Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de integriteit en transparantie van de energiemarkt

(COM(2010) 726 definitief)

2011/C 132/21

Algemeen rapporteur: de heer IOZIA

De Raad heeft op 22 december 2010 besloten om, overeenkomstig art. 194, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de integriteit en transparantie van de energiemarkt

COM(2010) 726 definitief.

Het bureau van het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft de gespecialiseerde afdeling Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij op 18 januari 2011 met de voorbereidende werkzaamheden belast.

Gelet op het spoedeisende karakter van de werkzaamheden (art. 59 rvo) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité tijdens zijn op 15 en 16 maart 2011 gehouden 470e zitting (vergadering van 16 maart) de heer IOZIA als algemeen rapporteur aangewezen en het volgende advies met 150 stemmen vóór, bij 5 onthoudingen, goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

2.   Inleiding

2.1   De interne markt voor elektriciteit en gas heeft grote veranderingen ondergaan. Een van de belangrijkste veranderingen is ongetwijfeld de openstelling van elektriciteitsbeurzen voor een veelvoud aan actoren, en het feit dat de handel in energie binnen de EU steeds meer een grensoverschrijdend karakter heeft, hetgeen bijdraagt aan een optimaal gebruik van de elektriciteitsproductie en een verruiming van de basis van de vraag.

2.2   Tal van obstakels staan de verwezenlijking van een doeltreffende, goed werkende interne markt met redelijke prijzen nog in de weg. De consumenten hebben niet bijzonder geprofiteerd van de interne markt, die maar moeilijk van de grond komt omdat sommige monopoliehouders – die worden gesteund door hun nationale regeringen – zich hiertegen verzetten. Tekenend in dit verband is de hele discussie over de scheiding (ontbundeling) tussen de productie, transmissie en distributie van energie, die in sommige belangrijke landen van de EU nog niet is afgerond- een situatie die hoe dan ook vóór 3 maart 2013 moet zijn opgeklaard.

2.3   De vijf regelgevingsmaatregelen op het gebied van energie en gas, die bekend staan als het „derde pakket” en die uiterlijk op 3 maart 2011 in nationale wetgeving moeten zijn omgezet, helpen betere voorwaarden te scheppen voor de totstandkoming van de interne markt.

2.4   Mede als gevolg van het dalende elektriciteits- en gasverbruik heeft het programma ter verbetering van de interconnectie tussen de lidstaten en tussen de Unie en derde landen aanzienlijke vertraging opgelopen. Dit is een van de voornaamste oorzaken voor het feit dat er nog steeds geen echte interne markt is. Het Agentschap zou dit voortdurend moeten monitoren.

2.5   De vertraging in de totstandkoming van de regelgeving heeft ertoe geleid dat de groothandelsmarkten voor elektriciteit en gas zijn blootgesteld aan manipulatie, en dat er een gebrek aan transparantie is, wat op lange termijn het schadelijke effect heeft dat de geloofwaardigheid van die markten en het vertrouwen van de marktspelers worden ondermijnd.

2.6   De doeltreffendheid van de grensoverschrijdende markten versterkt de continuïteit van de voorziening en een optimaal beheer van crisissen en beperkt het risico op een verhoging van de kosten die uiteindelijk altijd op de eindgebruiker afgewenteld worden. Een geleidelijke verbetering van de interne energiemarkt maakt aanzienlijke besparingen mogelijk, ten voordele van de bedrijven en de particuliere gebruiker. Daartoe is het nodig de productieverliezen te beperken, binnen een flexibele en efficiënte markt vraag en aanbod op een eenvoudige wijze op elkaar af te stemmen, en ervoor te zorgen dat in geval van specifieke behoeftes de levering gegarandeerd is.

2.7   Tegen deze achtergrond heeft de Commissie, na een uitgebreide analyse, een voorstel voor een verordening opgesteld om de integriteit en transparantie van de energiemarkt te bevorderen en eventuele marktmanipulatie tegen te gaan.

3.   Het voorstel van de Commissie

3.1   De Europese Unie zal zeker zijn gebaat bij een liquide, geordende en goed functionerende groothandelsmarkt voor elektriciteit en gas, vooral als deze wordt beschermd tegen manipulatie waarvan de eindgebruiker immers altijd de dupe wordt. De doelstelling om tegen 2015 een efficiënte Europese groothandelsmarkt voor energie te realiseren vraagt om de vaststelling van maatregelen die een ordelijke en regelmatige ontwikkeling mogelijk moeten maken.

3.2   In 2007 heeft de Commissie het Comité van Europese effectenregelgevers (CEER) en de Europese groep van regelgevende instanties voor elektriciteit en gas (ERGEG) gevraagd zich te buigen over de lacunes in het regelgevingskader voor de markten, en voorstellen in te dienen om de transparantie en integriteit van de transacties en van de leveringscontracten voor gas en elektriciteit en derivaten te vergroten.

3.3   Deze studie is zeer nuttig gebleken, en heeft als uitgangspunt gediend voor het voorstel van de Commissie.

3.4   De Commissie stelt een verordening voor waarin iedere vorm van misbruik – met name handel met voorwetenschap en marktmanipulatie – op de groothandelsmarkt voor elektriciteit en gas uitdrukkelijk verboden is. De regels zijn in overeenstemming met de richtlijn betreffende marktmisbruik, maar zijn niet van toepassing op financiële instrumenten die reeds onder genoemde richtlijn vallen. Het voorstel is gebaseerd op artikel 194, lid 1 sub a) van het VWEU, op grond waarvan de Unie de werking van de energiemarkt moet waarborgen.

3.5   Het verbod op handel met voorwetenschap gaat vergezeld van de verplichting voor marktdeelnemers om informatie waarover zij beschikken betreffende hun activiteiten en betreffende de capaciteit van faciliteiten voor de productie, de opslag, het verbruik en de transmissie van elektriciteit of gas, openbaar te maken.

3.6   Overeenkomstig de bepalingen van het nieuwe verdrag (art. 290 VWEU) is de Commissie voornemens gedelegeerde handelingen vast te stellen, een nieuw rechtsinstrument dat de Commissie de mogelijkheid geeft de technische specificaties in een richtlijn of verordening te wijzigen, middels een vereenvoudigde procedure.

3.7   De specificaties betreffende de definitie van marktmanipulatie of poging tot marktmanipulatie zullen in gedelegeerde handelingen van de Commissie worden vastgelegd. Hierin zal rekening worden gehouden met de werking van de markten, alsook met het mogelijke effect op de groothandelsmarkten voor energie van de productie, het verbruik, het gebruik van transmissie en van werkelijke of geplande opslagcapaciteit, en de overeenkomstig Verordening (EG) nr. 714/2009 en Verordening (EG) nr. 715/2009 vastgestelde netwerkcodes en kaderrichtsnoeren.

3.8   Krachtens de voorgestelde verordening houdt het Agentschap voor de samenwerking tussen nationale energieregulators toezicht op de handel en verzamelt het de nodige gegevens voor de evaluatie van de ontwikkelingen op de markten.

3.9   Ook verzamelt het Agentschap informatie door registratie van op de groothandelsmarkt voor energie verrichte transacties, met inbegrip van handelsorders. Deze informatie wordt gedeeld met de nationale regelgevende instanties, de financiële autoriteiten, de mededingingsautoriteiten en andere bevoegde instanties.

3.10   De transactieregisters stellen alle door hen verzamelde informatie ter beschikking, en de bevoegde financiële autoriteiten bezorgen het Agentschap op hun beurt verslagen over transacties met betrekking tot energieproducten.

3.11   De verordening voorziet in een nauwe samenwerking tussen nationale instanties, tussen deze instanties en de ESMA (de Europese Autoriteit voor effecten en markten), en tussen het Agentschap en de ESMA, wanneer deze vermoedt dat er handelingen worden of zijn uitgevoerd die een vorm van marktmisbruik zijn.

3.12   De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het vaststellen van de regels inzake sancties, die doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn (voor de definities zie art. 2 van de verordening).

4.   Opmerkingen

4.1   Het EESC is ingenomen met het Commissievoorstel, dat het mogelijk maakt de ondoorzichtigheid van de markt aan te pakken en bedoeld is om de ontwikkeling van de interne groothandelsmarkt voor gas en elektriciteit indirect te ondersteunen.

4.2   Het EESC gaat volledig akkoord met de keuze voor artikel 194 als rechtsgrondslag van de verordening: dit artikel verleent de Commissie de impliciete bevoegdheid om handelingen te stellen die gericht zijn op verdere ontwikkeling en versterking van de interne energiemarkt. Bovendien is een verordening zonder twijfel het meest geschikte instrument om te zorgen voor uniforme regelgeving die onmiddellijk toepasbaar is en strookt met de harmonisatiedoelstellingen die de goede werking van de interne markt vereist.

4.3   Binnen de Europese Unie bieden de groothandelsmarkten voor elektriciteit nog geen gelijke voorwaarden en zijn ze nog niet vrij van discriminatie. De markten zijn absoluut onvoldoende geïntegreerd, ook wegens structurele tekortkomingen in het netwerk, met name wat grensoverschrijdende interconnectie betreft. Er bestaan nog altijd ernstige barrières die de niet-discriminerende toegang tot het netwerk en de elektriciteitsverkoop in de weg staan. De controles door de regulators verlopen nog niet altijd even efficiënt en sommige markten blijven geïsoleerd en ontoegankelijk voor andere marktspelers. Het Comité beveelt de Commissie aan toe te zien op de toepassing van de Europese regelgeving door de lidstaten, die tevens projecten op het gebied van interconnectie moeten ondersteunen en belemmeringen moeten wegnemen. Dit kan mede gebeuren door het opleggen van sancties ingeval van obstakels die de verwezenlijking van een doeltreffende en transparante interne markt op basis van gerechtvaardigde kosten in de weg staan.

4.4   Uit beoordelingen van de nationale regelgevende instanties en de Commissie blijkt dat de ontwikkeling van de markt te lijden heeft onder ontoereikende voorschriften inzake transparante toegang tot de infrastructuur, waardoor ook geen effectieve interne markt kan worden gegarandeerd die functioneel, open en efficiënt is.

4.5   De voorgestelde maatregelen maken het mogelijk de markt verder te ontwikkelen. Ze betreffen het tegengaan van manipulatie en marktmisbruik en het ter beschikking stellen aan de marktspelers van alle gevoelige informatie over de efficiëntie en de fysieke status van het systeem. Deze informatie kan gaan over de productie, het aanbod en de vraag naar elektriciteit, maar ook over verwachtingen voor de toekomst, de capaciteit van het netwerk en de mogelijkheid om netwerken te verbinden, de verwachtingen inzake verzadiging van het netwerk, de elektriciteitsstromen en het onderhoud, de balancering en de reservecapaciteit.

4.6   Als alle nuttige informatie op hetzelfde moment beschikbaar is, hebben alle marktspelers dezelfde instrumenten in handen om de vraag en het aanbod volledig in te schatten en een beter zicht te krijgen op de ontwikkeling van de groothandelsprijzen op de elektriciteits- en gasmarkt.

4.7   Binnen het Agentschap moet er een dienst voor gegevensverzameling opgezet worden, net als een inspectiedienst, uitgerust met gespecialiseerd personeel. De verordening voorziet in extra personeelsmiddelen, in overeenstemming met hetgeen de nieuwe functies van het Agentschap vereisen.

4.7.1   Het EESC zou graag zien dat het Agentschap jaarlijks verslag doet van de ontplooide initiatieven, het effect dat de onderhavige verordening heeft gesorteerd en de ontwikkeling van de groothandelsmarkt voor energie;

4.8   Het vraagt zich af of de kosten voor het beheer van de verordening volledig door het publiek gedragen moeten worden en of de marktspelers hier ook niet toe dienen bij te dragen. In sommige landen is dit reeds het geval, bijvoorbeeld voor de toezichthouders op de financiële markten, die ten dele door de gecontroleerde entiteiten gefinancierd worden. Het belang voor de marktspelers is duidelijk: de dienst voor verzameling en verspreiding van marktgegevens draagt bij tot meer transparantie en wordt door de overheid in het belang van iedereen gewaarborgd. De marktspelers hebben hier rechtstreeks baat bij. Overigens kunnen de verwachte kosten van deze dienst gemakkelijk gedragen worden door een sterke en ontwikkelde markt.

4.9   De bevoegde autoriteiten moeten er verder regelmatig op toezien dat de transmissiesysteembeheerders de regels naleven. De samenwerking en coördinatie tussen de transmissienetbeheerders moet absoluut worden versterkt. De oprichting van het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders (ENTSB), waarvan de ontwerpstatuten in het voorjaar van 2011 voorgesteld zullen worden, zal een bijzondere impuls geven aan het creëren van netwerkcodes, die – zoals bepaald in Verordening (EG) nr. 714/2009 – kunnen zorgen voor een effectieve en transparante toegang tot de transmissienetwerken. Dergelijke netwerkcodes moeten in overeenstemming zijn met de kaderrichtsnoeren, die het Agentschap moet uitvaardigen en die niet noodzakelijk bindend zijn.

4.10   In zijn werkzaamheden zal het ENTSB de mededingingsregels volledig moeten respecteren en de grensoverschrijdende netwerkcodes geleidelijk aan moeten harmoniseren en integreren. De grensoverschrijdende netwerkcodes mogen echter niet in de plaats komen van de nationale. Inzake de integratie van de eengemaakte energiemarkt kan de meeste vooruitgang geboekt worden via regionale samenwerking. Het EESC gaat ermee akkoord dat het ENTSB, in de context van de algemene samenwerking, over regionale structuren beschikt.

4.11   Regionale samenwerking bestaat al, en is hoopvol van start gegaan: het Regionale Gasinitiatief (RGI) en het Regionale Elektriciteitsinitiatief (REI) leveren uitstekende resultaten op. Het EESC verwelkomt en steunt de inspanningen van regulators en marktspelers om de ingewikkelde problemen op te lossen die zich voordoen bij de verbinding van netwerken en de totstandbrenging van een transparante en efficiënte markt.

4.12   Zo is er een dergelijk akkoord gesloten tussen de Italiaanse en Sloveense overheden en transmissiesysteembeheerders, waarmee problemen rond verzadiging en balancering aangepakt kunnen worden, via systemen voor vroegtijdige waarschuwing ten behoeve van de risicozones en via evenwichtige en transparante oplossingen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van market coupling, waarbij een centrale marktspeler de verwachtingen inzake vraag en aanbod samenlegt om de day-ahead-markt efficiënter te maken.

5.   Specifieke opmerkingen

5.1   Het EESC onderschrijft het gebruik van gedelegeerde handelingen met het oog op de nadere omschrijving van de definities en de gegevensverzameling, die volstrekt in overeenstemming moet zijn met de bepalingen van het VWEU. Het is van mening dat de definities in artikel 2 te algemeen zijn voor een verordening. De procedure voor het vaststellen van gedelegeerde handelingen waarbij een nadere omschrijving zal worden gegeven van de definitie van voorwetenschap en marktmanipulatie, zoals bedoeld in artikel 5 van de verordening, moet voorzien in een termijn voor het goedkeuren van gedelegeerde handelingen zoals in artikel 290 VWEU is voorgeschreven, alsook in een passende regeling voor de publicatie ervan.

5.2   Het EESC vreest dan ook dat de toepassing van de verordening, bij gebrek aan uniforme interpretatievoorschriften, kan leiden tot marktverstoring als de nationale autoriteiten niet worden geholpen om een gemeenschappelijke beoordelingsprocedure te hanteren en een omvattende en algemeen aanvaarde casuïstiek van onrechtmatige praktijken te ontwikkelen. Het EESC stelt voor een termijn vast te stellen voor de aan de Commissie gedelegeerde handelingen, om de markt zekerheid te bieden. Indien nodig kan de Commissie de handelingen later steeds bijstellen.

5.3   Dezelfde problematiek doet zich m.b.t. artikel 7 voor. Er moet naar de mening van het EESC een termijn worden vastgesteld waarbinnen de Commissie zich verbindt gedelegeerde handelingen vast te stellen m.b.t. de gegevensverzameling, het tijdschema, de vorm en de inhoud van de door te geven gegevens. De doeltreffendheid van de verordening zal des te groter zijn naarmate de datum van goedkeuring ervan door de besluitvormingsorganen van de Unie dichterbij ligt.

5.4   De bevoegdheden die aan de nationale regelgevende instanties moeten worden toegekend zijn alomvattend en vergaand. Niettemin heeft het Comité zijn bedenkingen hierbij, zou het graag meer zekerheid hebben omtrent de toepassing van de verordening en vraagt het zich af of er niet binnen een redelijk korte termijn moet worden voorgeschreven dat de lidstaten hun plicht moeten nakomen om de autoriteiten de nodige onderzoeksbevoegdheden te „verzekeren”. De asymmetrie op regelgevingsgebied is en blijft een van de oorzaken van de vertragingen die de verwezenlijking van de interne energiemarkt blijft oplopen.

5.5   Het EESC hoopt dat de sancties in alle lidstaten grotendeels op elkaar afgestemd zullen zijn en dat een en ander geen aanleiding geeft tot regelgevingsarbitrage, waarbij dus voor het sluiten van contracten het land gekozen wordt waar het minste kans op sancties bestaat. In de wetgeving m.b.t. marktmisbruik is reeds voorzien in gemeenschappelijke normen voor de sanctieregelingen en in overweging 23 van de onderhavige verordening gaat de Commissie hiervan ook reeds uit. De groothandelsmarkt voor energie is een markt waarop hoeveelheden energie uitgewisseld worden om aan de invoer-/uitvoerbehoeften te voldoen en de fysieke plaats waar de partijen gas of elektriciteit verhandeld worden, heeft daarbij geen belang.

5.6   Het EESC beklemtoont het belang van de betrekkingen met derde landen en verheugt zich erover dat het Agentschap relaties onderhoudt en overeenkomsten kan sluiten met internationale organisaties en overheidsdiensten van derde landen. Het beveelt aan artikel 14 te herformuleren zodat aan het Agentschap een algemene vertegenwoordigingsbevoegdheid wordt verleend, specifiek gekoppeld aan de doelstellingen van deze verordening.