Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het groenboek betreffende de modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten — Naar een meer efficiënte Europese aanbestedingsmarkt

De Commissie heeft op 27 januari 2011 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te raadplegen over het

Groenboek betreffende de modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten — Naar een meer efficiënte Europese aanbestedingsmarkt

De afdeling Interne markt, productie en consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 23 juni 2011 goedgekeurd.

Het Comité heeft tijdens zijn op 13 en 14 juli 2011 gehouden 473e zitting (vergadering van 13 juli) onderstaand advies uitgebracht, dat met 164 stemmen vóór en 1 tegen, bij 4 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1.1 Het EESC verwelkomt het debat dat de Commissie met haar groenboek heeft gelanceerd voor een modernisering van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten met het oog op meer efficiëntie in de context van een beter functionerende eengemaakte markt die innovatiever, groener en socialer is. Het Comité zal een aanvullend advies opstellen nadat de Commissie de effecten van Richtlijn 2004/18/EG heeft geëvalueerd zodat het huidige advies in het licht van die evaluatie kan worden vervolledigd.

1.2 De richtlijnen inzake overheidsopdrachten (2) hebben onder meer tot doel de kwaliteit van openbare aanbestedingen te bevorderen. De laatste algemene herziening van de richtlijnen vond plaats in 2004. Elke verdere herziening moet worden voorbereid met dezelfde zorgvuldigheid en nauwkeurigheid als in 2004.

1.3 Elke herziening moet gebaseerd zijn op een algemene beoordeling van de effecten en de uitvoering van de Richtlijn in de lidstaten, en op de arresten van het Hof van Justitie sinds 2004. Daarbij mag ook niet worden vergeten dat de algemene ervaring met de Richtlijn in Europa nog vrij recent is.

1.4 Nodeloze bureaucratie moet worden afgebouwd om voor alle betrokkenen optimale resultaten te behalen. Verder moet worden voorkomen dat lidstaten zich verliezen in complexe wetgeving en veelvoorkomende overregulering (zogeheten goldplating) als gevolg van onjuiste tenuitvoerlegging van de Richtlijn. De Europa 2020-strategie verleent de Commissie een grotere monitoringfunctie.

1.5 Beginselen als openheid en transparantie, efficiëntie, rechtszekerheid, rendement, eerlijke concurrentie, toegankelijkheid van de markt voor het mkb en beoefenaars van vrije beroepen, evenredigheid, bevordering van grensoverschrijdende overeenkomsten, vermijding van discriminatie en corruptie, en de behoefte aan professionalisme blijven uiteraard onverminderd gelden.

1.6 Het EESC onderstreept dat ook bij het plaatsen van overheidsopdrachten de innovatieve, ecologische en sociale aspecten van de Europa 2020-strategie een groot impact en belang hebben.

1.7 Om de lidstaten aan te sporen de Richtlijn correct toe te passen en de Europa 2020-doelstellingen mee te nemen bij overheidsopdrachten, moet dit onderwerp speciale aandacht krijgen en jaarlijks worden besproken door de Raad (Concurrentievermogen).

1.8 Er is steeds meer interesse bij de lidstaten voor de rol van overheidsopdrachten in een slimme economie. Nationale overheden formuleren, in verschillende mate, milieu- en sociale criteria waarmee inkopers rekening moeten houden. Er moet tevens rekening worden gehouden met de speciale voorwaarden van overheidsopdrachten voor ondefinieerbare diensten. (3) Goede praktijken en ervaringen moeten deel uitmaken van de jaarlijkse bespreking in de Raad.

1.9 Het EESC vindt het een ernstige tekortkoming dat het groenboek voorbijgaat aan de behoefte aan degelijk professionalisme alsook aan de risicoaversie van overheidsdiensten. Professionalisme is cruciaal voor het bevorderen van innovatie. Er zijn opleidingsprogramma's nodig voor inkopers in de lidstaten. Het Comité pleit voor het opstellen van benchmarks en het uitwisselen van goede praktijken.

1.10 Inkopers moeten de volle verantwoordelijkheid dragen voor de economische, sociale en financiële gevolgen wanneer ze de kenmerken van de werken, producten of diensten definiëren. Dat kan inhouden dat inschrijvers om een door henzelf opgesteld attest of een verklaring van conformiteit met nationale wettelijke bepalingen wordt verzocht, bijv. voor sociale aspecten, waarbij officiële certificaten slechts door de winnaar moeten worden overgelegd.

1.11 Gelet op de noodzaak om duurzame ontwikkeling te bevorderen, pleit het EESC zeker bij grote opdrachten ervoor om waar mogelijk het beginsel van de levenscycluskosten toe te passen.

1.12 Het EESC is er voorstander van om het onderscheid tussen A- en B-diensten te handhaven mits rechtszekerheid gegarandeerd is en grensoverschrijdende contracten voor B-diensten uitbreidbaar zijn. Aangewezen is dat de Commissie de B-dienstenlijst regelmatig evalueert om na te gaan of bepaalde B-diensten niet beter naar de A-dienstenlijst kunnen worden overgeheveld.

1.13 De deelname van het mkb, met inbegrip van sociale ondernemingen, moet toenemen. Aangezien de meningen tussen belanghebbenden verdeeld zijn, vindt het EESC het beter om niet aan de drempels te raken. Verbeteringen moeten gebeuren door het proportionaliteitsbeginsel naar behoren toe te passen, de publicatiemethoden aan te passen, elektronische aanbestedingen te hanteren en waar mogelijk contracten op te delen. Verder zijn programma's nodig om de deskundigheid bij het mkb te bevorderen.

1.14 De richtlijnen moeten onder meer vriendjespolitiek, fraude en corruptie bestrijden. Bij de modernisering van de richtlijnen mag de strikte toepassing ervan niet worden ondergraven. Het vooraf adverteren van alle overheidsopdrachten via een elektronisch aanbestedingsproces kan misbruik helpen voorkomen.

1.15 Sinds 1971 was een van de hoofddoelstellingen van de richtlijnen om bij overheidsopdrachten Europese grensoverschrijdende overeenkomsten te bevorderen. Op dat vlak zijn echter weinig vorderingen gemaakt. Het EESC pleit daarom voor een analyse van de (beste) praktijken en voorbeelden in de lidstaten, gevolgd door maatregelen om markten nog meer open te stellen (4).

1.16 Een beslissing over de rechtsbevoegdheid bij grensoverschrijdende contracten moet van bij aanvang deel uitmaken van het contract.

2.1 De Commissie presenteert overheidsopdrachten als een van de twaalf hefbomen voor een eengemaakte markt die groener, socialer en innovatievriendelijker is (5). In haar groenboek onderstreept de Commissie ook de behoefte aan meer efficiëntie en eenvoud, een betere toegang voor het mkb en de bevordering van grensoverschrijdende contracten.

2.2 Er bestaat een lange traditie van overheidsopdrachten in de Europese Unie. Het betreft de middelen en procedures die overheidsdiensten en nutsbedrijven (6) hanteren om via overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten in hun behoeften te voorzien. Een belangrijke doelstelling was en blijft het garanderen van gelijke deelnemingsvoorwaarden in heel Europa. Het aantal grensoverschrijdende contracten blijft echter gering. Dit advies handelt voornamelijk over de richtlijn (7) waar, zoals wordt gesuggereerd in het groenboek, verbeteringen de grootste relatieve voordelen zouden moeten opleveren.

2.3 In wezen stelt de Richtlijn de procedures vast, met specifieke wettelijke bepalingen en garanties, voor de uitnodiging tot inschrijving en de gunning van overheidsopdrachten. De inhoud van een opdracht die overeenkomstig de Richtlijn wordt gegund, berust volledig bij de aanbestedende overheidsdienst.

2.4 De oorspronkelijke richtlijnen betreffende overheidsopdrachten (1972) en nutsbedrijven (1993) werden in 2004 aanzienlijk gemoderniseerd. Vooral de richtlijn betreffende overheidsopdrachten (2004/18/EG) werd grondig herzien, maar ook de recentere richtlijn nutsbedrijven (2004/17/EC) onderging kleine wijzigingen. Aan de herziening gingen lange en diepgaande discussies tussen de belanghebbenden vooraf. De tenuitvoerlegging varieert van lidstaat tot lidstaat door culturele verschillen, verschillen in rechtstradities en goldplating.

2.5 Er werd rekening gehouden met tal van punten om een open, pan-Europese en transparante markt te creëren: rechtszekerheid, kostenbewustzijn, rendement, kwaliteit, eerlijke concurrentie, toegankelijkheid voor het mkb, evenredigheid, innovatie, duurzaamheid – nu Europa 2020 – levenscycluskosten, vermijding van discriminatie en fraude, gelijke spelregels en grensoverschrijdende contracten.

3.1 Sinds de introductie van de richtlijnen zijn er al heel wat veranderingen op het gebied van overheidsopdrachten opgetreden en dat proces gaat onverminderd voort. In het groenboek wordt stilgestaan bij de vraag of sommige aspecten die in de particuliere sector en bij nutsbedrijven gemeengoed zijn, zouden moeten worden overgenomen, gestimuleerd of verbeterd.

3.2 De belangrijkste technieken zijn innovatie, onderhandelingen en marktbewustzijn. Hoewel nutsbedrijven die technieken consequent toepassen en ook de Richtlijn ze, mits enige beperkingen, toelaat, zijn ze niet wijdverbreid. Waar dergelijke technieken niet worden gehanteerd en de nodige ervaring ontbreekt, is geen deskundigheid voorhanden en kan niet worden verwacht dat deze technieken ingeburgerd raken.

3.3 Om consistent te zijn met moderne werkwijzen omvat de Richtlijn ook andere technieken zoals e-procurement (overheidsopdrachten via het internet) en veiling bij afslag. Terwijl de eestgenoemde techniek vrij algemeen toepasbaar is, is de tweede enkel geschikt wanneer prijs en leveringstermijn de enige criteria zijn. Het EESC onderstreept dat grensoverschrijdende elektronische interoperabiliteit moet worden verbeterd.

3.4 In het kader van uitgebreide discussies over diensten van algemeen belang (DAB) werd besloten dat het hier niet gaat om aanbestedingen als dusdanig, maar wel om diensten verleend door of uit naam van overheidsdiensten. Het EESC herhaalt dat overheidsdiensten volledig vrij kunnen beslissen hoeveel en welke opdrachten ze zelf vervullen en welke ze uitbesteden. In dit verband dient ook rekening te worden gehouden met nationale stelsels die de in het primaire recht vastgelegde beginselen van gelijke behandeling, non-discriminatie en transparantie in acht nemen en een algemene toegang bieden tot het verlenen van diensten. DAB (8) zelf vallen dus in beginsel niet onder de richtlijn, maar elke ermee verband houdende uitbesteding of aanbesteding door of uit naam van de desbetreffende overheid, valt wel onder de Richtlijn.

In artikel 14 van het VWEU en in het aangehechte protocol nr. 26 betreffende de diensten van algemeen belang wordt gewezen op het specifieke karakter en het belang van openbare diensten, en op de ruime discretionaire bevoegdheid van nationale, regionale en lokale autoriteiten om te besluiten hoe die diensten worden verricht, uitbesteed en georganiseerd. Hieronder vallen eveneens diensten in eigen beheer en publiek-publieke samenwerking. Cruciaal hierbij zijn een hoog niveau van kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, gelijke behandeling en de bevordering van de algemene toegang en van de rechten van de gebruiker.

3.5 De Richtlijn legt overheden geenszins op wat ze al dan niet moeten aanbesteden of uitbesteden; ze stelt enkel de procedures voor dergelijke aanbestedingen of uitbestedingen vast. Het EESC vindt dat aan die vrijheid niet mag worden geraakt.

3.6.1 Het EESC dringt er bij de Commissie op aan om in de Richtlijn te verduidelijken onder welke de voorwaarden overheden contracten rechtstreeks mogen gunnen aan entiteiten waarover ze een controle uitoefenen die vergelijkbaar is met de controle over eigen interne afdelingen. Het EESC vraagt om in de Richtlijn de voorwaarden op te nemen waaronder vrijstelling wordt verleend.

3.6.2 Nu innovatieve voorstellen en op resultaten gebaseerde bepalingen meer gewicht krijgen, is overleg tussen inkopers en inschrijvers tijdens de aanbestedingsprocedure cruciaal. Dat vraagt om een algemene procedure van gunning door onderhandelingen, vergelijkbaar met de procedure in de richtlijn nutsbedrijven of met de concurrentiegerichte dialoog, maar dan zonder dat de procedure wordt beperkt tot „bijzonder complexe opdrachten”. Dit betreft tevens al bestaande bepalingen betreffende overheidsopdrachten voor ondefinieerbare diensten.

3.6.3 Bij deze onderhandelingsprocedure zouden verschillende inschrijvers voorstellen kunnen indienen en zou de inkoper daar vervolgens de beste elementen kunnen uitpikken (zogeheten cherrypicking). Vervolgens zou de inkoper hieruit een nieuwe aanbestedingsprocedure zonder „onderhandelingen” kunnen distilleren. Dit is een onbillijke werkwijze. Inschrijvers moeten hun intellectuele eigendom – al dan niet onder octrooi – te allen tijde kunnen beschermen. Hun ideeën mogen niet zomaar ter inspiratie aan andere aanbieders worden aangeboden zonder hun uitdrukkelijke toestemming, zelfs niet in beperkte vorm.

3.6.4 De onderhandeling van contracten – zeker complexe – vergt een grote deskundigheid van de inkoper. Het invoeren van een algemene onderhandelingsprocedure moet vergezeld gaan van maatregelen die garanderen dat de inkopende diensten beschikken over voldoende personeel met de nodige deskundigheid en ervaring.

3.7.1 In het groenboek is ook aandacht voor innovatie. Bij overheidsopdrachten zijn in dat verband drie aspecten te onderscheiden:

3.7.2 Het eenvoudigste en wellicht ook meest productieve aspect is de bereidheid om een innovatieve oplossing te aanvaarden. Het EESC beveelt aan dat inkopers die over voldoende deskundigheid beschikken, zouden worden aangemoedigd om open te staan voor voorstellen met een innovatieve oplossing. Inkopers moet bereid zijn alternatieven in overweging te nemen, tenzij uitdrukkelijk anders bepaald. Overheidsinkopers staan hier vaak huiverig tegenover uit angst voor risico's en niet zozeer vanwege administratieve of wettelijke beperkingen.

3.7.3 Zelfs bij het concept van alternatieve voorstellen zijn er obstakels. De mogelijkheid om innovatieve voorstellen in te dienen wordt veel praktischer gemaakt als de inkoper zijn voorwaarden definieert in functie van het op te lossen probleem en niet in functie van de oplossing. Bij een dergelijke benadering kan de inschrijver zijn eigen deskundigheid benutten om de beste oplossing – traditioneel of innovatief – voor te stellen.

3.7.4 Wanneer een overheid meewerkt aan een innovatieve oplossing – bijvoorbeeld de ontwikkeling van een grootschalig databasesysteem – zijn deelname en steun van die overheid op alle niveaus cruciaal. Anders is de kans op mislukking groot.

3.7.5 Het concept van precommerciële inkoop (9) houdt in dat overheidsdiensten nieuwe ontwikkelingen stimuleren en optreden als „vroege gebruikers”. De inherente kans op mislukken maakt dit een risicovolle onderneming. Ervaring wijst uit dat slechts weinig overheidsdiensten door hun samenstelling, organisatie of ervaring echt geschikt zijn voor een dergelijke onderneming, die met de nodige voorzichtigheid moet worden aangevat.

3.7.6 Duurzame productie en consumptie staan alom hoog op de agenda. Algemeen wordt erkend dat innovatie op het gebied van duurzame ontwikkeling van grote betekenis is voor de bevordering van goede banen en ondernemingen in de EU, een doelstelling van de Europa 2020-strategie. Bij een goede uitvoering levert dit sterke economische voordelen op. Bij veel overheidsopdrachten moet rekening worden gehouden met levenscycluskosten. Die omvatten kwaliteit, de oorspronkelijke prijs, het onderhoud, het gebruik en eventueel definitieve verwijdering. Een op kwaliteit gebaseerde benadering zal innovatie en goede werkmethoden en -omstandigheden stimuleren, hetgeen uiteindelijk zal leiden tot meer efficiency en kostenbesparingen. Dergelijke evaluatietechnieken zijn goed ingeburgerd. Het strekt tot aanbeveling dat aanbestedende overheidsdiensten worden aangemoedigd om dergelijke technieken in te voeren en te gebruiken.

4.1.1 Goede omzetting in nationale wetgeving is essentieel, maar blijft een heikel punt. In het groenboek had dat aspect dan ook expliciet aan bod moeten komen. Er is in te weinig lidstaten sprake van een correcte omzetting. Een correcte omzetting is in het belang van alle stakeholders. Goldplating leidt tot meer administratieve rompslomp en bureaucratie, en brengt daarom stijgende kosten voor de betrokken overheidsdienst met zich mee en creëert onnodige obstakels, met name voor het mkb (onder de term mkb en de verwijzingen naar het bedrijfsleven moeten alle soorten actoren worden verstaan, zowel profit als non-profit, die eerlijk moeten kunnen concurreren, overeenkomstig de regelgeving). De Richtlijn is helder en niet erg gecompliceerd. Ondanks verschillen in aanpak en rechtssystemen, zouden aanvullende eisen en formaliteiten moeten worden vermeden. Het EESC is van mening dat de Commissie het uitvoeringsproces actiever zou moeten monitoren en de totstandkoming van eenvoudige en heldere nationale wetgeving zou moeten proberen te stimuleren.

4.1.2 Er doet zich een systemisch probleem voor bij de toepassing van de rechtsmiddelenrichtlijn op grensoverschrijdende contracten. Bij dit soort contracten is niet duidelijk welke jurisdictie geldt, die van de aankoper of van de leverancier. Het EESC stelt voor om een besluit hierover meteen vanaf het begin in het contract vast te leggen.

4.1.3 Bij met name langlopende contracten kunnen zich omstandigheden voordoen die om wijziging van een deel van de contractbepalingen vragen. Hoewel dit soms onvermijdelijk is, vergroot het de kans op corruptie. De Richtlijn kent alleen beperkingen voor de wijzigingen die in raamovereenkomsten zijn toegestaan (art. 32). Als de regels zouden worden versoepeld om in het algemeen meer flexibiliteit mogelijk te maken, zou dat het risico op corruptie vergroten en/of de contractuele zekerheid verkleinen, hetgeen volgens het EESC schadelijke gevolgen zou hebben. De Richtlijn zou in dit opzicht daarom niet moeten worden gewijzigd.

4.1.4 Diensten worden in de Richtlijn in twee categorieën verdeeld: A-diensten en B-diensten. Op A-diensten zijn alle bepalingen van toepassing, terwijl voor B-diensten in het algemeen minder strenge regels gelden. In het groenboek wordt de vraag gesteld of, gelet op het toenemende grensoverschrijdende karakter van veel soorten diensten, deze onderverdeling nog op zijn plaats is. Het EESC is er voorstander van om het onderscheid tussen deze twee categorieën diensten in stand te houden, mits rechtszekerheid gegarandeerd is en grensoverschrijdende B-diensten naar de A-dienstenlijst kunnen worden overgeheveld. Aangewezen is dat de Commissie de lijst van B-diensten op tijd en stond controleert om na te gaan of bepaalde B-diensten niet beter A-diensten kunnen worden.

4.2.1 Een belangrijk obstakel dat belet dat met het goed functioneren van openbare-aanbestedingsprocedures vooruitgang wordt geboekt, is een gebrek aan degelijk professionalisme en deskundigheid bij overheidsdiensten. Een tekortkoming van het groenboek is dat daarin niet wordt gesproken over dit basisvereiste voor de plaatsing van overheidsopdrachten. Overheidsdiensten worden onvoldoende tot verbetering aangezet. Het EESC beveelt ten zeerste aan campagnes op te zetten om ambtenaren - met name van lokale en regionale overheden - te leren hoe ze moeten onderhandelen en uitvoerbare contracten moeten opstellen. (10)

4.2.2 Verder dient de aanbestedingscultuur te veranderen. Aanbesteden is geen simpel administratief klusje. Alle managementniveaus en -afdelingen moeten zo veel als nodig bij het contract worden betrokken, zoals in bedrijven ook vaak gebeurt. Alleen als iedereen van hoog tot laag in een overheidsdienst zich inzet om op moderne wijze aan te besteden (m.n. wat risicobeheer betreft), is succes wellicht gegarandeerd. Goede praktijkvoorbeelden zijn te vinden bij nutsbedrijven.

4.2.3 In de publieke sector moet het aanbestedingsproces professioneler worden gemaakt door personeel intern te scholen en deskundigen aan te werven, waarbij rol en profiel van de desbetreffende functies moeten worden opgewaardeerd. Vaak blijken twee aanvullende maatregelen succesvol: de aanwerving van ervaren inkoopverantwoordelijken uit andere bedrijfstakken en de oprichting van aankoopagentschappen, die overheidsdiensten tijdens aanbestedingsprocedures deskundig advies geven. De kwaliteit van de aankoopmedewerkers verschilt per land. Het EESC is voorstander van benchmarks en uitwisseling van goede praktijken.

4.2.4 Tijdens de voorbereiding van aanbestedingen, d.w.z. alvorens aanbestedingsdocumenten op te stellen, zouden ervaren inkopers of projectmanagers van de betrokken overheid zich moeten informeren over wat er op dat ogenblik op de markt beschikbaar is. Bij dergelijk onderzoek horen het lezen van vaktijdschriften, het bezoeken van handelsbeurzen en het voeren van gesprekken met producenten uit de betrokken sectoren.

4.2.5 Ook in het mkb is meer professionalisme nodig. Speciale cursussen en mensen die ervaring hebben met aanbestedingen kunnen helpen bij het verbeteren van kwalificaties en knowhow.

4.2.6 Een van de kenmerken van risicoaversie is een buitensporige toepassing van het laagste-prijscriterium bij de gunning van contracten. Sommige aanbestedingen kennen behalve het criterium prijs (en wellicht levering) geen andere realistische criteria, maar in de meeste worden ook andere waardevolle aspecten genoemd die kunnen bijdragen aan een betere uitkomst van de procedure. Het laagste-prijscriterium vormt een belemmering voor innovatie en voor het streven naar verbetering van kwaliteit en waarde, overeenkomstig de vereisten uit de Europa 2020-strategie en betekent niet noodzakelijkerwijs meer waarde en kwaliteit.

4.2.6.1 Toepassing van het laagste-prijscriterium zou daarom eerder uitzondering dan regel moeten worden. Door bij het criterium „meest gunstige offerte” ook aandacht te schenken aan de verplichtingen van aanbestedende diensten inzake duurzame ontwikkeling kunnen wellicht de beste resultaten worden bereikt op het vlak van ecologische, sociale en economische duurzaamheid. Het EESC moedigt overheden aan om, waar mogelijk en gepast, een kostenberekening op basis van de hele levenscyclus te hanteren.

4.2.7 Omdat er zeer veel middelgrote en vooral kleine gemeenten bestaan, zouden deze bij opdrachten met een kritieke schaal, omwille van professionalisme en efficiency en uit financiële gronden, moeten worden aangeraden, zo niet verplicht, samen te werken. Het EESC vraagt om aan dit punt speciaal aandacht te schenken en beveelt in dit verband in ieder geval aan om de uitwisseling van goede praktijkvoorbeelden te stimuleren en de aanbestedingsregels te verduidelijken.

4.2.8 Statistisch onderzoek laat zien dat met name kleine en middelgrote ondernemingen ondervertegenwoordigd zijn in openbare aanbestedingen boven de Europese drempels. Het EESC pleit voor het creëren van gelijke concurrentievoorwaarden t.a.v. openbare aanbestedingen om het mkb in staat te stellen een billijke hoeveelheid overheidsopdrachten binnen te halen. Het EESC is geen voorstander van maatregelen die neerkomen op positieve discriminatie van kleine en middelgrote ondernemingen, o.a. omdat die kunnen leiden tot artificiële regelingen en dus wellicht tot corruptie. Desondanks zouden overheidsdiensten moeten worden aangemoedigd om contracten, waar mogelijk, onder te verdelen in percelen, teneinde de kansen voor kleine en middelgrote ondernemingen zichtbaarder en daarmee aanbestedingen voor hen toegankelijker te maken.

4.2.9 De standpunten over de drempels staan haaks op elkaar. Die drempels zijn na uitvoerig overleg en met grote zorgvuldigheid vastgesteld, zijn in overeenstemming met die uit de GPA en worden periodiek aangepast aan inflatie en wisselkoersveranderingen. Sommigen pleiten voor verhoging van de drempels, anderen voor verlaging. Geen van de aangevoerde argumenten is echter overtuigend genoeg en het EESC beveelt dan ook aan om de huidige praktische niveaus te behouden. Voor aanbestedingen onder de drempels gelden nationale procedures, die moeten voldoen aan de bepalingen uit het Verdrag. Het is wenselijk dat die procedures zo nauw mogelijk aansluiten op de procedures uit de Richtlijn, teneinde twijfels en verwarring te voorkomen zodat aankopers eigenlijk maar één set procedures hoeven te gebruiken.

4.2.10 Ter bevordering van de transparantie en ter voorkoming van misbruik raadt het EESC aan om alle overheidsopdrachten zonder uitzondering vooraf aan te kondigen. Aanbestedingen onder de drempels en aanbestedingen voor B-diensten zouden op zeer eenvoudige wijze op een (voor de hele EER bestemde) elektronische-aanbestedingswebsite bekend moeten worden gemaakt. (11)

4.2.11 Het streven naar meer professionalisme kan er ook toe bijdragen dat nationale procedures worden vereenvoudigd. Die procedures brengen momenteel vaak buitensporig hoge kosten met zich mee. Concrete situaties kunnen enorm van elkaar verschillen. Verwarring en conflicten over interpretaties moeten worden voorkomen. Ongecompliceerdere nationale manieren van aanpak zouden voor anderen een voorbeeld moeten vormen.

4.2.12 Een ander obstakel voor het mkb vormt de neiging van overheidsdiensten om financiële en uitvoeringsgaranties en verzekeringen te eisen. Daar komt bij dat financiële middelen tegenwoordig minder toegankelijk zijn. Het zou verspilling zijn als kleine en middelgrote ondernemingen hun beperkte kapitaal voor dergelijke garanties zouden moeten aanwenden. Overheidsdiensten moeten erop worden gewezen dat zij extreme kwalificatie-eisen en financiële voorwaarden dienen te vermijden in plaats van zich te verlaten op garanties.

4.2.13 Met betrekking tot al deze aspecten worden initiatieven genomen om de situatie in de lidstaten te verbeteren. Het EESC pleit vurig voor een lijst met goede praktijkvoorbeelden en, in overeenstemming met de gang van zaken in sommige lidstaten, voor vaste panels met overheidsdiensten en ervaren deskundigen op EU-niveau.

4.2.14 Teneinde het mkb te helpen zouden overheidsdiensten portaalsites kunnen opzetten om:

5.1 Volgens het groenboek moet niet alleen worden gestreefd naar het vergroten van de efficiëntie van overheidsbestedingen (12), maar moet ook beter gebruik worden gemaakt van overheidsopdrachten om andere doelen te bereiken, zoals bevordering van innovatie, milieubescherming en bestrijding van sociale uitsluiting.

5.2 Sinds 2004 staan „duurzame ontwikkeling” en „inclusieve groei” op gelijke voet met prioritaire maatregelen om het concurrentievermogen te versterken, wat nog eens wordt bevestigd door de Europa 2020-strategie. Hiermee moet ook rekening worden gehouden in overheidsopdrachten.

5.3 Het EESC deelt de mening dat nationale en regionale overheidsdiensten ertoe aangespoord zouden moeten worden om rekening te houden met maatschappelijke aspecten, hetgeen betekent dat bij het opstellen van overeenkomsten plaats moet worden ingeruimd voor dergelijke aspecten.

5.4 Het in 1949 goedgekeurde IAO-verdrag nr. C94 inzake arbeidsvoorwaarden in overheidsopdrachten is momenteel bindend in 10 Europese lidstaten, terwijl andere landen zoals Ierland het verdrag vrijwillig toepassen bij hun overheidsopdrachten. Het EESC neemt kennis van de beginselen van dit verdrag en pleit ervoor dat de lidstaten worden aangemoedigd het verdrag te ratificeren en de beginselen na te leven.

5.5 Het EESC onderstreept dat in de richtlijn een reeks procedures wordt vastgelegd voor het regelen van de betrekkingen tussen partijen bij overheidsopdrachten. De Commissie heeft in eerdere documenten al, op basis van uitgebreide raadplegingen, aangegeven hoe aanbestedende diensten bij het opstellen van overeenkomsten (13) of door middel van precommerciële overheidsopdrachten innovatieve goederen, diensten en processen alsook maatschappelijke en milieudoelstellingen in beschouwing kunnen nemen.

5.6 Met betrekking tot innovatie en overheidsopdrachten dient melding te worden gemaakt van het baanbrekende Aho-verslag en het „Europees initiatief voor leidende markten” (14). „Innovatie” kan betrekking hebben op allerlei zaken: van hightech, koolstofarme en energiezuinige eigenschappen tot nieuwe en alternatieve methoden voor de maatschappelijke en gezondheidszorg, de bouw- en transportsector, infrastructuur enzovoort. Het EESC wijst erop dat de vraag een belangrijke aanjager van innovatie kan zijn, hetgeen jarenlang is onderschat of gebagatelliseerd (15). Indirect kan dat ook de betrokkenheid van universiteiten en centra voor O&O bevorderen, evenals voortdurende innovatie in bijv. het mkb of de sociale economie.

5.7 In antwoord op de vragen in het groenboek benadrukt het EESC dat de verantwoordelijkheid voor overheidsopdrachten in eerste instantie bij nationale, regionale, lokale en Europese overheden ligt, die per geval moeten bekijken wat binnen het kader van de richtlijnen de juiste mix is van allerlei soorten maatschappelijke eisen – bevordering van innovatie, milieubescherming en bestrijding van sociale uitsluiting (16) (waaronder maatregelen ten behoeve van gehandicapten) - en efficiency, productieperioden, kosten, aantal leveranciers, mogelijke gevolgen van overeenkomsten enz.

5.8 Het staat overheden vrij om specifieke eisen te stellen, ook op het gebied van milieubescherming en maatschappelijke kwesties. In een aantal gevallen zullen zij dat doen omdat de Europese en/of nationale regelgeving dat vereist, bijvoorbeeld in het geval van algemene of sectorspecifieke milieunormen. In andere gevallen kunnen dergelijke eisen worden gekoppeld aan de uitvoering van concrete projecten, zoals grote infrastructuurwerken.

5.9 De technische specificaties van aanbestedingen moeten, waar nodig, ook productie-/proceskenmerken gaan omvatten, zodat het voor aanbestedende instanties gemakkelijker en transparanter wordt om belangrijke keuzes te maken als het aankomt op duurzaamheidsdoelstellingen, waaronder milieuduurzaamheid, de handhaving van collectieve overeenkomsten, arbeidsvoorwaarden, arbeidsomstandigheden en gelijk loon voor gelijk werk. Groene stroom is een belangrijk voorbeeld van hoe en waarom de productiekenmerken in de technische specificaties moeten worden opgenomen en niet slechts als prestatiegerelateerde voorwaarden mogen gelden (17).

5.10 Het EESC zou graag zien dat de Commissie zo nodig een geconsolideerd document opstelt, waarin de richtlijn en relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie zijn vervat. Een dergelijk document zal de toegankelijkheid vergroten en zal van groot nut zijn als unieke bron waaraan rechtszekerheid kan worden ontleend.

5.11 In het kader van het algemene debat over de behoefte aan een „slimme” Europese economie vindt intensief overleg plaats in de lidstaten over de rol van overheidsopdrachten hierbij (18). Lidstaten formuleren in meerdere of mindere mate eisen op het gebied van milieubescherming en, in mindere mate, maatschappelijke criteria waaraan afnemers moeten voldoen. Er bestaan grote verschillen tussen arbeidsovereenkomsten en nationale wetgeving in de lidstaten. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van elke lidstaat om toe te zien op de naleving van de eigen wetgeving ter zake.

5.12 Het strekt tot aanbeveling deze kwestie jaarlijks in de Raad (Concurrentievermogen) te bespreken. Daarbij moet de aandacht vooral uitgaan naar optimale werkmethoden en ervaringen. Door zoveel mogelijk dezelfde werkmethoden te hanteren wordt het ook gemakkelijker om grensoverschrijdende overeenkomsten te sluiten.

5.13 Ongeacht welke maatschappelijke of milieugerelateerde eisen worden voorgesteld als gunningscriteria, het moet mogelijk zijn om deze te evalueren en er een wegingsfactor ten opzichte van andere criteria aan toe te kennen.

5.14 Als voorwaarde zou kunnen worden gesteld dat aanbestedende diensten ten aanzien van aangelegenheden die onder hun bevoegdheid vallen erop moeten toezien dat bieders, behalve aan de criteria die in de artikelen 44 tot en met 51 van de richtlijn (19) worden omschreven, ook aan de maatschappelijke vereisten (o.a. met betrekking tot de integratie van gehandicapten (20)) voldoen, omdat het in strijd zou zijn met de Europese en nationale regelgeving indien overheidsdiensten opdrachten zouden gunnen aan instanties die de regels niet in acht nemen.

5.15 Lidstaten moeten als voorwaarde stellen dat de bieder een certificaat of verklaring verstrekt waaruit blijkt dat in elke lidstaat wordt voldaan aan de geldende wetgeving inzake de integratie van gehandicapten op de arbeidsmarkt, waaronder de verplichting om een bepaald aantal of percentage gehandicapten aan te werven in de landen waarin een dergelijke verplichting in de wet is opgenomen.

5.16 Een andere sociale maatregel moet erin bestaan dat de technische specificaties op dusdanige wijze worden opgesteld dat waar mogelijk rekening wordt gehouden met de toegankelijkheidscriteria voor personen met een handicap of de geschiktheid van het ontwerp voor alle gebruikers.

5.17 Een ander aspect waarop moet worden gelet om gelijke kansen voor iedereen te garanderen en sociale uitsluiting te voorkomen betreft de gunning van overheidsopdrachten die zijn voorbehouden aan sociale werkplaatsen voor gehandicapten. Deze mogelijkheid wordt uitdrukkelijk genoemd in overweging 28 en artikel 19 van Richtlijn 2004/18/EG. Het EESC is van mening dat de Commissie uitdrukkelijk moet aanbevelen dat zulks moet gelden voor een bepaald percentage of aantal opdrachten in de lidstaten waar dit gerechtvaardigd is, bijvoorbeeld indien een lidstaat een groot aantal gehandicapten heeft die wel kunnen werken maar inactief zijn.

5.18 Een specifieke kwestie die moet worden aangepakt, is de complexiteit van de regelgeving inzake openbare aanbestedingen voor sociale diensten van algemeen belang. In het groenboek (punt 4.4) wordt de vraag gesteld of de drempels voor dergelijke diensten moeten worden verhoogd om beter rekening te kunnen houden met de specifieke kenmerken van sociale diensten. Het Comité kijkt vol verwachting uit naar wat er op dit terrein staat te gebeuren, met name via Mededeling COM(2011) 206 definitief, aangezien het zich bewust is van de onwenselijkheid van selectieve aanpassingen aan drempels.

5.19 De Commissie zou, in het kader van de Europa 2020-strategie, de bevoegdheid moeten krijgen om dit moderniseringsproces in de lidstaten op de voet te volgen. Publicatie op een website met alle aankondigingen van geplaatste opdrachten, ongeacht de waarde, van het soort bedrijf dat de opdracht heeft gekregen (zeer klein, middelgroot of groot bedrijf) en van de totale waarde van de overeenkomst zou hierbij van pas komen.

6.1 De richtlijn heeft onder meer tot doel vriendjespolitiek, fraude en corruptie te bestrijden. Deze praktijken zijn niet uniek voor openbare aanbestedingen maar het ontbreken van commerciële regels voegt, zoals wordt opgemerkt in het groenboek, een extra dimensie toe omdat een lidstaat niet altijd optreedt wanneer zijn eigen instanties zich schuldig maken aan dergelijke praktijken. Het is niet de bedoeling dat de richtlijn de regelgeving inzake corruptie of mededinging gaat vervangen. Wél wordt er door de strenge procedurevoorschriften een extra verdedigingslinie aangelegd.

6.2 Het EESC pleit voor aanscherping van de bepalingen betreffende onderaanneming. Als er verscheidene lagen onderaanneming bestaan, kan het moeilijker worden om collectieve overeenkomsten, arbeidsvoorwaarden en veiligheids- en gezondheidsprocedures in acht te nemen. Overheden zouden meer ruimte moeten krijgen om het contract zodanig te beïnvloeden dat aan de sociale, milieu- en kwaliteitsdoelstellingen wordt voldaan. Worden er onderaannemers gebruikt, dan moeten de gegevens over de inschakeling daarvan gedetailleerd worden vermeld alvorens het contract wordt gegund, en dient de overheid de verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden te specificeren, zodat de uitvoering van het contract doeltreffend gemonitord en gecontroleerd kan worden. Er moeten mechanismen bestaan waarmee het voor overheden mogelijk wordt om in geval van twijfel onderaannemers door te lichten of af te wijzen.

6.3 Een contract wordt doorgaans gegund aan een hoofdaannemer die over de nodige vakkundigheid en ervaring beschikt om de vereiste werkzaamheden te verrichten of de gewenste goederen en diensten te leveren. De hoofdaannemer is verantwoordelijk voor het hele contract en legt verantwoording af aan de aanbestedende diensten betreffende de uitvoering ervan. Deze verantwoordelijkheid betreft o.m. de aankoop van materiaal en de eventuele uitbesteding van werkzaamheden of diensten aan onderaannemers. De procedures voor het bestraffen en uitsluiten van inschrijvers op grond van het artikel inzake abnormaal lage offertes, zouden minder complex moeten zijn, met name wat betreft de inachtneming van de geldende arbeidsbescherming en arbeidsvoorwaarden. Momenteel moet er een verplichte en ingewikkelde procedure met schriftelijke verzoeken worden doorlopen alvorens een offerte kan worden afgewezen. Ook de voorschriften inzake informatieverstrekking over de rendabiliteit van de bouwmethode, het fabricageprocedé of de dienstverlening zijn aan herziening toe. Het zou niet zo mogen zijn dat de aanbestedende dienst deze informatie moet opvragen; de inschrijvers zouden verplicht moeten worden om zelf deze informatie aan de aanbestedende dienst te verstrekken. De richtlijnen zouden dienovereenkomstig moeten worden gewijzigd ter bevordering van fatsoenlijk werk en gelijke behandeling van werknemers en met het oog op meer algemene duurzaamheidsdoelstellingen.

6.4 Er zijn aanwijzingen dat de ondeugdelijke praktijk die het meeste voorkomt, vriendjespolitiek is, d.w.z. dat de aanbestedende instantie, soms zelfs zonder kennisgeving van de aanbesteding, een opdracht gunt aan een bevriende leverancier. Dit soort heimelijke praktijken worden niet snel opgemerkt omdat meestal pas later duidelijk wordt hoe de vork in de steel zit. Het EESC is van mening dat het vooraf adverteren van alle overheidsopdrachten via een elektronisch aanbestedingsproces dergelijke malafide praktijken kan helpen voorkomen zonder dat de overheidsdiensten met extra werk worden opgezadeld.

6.5 Volgens het EESC moet meer worden gedaan ter ondersteuning van het toezicht op de naleving van de contractvoorwaarden na de gunning van de opdracht, m.i.v. de clausules betreffende de uitvoering van de opdracht. Als gevolg van de financiële crisis komen de beschikbare financiën en middelen van overheden onder steeds grotere druk te staan, terwijl ook de instanties die toezicht uitoefenen op gezondheid en veiligheid, arbeidsnormen en milieubescherming, met bezuinigingen te maken krijgen. Aangezien het annuleren en opnieuw uitschrijven van een aanbesteding een zeer kostbare zaak kan zijn, kunnen overheden machteloos lijken te staan tegenover een leverancier die in gebreke blijft. De handhavingskosten dienen ingecalculeerd te worden in de aanbestedingsbudgetten, en er dient ook een reeks andere sancties te worden overwogen die bij niet-naleving van de contractvoorwaarden opgelegd kunnen worden.

6.6 In ondernemingen zijn strikte voorzorgsmaatregelen nodig om corruptie te voorkomen. Ter bevordering daarvan zouden „zelfreinigingsmaatregelen” van ondernemingen moeten worden ondersteund als fouten zijn begaan. Voorbeeldig opererende ondernemingen zouden na een succesvolle afloop van een zelfreinigingsproces weer op de markt actief moeten kunnen worden. De daarvoor geldende strenge eisen zouden in de richtlijnen moeten worden vastgelegd om een eind te maken aan de tot nu toe verschillende praktijken in de lidstaten.

7.1 Wat de externe dimensie van het EU-beleid inzake overheidsopdrachten betreft, kan niet voorbijgegaan worden aan de verplichting van de EU om fatsoenlijk werk, gelijkheid, inachtneming van grondrechten, fundamentele vrijheden en arbeidsnormen, en milieubescherming en energie-efficiëntie in derde landen te bevorderen. Het gaat hier niet om beginselen die slechts tot aan de EU-buitengrenzen van toepassing zijn. Bij iedere herziening van de openbare-aanbestedingsregels dienen deze beginselen in zowel extern als intern verband versterkt te worden. Op EU-niveau moet meer worden gedaan om de sociale en milieunormen in de aanvoerketens te verbeteren; ook binnen het handelsbeleid dient dit te worden aangepakt. De Europese Commissie dient serieus met de betrokken hoofdrolspelers, zoals vakbonden en ngo's, om de tafel te gaan zitten en bruikbare strategieën en structuren te ontwikkelen.

7.2 De Overeenkomst inzake overheidsopdrachten vormt het kader en het platform voor het scheppen van een internationaal gelijk speelveld voor openbare aanbestedingen. Zoveel mogelijk landen moeten worden aangemoedigd tot het ondertekenen van deze overeenkomst.

7.3 Open internationale markten voor openbare aanbestedingen zijn gunstig voor Europese inschrijvers omdat veel Europese bedrijven, waaronder ook mkb, wereldleiders zijn op het gebied van bouwactiviteiten, openbare werken, alternatieve energie en milieubescherming (21). Het EESC dringt er op aan dat de EU naar een betere toegankelijkheid van de markt voor overheidsopdrachten van derde landen streeft. Dat moet op basis van wederkerigheid gebeuren (22).

7.4 Het EESC acht het van groot belang dat (overheids)bedrijven uit derde landen aan dezelfde regels worden onderworpen als Europese bedrijven, vooral waar het gaat om verboden directe of indirecte staatssteun, prijsberekening en voorafgaande kosten-risicoanalyse, wanneer zij hun belangstelling tonen voor overheidsopdrachten in de EU. Naleving is niet gemakkelijk af te dwingen. De aanpassing van de richtlijn uit 2004 (23) is een goede gelegenheid om dit op passende wijze te regelen.

Brussel, 13 juli 2011

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Staffan NILSSON

(2) Zie de klassieke Richtlijn 2004/18/EU en de Richtlijn nutsbedrijven 2004/17/EU. In dit advies wordt in het bijzonder ingegaan op de klassieke richtlijn, in wat volgt eenvoudigweg „de richtlijn” genoemd.

(3) Zelfstandige beroepsactiviteit die niet van te voren duidelijk en exhaustief kan worden omschreven.

(4) Zie overweging 2 van de richtlijn: „… en om daadwerkelijke mededinging op het gebied van overheidsopdrachten te garanderen.”

(5) „Mededeling van de Commissie over de Akte voor de interne markt: Twaalf hefbomen voor het stimuleren van de groei en het versterken van het vertrouwen”, COM(2011) 206 definitief, paragraaf 2.12 Overheidsopdrachten.

(6) Entiteiten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten.

(9) „Precommerciële inkoop: Aansturen van innovatie voor het waarborgen van duurzame hoogkwalitatieve overheidsdiensten in Europa” - COM(2007) 799.

(10) Een goed voorbeeld is de Nederlandse stichting Pianno. In lijn hiermee plannen het Verbond van Nederlandse Ondernemingen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten een grote gezamenlijke campagne voor ambtenaren uit heel het land die belast zijn met het plaatsen van overheidsopdrachten.

(13) Zie de opmerkingen in het groenboek op blz. 34. Zie ook de gids „Build for All” van november 2006, waarin wordt aangegeven hoe toegankelijkheidscriteria kunnen worden opgenomen in aanbestedingsprocedures.

(14) Zie het verslag van de groep-Aho „Creating an Innovative Europe” (2006) en het „Initiatief voor leidende markten” van de Europese Commissie (oktober 2010).

(15) Zie o.a.: Public procurement and innovation – Resurrecting the demand side, Jakob Edler, Luke Georghiu, www.sciencedirect.com, Research Policy (2007) 949-963.

(16) Zie het handboek Buying Social – A Guide to taking account of social considerations in public procurement – SEC(2010) 1258, opgesteld door de Europese Commissie in oktober 2010.

(17) Zie Zaak C-448/01 EVN AG v Oostenrijk (2003) ECRI – 14527 (EVN – Wienstrom).

(18) Voor een algemene indruk hiervan zie: „Corporate Social Responsibility, National Public Policies in the European Union”, november 2010.

(19) Art. 44: Controle van de geschiktheid; artt. 45-51: Criteria voor de kwalitatieve selectie.

(20) „Europese strategie inzake handicaps 2010-2020” – COM(2010) 636 definitief

(22) Wat sociale normen betreft, zie het onlangs uitgebrachte advies over „Geïntegreerd industriebeleid in een tijd van mondialisering” (par. 6.29 en 6.30, over IAO-conventies en maatschappelijk verantwoord ondernemen) PB C 218 van 23.7.2011, blz. 38.

Richtlijn	Richtlijn 2004/18/EG – procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten
Overheids-diensten	Aanbestedende diensten zoals omschreven in artikel 1.9 van de Richtlijn en vallend onder deze richtlijn
Nuts-bedrijven	Aanbestedende diensten in de zin van richtlijn 2004/17/EG
Gold- plating	Het omzetten van richtlijnen in strengere nationale wetgeving (1)