche” van 2,7 miljard euro ter stimulering van de politieke wil tot
hervorming. [64] Mededeling: wetshandhaving, governance en handel in de
bosbouw (FLEGT) - voorstel voor een EU-actieplan (FLEGT) (COM(2003) 251 definitief). [65] COM(2011) 241 definitief.